II SA/Kr 141/24

II SA/Kr 141/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-08-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
par.12,29,27
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi W. Ł. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 grudnia 2023 r., znak WI-I.7840.14.2.2023.ES w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.
Uzasadnienie
Starosta Suski decyzją nr 138/20 z 17 marca 2020 r. znak: WA.6740.1.50.2020.JS zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi J. Polska S.A. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę obejmującą: rozbudowę i przebudowę budynku handlowo - usługowego oraz przebudowę fragmentu wewnętrznej kanalizacji deszczowej na działkach nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] jedn. ewid. [...] Jordanów, obręb: [...] Jordanów.
W. Ł., który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, wniósł od ww. decyzji odwołanie wskazując, że jest właścicielem działek ewidencyjnych nr [...] - sąsiadujących z terenem inwestycji.
Wojewoda Małopolski decyzją z 9 września 2020 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty z 17 marca 2020 r. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej "K.p.a." i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), dalej "P.b.".
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że pismem z 18 maja 2020 r. skarżący ubiegał się przed organem I instancji o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w sprawie zakończonej decyzją z 17 marca 2020 r., a także o doręczenie mu odpisu wydanej w tym zakresie decyzji o rozbudowie z podaniem, czy jest ona prawomocna czy też nie. Organ odwoławczy po dokonaniu formalnoprawnej analizy akt sprawy stwierdził, że skarżący nie był stroną przedmiotowego postępowania przed organem I instancji.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że ostatnie doręczenie decyzji stronie postępowania nastąpiło 14 kwietnia 2020 r. Od tej daty, licząc otwarty, czternastodniowy termin na wniesienie odwołania, termin ten upływał 28 kwietnia 2020 r. W związku ze stanem zagrożenia epidemicznego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązującym od 14 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 433), w tej dacie bieg terminów uległ zawieszeniu. Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (wejście w życie – 16 maja 2020 r.) ustanie przyczyny powodującej zawieszenie biegu terminów nastąpiło 23 maja 2020 r. Tak więc otwarty termin na wniesienie odwołania w przedmiotowej sprawie upływał 8 czerwca 2020 r. Jak wynika z akt sprawy, skarżący złożył swój wniosek (za pośrednictwem operatora pocztowego) 3 czerwca 2020 r., tj. w terminie otwartym na wniesienie odwołania.
Organ odwoławczy dokonał analizy, czy wnoszącemu odwołanie przysługiwał status strony postępowania zakończonego przedmiotową decyzją. Wskazał, że z niejasnej treści odwołania wynika, iż skarżący wywodzi swoje prawa, jako strony postępowania zakończonego przedmiotową decyzją, z prawa własności sąsiadujących z terenem inwestycji działek ewidencyjnych [...] oraz [...], przy czym działka [...] nie jest objęta mapą do celów projektowych, na której opracowano projekt zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.
Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, iż planowana inwestycja dotyczy rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku handlowo-usługowego oraz przebudowy fragmentu wewnętrznej kanalizacji deszczowej. Na projekcie zagospodarowania terenu przedstawiono, że wszystkie prace w zakresie rozbudowy istniejącego budynku oraz przebudowy fragmentu wewnętrznej kanalizacji deszczowej są zlokalizowane na działkach ewid. nr [...] i [...], w odległości ok. 30 m od granicy z działką ew. nr [...] i w odległości jeszcze większej do działki ew. nr [...]. Pozostała część terenu inwestycji nie ulega zmianie, co wynika również z mapy - PLANU IDENTYFIKACYJNEGO z 17 marca 2017 r.
Organ II instancji przywołał treść art. 28 ust. 2 i art. 3 ust. 20 P.b. wskazując, że z projektu zagospodarowania terenu nie wynika, aby w zakresie inwestycji objętej przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę, objęte były prace powodujące oddziaływanie na działki skarżącego, co powodowałoby, że skarżący byłby stroną przedmiotowego postępowania, o której mowa w art. 28 ust. 2 P.b. w związku z art. 28 K.p.a. Organ odwoławczy nie stwierdził, aby w związku z inwestycją objętą przedmiotową decyzją istniał przepis prawa materialnego, którego nieuwzględnienie przez organ I instancji powodowałoby, iż skarżący na tej podstawie pozbawiony udziału w postępowaniu miałby naruszony indywidualny interes prawny.
Dalsza analiza organu odwoławczego wykazała jednak, że dz. ew. nr [...], [...] i [...] (powstałe wskutek podziału dz. ew. nr [...]) objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę z 29 stycznia 2020 r., zgodnie z zapisami KW dla tych działek obciążone są na rzecz każdoczesnego właściciela dz. ew. nr [...] (własność skarżącego) nieodpłatną i nieograniczoną w czasie służebnością drogi polegającą na prawie przechodu i przegonu pasem drożnym o szerokości 6 metrów i długości około czterdziestu metrów biegnącym od północnej granicy nieruchomości obciążonej (ul. Piłsudskiego) wschodnią częścią działki numer [...] (po podziale [...], [...], [...]) wzdłuż granicy z działką numer [...].
Zdaniem Wojewody z projektu zagospodarowania terenu wynika, że na ww. działkach nie planuje się żadnych prac objętych inwestycją, ale ponieważ są one objęte terenem inwestycji, właścicielowi dz. [...] przysługuje przymiot strony przedmiotowego postępowania, wynikający bezpośrednio z art. 28 K.p.a. z uwagi na posiadanie służebności. Z tych powodów organ II instancji przeprowadził postępowanie odwoławcze uwzględniając skarżącego jako stronę przedmiotowego postępowania.
Organ odwoławczy stwierdził, że sprawa nie wymaga merytorycznie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ nie ma dodatkowego, koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy przed organem I instancji, mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie. Brak jest podstaw do zlecenia przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Materiał zgromadzony w sprawie jest na tyle kompletny, że pozwala na jego ocenę oraz podjęcie rozstrzygnięcia.
Organ II instancji wskazał, że oceniając sprawę pod kątem kryteriów wynikających z art. 35 P.b., projektowana inwestycja pozostaje w zgodzie z wiążącymi organ administracji budowlanej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania dla miejscowości Jordanów, zatwierdzonego uchwałą nr XXXVI/245/2006 Rady Miasta Jordanów z dnia 26 czerwca 2006 r. określonymi dla terenu inwestycji.
Według Wojewody inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz sporządzony przez uprawnioną osobę projekt budowlany. Projekt budowlany jest kompletny i zawiera wymagane prawem uzgodnienia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także odpisy uprawnień projektantów i ich zaświadczenia z właściwej izby samorządu zawodowego. Projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na kopii mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej "rozporządzenie wt", w szczególności z przepisem zawartym w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, regulującym odległości sytuowania obiektu względem granic działki. Inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mających wpływ na środowisko w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839). Ponadto projektowana inwestycja nie oddziałuje na obszar Natura 2000 w myśl art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r. poz. 283), dalej "ustawa o udostępnianiu informacji".
Podsumowując Wojewoda stwierdził, że uchylenie decyzji Starosty z 17 marca 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia naruszałoby art. 138 § 2 K.p.a. oraz zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 K.p.a.
W. Ł. zaskarżył ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z 9 września 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 28 i art. 29 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w sposób powodujący nieważność zaskarżonej decyzji, co polega na tym, że mimo ustalenia przez organ II instancji, że skarżący był osobą uprawnioną do udziału w sprawie w charakterze strony, nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji;
2. art. 7 K.p.a. przez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez niezbadanie czy inwestor spełnił w przedmiotowej sprawie warunki określone w artykule 35 ust. 1 P.b. w postaci udowodnienia, że istnieje:
a) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania tereny w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, a w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko,
b) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,
c) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt. 1b, a także zaświadczenia o którym mowa w art. 12 ust. 7,
d) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzania projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu- przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenie zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7;
3. art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zarzuty skargi zostały rozwinięte w późniejszych pismach procesowych skarżącego z 1 i 12 lutego 2021 r. oraz z 18 marca 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 kwietnia 2021 r., sygn. II SA/Kr 1228/20 oddalił skargę W. Ł. na ww. decyzję Wojewody z 9 września 2020 r. WSA odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych wskazał, że sytuacja w niniejszej sprawie jest o tyle nietypowa, że skarżący nie został przez organ I instancji uznany za stronę postępowania i nie brał udziału w postępowaniu przed tym organem. Dopiero po wniesieniu odwołania jego legitymacja została oceniona przez Wojewodę, który doszedł do wniosku, że skarżący winien brać udział w postępowaniu i rozpoznał wniesione przez skarżącego odwołanie, skutkiem czego było utrzymanie w mocy decyzji I instancji.
Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu odwoławczego co do legitymacji skarżącego do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Skarżący jako właściciel dz. [...] jest uprawniony do korzystania ze służebności drogowej po działkach nr [...], [...], [...], a na tych nieruchomościach planowana jest objęta postępowaniem inwestycja. Dlatego też przysługiwał mu przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu. W ocenie WSA naruszono art. 10 § 1 K.p.a. przez pominięcie skarżącego w postępowaniu przed organem I instancji, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy – a tylko takie uchybienia skutkują uwzględnieniem skargi. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego Wojewoda rozpoznał wniesione odwołanie i przeprowadził ponownie postępowanie, jako organ II instancji, w pełnym zakresie. W ocenie WSA nie sposób było zatem dopatrzeć się wpływu omawianego uchybienia na wynik sprawy.
Według WSA pełnomocnik skarżącego w piśmie z 18 marca 2021 r. podniósł argumenty, które są wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony twierdzi, że Wojewoda winien był wydać decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – a zatem merytorycznie rozpoznać wniesione przez skarżącego odwołanie, z drugiej strony podnosi, że termin do wniesienia odwołania w ogóle nie rozpoczął biegu, a wreszcie zarzuca "uniemożliwienie złożenia przez skarżącego merytorycznego odwołania, co do wydanej decyzji". Tymczasem organ II instancji kierował się utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwa, że osoby, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji jako strony tego postępowania mogą składać odwołania w terminie do wniesienia odwołania liczonym od dnia najpóźniejszego doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, która udział brała.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego Wojewoda prawidłowo ocenił zarówno, że nie jest prawdą, iż termin do wniesienia odwołania dla skarżącego w ogóle się nie otworzył, jak i kwestię przepisów dotyczących zawieszenia terminów procesowych w związku ze stanem epidemii Covid-19.
WSA stwierdził, że skarżący skutecznie wniósł odwołanie od decyzji Starosty z 17 marca 2020 r. i prawidłowe było działanie Wojewody, który odwołanie to rozpoznał merytorycznie. Sam zaś fakt pominięcia skarżącego w postępowaniu przed Starostą nie stanowił w okolicznościach tej sprawy podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej.
Sąd Wojewódzki uznał również, że zaskarżona decyzja nie narusza także przepisów prawa materialnego i zachodzą podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.
WSA wskazał, że na ocenę taką nie ma wpływu postępowanie przed organami nadzoru budowlanego dotyczące "samowoli budowlanej" na działkach [...] i [...] w Jordanowie, objęte postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 21 stycznia 2021 r. (k. 27), którym uchylono postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania.
To samo dotyczy podnoszonych przez skarżącego kwestii "wybudowania skarpy" oraz postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w Suchej Beskidzkiej (k. 35).
Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 5 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Aktualnie nie istnieje w obrocie prawnym decyzja nakazująca rozbiórkę, odnosząca się do terenu inwestycji, zatem przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.
Z kolei wskazywane przez skarżącego naruszenie stosunków wodnych ma wynikać z budowy skarpy, a nie wiązać się z realizacją planowanej inwestycji, dlatego też pozostawało poza zakresem badania w niniejszej sprawie.
W skardze kasacyjnej od ww. wyroku z 7 kwietnia 2021 r., sygn. II SA/Kr 1228/20 skarżący zaskarżył go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z:
a) art. 10 § 1 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału na etapie postępowania przed organem I instancji tj. przed Starostą Powiatowym w Suchej Beskidzkiej;
b) art. 15 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo naruszenia zasady dwuinstancyjności, tj. uniemożliwieniu złożenia przez skarżącego merytorycznego odwołania co do wydanej decyzji;
c) art. 129 § 2 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo niezasadnego przyjęcia, iż skarżący wniósł odwołanie w terminie, podczas gdy wobec niedoręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji bieg terminu do wniesienie odwołania nie zaczął biec.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 listopada 2022 r. sygn. II OSK 1867/21 uchylił ww. wyrok WSA z 7 kwietnia 2021 r. sygn. II SA/Kr 1228/20, a także uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z 9 września 2020 r. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał przede wszystkim, że nie stwierdził przyczyn nieważności, które badał z urzędu.
NSA wskazał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 15 K.p.a.
NSA stwierdził, że mimo, iż zasadniczo słusznie WSA założył, że pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie musi automatycznie skutkować wydaniem decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., to przedstawiona w zaskarżonym wyroku ocena postępowania przeprowadzonego w obu instancjach nie mogła być w pełni zaakceptowana.
Rzecz jednak w tym, że organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie w taki sposób, by wszelkie wymogi wynikające z art. 10 § 1 K.p.a. były zachowane, a w szczególności, by naprawione zostały uchybienia związane z pominięciem strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.
NSA stwierdził, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.) jest kwalifikowaną wadą procesową i stanowi podstawę do wznowienia postępowania, niezależnie od wpływu na treść decyzji.
W przypadku zatem pominięcia strony w postępowaniu przed organem I instancji, organ odwoławczy powinien podjąć wszelkie działania umożliwiające stronie skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., zwłaszcza zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.
NSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w sposób ewidentny uchybił obowiązkom ustanowionym w art. 10 § 1 K.p.a., ograniczając się do formalnego w istocie rozpoznania odwołania. Wojewoda nie skierował do stron, w tym skarżącego, pisma z pouczeniem o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy oraz złożenia końcowego oświadczenia i zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych. Samo zawiadomienie stron o zmianie terminu załatwienia sprawy było niewystarczające, gdyż umożliwienie skarżącemu udziału dopiero w postępowaniu odwoławczym wymagało wyraźnego pouczenia o możliwości wypowiedzenia się co do całokształtu materiału dowodowego. W niniejszej sprawie odrębne pouczenie skarżącego o jego uprawnieniach było tym bardziej konieczne, że z treści pisma zakwalifikowanego jako odwołanie wynikało, że było ono sporządzone, gdy strona nie dysponowała jeszcze decyzją I instancji z 17 marca 2020 r.
NSA uznał, że trafnie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut, iż w istocie skarżący był pozbawiony prawa złożenia "merytorycznego odwołania". W niniejszej sprawie obowiązkiem organu odwoławczego było stworzenie skarżącemu możliwości uzupełnienia czy doprecyzowania odwołania po otrzymaniu decyzji I instancji. Organ, nie podejmując w tym zakresie żadnych czynności, rozpoznał odwołanie w jego pierwotnym brzmieniu, odnotowując w uzasadnieniu wydanej decyzji, że treść jest niejasna. W rezultacie skarżący został pozbawiony możliwości zgłoszenia zarzutów w nawiązaniu do treści decyzji I instancji oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego Zaniechanie wezwania skarżącego do sprecyzowania odwołania oraz przedstawienia powołanych w nim dokumentów skutkowało tym, że odwołanie zostało rozpoznane bez uprzedniego zagwarantowania skarżącemu uprawnień wynikających z art. 10 § 1 K.p.a.
NSA zauważył, że mimo mało precyzyjnej treści odwołania zawarto w nim uwagi co do przedmiotowej inwestycji w zakresie jej oddziaływania na nieruchomość skarżącego. Z argumentacji przytoczonej w odwołaniu można wywieść, że zastrzeżenia skarżącego dotyczą m.in. kwestii podwyższenia terenu przedmiotowej oraz spływu wód opadowych (powołano art. 234 Prawa wodnego). Do tych zarzutów odwołania, jak też zawnioskowanych w nim dowodów, organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu wydanej decyzji. Skoro wskutek wadliwie wyznaczonego kręgu stron w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skarżący został dopuszczony do udziału dopiero na etapie postępowania odwoławczego, to rzeczą organu II instancji było rzetelne zweryfikowanie kwestii oddziaływania przedmiotowej inwestycji na znajdujące się w sąsiedztwie działki skarżącego.
