II SA/Kr 14/25

II SA/Kr 14/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-03-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Paweł Darmoń /sprawozdawca/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OZ 1304/25 - Postanowienie NSA z 2025-09-10
II OSK 1893/25 - Postanowienie NSA z 2025-09-10
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
art 18 , art 127  , art 128 par 1  , par 1 a  par 2  par 4
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 10 par 1  , art 84 par 1 , art 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na posiedzeniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 października 2024 r. nr 953/2024, znak: WSE.7722.72.2024.AOPY w przedmiocie wykonania zastępczego w postępowaniu egzekucyjnym skargę oddala.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 29 października 2024 r. nr 953/2024 znak: WSE.7722.72.2024 Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.), uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 2 września 2024 r. nr 439/24 znak: NB.52.4.2024.Aty i na podstawie art. 127 i art. 128 § 1, § 1a i § 2 oraz art. 64a § 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.) postanowił:
1) wykonać zastępczo przez inną osobę za zobowiązaną K. P. (zwaną dalej także skarżącą), na jej koszt i niebezpieczeństwo, w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji, obowiązek określony w wystawionym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. tytule wykonawczym nr [...] z dnia 14 lutego 2024 r., a polegający na rozbiórce boiska sportowego (kategoria obiektu V), zlokalizowanego na działkach ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] w miejscowości Z. (rozbiórce należy poddać płytę boiska sportowego do piłki nożnej o wym. ok. 60 m x 64 m składającą się z podbudowy pod sztuczną nawierzchnię trawiastą, sztuczną nawierzchnię trawiastą, linie oznaczenia boiska, bramki piłkarskie; powierzchnię po rozebraniu płyty boiska sportowego należy nawieźć ziemią grubości równej zebranej płyty boiska sportowego, wyrównać i obsiać trawą; roboty rozbiórkowe płyty boiska sportowego należy prowadzić zgodnie z zasadami i przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy);
2) nałożyć na zobowiązaną obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie postanowienia o zastosowaniu wykonania zastępczego w wysokości 6,80 zł;
3) wskazać przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego obowiązku określonego w wystawionym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. tytule wykonawczym nr [...] z dnia 14 lutego 2024 r., która wynosi [...] zł;
4) wezwać zobowiązaną do wpłacenia organowi egzekucyjnemu, tj. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. , zaliczki na koszty wykonania zastępczego obowiązku w wysokości [...] zł w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr 94/22 znak: NB.5160.5.102.2018.JW Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał skarżącej rozbiórkę boiska sportowego (kategoria obiektu V) zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr[...] w miejscowości Z., poprzez rozbiórkę płyty boiska sportowego do piłki nożnej o wym. ok. 60 m x 64 m składającej się z: podbudowy pod sztuczną nawierzchnię trawiastą, sztuczną nawierzchnię trawiastą, linie oznaczenia boiska, bramki piłkarskie; powierzchnię po rozebraniu płyty boiska sportowego należy nawieźć ziemią grubości równej zebranej płyty boiska sportowego, wyrównać i obsiać trawą; roboty rozbiórkowe płyty boiska sportowego należy prowadzić zgodnie z zasadami i przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy.
Powyższa decyzja PINB została utrzymana w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 4 maja 2023 r. nr 180/2023 znak: WOB.7721.270.2022.JKUT.
Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 663/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę skarżącej na powyższą decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Wyrok stał się prawomocny z dniem 8 września 2023 r.
W dniu 22 grudnia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. upomnieniem nr [...] znak: [...] wezwał skarżącą do wykonania ciążącego na niej obowiązku rozbiórki, z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w zakreślonym w upomnieniu terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.
W dniu 14 lutego 2024 r. przedstawiciele PINB przeprowadzili czynności kontrolne, w wyniku których stwierdzono, iż skarżąca nie wykonała obowiązku rozbiórki przedmiotowego boiska sportowego.
Wobec powyższego, w tym samym dniu PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], dotyczący obowiązku rozbiórki w/w boiska sportowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr[...] w miejscowości Z., wszczynając postępowanie egzekucyjne.
