II SA/KR 1406/03

II SA/Kr 1406/03 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-06-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda /sprawozdawca/
Ewa Rynczak
Mariusz Kotulski /przewodniczący/
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M.F. i A. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji;
Uzasadnienie
Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2000r., znak [...], na podstawie art. 80, ust.2, pkt l w związku z art. 83 ust. 1 i art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo oraz art. 104 k.p.a. -nakazano M. F. i A. F. rozbiórkę na własny koszt wykonanych bez pozwolenia na budowę ścian przyziemia budynku mieszkalno - usługowego na działce nr "1", położonej w L. przy ul. [...].
Po rozpatrzeniu odwołania A. F. od powyższego rozstrzygnięcia, decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].07.2001r., znak [...], na podstawie art.138 § 2 k.p.a. praż art. 80 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, stwierdzając nieprawidłowość przeprowadzonego dotąd postępowania dowodowego. Wyjaśniono w tym zakresie, że nie zostały wskazane okoliczności, które organ uznał za udowodnione (kwestia rozpoczęcia realizacji budynku mieszkalno-usługowego) oraz powody, dla których odmówiono wiarygodności innym dowodom (wykonanie obowiązku zabezpieczenia skarpy terenowej nałożonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z 1992r.), nie przeprowadzono też postępowania wyjaśniającego na okoliczność, czy wykonane przez odwołujących się prace budowlane od strony działek sąsiadów W. K. i S. H. stanowią w całości zabezpieczenie skarpy terenowej w sytuacji, gdy obowiązek orzeczony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...].09.1992r., nr [...], dotyczył tylko wykonania trwałego i skutecznego zabezpieczenia skarpy od strony sąsiada W. K., oraz czy w związku z tym orzeczony zaskarżoną decyzją nakaz rozbiórki powinien dotyczyć całości wykonanych robót budowlanych, czy też może jedynie rozbiórki części od strony sąsiada S. H.
Wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].11.2001 r., znak [...], na podstawie art. 80, ust. 2, pkt l w związku z art. 83 ust. l i art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 k.p.a. - nakazano M.i F. i A. F. rozbiórkę na własny koszt wykonanej ściany grubości 45 cm wzdłuż granicy działki nr "2" , stanowiącej ściany konstrukcyjne przyziemia budynku mieszkalno - usługowego na działce nr "1" położonej w L. przy ul. [...], przylegającej do działki nr "2" oraz rozbiórkę 1,30 m wykonanej ściany wyżej wymienionego obiektu od granicy działki nr "3", a także oraz rozbiórkę ściany wymurowanej z pustaków od ul. [...], natomiast ścianę wykonaną wzdłuż granicy działek nr "4a" i nr "4b" oraz wykonaną ścianę o wysokości 1.20 m nad poziom istniejących ław fundamentowych wzdłuż granicy działki nr "3" uznano za zabezpieczenie skarpy.
W uzasadnieniu decyzji podano, że przeprowadzone w obecności zainteresowanych stron 10.07.2000r. oględziny na działce nr "1" w L. przy ul. [...], a także kontrola dnia 1.07.2000r. pozwoliły ustalić, że M. i A. F. bez wymaganego pozwolenia na budowę przystąpili do budowy budynku mieszkalno - usługowego. Do tego momentu wykonano ściany przyziemia projektowanego budynku wzdłuż granicy działki nr "2" -będącej własnością S. H., oraz działek nr "4" i nr "3" - własność W. K. (zdjęcia - k. 12,13 i 147 akt sprawy).
W związku z uchyleniem w toku instancji decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanych ścian, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, polegające na dokonaniu dodatkowych oględzin -kontroli w dniach : 25.09.2001r., 4.10.2001r i 19.10.2001r - mających na celu ustalenie stanu faktycznego wykonanych robót budowlanych przy przedmiotowym budynku. I tak, w dniu 25.09.2001 r. stwierdzono, że A. F. wykonuje wylewki betonowe na istniejących fundamentach przeznaczonych pod budynek mieszkalno-usługowy, które zrealizowano na 1/3 powierzchni fundamentów (zdjęcie k-72 ). W dniu 4.10.2001r. stwierdzono, że A. F. wykonał wylewki betonowe na całej powierzchni istniejących ław fundamentowych tego obiektu oraz część ściany od ul. [...] na długości 4,15 m i wysokości dwóch pustaków ( zdjęcia k 84, 85 ) oraz dokonał otynkowania ścian od wewnątrz. W dniu 19.10.2001 r. stwierdzono ponadto, że A. F. dokonał wymurowania ściany o wysokość ok. 1,30 m w stosunku do istniejącej ściany ( k. 84, 95, 97 ) od granicy działki nr "3" W. K. W czasie kontroli dnia 4.10.2001 r. A. F. oświadczył, że nie zamierza w najbliższym czasie nic budować na istniejącym murze, zaś jedynie zabezpieczyć go przed czynnikami atmosferycznymi przez położenie warstwy dachówki, zaś pomimo powyższego prowadził nadal roboty przy przedmiotowym budynku. Ustalono ponadto, że W. K. sprzedał działkę nr "4", której właścicielem jest T. M.