Z treści uzasadnienia decyzji II instancji wynika, że organ odwoławczy skupił się tylko na zawartych w projekcie zagospodarowania terenu danych co do odległości miejsca projektowanych robót budowlanych od nieruchomości skarżącego, a pominął inne okoliczności ewentualnego oddziaływania przedmiotowej nieruchomości na działki sąsiednie.
NSA podkreślił, że ze względu na zastrzeżenia skarżącego zgłoszone w odwołaniu, organ obowiązany był w sposób szczegółowy sprawdzić ustalenia zawarte w projekcie zagospodarowania terenu, ze szczególnym uwzględnieniem zakresu planowanych robót budowanych oraz danych co do ukształtowania terenu oraz sposobu odprowadzania wód opadowych, stosownie do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym § 29 rozporządzenia wt dotyczącego zakazu zmiany naturalnego spływu wód.
Potrzeba zbadania innych elementów projektu zagospodarowania terenu mogłaby zaistnieć w razie ewentualnego uzupełnienia zarzutów odwołania, po zapoznaniu się przez skarżącego z projektem przedmiotowej inwestycji.
Podsumowując NSA stwierdził, że uchybienie wymogom z art. 10 § 1 K.p.a. skutkowało przedwczesnym rozpoznaniem odwołania, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Świadczy o tym głównie to, że organ odwoławczy ocenę projektu zagospodarowania terenu zawarł w jednym ogólnikowym zdaniu uzasadnienia decyzji, zawężonym w istocie do kwestii regulowanej § 12 ust. 1 rozporządzenia wt, podczas gdy nie zostały zidentyfikowane i wyjaśnione wszystkie okoliczności sporne w tym zakresie.
W takim stanie sprawy nieuprawniona była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że organ odwoławczy przeprowadził ponownie postępowanie w pełnym zakresie. Nałożenie się wadliwości postępowań w obu instancjach przełożyło się w efekcie na nieprawidłowe rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy.
Analiza akt oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala przyjąć, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę na nowo w jej całokształcie, stosownie do wymogów wynikających z art. 15 K.p.a. W rezultacie organ odwoławczy nie naprawił uchybień z pierwszej instancji, ale wręcz pogłębił wadliwość całego postępowania administracyjnego.
Za chybiony natomiast NSA uznał zarzut kasacyjny dotyczący art. 129 § 2 K.p.a., bowiem WSA prawidłowo ocenił okoliczności dotyczące terminu przewidzianego na złożenie odwołania przez skarżącego, akceptując stanowisko organu odwoławczego co do zachowania 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a., z uwzględnieniem zawieszenia terminów procesowych w związku ze stanem epidemii Covid-19.
Według NSA trafnie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że organ II instancji kierował się utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwa, że osoby, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji jako strony tego postępowania mogą składać odwołania w terminie do wniesienia odwołania liczonym od dnia najpóźniejszego doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, która brała udział w sprawie.
Po otrzymaniu odpisu ww. wyroku NSA z 17 listopada 2022 r. sygn. II OSK 1867/21 Wojewoda Małopolski, powołując się na wskazania NSA, zwrócił się do W. Ł. oraz K. Ł. o sprecyzowanie i uzupełnienie zarzutów odwołania oraz przedstawienia powołanych w nim dokumentów. Jednocześnie poinformowano strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów (art. 10 § 1 K.p.a.). W. Ł., skorzystał z przysługującego mu prawa i 25 maja 2023 r. przeglądał akta sprawy.
Na pismo Wojewody odpowiedział adwokat - pełnomocnik W. Ł. i K. Ł., w piśmie z 30 maja 2023 r. wskazując, że:
1. wnioskodawcy swe roszczenie opierają na naruszeniu przepisów art. 28, art. 29 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w sposób powodujący nieważność zaskarżonej decyzji;
2. naruszono art. 7 K.p.a. przez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, przez niezbadanie czy inwestor spełnił w przedmiotowej sprawie warunki określone a art. 35 ust. 1 P.b.;
3. naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. przez brak w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;
4. w związku z powyższym wnioskodawcy wnoszą o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do jej ponownego rozpoznania.
Do pisma z 30 maja 2023 r. (będącego odpowiedzią na pismo Wojewody) nie dołączono dokumentów powołanych w odwołaniu z 3 czerwca 2020 r., pomimo wezwania o ich dołączenie.
Niezależnie od pisma pełnomocnika, skarżący w piśmie z 10 marca 2023 r. wskazał, że w całości podtrzymuje treść złożonego odwołania z 3 czerwca 2020 r., w którym m.in. poruszono kwestie oddziaływania inwestycji związane z podwyższeniem terenu przedmiotowej inwestycji oraz spływu wód opadowych (powołano art. 234 Prawa wodnego). Dodatkowo w piśmie z 4 maja 2023 r. (skarżący wskazał: "informuję, że A. B. - działał jako pełnomocnik przy podpisywaniu umowy jako Inwestor i wykonawca Budowy Pawilonu "B. " wraz z Przybudówką, zastępując Hurtownię T. oraz Urzędem Miasta i Gminy Jordanów. Obywatel A. B., mimo podpisania umowy – nie wywiązał się z umowy. Teren podniósł powyżej stanu wód gruntowych około 2 m – co nie było uzgodnione z nami. my jako użytkownicy drogi wspólnej użytkownicy drogi wspólnej, powinni być o tym zamiarze poinformowani. działka została podzielona na 3 osobne. część drogi przekazał Urzędowi Miasta. Przekopał na wspólnej Drodze miejsce na kabel – bez naszej zgody. Drogę wykonano niezgodnie z Aktem Notarialnym. Tylko nam zrobili 1/3 drogi w bruku do naszej posiadłości. Na drodze naszej posiadłości oraz na drodze dojazdowej parkują samochody, co utrudnia wjazd/wyjazd do mojego domu oraz utrudniają Akcję P-pożarową. podnosząc poziom dróg – wody gruntowej. A. B. nie wykonał korytek ściekowych, standardu na odpływ wód opadowych. Zlecił to Urzędowi Miasta i Gminy".
W kolejnych pismach skarżący wskazał (pismo z 28 czerwca 2023 r.): "Sprawdzenie zgodności wykonanej Inwestycji z projektem technicznym oraz miejscowym planem (...). Celowym jest dokładne sprawdzenie wydanych decyzji oraz prawidłowości dokumentów w powyższej sprawie. Bardzo poważne zastrzeżenia budzi wydanie decyzji na budowę I. w R. przy ul. [...] (...) budowy przy ul. [...] w R. oraz innych decyzji budzących poważne wątpliwości. Nie zgadza się z decyzja co wydał Nadzór Budowlany".
W piśmie z 7 sierpnia 2023 r. skarżący podniósł: "Starosta wydał decyzje dotyczącą rozbudowy budynku B. niezgodnie z prawem budowlanym, nie poinformował mnie o rozbudowie ww. budynku. Podejrzewam stronniczość Starosty Suskiego. Zmiany budowlane nie uzgadniał ze mną. Nie wykonano korytek odprowadzających wodę, pod skarpą (...) Brak szamba dla gromadzenia wód opadowych. Nie wykonano utwardzenia placu, koło mojego domu – co było uprzednio uzgodnione".
Wojewoda Małopolski ww. postępowanie zakończył decyzją z 7 grudnia 2023r. znak WI-I.7840.14.2.2023.ES, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymując w mocy decyzję Starosty Suskiego z 17 marca 2020 r. udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał obszerny fragment uzasadnienia wyroku NSA z 17 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1867/21. Dalej obszernie opisał ww. korespondencję ze skarżącym. Stwierdził, że wskazywane przez W. Ł. roboty budowlane: "Teren podniósł powyżej stanu wód gruntowych około 2 m. (...)" nie były objęte ani złożonym przez inwestora wnioskiem o pozwolenie na budowę, ani nie były zawarte w przedłożonym projekcie budowlanym zatwierdzonym przez Starostę Suskiego decyzją z 17 marca 2020 r.