Następnie po ponownie przeprowadzonej kontroli w dniu 11 marca 2024 r., podczas której stwierdzono, iż boisko sportowe nadal nie zostało rozebrane, PINB wydał postanowienie z dnia 14 marca 2024 r. nr 135/24 znak: NB.52.4.2024.JB nakładające na zobowiązaną grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania w/w obowiązku rozbiórki.
Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie organu egzekucyjnego MWINB postanowieniem z dnia 21 maja 2024 r. nr 454/2024 znak: WSE.7722.35.2024.NWOJ utrzymał w mocy wskazane postanowienie. Na powyższe postanowienie MWINB zobowiązana wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (prawomocnym wyrokiem z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1010/24 WSA oddalił skargę).
PINB ponownie przeprowadził czynności kontrolne w dniach 29 kwietnia 2024 r. i 16 maja 2024 r., podczas których stwierdził niewykonanie egzekwowanego obowiązku rozbiórki boiska.
W dniu 10 lipca 2024 r. PINB, działając jako wierzyciel, sporządził tytuł wykonawczy i przekazał go do właściwego naczelnika urzędu skarbowego celem egzekucji należności pieniężnej z tytułu grzywny w celu przymuszenia, nałożonej na zobowiązaną postanowieniem nr 135/24 z dnia 14 marca 2024 r. znak: NB.52.4.2024.JB.
W toku postępowania egzekucyjnego, prowadzonego przez PINB na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 14 lutego 2024 r., organ powiatowy zlecił sporządzenie kosztorysu w celu ustalenia kosztu zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku rozbiórki boiska, orzeczonego decyzją PINB nr 94/22 z dnia 27 kwietnia 2022 r. znak: NB.5160.5.102.2018.JW.
W dniu 20 sierpnia 2024 r. przedłożony został do PINB w/w kosztorys, sporządzony w dniu 9 sierpnia 2024 r., opiewający na kwotę [...]zł.
W dniu 30 sierpnia 2024 r. przedstawiciele PINB ponownie przeprowadzili czynności kontrolne, w wyniku których stwierdzono, iż obowiązek rozbiórki boiska nie został wykonany.
Wobec powyższego postanowieniem z dnia 2 września 2024 r. nr 439/24 znak: NB.52.4.2024.ATy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji o zastosowaniu wykonania zastępczego za zobowiązaną - K. P., na jej koszt i niebezpieczeństwo, obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr NB.52.4.2024 z dnia 14 lutego 2024 r., wzywając skarżącą do uiszczenia opłaty w wysokości 6,80 zł za wydane postanowienie oraz wpłacenia kwoty [...]zł tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła:
- wydanie przez organ I instancji postanowienia w trybie egzekucyjnym mimo, że nie wszczęto egzekucji administracyjnej;
- nie wzięcie pod uwagę, że dokonywanie rozliczenia opłat i kosztów prowadzonego przez organ I instancji postepowania administracyjnego winno nastąpić po jego zakończeniu w formie postanowienia w sprawie tzw. kosztów postępowania wydanego w oparciu o art. 261-267 Kodeksu postępowania administracyjnego;
- brak zbadania przesłanek do zawieszenia egzekucji zaliczki, jak i zawieszenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie.
Postanowieniem z dnia 29 października 2024 r. nr 953/2024 znak: WSE.7722.72.2024 Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie orzekł jak na wstępie. Za zasadne organ II instancji uznał zastosowanie w niniejszej sprawie wykonania zastępczego. Organ wyjaśnił, że w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym egzekwowany jest obowiązek rozbiórki boiska sportowego, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w miejscowości Z.. Charakter tego obowiązku nie świadczy o tym, aby jego wykonanie wymagało osobistego działania zobowiązanej, a zatem wykonanie powyższego obowiązku może zostać zlecone innej osobie do wykonania za zobowiązaną i na jej koszt. Organ II instancji zauważył, że w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 14 lutego 2024 r. nr [...] zastosowano uprzednio wobec zobowiązanej środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Mimo to egzekwowany obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Organ II instancji dodatkowo wskazał, że w postanowieniu nr 135/24 z dnia 14 marca 2024 r. znak: NB.52.4.2024.JB organ I instancji wezwał skarżącą - zgodnie z dyspozycją przepisu art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - do wykonania egzekwowanego obowiązku w terminie wskazanym w tym postanowieniu z zagrożeniem, że w przypadku niewykonania obowiązku zostanie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanej. Zdaniem organu, skarżąca miała więc świadomość, że w przypadku niewykonania egzekwowanego obowiązku, organ egzekucyjny zastosuje kolejny środek egzekucyjny, tj. wykonanie zastępcze.