Jak wyjaśniono dalej, decyzją z dnia [...].09.1992r., znak: [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w L. wstrzymał A. F. roboty budowlane przy budowie domu mieszkalno - usługowego na działce nr "1" w L. przy ul. [...] na etapie wykonanych ław fundamentowych oraz zobowiązał inwestora do wykonania trwałego i skutecznego zabezpieczenia przed obsunięciem skarpy od strony sąsiada W. K. W wyniku wykonanych ław fundamentowych powstała bowiem od tej strony skarpa o wysokości ok. 2,70 m w stosunku do poziomu terenu działek nr "4" i nr "3" . W świetle powyższego twierdzenie inwestora, że aktualnie prowadzone są roboty przy zabezpieczeniu skarpy powstałej od granicy działek W. K. jest niezgodne z prawdą, ponieważ wykonywane są również ściany wzdłuż granicy działki P. H. (zdjęcia k. 63 ). Ponadto ustalono, że inwestor nie posiada zatwierdzonego projektu konstrukcyjnego, wykonania ściany zabezpieczającej skarpę od strony działek W. K. Ma natomiast projekt konstrukcyjny budynku mieszkalno - usługowego z którego wynika, że mury przyziemia od strony południowej, zachodniej i wschodniej powinny być jako ściany żelbetowe oporowe, przy czym obecnie wykonywane są jako ściany warstwowe murowane (pustak betonowy plus pustak max), które zostały wzmocnione szkieletem żelbetowym. Wyżej wymienione roboty prowadzone są przez inwestora systemem gospodarczym bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak również bez nadzoru osoby posiadającej uprawnienia budowlane.
Wskazano następnie, że w związku z dokonanymi oględzinami dotyczącymi wykonanych robót budowlanych na istniejących ławach fundamentowych projektowanego budynku mieszkalno - usługowego usytuowanego na działce nr "1" w L. przy ul. [...], jak również po przesłuchaniu stron stwierdzono , że wykonana ściana warstwowa wzdłuż granicy działki nr "4a" i nr "4b" oraz część ściany wykonana wzdłuż granicy działki nr "3" o wysokości 1. 30 m nad poziom istniejących ław fundamentowych może stanowić zabezpieczenie skarpy zgodnie z nałożonym decyzją obowiązkiem, natomiast ściana wykonana wzdłuż granicy działki nr "2", jak również ściana wykonana wzdłuż granicy działki nr "3" powyżej 1.30 m nad poziom istniejących ław fundamentowych stanowią ściany konstrukcyjne projektowanego budynku mieszkalno - usługowego na działce nr "1", co w świetle obowiązujących przepisów należy traktować jako samowolę budowlaną.
Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Artykuł 48 tej ustawy stanowi, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.
Mając na uwadze zaistniały stan faktyczny i prawny należało orzec jak w sentencji niniejszej decyzji.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli w terminie M. F. i A. F., którzy nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem wnosili o jej uchylenie. Skarżący podnosili, że wybudowane ściany są w całości wykonaniem obowiązku nałożonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z 1992 r. dotyczącego zabezpieczeniem przed obsunięciem skarpy i ponadto mają na celu uniemożliwienie dostępu do działki inwestorów osobom postronnym, zarzucali iż argumenty uzasadnienia decyzji są niezgodne ze stanem istniejącym, bowiem nie mieli możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zaś w postępowaniu organu pierwszej instancji nie uwzględniono obecnego właściciela działki nr "4" w L. - T. M.
Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].05.2002r. , znak [...], po rozpatrzeniu odwołania M. F. i A. F. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...].11.2001r., znak [...], na podstawie art. 138 § l pkt 2 i art. 104 k.p.a. oraz art.80 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z 2000r. Nr 106, poz.1126 z późniejszymi zmianami ) uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia i w tym zakresie - nakazano M. F. i A. F. rozbiórkę na własny koszt ścian na działce nr "1" w L. przy ul. [...], a mianowicie :
- ściany wzdłuż granicy działki nr "2" w L.,
- ściany powyżej wysokości 1,30 m wzdłuż granicy działki nr "3" w L.,
- ściany od strony ul. [...] w L., wybudowanych bez pozwolenia na budowę, oraz odmówiono nakazania rozbiórki:
- ściany wzdłuż granicy działek nr "4a" i "4b" w L.,
- ściany do wysokości 1,30 m wzdłuż granicy działki nr "3" w L., stanowiących zabezpieczenie skarpy gruntowej od strony tych działek.
W uzasadnieniu orzeczenia organu drugiej instancji nawiązano do przedmiotu postępowania, ustaleń i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...].11.2001r., znak [...]oraz zarzutów odwołania.
Po dokonaniu kontroli postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. i wydanej decyzji, dokonując powtórnego rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne stwierdzono, że organ ten prawidłowo zebrał, rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy, zapewniając stronom postępowania gwarancje procesowe określone przepisem art. 10 k.p.a w każdym stadium postępowania - wskazując na następujące okoliczności.