Biorąc jednak pod uwagę informacje otrzymane od skarżącego ("B. i przybudówka są wybudowane bez zgody Inspektora Nadzoru Budowlanego i są do rozbiórki przeznaczone") zwrócono się o wyjaśnienia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej.
Z informacji oraz dokumentów otrzymanych od PINB (pismo z 26 października 2023 r. wraz z załącznikami) wynika, że roboty budowlane objęte decyzją Starosty Suskiego nr 138/20 z 17 marca 2020 r., znak: WA.6740.1.50.2020.JS zostały wykonane (zaświadczenie o braku sprzeciwu organu nadzoru budowlanego w Suchej Beskidzkiej z 14 września 2020 r. wobec przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego – wydane na podstawie art. 31zy1 ust. 1 ustawy COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), gdzie w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane nie stosuje się, a wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożone przed dniem wejścia w życie ustawy, jeżeli nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, traktuje się jak zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 P.b.).
Ponadto inwestor rozpoczął roboty budowlane 29 lipca 2020 r. (zawiadomienie inwestora z 20 lipca 2020 r. o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót, złożone 28 lipca 2020 r. do PINB) i zawiadomił o ich zakończeniu 10 września 2020 r. (wniosek inwestora z 10 września 2020 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego).
Organ II instancji dodał, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z 17 listopada 2023 r., znak: WOB.7721.209.2021.JKUR, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił postępowanie odwoławcze (dotyczące tych samych robót budowlanych, co w niniejszym postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę), wszczęte wnioskiem w związku z odwołaniem skarżącego, reprezentowanego przez adwokata, od decyzji PINB nr 34/2021 z 31 marca 2021 r., znak: PINB.7355.II.102.JM.2020.RL, którą działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy i przebudowy budynku handlowo-usługowego na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w Jordanowie – do czasu zakończenia niniejszego postępowania odwoławczego (informacja w piśmie MWINB z 17 listopada 2023 r. znak: WOB.7721.209.2021.JKUR, do którego dołączono ww. postanowienie).
PINB w decyzji nr 34/2021 z 31 marca 2021 r., znak: PINB.7355.II.102.JM.2020.RL, wskazał: "roboty budowlane (...) są realizowane na podstawie prawomocnej decyzji Starosty Suskiego nr 138/20 z 17 marca 2020 r.".
Dalej organ odwoławczy wskazał, że co do zasady pozwolenie na budowę winno być wydawane wobec przyszłych inwestycji, a nie tych już zrealizowanych. Należy jednak odróżnić sytuację, kiedy ktoś przystąpił do realizacji inwestycji bez stosownego pozwolenia na budowę, od sytuacji gdy inwestor realizował i zrealizował inwestycję na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Starosta Suski nadał klauzulę ostateczności z dniem 20 maja 2020 r., kiedy odwołanie do organu II instancji od tej decyzji wniósł już W. Ł. oraz K. Ł., którzy nie brali udziału w postępowaniu organu I instancji (organ odwoławczy przyznał im status stron postępowania, co wyjaśniono powyżej w uzasadnieniu niniejszej decyzji) i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Organ zauważył, że różnicę tę dostrzegł prawodawca i z tego względu na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443) dokonał zmiany art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b. w części wspólnej drugiego zdania w brzmieniu: "Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych".
Organ w niniejszej sprawie ma świadomość, iż zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Nie ulega zatem wątpliwości, że dotychczasowe brzmienie P.b., a więc i art. 37 ust. 2 pkt 2 Pb, obowiązuje w stosunku do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie projektowanej ustawy.
Jednakże zdaniem Wojewody sam fakt stosowania art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. nie może prowadzić do uznania, że w sytuacji gdy ostateczna decyzja organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy pozwolenia na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego po zakończeniu robót budowlanych i uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, to postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę staje się zawsze bezprzedmiotowe. Tym bardziej, że wprowadzona zmiana w zakresie art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b. była de facto jedynie usunięciem niepewności interpretacyjnych, tj. przesądzeniem, jaki organ ma wydawać decyzję o pozwoleniu na budowę po jej uchyleniu, w sytuacji wykonania wszystkich robót budowlanych. Każda inwestycja wymagająca pozwolenia na budowę powinna, oprócz dopuszczenia jej do obrotu poprzez umożliwienie legalnego użytkowania, posiadać także odpowiednią i zatwierdzoną dokumentację budowlaną (projekt budowlany).
Zatem także i w niniejszej sprawie – z uwzględnieniem szczególnych okoliczności związanych z brakiem możliwości uchylenia zaświadczenia o pozwoleniu na użytkowanie, wydanego w ramach uproszczonej procedury wywołanej pandemią covid-19 (brak zaskarżalnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) – w ocenie organu dopuszczalne jest prowadzenie dalszego postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, na skutek uchybień dostrzeżonych przez NSA w toku oceny prawidłowości decyzji Wojewody z 9 września 2020 r., także po zakończeniu przedmiotowych robót budowlanych objętych zakwestionowanym pozwoleniem na budowę.
Skoro NSA uchylił jedynie zaskarżony wyrok WSA oraz decyzję Wojewody Małopolskiego (nie uchylił decyzji Starosty Suskiego z 17 marca 2020 r.), nie stwierdził z urzędu nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 9 września 2020r. i nie wniósł żadnych zastrzeżeń, co do znanych przecież sądowi okoliczności prowadzenia i zakończenia robót budowlanych w przedmiotowej sprawie, to zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "P.p.s.a.", Wojewoda Małopolski został zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego/uzupełniającego i wydania merytorycznej decyzji – z uwzględnieniem zaleceń prawomocnego wyroku w przedmiotowej sprawie, w szczególności zapewnienia czynnego udziału skarżącego w postępowaniu odwoławczym oraz szczegółowego sprawdzenia projektu zagospodarowania terenu w zakresie odprowadzenia wód opadowych z terenu inwestycji, a także innych, ewentualnych zarzutów strony pominiętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.
Dalej organ II instancji przywołał i wyjaśnił treść art. 4, art. 5, art. 20 ust. 4 i art. 35 P.b. oraz art. 6 K.p.a. Wskazał, że projektant do projektu budowlanego dołączył oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy techniczne. Projektanci w dacie wykonania poszczególnych części projektu budowlanego posiadali ważne zaświadczenia wydane przez izbę o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Projekt został opracowany zgodnie z przepisami. Projekt budowlany został sporządzony zgodnie z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1935). Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a projekt budowlany opracowany został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, co zostało potwierdzone kopiami decyzji o ich nadaniu. Załączona została informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.
Na terenie inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Jordanów - uchwała Rady Miasta Jordanowa z dnia 26 czerwca 2006 r. nr XXXVI/245/2006 - w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Jordanów (Dz.Urz.Woj.Mał. z 2006 r., nr 567, poz. 3572 ze zm.), dalej "m.p.z.p.". Teren, na którym zlokalizowana jest inwestycja posiada przeznaczenie w miejscowym planie: zabudowa mieszkaniowa i usługowa w obszarze śródmiejskim – oznaczone symbolem MU3 (§ 23 ust. 1 m.p.z.p.).
Inwestycja obejmuje m.in.: rozbudowę części istniejącego budynku handlowo-usługowego (rozbudowa o wymiarach około 5,10 m x 13,00 m) o pomieszczenia strefy komory dostaw na kondygnacji parteru; przebudowę zaplecza magazynowego i socjalnego oraz rozbudowę sali sprzedaży (polegającej na wyburzeniu istniejących ścian i wykonaniu szklanych fasad wraz z zadaszeniem nad wejściem); wygrodzeniem (na zewnątrz) miejsca dla wózków sklepowych; zmianę materiałów wykończeniowych oraz kolorystyki elewacji budynku; przebudowę fragmentu wewnętrznej kanalizacji deszczowej kolidującej z rozbudowywaną częścią budynku; budowę schodów zewnętrznych od strony zachodniej [schody przy wyjściu na zewnątrz z komory dostaw nocnych (pom. 0.04); schody przy wyjściu na zewnątrz z komory dostaw (pom. 0.06 – oraz likwidacja schodów istniejących); schody przy wyjściu na zewnątrz z klatki schodowej (pom. 0.11)] wraz z poszerzeniem chodnika od strony zachodniej; dostosowanie dojazdu do projektowanej rampy przeładunkowej wraz z montażem naprowadzaczy do projektowanej rampy od strony elewacji południowozachodniej.