Odnośnie przyczyn uchylenia postanowienia organu I instancji Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wskazał, że W sentencji skarżonego postanowienia PINB nie wskazał przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego, do czego był zobligowany na mocy 128 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jak również ze zgromadzonego przez PINB materiału dowodowego wynika jednak, jakie są szacunkowe koszty wykonania rozbiórki przedmiotowego boiska. Organ II instancji stwierdził, że opierając się na wykonanym w toku postępowania egzekucyjnego na zlecenie PINB kosztorysie przyjąć należy, że przybliżona kwota kosztów wykonania zastępczego w przedmiotowej sprawie to [...] zł brutto. Zdaniem organu, brak wskazania tej kwoty wprost w sentencji skarżonego postanowienia, do czego obliguje przepis art. 128 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, rodzi konieczność zreformowania przez MWINB zaskarżonego rozstrzygnięcia PINB. Organ II instancji zaznaczył przy tym, że wskazywana kwota kosztów wykonania zastępczego stanowi jedynie przybliżoną, orientacyjną kwotę tych kosztów, która może ulec zmianie. Dokładne ustalenie kosztów wykonania zastępczego następuje bowiem po zakończeniu czynności w ramach realizacji wykonania zastępczego. Wówczas stosownie do art. 133 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o zakończeniu czynności egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego i o wykonaniu egzekwowanego obowiązku, doręczając mu wykaz kosztów wykonania zastępczego, z wezwaniem do uiszczenia na pokrycie tych kosztów odpowiedniej kwoty w oznaczonym terminie, z uprzedzeniem, że w razie nieuiszczenia tej kwoty w terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.
Organ II instancji wyjaśnił także, że zgodnie z art. 128 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia tej kwoty w zakreślonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Powyższy przepis nie zawiera żadnych wskazówek, co do ustalania wysokości zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Określenie wysokości zaliczki jest pozostawione zatem uznaniu organu egzekucyjnego, jednakże słowo "zaliczka" należy rozumieć jako część należności wpłacaną lub wypłacaną z góry na poczet tej należności. W skarżonym postanowieniu PINB wezwał zobowiązaną do wpłacenia organowi egzekucyjnemu zaliczki na koszty wykonania zastępczego w kwocie [...]zł. W ocenie organu II instancji, zaliczka ustalona na wyżej wymienioną kwotę znajduje uzasadnienie w zgromadzonym przez PINB materiale dowodowym. Kwota ta nie przekracza bowiem kwoty przedstawionej w kosztorysie zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku rozbiórki boiska, czyli przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego w przedmiotowej sprawie.
Odnosząc się do podniesionej przez zobowiązaną w zażaleniu kwestii niewskazania przez PINB "inwentaryzacji budowlanej płyty boiska wraz z projektem niezbędnym do wykonania jego rozbiórki, celem doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodności z prawem jak i zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy", organ II instancji przypomniał, że egzekwowanym w przedmiotowej sprawie obowiązkiem jest rozbiórka boiska sportowego, orzeczona decyzją PINB nr 94/22 z dnia 27 kwietnia 2022 r. znak: NB.5160.5.102.2018.JW, utrzymaną w mocy decyzją MWINB nr 180/2023 r. z dnia 4 maja 2023 r. znak: WOB.7721.270.2022.JKUT. W sentencji powyższej decyzji konkretnie wskazano co składa się na orzeczony nakaz, tj. - rozbiórka: płyty boiska (składającej się z podbudowy pod sztuczną nawierzchnię trawiastą), sztucznej nawierzchni trawiastej, linii oznaczenia boiska, bramek piłkarskich, - nawiezienie powierzchni po rozebraniu płyty boiska ziemią grubości równej zebranej płyty boiska, - wyrównanie powierzchni po rozebraniu płyty boiska i obsianie jej trawą. W egzekwowanej decyzji nie wskazano, by rozbiórka miała odbywać się wedle jakiegoś projektu rozbiórki. Zaznaczono jedynie, że roboty rozbiórkowe należy prowadzić zgodnie z zasadami i przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy. Tak orzeczony nakaz, wynikający ze wskazanej decyzji, ciąży na zobowiązanej i powinna ona go wykonać.