Kierownik Urzędu Rejonowego w L. w postanowieniu z dnia [...].09.1993r., znak [...] (k. 46 akt organu pierwszej instancji) stwierdził, że inwestor wykonał w miesiącu wrześniu 1992r. zabezpieczenie skarpy nakazane jego decyzją z dnia [...].09.1992r., znak [...]. Niezbitym dowodem prowadzenia przez inwestora prac budowlanych polegających na budowie ścian na istniejących ławach fundamentowych po wydaniu przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] w 1992 r. decyzji o wstrzymaniu prowadzenia prac budowlanych na terenie jego działki po wykonaniu nałożonego tą decyzją obowiązku zabezpieczenia skarpy są zdjęcia fotograficzne, stanowiące załączniki do protokołów oględzin przeprowadzonych w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji, z których wynika, że po wstrzymaniu w 1992r. prowadzenia prac budowlanych na etapie wykonanych ław fundamentowych w okresie do wydania zaskarżonej decyzji prace budowlane były nadal prowadzone bez pozwolenia na budowę. Potwierdzeniem prowadzenia przez inwestora prac budowlanych polegających na budowie ścian na istniejących ławach fundamentowych jest znajdujący się w aktach organu pierwszej instancji ( k. 17 ) protokół przesłuchania stron - M. i A. F., z dnia [...].07.2000r., z treści którego wynika, że wykonane w 1992r. przez A. F. zabezpieczenie skarpy od strony sąsiada uległo zniszczeniu. Ponieważ inwestor nie uzyskał nigdy decyzji o pozwoleniu na budowę na terenie swojej działki nr "1" przy ul. [...] w L., całość wykonanych od 2000r. przez niego prac budowlanych ponad poziomem ław fundamentowych (na etapie wykonania których budowa została wstrzymana decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z 1992r.) stanowi tzw. "samowolę budowlaną" i na podstawie przepisu art.48 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do orzeczenia ich rozbiórki. Zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów Prawa budowlanego z 1994r. wynika z faktu wybudowania przedmiotowych ścian po 1995 r. (od 2000 r.). Ponieważ w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji uznał również, że wykonanie ściany od strony południowej w granicy działki nr "4" w L., oraz do wysokości 1,30 m ściany od strony zachodniej w granicy działki nr "3" w L. było realizacją obowiązku zabezpieczenia skarpy od strony sąsiada nałożonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z 1992r. - zamieszczenie powyższego stwierdzenia w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 48 Prawa budowlanego było nieprawidłowe, albowiem przepis ten nie daje organowi nadzoru budowlanego upoważnienia do innych sformułowań jak nakazanie lub odmowa nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Dlatego też zaskarżona decyzja w toku postępowania odwoławczego została na podstawie art.138 §1 pkt 2 k.p.a. poddana reformacji , przez uchylenie jej w części dotyczącej rozstrzygnięcia i orzeczenie w tym zakresie zgodnie z prawem o obowiązku nałożonym na inwestora.
Z argumentów wniesionego odwołania na uwzględnienie zasługuje zarzut pominięcia jako strony postępowania T. M., właściciela działki nr "4b" w L. Ponieważ T. M. przed organem pierwszej instancji oświadczył ( k. 99 ), że nie wnosi uwag do prac budowlanych prowadzonych na działce nr "1" w L., organ odwoławczy włączył . T. M. do otrzymujących niniejszą decyzję jako stronę postępowania w niniejszej sprawie.
W powyższej decyzji zawarto pouczenie o sposobie wniesienia skargi, zaś w myśl rozdzielnika mieli ją otrzymać : M. i A. F., W. K., S.i H., T. M., Starostwo Powiatowe w L. Wydział Budownictwa i Architektury, Urząd Miejski w L., Prokuratura Rejonowa w L., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. W aktach administracyjnych organu drugiej instancji ( k. 3- 4 i 12-17 ) znajdują się potwierdzenia odbioru decyzji przez wyżej wskazanych, za wyjątkiem przesyłki przeznaczonej dla M. i A. F., która nie została przez żadnego z adresatów podjęta, pomimo jej awizowania przez pocztę w dniach 27.05.2002r. i 5.06.2002r., ze zwrotem do nadawcy 18.08.2002r. (k. 3). Ponadto z akt administracyjnych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wynika fakt doręczenia A. F. na jego wniosek z 3.06.2003r. kserokopii decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].05.2002r. , znak [...] (k. 111), po odmowie w piśmie Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].05.2003r. ponownego jej doręczenia A. F. i M. F. wobec skuteczności doręczenia zastępczego awizowanego w dniach 18.05.2002r. i 27.05.2002r. ( k. 112 ).
Skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].05.2002r., znak [...], została złożona przez M. F. i A. F. w piśmie z daty 6.06.2003r., nadanym w urzędzie pocztowym 9.06.2003r., w którym domagali się jej uchylenia, względnie ponownego rozpoznania sprawy.