Odnosząc powyższe do regulacji m.p.z.p. organ II instancji wskazał, że zgodnie z § 23 ust. 1 m.p.z.p., wyznacza się tereny oznaczone na rysunku planu symbolami MU1-MU12 z podstawowym przeznaczeniem dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej w obszarze śródmiejskim.
Zgodnie z § 3 ust. 9 m.p.z.p. przez usługi komercyjne i działalności gospodarczej rozumie się inwestycje realizowane ze środków niepublicznych, a w szczególności usługi z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosło produkcyjne i usługowe, urządzenia i obiekty turystyczne oraz inna działalność o zbliżonym charakterze.
W myśl § 3 ust. 10 planu przez usługi nieuciążliwe lub nieuciążliwej działalności gospodarczej rozumie się działalność nie powodującą szkodliwości i uciążliwości dla użytkowników sąsiednich terenów, której według przepisów odrębnych nie zakwalifikowano do przedsięwzięć, dla których wymagane jest z mocy prawa sporządzenie "raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko".
Stosownie do § 3 ust. 11 m.p.z.p. przez usługi publiczne rozumie się inwestycje i usługi służące celom publicznym - w tym w zakresie administracji, oświaty i nauki, kultury, ochrony zdrowia, opieki społecznej, sportu i rekreacji.
Według Wojewody w § 23 m.p.z.p. nie ograniczono rodzaju usług wymienionych w § 3 m.p.z.p. Inwestycja spełnia wymagania – zaprojektowano rozbudowę części budynku usługowo-handlowego.
Jednocześnie projektowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć określonych w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Projektant w opisie projektu zagospodarowania terenu zamieścił informacje, iż inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco ani potencjalnie oddziaływać na środowisko. W najbliższej odległości terenu opracowania nie znajdują się parki narodowe, rezerwaty, pomniki przyrody, obszary Natura 2000.
Organ II instancji wskazał, że w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w świetle obowiązujących przepisów, przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania na środowisko nie było wymagane przepisami ustawy o udostępnianiu informacji. Inwestor nie złożył wniosku o przeprowadzenie takiej oceny. Jednocześnie organ zgodnie z art. 96 ww. ustawy rozważył, czy przedmiotowe przedsięwzięcie – to jest inne, niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony – może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, i uznał, że nie zachodzi taka okoliczność.
Zgodnie z § 23 ust. 3 m.p.z.p., dotyczącym utrzymania istniejącej zabudowy i formy zabudowy: dopuszcza się utrzymanie istniejącej zabudowy o funkcjach nie wyszczególnionych w ust. 1 i 2 oraz utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania nie kolidującego z podstawowym przeznaczeniem terenów i nie powodującego naruszenia interesów osób trzecich. (...) dla zabudowy poza pierzejami, w tym wzdłuż projektowanych dróg KDD i KW na zapleczu terenów MU1, MU3, MU5, MU6, MU7 i MU10, obowiązuje forma zabudowy jak § 4 ust. 10 [tj. budynki wolnostojące, parterowe, z możliwością podpiwniczenia lub sutereny i użytkowego wykorzystania poddaszy. Dopuszcza się łączenie budynków mieszkalnych z gospodarczymi i usługowymi, a w uzasadnionych przypadkach (forma i wielkość działek) stosowanie zabudowy bliźniaczej. Powyższe ustalenia nie dotyczą obiektów produkcyjnych, magazynowych i usługowych na terenach oznaczonych symbolami P, UM, Up i Uc.], wysokość do okapu w osi niżej położonej ściany szczytowej - do 9 m.; na długich działkach dopuszcza się sytuowanie w formie "oficyn" budynków bliźniaczych, a w uzasadnionych przypadkach wolnostojących - w tym przy granicach działki.
Zdaniem Wojewody projektowana inwestycja nie zmienia głównej formy architektonicznej istniejącego budynku (nie zmienia się jego wysokość, ani forma dachu – projektowana rozbudowywana część przewidziana jest w parterze budynku), jego funkcja jest zgodna z zapisami planu.
W myśl § 14 ust. 9 m.p.z.p., dotyczącego zapewnienia miejsc postojowych: w celu zabezpieczenia warunków właściwego korzystania przez klientów z urządzeń usługowych przewiduje się realizację, stosownie do potrzeb, miejsc parkingowych w granicach działek; dopuszcza się lokalizacje miejsc postojowych w obrębie linii rozgraniczających ulic klas L i D na warunkach określonych w § 30 ust. 5.
Organ II instancji wskazał, że na terenie inwestycji znajdują się istniejące miejsca postojowe: 30 miejsc postojowych (w tym 2 dla osób niepełnosprawnych) od strony północnej (od strony ul. [...]); 5 miejsc postojowych (od strony wschodniej) oraz 27 miejsc postojowych od strony południowej. Inwestycja spełnia wymagania w zakresie zapewnienia miejsc postojowych.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że w zakresie zgodności inwestycji z wymogami uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego nr XXXII/452/17 z dnia 23 stycznia 2017 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa małopolskiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (Dz.U.Woj.Mał. z 2017 r. poz. 787) – inwestycja jest zgodna z wymienionymi w niej wymogami – projekt nie przewiduje nowego zaopatrzenia w energię i ciepło, dla ogrzewania budynku, zapewniono ciepło z istniejącej kotłowni wyposażonej w kocioł na olej opałowy.
Dalej, w zakresie zgodności inwestycji z rozporządzeniem wt organ II instancji stwierdził, że projektowana, rozbudowywana część istniejącego budynku nie narusza § 12 rozporządzenia wt w zakresie usytuowania względem granicy działek (nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] – stanowiących teren inwestycji).
Odległość od strony zachodniej wynosi: 4 m (najmniejsza odległość od strony działki nr [...]), od strony południowej wynosi: 46 m (najmniejsza odległość od strony działek nr [...], [...], [...]); od strony wschodniej wynosi: 28 m (najmniejsza odległość od strony działki nr [...]); od strony północnej wynosi około 108 m (najmniejsza odległość od strony działki nr [...]).
Projektowana inwestycja nie narusza też § 12 ust. 6 pkt 1) rozporządzenia wt. Zaprojektowano schody zewnętrzne od strony zachodniej w odległości około 2,8 m od granicy działki (od strony działki nr [...]) oraz zewnętrzną pochylnię (o nachyleniu 6%) prowadzącą do rampy przeładunkowej od strony zachodniej w odległości 4,5 m od granicy działki (od strony działki nr [...]).
W zakresie § 14 ust. 1 rozporządzenia wt, szerokość jezdni stanowiącej nie może być mniejsza niż 3 m – warunek jest spełniony, szerokość jezdni stanowiącej dojazd do budynku (oraz jego rozbudowywanej części) wynosi 4,5 m (podano najmniejszą szerokość, dojazd stanowi równocześnie drogę pożarową).
Kolejno, w zakresie § 29 rozporządzenia wt Wojewoda wskazał, że z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że zakres robót budowlanych związanych z ukształtowaniem terenu obejmuje teren (działki nr [...], [...] i [...]) od strony południowo-zachodniej, tj.: projektowaną pochylnię (o wymiarach 5,10 m x 6,70 m, stanowiącą dojazd do rampy przeładunkowej, zlokalizowaną przy rozbudowywanej części budynku) oraz chodnika ze schodami zewnętrznymi, prowadzącymi do budynku od strony zachodniej. Projektowana jest także przebudowa odcinka istniejącej kanalizacji deszczowej, kolidującej z projektowaną rozbudową (roboty związane z przebudową kanalizacji deszczowej także wykonywane są w części południowozachodniej inwestycji na działkach nr [...] i [...]). Zakres tych robót (jedynych związanych z ukształtowaniem terenu) znajduje się w odległości około 18 m od działek nr: [...], [...] oraz około 22 m od działki nr [...] – po których przebiega służebność.