Organ II instancji nie zgodził się ze skarżącą, że zaskarżone postanowienie wydane zostało mimo, iż nie wszczęto egzekucji administracyjnej. W przypadku egzekucji obowiązków niepieniężnych, jak wynika z art. 26 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W przedmiotowej sprawie doręczenie zobowiązanej odpisu tytułu wykonawczego z dnia 14 lutego 2024 r. nr [...] nastąpiło w dniu 15 lutego 2024 r. Przesyłka zawierająca w/w odpis tytułu wykonawczego doręczona została w trybie art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jej odbiór pokwitowała R. B., która pokwitowała także odbiór kierowanych do zobowiązanej przesyłek zawierających postanowienie PINB o nałożeniu na nią grzywny w celu przymuszenia, jak również skarżonego postanowienia o zastosowaniu wykonania zastępczego. Organ zauważył przy tym, że zobowiązana nie kwestionowała jak dotąd powyższych doręczeń, w tym doręczenia jej odpisu tytułu wykonawczego.
Odnosząc się z kolei do podniesionej w zażaleniu kwestii naruszenia przy wydawaniu skarżonego postanowienia przepisów art. 261-267 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ II instancji podniósł, że Dział IX tego Kodeksu (zatytułowany Opłaty i koszty postępowania), obejmujący wskazane wyżej przepisy, nie ma zastosowania przy orzekaniu o zastosowaniu wykonania zastępczego. Wykonanie zastępcze jest bowiem środkiem egzekucyjnym, a jego stosowanie jest całościowo uregulowane w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 127-135).
Odnosząc się do wskazanych w zażaleniu uwag odnośnie niezbadania przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie, organ II instancji wskazał, że przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu zażaleniowym jest prawidłowość zaskarżonego postanowienia PINB o zastosowaniu wykonania zastępczego. Kwestie związane natomiast z zawieszeniem postępowania egzekucyjnego reguluje art. 56 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wymieniając przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego i wskazując organ właściwy do wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, tj. organ egzekucyjny, jakim w przedmiotowej sprawie jest PINB. Jeśli więc w ocenie zobowiązanej zachodzi, któraś z przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego, to winna wystąpić w tej kwestii do PINB jako organu egzekucyjnego, właściwego w sprawie.
Organ II instancji wskazał, że w toku niniejszego postępowania w zażaleniu na postanowienie PINB nr 439/24 z dnia 2 września 2024 r., pismem z dnia 25 września 2024 r. zobowiązana wystąpiła o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. W piśmie tym, jako uzasadnienie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, wskazano, iż skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem egzekwowanej decyzji o rozbiórce boiska. Organ I instancji, tj. MWINB, odmówił wznowienia w/w postępowania, natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 13 września 2024 r. uchylił postanowienie MWINB o odmowie wznowienia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Mając powyższe na uwadze organ II instancji stwierdził, że procedowanie w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją, z której wynika egzekwowany obowiązek rozbiórki, nie wpływa na tok postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącej w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia 14 lutego 2024 r. nr [...]. Podejmowanie prób wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji rozbiórkowej, a nawet wszczęcie przez właściwy organ postępowania w tej sprawie, nie stanowią bowiem podstawy do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wstrzymania tego postępowania. Nie wpływa to bowiem na byt prawny czy wymagalność decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek. Dopóki decyzja taka pozostaje zatem w obrocie prawnym i jest wymagalna organ egzekucyjny, tj. PINB, zobligowany jest do podejmowania działań celem doprowadzenia do wykonania wynikającego z niej obowiązku. Dopiero ewentualne wstrzymanie wykonania egzekwowanej decyzji w toku postępowania wznowionego, na podstawie art. 152 Kodeksu postępowania administracyjnego, rzutowałoby na wymagalność tej decyzji, skutkując zawieszeniem postępowania egzekucyjnego. Organ II instancji nadmienił przy tym, że kwestię wstrzymania postępowania egzekucyjnego w razie wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w toku tego postępowania reguluje art. 17 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na powyższej podstawie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu, który dokonuje oceny zasadności wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia. W niniejszej sprawie MWINB nie stwierdził przesłanki uzasadniającej pozytywne odniesienie się do tej kwestii, nie stanowią takiej przesłanki również okoliczności wskazane w piśmie pełnomocnika zobowiązanej z dnia 25 września 2024 r.