Skarżący przytaczali wyżej opisane rozstrzygnięcia wydane przez organ pierwszej i drugiej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, z którymi się nie zgadzają oraz podawali iż kwestionują w całości uzasadnienia obu decyzji. W tym zakresie wskazywali na nieprawdziwość stwierdzenia o przystąpieniu przez nich w 2000r. do budowy budynku mieszkalno-usługowego. Wyjaśniali iż wiedzą o konieczności uzyskania dla prowadzenia takich robót pozwolenia na budowę, natomiast oni wykonali zgodnie z decyzją z 1992r. solidne zabezpieczenie skarp o wysokości 2,70 m , przy których na tej wysokości znajdują się budynki mieszkalno - usługowe dla uniknięcia katastrofy budowlanej i tragedii jak mogła dotknąć korzystające z nich osoby oraz osoby postronne, a także z tym związanych sankcji, zwłaszcza iż kilka metrów dalej znajduje się blok mieszkalny, a sąsiednie działki nie są ogrodzone -przytaczając argumenty mające świadczyć o prawdziwości ich twierdzeń. Skarżący zwracał uwagę na fakt, że w sytuacji wykonania obowiązków zgodnie z zaskarżoną decyzją runąć mogą inne nieobjęte nakazem rozbiórki ściany murowane, które są długie na 16 mi wysokie na 3,90 m , a napiera na nie jednostronnie nasyp o wysokości 2,80 m, jak również wskazywali na istniejące wątpliwości co do określania wysokości ściany, której rozbiórka ma zostać wykonana w części podkreślając, że o ile przedmiotowa ściana nie jest zgodna z prawem, to należy wyburzyć wszystko, aż do poziomu ław fundamentowych. Skarżący kwestionowali też by . 25.09.2001r. odbyła się jakakolwiek kontrola pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L.
W powyższej sprawie zarejestrowanej do sygn. akt II SA/Kr 1406/03, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wnosił w odpowiedzi na skargę o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W jego uzupełnieniu podnosił, że po powtórnym rozpatrzeniu sprawy legalności wybudowania przedmiotowych ścian na istniejących ławach fundamentowych na działce nr "1" w L. organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji o nakazie rozbiórki przedmiotowych ścian jest prawidłowa z celowościowego punktu widzenia. Ustalono bowiem, że pomimo wstrzymania budowy budynku mieszkalno-usługowego inwestor wybudował przedmiotowe ściany na istniejących ławach fundamentowych na działce nr "1- w L. Na realizację tego przedsięwzięcia nie uzyskał wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, co wyczerpuje przesłanki z art. 48 Prawa budowlanego. Ponieważ artykuł ten w powiązaniu z przepisami procedury administracyjnej nie upoważnia organu do zawierania w treści orzeczenia wydawanego na jego ich podstawie innych sformułowań jak tylko nakazujących rozbiórkę, bądź też odmawiających nakazania rozbiórki zastosowano w niniejszej sprawie art. 138 § l pkt 2 zdanie pierwsze k.p.a.
Ponadto, w dniu 28.07.2004r. A. F. przesłał pismo nazwane odwołaniem - skargą dotycząca sprawy znak [...], w którym wskazywał on na fakt wydania decyzji z dnia [...].05.2002r., która wbrew odmiennym twierdzeniom Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie została mu doręczona, wnosił o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak również o jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 2, 3, 5, 6 k.p.a., przecząc by na przedmiotowej działce realizował budynek mieszkalno - usługowy oraz wskazując na zabezpieczający charakter wykonanych robót.
W tej sprawie, zarejestrowanej do sygn. akt II SA/Kr 1031/04, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na skargę wskazywał, że materiał dowodowy dotyczący kwestionowanego postępowania nie daje podstaw do uznania zasadności zarzutu bezczynności organu poprzez niedoręczenie decyzji organu odwoławczego. Wyjaśnił w tym zakresie, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, albo - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z 5.02.1999 r., l SAB 90/98). W przedmiotowej sprawie taki stan nie ma miejsca. Ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzja z dnia [...].05.2002r., znak [...], przesłana została do skarżącego listem poleconym w dniu 18.05.2002r. (dowód : data stempla urzędu pocztowego na potwierdzeniu zwrotnym), a następnie w dniu 27.05.2002r. doręczono mu powtórne zawiadomienie (adnotacja doręczyciela na powtórnym awizie). Wobec niemożności doręczenia decyzji w sposób wskazany powyżej, decyzja zgodnie z dyspozycją cyt. art. 44 k.p.a. złożona została w urzędzie pocztowym na okres 7 dni z powiadomieniem o tym skarżącego, zaś po upływie terminu przewidzianego do podjęcia przesyłki została zwrócona do nadawcy tj. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Tym samym z upływem 25.05.2002 r. doręczenie decyzji uznać należy za dokonane, a tym samym w stanie faktycznym i prawnym sprawy wniesioną w dniu 30.07.2004 r. skargę A. F. na decyzję WINB w [...] z dnia [...].05.2002r., znak [...] uznać należy za niedopuszczalną, bowiem wniesioną z przekroczeniem 30-dniowego terminu do jej złożenia.
Z ostrożności procesowej, w odpowiedzi na skargę wskazano na brak podstaw do uznania, że decyzja z dnia [...].05.2002r., znak [...], została wydana z naruszeniem prawa. W myśl bowiem ustawy z dnia 7.07.1994r, Prawo budowlane obowiązującej w dacie wydania przedmiotowej decyzji - każda "samowola budowlana" rodzi obowiązek wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce na podstawie art. 48 wzmiankowanej ustawy. W tym stanie prawnym i faktycznym, nie dopatrując się w działaniach organów nadzoru budowlanego naruszenia prawa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podtrzymał wniosek o oddalenie skarg.