Projekt nie przewiduje żadnych zmian w ukształtowaniu na pozostałym terenie Inwestycji (miejsca postojowe, dojazdy, inne powierzchnie utwardzone pozostają bez zmian), nie wskazuje też na wykonanie jakichkolwiek skarp. Od strony działek nr [...] i [...] będących własnością odwołujących, projekt nie przewiduje wykonania żadnych robót budowlanych. Jednocześnie działka nr [...] granicząca z działką odwołujących (nr [...]), stanowi własność G. J.. Z części rysunkowej projektu wynika, że teren przy projektowanej rozbudowie części budynku, ukształtowano ze spadkami od działki nr [...] (rzędna chodnika od strony działki nr [...]: 487,66 m n.p.m.) w kierunku budynku (rzędna chodnika bliżej budynku 487,60 m n.p.m. – tj. 6 cm różnicy), w tym miejscu zaprojektowano studzienki kanalizacji deszczowej, natomiast przy projektowanym chodniku rzędna terenu wynosi: 488.27 m n.p.m., a rzędna chodnika: 488.23 m n.p.m. (tj. 4 cm różnicy). W części opisowej zawarto informację, że wody opadowe z dachów oraz terenów utwardzonych odprowadzane są do istniejącej wewnętrznej kanalizacji deszczowej.
Organ odwoławczy w tej kwestii nie dysponuje żadnymi środkami prawnymi, by zobowiązać inwestora do zastosowania innych rozwiązań odprowadzania wód opadowych, tym bardziej, że został spełniony warunek z § 29 rozporządzenia wt. Projektowana inwestycja nie powoduje bowiem zmiany kierunku spływu wód.
Wojewoda nadmienił, że jeżeli wskutek realizacji przedmiotowej inwestycji doszłoby do zmiany stosunków wodnych na działce (działkach) sąsiednich (pomimo zastosowanych rozwiązań technicznych, przyjętych przez projektanta w oparciu o jego wiedzę branżową), to kwestia taka podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów Prawa wodnego, a nie Prawa budowlanego. Organem właściwym do prowadzenia takiego postępowania jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 234 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne - Dz.U. z 2023 r. poz. 1688 ze zm.), dalej "P.w." – w tym przypadku Burmistrz Miasta Jordanowa – a nie organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, krajowej (dz. nr [...] – ul. [...]), komunikacja z drogą publiczną odbywa się poprzez istniejący zjazd, który łączy się z dojazdem do budynku. Dojazd ten pełni także funkcję drogi pożarowej posiada utwardzoną nawierzchnię, przebiega wzdłuż dłuższego boku budynku o szerokości min. 4,5 m, a także wzdłuż krótszego boku budynku o szerokości około 7 m (§ 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych - Dz.U. z 2009 r., nr 124, poz. 1030).
Wojewoda stwierdził, że w zakresie § 271 ust. 1 rozporządzenia wt warunek jest spełniony. Istniejący budynek przeznaczony do rozbudowy (w części handlowej ZL I oraz ZL III w części administracyjno-socjalnej) z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe usytuowany jest w najmniejszej odległości: 26,13 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...]; w najmniejszej odległości: 39,95 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...]; w najmniejszej odległości 45,70 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...]; w najmniejszej odległości 97,91 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] (przy wymaganej odległości 8 m, zgodnie z § 271 ust. 1 rozporządzenia).
Projekt zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlany został uzgodniony 23 stycznia 2020 r. bez uwag, pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Organ II instancji powtórzył, że za rozwiązania projektowe pełną odpowiedzialność ponosi autor projektu budowlanego, a organ nie może kwestionować przyjętych przez niego rozwiązań.
Obowiązkiem projektanta jest zaprojektować obiekt zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną, z uwzględnieniem istniejącego stanu faktycznego, by spełniał on swoje funkcje nie stanowiąc zagrożenia dla zdrowia, życia i mienia ludzi. Projektant potwierdza to składając oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 P.b.), które firmuje własnoręcznym podpisem.
Wojewoda podkreślił, że odpowiedzialność za ewentualne wady projektu, błędne obliczenia lub brak obliczeń, a także nieuwzględnienie określonych okoliczności faktycznych typu cechy gruntu lub wód gruntowych, ponosi projektant, a nie organ administracji. Art. 35 P.b. przewiduje ograniczony zakres badania projektu budowlanego przez organy nadzoru budowlanego.
Organ odwoławczy wskazał, że jakiekolwiek zaniedbania, czy błędy w sztuce budowlanej w trakcie realizacji przedmiotowego zamierzenia i jakikolwiek uszczerbek na własności skarżących spowodowany przez inwestycję, może powodować odpowiedzialność odpowiednich osób (inwestora, projektanta, wykonawcy, kierownika budowy - art. 18–27 P.b.), o charakterze m.in. dyscyplinarnym, karnym i cywilnoprawnym. Prawidłowość wykonywania robót podlega również nadzorowi Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego (art. 41-60 P.b.).
Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że część uwag zawartych w pismach skarżącego nie dotyczyła przedmiotowej inwestycji (w pismach wskazano m.in. inwestycje w R. oraz inwestycje realizowane przez A. B.), co nie podlega ocenie przez Wojewodę w niniejszym postępowaniu.
W. Ł. wniósł na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego z 7 grudnia 2023 r. znak WI-I.7840.14.2.2023.ES skargę do WSA w Krakowie zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:
1. art. 28, art. 29 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. w sposób powodujący nieważność zaskarżonej decyzji, a co polega na tym, że mimo ustalenia przez organ II instancji, że skarżący był osobą uprawnioną do udziału w sprawie w charakterze strony, nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, jednak ze względu na fakt, że w terminie od tej decyzji złożył odwołanie, organ I instancji przyjął to odwołanie do rozpoznania i przedstawił organowi II instancji w tym celu, brak udziału skarżącego przed organem I instancji nie spowodował dla niego zdaniem organu II instancji żadnych ujemnych następstw dla niego, powyższe bezsporne uchybienie organu I instancji nie może skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji przez organ drugiej instancji i przekazania sprawy organowi pierwszej, instancji do jego ponownego rozpoznania z udziałem skarżącego;
2. art. 7 K.p.a. przez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez niezbadanie, czy inwestor spełnił w przedmiotowej sprawie warunki określone w artykule 35 ust. 1 P.b.;
3. art. 77 § 1 K.p.a. przez brak w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie;
4. art. 153 P.p.s.a. przez nie zastosowanie się przez organ administracji do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracyjny, a które to zostało wyrażone w uchylającym w sprawie wyroku WSA w Krakowie.
Na podstawie ww. zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Suskiego, przekazanie sprawy Staroście do jej ponownego rozpatrzenia w całości, a nadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, co poparł reprezentujący skarżącego ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pełnomocnik uczestnika – inwestora wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprawę ponownie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).
W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem odpowiada ona prawu, a zarzuty skarżącego są niezasadne.
Kontrola Sądu w niniejszej sprawie dotyczyła decyzji Wojewody Małopolskiego z 7 grudnia 2023 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty z 17 marca 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi J. S.A. pozwolenia na budowę obejmującą: rozbudowę i przebudowę budynku handlowo-usługowego oraz przebudowę fragmentu wewnętrznej kanalizacji deszczowej.
Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Należy także stwierdzić, że istotne elementy stanu faktycznego i prawnego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ II instancji.
Niezasadna skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu. Jak przy tym słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w niniejszej sprawie organ II instancji był przede wszystkim zobligowany do zastosowania się do wskazań oraz oceny prawnej zawartej w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2022 r. sygn. II OSK 1867/21.
Zarówno bowiem organy obu instancji, jak i WSA w Krakowie, rozpoznając obecnie tę sprawę, są związani treścią art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dodatkowo, w myśl art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2018 r., sygn. IV SA/Po 348/18 - powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Znaczy to, że nie mogą one formułować oceny sprzecznej z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania mu się w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z 13 lipca 2010 r., sygn. I GSK 940/09).
Art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zatem zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. II FSK 353/16).
Mając powyższe na uwadze należy na wstępie podkreślić, że NSA w powyżej wskazanym wyroku z 17 listopada 2022 r. sygn. II OSK 1867/21 jednoznacznie stwierdził przede wszystkim, co jest szczególnie istotne wobec konsekwentnego podnoszenia przez skarżącego zarzutu opartego na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., że nie stwierdził przyczyn nieważności, które badał z urzędu.
Zatem już na etapie orzekania przez NSA w 2022 r. przesądzone zostało, że decyzja Starosty z 17 marca 2020 r. nie jest obarczona wadą mogącą powodować stwierdzenie jej nieważności.
W tym kontekście bowiem organ II instancji słusznie kierował się utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwa, że osoby, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji jako strony tego postępowania, mogą składać odwołania w terminie do wniesienia odwołania liczonym od dnia najpóźniejszego doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, która brała udział w sprawie. Pozbawienie zaś strony udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie musi automatycznie skutkować wydaniem decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Po drugie NSA stwierdził, że Wojewoda i WSA prawidłowo ocenili okoliczności dotyczące terminu przewidzianego na złożenie odwołania przez skarżącego, co do zachowania 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a., z uwzględnieniem zawieszenia terminów procesowych w związku ze stanem epidemii Covid-19.
Po trzecie, jako przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie NSA słusznie wskazał decyzję Wojewody w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku handlowo-usługowego oraz przebudowę fragmentu wewnętrznej kanalizacji deszczowej – wydaną po rozpoznaniu odwołania skarżącego, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji.
Należy zaznaczyć, że wszystkie uchybienia dostrzeżone przez NSA, miały charakter procesowy, i polegały na niewystarczającym zagwarantowaniu stronie prawa do czynnego udziału w sprawie.
Dlatego też w niniejszym przypadku kontrola Sądu w zasadzie sprowadza się do oceny, czy obecnie wydana w sprawie decyzja została poprzedzona rzetelnym odniesieniem się do wszelkich istotnych zarzutów skarżącego, przy zapewnieniu mu swobodnej możliwości wypowiedzenia się co do przyjętych ustaleń na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Bezsporne w niniejszej sprawie było, że inwestor rozpoczął roboty budowlane 29 lipca 2020 r. (zawiadomienie inwestora z 20 lipca 2020 r. o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót złożone 28 lipca 2020 r. do PINB) i zawiadomił o ich zakończeniu 10 września 2020 r. (wniosek inwestora z 10 września 2020 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego).
Jednocześnie decyzji Starosty Suskiego z 17 marca 2020 r. nadał on klauzulę ostateczności z dniem 20 maja 2020 r. Z kolei Wojewoda Małopolski decyzją z 9 września 2020 r. utrzymał w mocy ww. decyzję (ww. decyzja Wojewody została uchylona dopiero wyrokiem NSA z 17 listopada 2022 r. sygn. II OSK 1867/21).
Nie było też przedmiotem sporu, że teren, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja, posiada przeznaczenie w m.p.z.p.: MU3 - zabudowa mieszkaniowa i usługowa w obszarze śródmiejskim (§ 23 ust. 1 m.p.z.p.).
Niesporne było także, że projektowana (w rzeczywistości już zrealizowana) inwestycja nie zmienia głównej formy architektonicznej istniejącego budynku (nie zmienia się jego wysokość, ani forma dachu – projektowana rozbudowywana część przewidziana jest w parterze budynku).
Przechodząc do rozstrzygającej w niniejszej sprawie kwestii wdrożenia przez Wojewodę w postępowaniu uprawnień strony wynikających z art. 10 w zw. z art. 15 K.p.a., Sąd aprobuje przedstawione w zaskarżonej decyzji wywody Wojewody. Argumentacja zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno co do przeprowadzonych czynności, w tym licznej korespondencji ze skarżącym i zapewnieniu mu możliwości przeglądania akt i uzupełnienia zarzutów oraz ich uzasadnienia, jak i co do ustaleń świadczących o prawidłowości i kompletności dokumentacji budowlanej inwestycji, zasługuje na akceptację.
Uzasadnienie organu II instancji odnośnie kluczowych dla sprawy okoliczności jest jasne, a ustalenia zostały wyprowadzone z poddających się ocenie dowodów. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), organ odwoławczy wszechstronnie wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy, z zachowanie reguł ustanowionych w art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a.
W szczególności organ II instancji zapewnił skarżącemu czynny udział w postępowaniu odwoławczym oraz szczegółowo sprawdził projektu zagospodarowania terenu w zakresie jego ukształtowania i odprowadzenia wód opadowych z terenu inwestycji (inne zarzuty strony pominięte w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dotyczyły kwestii nie mieszczących się w zakresie niniejszej sprawy, takich jak kwestia wybudowania skarpy, postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w Suchej Beskidzkiej, inwestycje w R. oraz inwestycje realizowane przez A. B.).
Organ odwoławczy szczegółowo sprawdził ustalenia zawarte w projekcie zagospodarowania terenu, ze szczególnym uwzględnieniem zakresu planowanych robót budowanych oraz danych co do ukształtowania terenu oraz sposobu odprowadzania wód opadowych, stosownie do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym § 29 rozporządzenia wt.
Wojewoda Małopolski rozpoczął ponowne postępowanie w sprawie od zwrócenia się do skarżącego oraz K. Ł. o sprecyzowanie i uzupełnienie zarzutów odwołania oraz przedstawienia powołanych w nim dokumentów. Jednocześnie poinformowano strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów (art. 10 § 1 K.p.a.).
Skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa 25 maja 2023 r. przeglądając akta sprawy.
W kolejnych pismach, mających uzasadnić i wyjaśnić zarzuty podnoszone przez skarżącego, konsekwentnie powtarzał on zarzuty formułowane w odwołaniu, pismach i kolejnych skargach, jednakże nie formułował ich szerszego uzasadnienia.
Dodatkowo skarżący opisał szereg nieprawidłowości, które jego zdaniem miały miejsce przy realizacji spornej inwestycji.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że ogólnikowe zarzuty skarżącego dotyczące niesprawdzenia projektu zgodnie z wymogami art. 35 P.b., nie poparte żadną konkretną argumentacją, mimo że skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata, nie mogły przynieść zamierzonego skutku.
Organ II instancji z urzędu natomiast, zgodnie z wytycznymi NSA, dokonał oceny projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu, stwierdzając prawidłowo, że projektant do projektu budowlanego dołączył oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy techniczne (str. 5-7, 74, 109, 175, 237 projektu budowlanego). Projektanci w dacie wykonania poszczególnych części projektu budowlanego posiadali ważne zaświadczenia wydane przez izbę o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Projekt został opracowany zgodnie z przepisami i wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.
Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a projekt budowlany opracowany został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, co zostało potwierdzone kopiami decyzji o ich nadaniu. Załączona została informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (str. 55-58 projektu budowlanego).
Jednocześnie projektowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W najbliższej odległości terenu opracowania nie znajdują się parki narodowe, rezerwaty, pomniki przyrody, czy obszary Natura 2000.
Organ odwoławczy uzasadnił także dopuszczalność przedmiotowej inwestycji w świetle § 23 ust. 3 m.p.z.p., uprawniającym do utrzymania istniejącej zabudowy i formy zabudowy, a także dotychczasowego sposobu użytkowania, nie kolidującego z podstawowym przeznaczeniem terenów i nie powodującego naruszenia interesów osób trzecich.
Organ II instancji prawidłowo również wykazał spełnienie wymogów z § 14 ust. 9 m.p.z.p. (zapewnienie miejsc postojowych) oraz uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego nr XXXII/452/17 z dnia 23 stycznia 2017 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa małopolskiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (projekt nie przewiduje nowego zaopatrzenia w energię i ciepło, dla ogrzewania budynku, zapewniono ciepło z istniejącej kotłowni wyposażonej w kocioł na olej opałowy - str. 43 projektu budowlanego).
Odnośnie zbadania zgodności inwestycji z przepisami rozporządzenia wt, organ II instancji, zgodnie z wytycznymi NSA, nie ograniczył się do § 12 ww. rozporządzenia, ale przedstawił też argumentację wykazującą zgodność zamierzenia z § 14 i § 271 i n. rozporządzenia wt.