W powyższej sprawie na wezwania z dat 15.09.2004r. i 21.10.2004r. dotyczące uzupełnienia braków skargi, A. F. po złożeniu pisma z daty 13.10.2004r., wskazał w piśmie z dnia 18.11.2004r. jako przedmiot zaskarżenia decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].05.2002r., znak [...], jak również akcentował widoczne w przesłanej mu odpowiedzi na skargę wewnętrzne sprzeczności co do doręczenia skarżącemu tej decyzji.
Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3.02.2005r. sygn. akt II SA/Kr 1031/04, wydanym w sprawie ze skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].05.2002r., znak [...], w przedmiocie bezczynności organu, po rozpoznaniu wniosku A. F. z dnia 26.01.2005r. o przyznanie prawa pomocy - zwolniono skarżącego od wpisu sądowego, oddalono wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych w pozostałej części, jak również ustanowiono dla niego radcę prawnego.
W piśmie z daty 5.05.2005r. skarżący reprezentowany przez radcę prawnego z urzędu podnosił iż strona przeciwna nie wykazała, że dokonała doręczenia w sposób prawidłowy , domagał się przedłożenia na tę okoliczność pozwalających na ustalenie, że nastąpiło ono zgodnie z obowiązującymi przepisami, których brak w aktach sprawy. Uznając w tej sytuacji skargę za słuszną, ponieważ organ nie doręczył skutecznie decyzji administracyjnej a od tego doręczenia uzależnione było zarówno uprawomocnienie się decyzji jak i zachowanie prawa do wniesienia środka zaskarżenia, A. F. kwestionował zasadność stanowiska organu odwoławczego, który wezwany o usunięcie naruszenia prawa przez doręczenie skarżącemu decyzji odmówił dokonania powyższego z bezzasadnym powołaniem się na skuteczność dokonanego doręczenia. Podnosił dalej, że w tej sytuacji nie można byłoby uznać, że skarżący nie zachował terminu do złożenia środka zaskarżenia ponieważ złożona przez niego skarga czyni zadość wymaganiom dla złożenia takiego środka zaskarżenia jakim byłoby skuteczne i terminowe odwołanie się od spornej decyzji, a także podtrzymywał wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z dnia [...].05.2002r. oraz domagał się uchylenia decyzji jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności.
Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30.05.2005r. sygn. akt II SA/Kr 1031/04, wydanym w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].05.2002r., znak [...]odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Zarządzeniem z dnia 13.11.2006r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1406/03, na podstawie art. 111§ l ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) orzeczono o połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia z powyższą sprawy zarejestrowanej do sygn. akt II SA/Kr 1031/04.
Po tej dacie pełnomocnik A. F. zgłosił udział w sprawie również jako pełnomocnik M. . oraz w formie załącznika do protokołu rozprawy dnia 15.12.2006r. złożył w imieniu obojga skarżących pismo z daty 12.12.2006r., w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko A. F. dotyczące nieskuteczności doręczenia zaskarżonej decyzji, akcentując fakt niemożności doręczenia decyzji przed data jej formalnego wydania. Uznająca tle obszernej argumentacji skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].05.2002r., znak [... ]za wniesione w terminie, A. F. i M. F. wnosili z ostrożności procesowej o ewentualne przywrócenie terminu do ich złożenia.
Ponadto domagali się uchylenia decyzji z dnia [...].05.2002r., znak [...] w części dotyczącej nakazania rozbiórki na ich koszt ścian na działce "1" w L. przy ul. [...] tj. ściany wzdłuż granicy działki nr "2" w L., ściany powyżej wysokości 1,30 m wzdłuż granicy działki nr "3" w L., ściany od strony ul [...] w L. Skarżący zarzucali :
- brak realizacji wskazań zawartych w poprzedniej decyzji organu odwoławczego w zakresie poczynienia ustaleń i zbadania czy dokonanie rozbiórki ścian nie spowoduje osunięcia się skarpy i terenu od strony sąsiadów;
- naruszenie art. 77 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. oraz art. 84 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego, w tym nie powołanie biegłego rzeczoznawcy;
- naruszenie art. 79 k.p.a co do uprzedzania o zamiarze dokonania czynności;
- naruszenie przepisów postępowania poprzez nie powiadomienie wszystkich zainteresowanych stron - w tym nowego właściciela sąsiedniej działki T. M. i uczynienie to dopiero na etapie wydawania decyzji;
- naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie słusznego interesu skarżących, którzy posiadali decyzję co do wykładni treści decyzji z dnia [...].09.1992r. [...] miało polegać na skutecznym zabezpieczeniu skarpy przed obsunięciem się, przy czym sposób tego zabezpieczenia pozostawiono inwestorowi, tj. skarżącym, a wszystkie wątpliwości powinny być tłumaczone na korzyść uprawnionego ( wyrok WSA 24.05.2005r. VII S.A. /Wa 11093/04 );
- naruszenie przepisów dotyczących doręczania pism w postępowaniu przed organami administracji publicznej ( art. 39 - 42 k.p.a ). oraz przepisów dotyczących terminów wydawania decyzji, a przez to naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. które gwarantować mają zaufanie do organów administracji. Skarżący podnosili, że zaskarżona decyzja w swoim uzasadnieniu nie zawiera wskazania żadnego powodu, dla którego organ postanowił o nakazaniu częściowej rozbiórki, jest ono historycznym opisem stanu faktycznego a nie wskazaniem motywów merytorycznego rozstrzygnięcia.