Organ odwoławczy słusznie uznał, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, krajowej (dz. nr [...] – ul. [...]), komunikacja z drogą publiczną odbywa się poprzez istniejący zjazd, który łączy się z dojazdem do budynku. Dojazd ten pełni także funkcję drogi pożarowej posiada utwardzoną nawierzchnię, przebiega wzdłuż dłuższego boku budynku o szerokości min. 4,5 m, a także wzdłuż krótszego boku budynku o szerokości około 7 m (§ 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych).
Istniejący budynek przeznaczony do rozbudowy (w części handlowej ZL I oraz ZL III w części administracyjno-socjalnej) z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe usytuowany jest w najmniejszej odległości: 26,13 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...]; w najmniejszej odległości: 39,95 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...]; w najmniejszej odległości 45,70 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...]; w najmniejszej odległości 97,91 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] (przy wymaganej odległości 8 m, zgodnie z § 271 ust. 1 rozporządzenia wt).
Projekt zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlany został uzgodniony 23 stycznia 2020 r. bez uwag, pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. R. K. (nr upr. [...]).
Odnośnie natomiast najczęściej i najmocniej podnoszonej przez skarżącego merytorycznej kwestii, to jest rzekomego podniesienia terenu i zmiany stanu wody na gruncie (§ 29 rozporządzenia wt), Sąd podziela ustalenia Wojewody, jako zgodne z zaleceniami sformułowanymi przez NSA. Wojewoda wykazał bowiem, że z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu (rys. nr A-1, str. 18 projektu budowlanego) wynika, iż zakres robót budowlanych związanych z ukształtowaniem terenu obejmuje teren (działki nr [...], [...] i [...]) od strony południowo-zachodniej, tj.: projektowaną pochylnię (o wymiarach 5,10 m x 6,70 m, stanowiącą dojazd do rampy przeładunkowej, zlokalizowaną przy rozbudowywanej części budynku) oraz chodnika ze schodami zewnętrznymi, prowadzącymi do budynku od strony zachodniej. Projektowana jest także przebudowa odcinka istniejącej kanalizacji deszczowej, kolidującej z projektowaną rozbudową (roboty związane z przebudową kanalizacji deszczowej, także wykonywane są w części południowozachodniej inwestycji na działkach nr [...] i [...]). Zakres tych robót (jedynych związanych z ukształtowaniem terenu) znajduje się w odległości około 18 m od działek nr: [...], [...] oraz około 22 m od działki nr [...] – po których przebiega służebność.
Projekt nie przewiduje żadnych zmian w ukształtowaniu na pozostałym terenie inwestycji (miejsca postojowe, dojazdy, inne powierzchnie utwardzone pozostają bez zmian), nie wskazuje też na wykonanie jakichkolwiek skarp (skarżący zarzucał wadliwe wykonanie skarpy).
Od strony działek nr [...] i [...] będących własnością odwołujących, projekt nie przewiduje wykonania żadnych robót budowlanych. Z kolei działka nr [...] granicząca z działką odwołujących (nr [...]), stanowi własność Gminy Miasta Jordanowa. Jedyne roboty związane z ukształtowaniem terenu przewidziano w odległości około 18 m od działek nr: [...], [...] oraz około 22 m od działki nr [...] – po których przebiega służebność.
Z części rysunkowej projektu (rys. elewacji nr A-08, str. 65 projektu budowlanego) wynika, że teren przy projektowanej rozbudowie części budynku ukształtowano ze spadkami od działki nr [...] (rzędna chodnika od strony działki nr [...]: 487,66 m n.p.m.) w kierunku budynku (rzędna chodnika bliżej budynku 487,60 m n.p.m. – tj. 6 cm różnicy), w tym miejscu zaprojektowano studzienki kanalizacji deszczowej (rys. nr A-1, str. 18 projektu), natomiast przy projektowanym chodniku rzędna terenu wynosi: 488.27 m n.p.m., a rzędna chodnika: 488.23 m n.p.m. (tj. 4 cm różnicy). W części opisowej zawarto informację (pkt 2 istniejący stan zagospodarowania, str. 13 projektu budowlanego), że wody opadowe z dachów oraz terenów utwardzonych odprowadzane są do istniejącej wewnętrznej kanalizacji deszczowej.
Odnosząc się do powyższych prawidłowych ustaleń Wojewody Małopolskiego Sąd wskazuje, że zaplanowane w projekcie do zastosowania rozwiązania odprowadzania wód opadowych spełniają warunek z § 29 rozporządzenia wt. Projektowana inwestycja (o ile zrealizowana zgodnie z projektem) nie powoduje zmiany kierunku spływu wód. Wskazywane przez skarżącego naruszenie stosunków wodnych ma wynikać z budowy skarpy (teren rzekomo podniesiono powyżej stanu wód gruntowych około 2 m), a nie wiązać się z realizacją planowanej inwestycji, dlatego też pozostawało poza zakresem badania w niniejszej sprawie.
Dodatkowo słusznie organ II instancji wskazał, że w przypadku potencjalnie wadliwej realizacji przedmiotowej inwestycji, gdyby doszło do zmiany stosunków wodnych na działce (działkach) sąsiednich (pomimo zastosowanych rozwiązań technicznych, przyjętych przez projektanta w oparciu o jego wiedzę branżową), to kwestia taka podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów Prawa wodnego (organem właściwym do prowadzenia takiego postępowania jest zgodnie z art. 234 ust. 3 P.w. - Burmistrz Miasta Jordanowa) bądź przed organami nadzoru budowlanego – a nie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że organ odwoławczy rzetelnie zweryfikował kwestię oddziaływania przedmiotowej inwestycji na znajdujące się w sąsiedztwie działki skarżącego, dochodząc jednak do wniosku, że brak jest takiego oddziaływania w stopniu relewantnym z punktu widzenia przepisów P.b. Organ II instancji wnikliwie rozpatrzył zarzuty i wnioski skarżącego, czego dowodem jest m.in. przywołana w pierwszej części niniejszego uzasadnienia treść pism skarżącego, np. z 4 maja 2023 r. Wojewoda uwzględnił rzeczywisty zakres i usytuowanie spornej rozbudowy względem działek skarżącego i związane z tym ewentualne oddziaływania.
Podsumowując, analiza akt oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala na przyjęcie, że organ II instancji rozpoznał sprawę na nowo w jej całokształcie, stosownie do wymogów wynikających z art. 15 K.p.a. W rezultacie organ odwoławczy skutecznie naprawił uchybienia z pierwszej instancji, sanując postępowanie administracyjne jako całość i sprawiając, że wieńcząca je decyzja odpowiada prawu.
Innymi słowy organ odwoławczy przeprowadził postępowanie w taki sposób, że wszelkie wymogi wynikające z art. 10 § 1 K.p.a. zostały zachowane, a w szczególności, naprawione zostały uchybienia związane z pominięciem strony w postępowaniu przed organem I instancji. Wojewoda podjął skutecznie wszelkie działania umożliwiające stronie skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., zwłaszcza zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.
Co istotne, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odpowiedziano na zarzuty i uwagi skarżącego, w tym dotyczące ukształtowania terenu oraz sposobu odprowadzenia wód opadowych. Nota bene, skarżący co najmniej od września 2020r. dysponował już treścią decyzji I instancji z 17 marca 2020 r. Organ odwoławczy stworzył skarżącemu możliwość uzupełnienia lub doprecyzowania odwołania po otrzymaniu decyzji I instancji. W rezultacie skarżącemu umożliwiono zgłoszenie zarzutów w nawiązaniu do treści decyzji I instancji oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego, które jednak nie zasługiwały na uwzględnienie.
Końcowo Sąd zaznacza, że wobec dużej liczby pism procesowych sporządzanych przez skarżącego, nie była konieczna i celowa bardziej szczegółowa analiza polemiki prowadzonej pomiędzy organem a skarżącym, która w dużej części wykraczała poza istotne dla niniejszej sprawy zagadnienie.
Zdaniem Sądu organ II instancji nie naruszył wskazanych w skardze norm art. 7, art. 28, art. 29, art. 77, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i prawidłowo ustalił stan faktyczny. Nie były też zasadne zarzuty naruszenia art. 35 P.b. oraz art. 153 P.p.s.a.
Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Takich naruszeń Sąd w sprawie nie stwierdził, dlatego oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.