Skarżący wskazywali też jako podstawę do stwierdzenia nieważność zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa , o którym mowa w art. 156 § l pkt 2 , poprzez wydanie decyzji, której wykonanie może narazić na wystąpienie szkód, a nawet stanowić czyn zagrożony karą w przypadku, gdyby w wyniku rozebrania ścian doszło do katastrofy budowlanej. Za najistotniejsze dla uwzględnienia skarg uznawali to, że od czasu wydania spornej decyzji zmianie uległy przepisy dokonane ustawą z dnia 27.03.2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( DZ.U. 03.80 póz. 718 ) w zakresie art. 48 , który stanowił podstawę jej wydania uznając, że w świetle jej art. 7 ust. 1-2 w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzą podstawy do takiego zreformowania wydanej decyzji, która doprowadziłby do stanu zgodnego z obowiązującym prawem poprzez dostosowanie przez odpowiednie projekty zamienne do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego, bądź też zbadania wymaga, czy wykonane przez inwestora / skarżących prace / w całości zgodne są z obecnymi wymaganiami techniczno budowlanymi i prawnymi.
Skarżący wnosili o powołanie biegłego ds. budownictwa celem zbadania, czy wykonane ściany na posesji skarżących w L., spełniają wymagania współczesnego prawa budowlanego .
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 97§1 ustawy z dnia 30.08.2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy, uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany powołaną podstawą prawną oraz granicami skargi wyznaczonymi przez zakres zaskarżenia, podnoszone w niej zarzuty i zgłaszane wnioski ( art. 134 p.p.s.a. ). Orzekanie w granicach sprawy oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych, w tym do wydawania decyzji lub innych aktów rozstrzygających sprawę co do istoty, czy uwzględniania uznanych przez skarżących za korzystne zmian w przepisach ustaw, lub też przeprowadzania dowodu z opinii biegłego, stąd zgłoszone przez skarżących we wskazanych kierunkach wnioski nie mogą być uwzględnione.
Mając na uwadze treść opisanych wyżej orzeczeń, okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargi należy jednak uznać za zasadne z uwagi na skuteczność niektórych podnoszonych w nich zarzutów.
Na wstępie należy wskazać, że obie skargi w odrębnie zarejestrowanych pierwotnie sprawach sygn. akt II SA/Kr 1406/03 i sygn. akt II SA/Kr 1031/04 zostały wniesione w sposób skuteczny , bez naruszenia przewidzianego dla tych czynności ustawowego terminu, a powyższe wiąże się z wadliwością doręczenia M. F. i A. F. decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].05.2002r., znak [...]. Brak bowiem w aktach administracyjnych jakichkolwiek dowodów, że doręczenie skarżącym tej decyzji nastąpiło w sposób podany przez stronę przeciwną w odpowiedzi na skargę w sprawie oznaczonej uprzednio sygn. akt II SA/Kr 1031/04, i słusznie zauważają oni, że w opisanej sytuacji przesłanie decyzji [...].05.2002r. miałoby miejsce jeszcze przed jej wydaniem [...].05.2002r. Dostępne w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące doręczenia stronom zaskarżonej decyzji opisano w części historycznej niniejszego uzasadnienia i jak tam podano, adresowana do obojga skarżących przesyłka zawierające tę decyzje, nie została podjęta pomimo jej awizowania przez pocztę w dniach 27.05.2002r. i 5.06.2002r (ta ostatnia adnotacja bez podpisu doręczyciela), zaś korespondencję zwrócono nadawcy 18.06.2002r. Wskazany sposób doręczenia narusza ówcześnie obowiązujące art. 40 ust. l k.p.a. , który poza sytuacjami ustanowienia pełnomocnika lub przewidzianymi w § 3 tego artykułu obligował do odrębnego dokonywania doręczeń każdej ze stron działających osobiście, nie było zatem dopuszczalne skierowanie do dwóch podmiotów zamieszkałych pod tym samym adresem jednej przesyłki. Ponadto art. 44 k.p.a. przewidywał w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 doręczenie zastępcze, polegające na złożeniu pisma na okres siedmiu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, przy umieszczeniu zawiadomienia o tym w skrzynce na korespondencję lub, gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy. Skoro dostępny w aktach administracyjnych dokument nie zawiera jakichkolwiek danych dotyczących prawidłowości awizowania przesyłki we wskazanym wyżej zakresie, także z tej przyczyny przedmiotowe doręczenie nie może zostać uznane za skuteczne. Uwzględniając dalej treść art. 110 k.p.a. należy stwierdzić, że doręczenie stronom decyzji oznacza wprowadzenie jej do obrotu prawnego, zaś konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji poza nielicznymi przewidzianymi w ustawach wypadkami. Taki też skutek wprowadzenia aktu do obrotu prawnego wywołało w maju 2002r. doręczenie decyzji innym niż skarżący stronom postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, co nie pozbawiło jednak A. F. i M. F. możności wniesienia skargi . Skoro wyżej wymienieni mieli w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym status stron, termin do wniesienia skargi należy liczyć od dat skutecznego doręczenia każdemu z nich decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].05.2002r., znak [...], do czego jednak nie doszło. Przewidziany poprzednio w art. 35 ust. 1 ustawa z dnia 11.05. 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm. ) i następnie w art. 53 § l p.p.s.a. trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi ma charakter terminu ustawowego ad quem, po upływie którego strona traci prawo skargi, natomiast nie jest ograniczona w ten sposób, aby po wejściu decyzji do obrotu prawnego, a przed rozpoczęciem dla niej biegu powyższego terminu nie mogła skorzystać z tego środka zaskarżenia. Uwzględniając , że A. F. na wniosek z dnia 3.06.2003r. otrzymał w tej dacie, w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w L. kserokopię decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].05.2002r., znak [...], nie można uznać by wówczas doszło do relewantnego w kontekście art. 109 § l k.p.a. i wyżej wskazanych przepisów, skutecznego doręczenia wyżej wymienionemu przedmiotowej decyzji. Nie otrzymał jej bowiem wówczas w oryginale, zaś w aktach sprawy brak jakichkolwiek danych pozwalających nawet na uznanie, że kserokopii tej nadano cechy uwierzytelnionego odpisu decyzji.
Przystępując do oceny prawidłowości postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie należy wskazać na treść art. 7 k.p.a , stanowiącego iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego - w tym na rozłożenie ciężaru dowodu, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § l k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Przepisy proceduralne k.p.a. nie przewidują obowiązku strony wskazywania dowodów potrzebnych dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, natomiast przyznają jej w postępowaniu dowodowym prawo zgłaszania wniosków oraz uczestniczenia w czynnościach ( art. 10 k.p.a., art. 78 § 1-2 k.p.a. i art. 79 § 2 k.p.a.). Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § l k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam zb. LEX nr 166546 ). Przestrzeganie obowiązków organów w zakresie uzasadniania faktycznego decyzji ma też ścisły związek z przyjętą w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie może być jednak dowolna.
Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać na przedmiot postępowania administracyjnego, które dotyczyło realizowanych przez inwestorów od 2000r., bez pozwolenia na budowę robót budowlanych na działce nr "1", położonej w L. przy ul. [...]. Nie funkcjonuje w obrocie prawnym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2000r., znak [...], uchylona nie zaskarżoną przez strony decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].07.2001r., znak [...], w której trafnie wytknięto naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisom postępowania. Chociaż nie były to uchybienia jedyne, stwarzały one ówcześnie podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, zaś ich skutkiem był też brak możliwości kwalifikacji prowadzonych na przedmiotowej działce robót. W stanie faktycznym niniejszej sprawy uprawnionym jest uznanie, że analogiczne wadliwości cechują wydane przy ponownym jej rozpatrzeniu decyzje organu pierwszej i drugiej instancji, zaś taką negatywne ocenę uzasadniają następujące okoliczności.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że budząca spór kwestia kontynuacji na działce nr "1" w położonej w L. przy ul. [...] budowy budynku mieszkalno - usługowego po wydaniu z dnia [...].09.1992r., znak [...] postanowienia Kierownik Urzędu Rejonowego w L. w z dnia [...].09.1993r., znak [...], względnie wykonywania innych robót , nie została dotąd należycie wyjaśniona w uwzględnieniu ich całokształtu, w kontekście podnoszonych w toku postępowania w przedmiotowej sprawie twierdzeń M. F. i A. F. , określających je jako mające na celu zabezpieczenie skarpy oraz także co do ścian - ogrodzenie posesji, czy też odnoście wylewek betonowych pomiędzy nimi - uporządkowanie terenu podwórka. Zgodnie z treścią art. 103 ust. l ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) - do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który to przepis przewiduje , że art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne - do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W świetle przytoczonej regulacji, uwzględniając bezsporny fakt niezakończenia przez A. F. budowy budynku mieszkalno - usługowego na przedmiotowej działce w momencie wstrzymania robót w 1992r. na etapie wykonania ław fundamentowych decyduje, że prowadzone na niej od 2000r. prace podlegają niewątpliwie przepisom Prawa budowlanego 7.07.1994r., nie mniej jednak wykorzystanie przy nich ówcześnie wykonanych ław fundamentowych nie jest równoznaczne z kontynuacją budowy tego obiektu budowlanego. Nie jest prawdą, że tzw. samowolę budowlana uregulowano wyłazić w art. 48 Prawa budowlanego z 7.07.1994r., bowiem dotyczą jej również przepisy art. 50 i 51 tej ustawy. Uwzględnić należy także, że nie dla wszystkich robót wymagane jest pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Właściwa kwalifikacja wykonanych na przedmiotowej działce prac ma w prawie znaczenie zasadnicze, czego nie poddano analizie w żadnej z wydanych przy ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzji na bazie szczegółowych ustaleń oraz zdefiniowanych w ustawowo pojęć robót budowlanych, budowy, obiektu budowlanego, urządzenia budowlanego. Nie jest również wiadomym na jakiej podstawie orzeka się rozbiórkę tylko części zrealizowanych na przedmiotowej działce od 2000r. prac, a w szczególności, czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...].09.1992r., znak [...] wraz z postanowieniem z dnia [...].09.1993r., znak [...] jest aktem rodzącym po stronie A. F. uprawnienie do wielokrotnego wykonywania czynności zabezpieczenia skarpy od strony, które jak ustalono i twierdzi wykonał uprzednio w 1992r. W obu decyzjach brak ustaleń dotyczących prawidłowości pozostawionego zabezpieczenia i konsekwencji jakie spowoduje wykonanie częściowej rozbiórki zrealizowanych robót, zaś tam gdzie ustalenia są czynione nie towarzyszy im stosowna ocena dowodów na bazie całego zgromadzonego materiału.
W obu decyzjach brak rzetelnych ustaleń odnośnie usytuowania przedmiotowego budynku i kwestii własności nieruchomości, zaś w aktach administracyjnych dokumentów stanowiących tytuł prawny do wymienianych w decyzjach działek, a także ich dotyczących wypisów z ewidencji gruntów oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej. Ustalenia tych kwestiach są zatem dowolne, zaś nie są one obojętne także z punktu widzenia wynikających z art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. obowiązku organów zawiadomienia o wszczęciu postępowania wszystkich stron, a także zapewnienia im w myśl art. 10 k.p.a. czynnego udziału w każdej jego fazie, czy skierowania nakazu rozbiórki do odpowiedniego podmiotu. W kwestii uprawnień stron, narusza zasady z art. 10 k.p.a. stanowisko organu drugiej instancji uznające za wystarczające doręczenie decyzji odwoławczej T. M. jako właścicielowi działki sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, który jak podano został pominięty jako strona w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Nawet uwzględniając, że taki należyty udział w sprawie zapewniono by wyżej wymienionemu w postępowaniu odwoławczym, orzekanie inne niż kasatoryjne naruszałoby wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Pozostające w związku z tym stanowiskiem zarzuty skarg, nie zasługują jednak na uwzględnienie, bowiem T. M. działał w ostatniej fazie postępowania przed organem pierwszej instancji, doręczono mu również decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...].11.2001r., znak [...]. Miał on zatem możliwość zajęcia stawiska w sprawie dotyczącej jego interesu prawnego, nie zgłaszał w tym zakresie żadnych zarzutów i wniosków, zaś podnoszonych przez skarżących kwestii jego udziału w postępowaniu nie zakwestionował.
Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § l pkt l c p.p.s.a., przy odstąpieniu dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do przeprowadzenia której zmierzając pozostałe zarzuty skarg. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981 r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14). W sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn nie jest ona możliwa. Wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania, które przy braku dowodów własności terenu inwestycji oraz z nim sąsiadujących nieruchomości zakwalifikowano jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stwarzają jednakże podstawy do uznania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...]11.2001r., znak [...], za wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa lub innymi uchybieniami skutkującymi nieważnością aktu administracyjnego, o których mowa w art. 156 k.p.a. Zarzuty skarżącego co do wystąpienia przy realizacji zaskarżonej decyzji katastrofy budowlanej i z nią związanych konsekwencji nie są uzasadnione, bowiem nie uwzględniają okoliczności dotyczących ciążącej na zobowiązanym powinności wykonania rozbiórki zgodnie z zasadami sztuki budowlanej.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc za podstawę art. 145 § l pkt c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wyeliminowanie wytkniętych uchybień proceduralnych.
Wydane rozstrzygnięcie uwzględnia przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a zakaz reformationis in peius i nie stanowi jego naruszenia.
W literaturze wskazuje się, że ustalenie treści zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest złożone (por. np. J.P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi..., s. 198). Napotykane przeszkody łączą się przede wszystkim ze sposobem rozumienia "niekorzyści", o której mowa w wyjaśnianym przepisie. Zwraca się w szczególności uwagę, że ustalenie "niekorzyści" w prawie administracyjnym jest znacznie utrudnione. Stosunki prawne w tej dziedzinie prawa nie są w pełni wymierne "(...) i ustalenie w konkretnym przypadku, co dla której strony jest więcej lub mniej korzystne może być wykluczone" (por. J. Zimmermann, Polskie sądownictwo..., s. 42).
Wydany w przedmiotowej sprawie wyrok pozostawia otwartą kwestię stosowania w niniejszej sprawie norm prawa materialnego dotyczących samowoli budowlanej po uznawanej przez nich za korzystną zmianie przepisów prawa budowlanego, uwzględnia też wielokrotne wskazania skarżących na konieczność kompleksowego traktowania realizowanych przez nich od 2000r. na przedmiotowej działce robót, a nawet subiektywne obawy dotyczące konsekwencji orzeczenia częściowej rozbiórki zrealizowanych robót, w tym stanowisko wyżej wymienionych, którzy w skardze wskazali, że o ile przedmiotowa ściana nie jest zgodna z prawem, to należy wyburzyć wszystko, aż do poziomu ław fundamentowych.
Co do kosztów postępowania sądowoadministracyjnego - skarżący działający przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego nie zgłaszali wniosku o zasądzenie ich zwrotu, zaś wyżej wymieniony reprezentując A. F. z urzędu nie złożył też oświadczenia, w myśl którego koszty tego zastępstwa nie zostały pokryte w całości lub w części.