Reasumując, organ II instancji stwierdził, że zastosowanie wykonania zastępczego jest w przedmiotowej sprawie zasadne. W związku z niewykonaniem przez skarżącą ciążącego na niej obowiązku istnieje bowiem podstawa faktyczna i prawna do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego na podstawie art. 127 i 128 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tym samym nie doszło do naruszenia wskazanych przez zobowiązaną przepisów. Organ zaznaczył, że wykonanie zastępcze jest konsekwencją niewykonania przez zobowiązaną ciążącego na niej obowiązku rozbiórki, pomimo zastosowanego uprzednio środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Gdyby zobowiązana doprowadziła do wykonania ciążącego na niej obowiązku we własnym zakresie, organ egzekucyjny nie musiałby stosować wykonania zastępczego.
Z powyższym postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 października 2024 r. nie zgodziła się K. P. i pismem z dnia 2 listopada 2024 r. wniosła na nie skargę, domagając się jego uchylenia wraz z postanowieniem organu I instancji z dnia 9 września 2024r. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:
1) art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie orzeczenia merytorycznego, tj. uchylenie decyzji, od której skarżąca wniosła zażalenie oraz wydania orzeczenia niekorzystnego dla skarżącej, pomimo zakazu wydawania decyzji niekorzystnych dla strony wnoszącej środki odwoławcze (naruszenie tzw. zakazu reformationis in peius);
2) art. 128 § 1a Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji przez organ I instancji nie zawierającej wskazania przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego;
3) art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji przez organ I instancji bez powołania biegłego przy oszacowaniu zakresu i kosztów zastępczego wykonania, pomimo iż w sytuacji gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej powinien zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, czego nie zrobił w niniejszym postępowaniu;
4) art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak powiadomienia skarżącej o możliwości zakończenia postępowania egzekucyjnego, przez co organ nie zapewnił stronie czynnego udział w każdym stadium postępowania, w tym przed wydaniem decyzji nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w szczególności w zakresie oszacowania kosztów zastępczego wykonania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty, które jej zdaniem przemawiają za zasadnością podniesionych przez nią zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, skargę złożoną w niniejszej sprawie rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
W następnej kolejności stwierdzić należy, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 p.p.s.a., stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.
Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. , orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że nie naruszają one prawa, a skarga rozpatrywana w niniejszej sprawie jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm., zwanej dalej u.p.e.a.). Zgodnie z art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Z kolei w myśl art. 128 § 1 tej ustawy w celu zastosowania środka egzekucyjnego określonego w art. 127 organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Postanowienie, o którym mowa w § 1 pkt 2, zawiera również wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego (art. 128 § 1a u.p.e.a.). Zgodnie z § 2 art. 128 u.p.e.a. w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może również nakazać zobowiązanemu dostarczenie posiadanej dokumentacji, a także posiadanych materiałów i środków przewozowych, niezbędnych do zastępczego wykonania egzekwowanej czynności, z zagrożeniem zastosowania odpowiednich środków egzekucyjnych w razie uchylenia się zobowiązanego od dostarczenia tych dokumentów, materiałów i środków przewozowych (art. 128 § 3 u.p.e.a.). Art. 128 § 4 u.p.e.a. stanowi, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego.
Wykonanie zastępcze jest środkiem egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym znajdującym zastosowanie wtedy, gdy egzekucja administracyjna dotyczy obowiązku polegającego na wykonaniu czynności, a więc związanego z podjęciem przez zobowiązanego pewnych działań. Chodzi tu o obowiązki polegające na wykonaniu czynności, które mogą być wykonane za zobowiązanego przez inną osobę. Z tego powodu, nie stosuje się wykonania zastępczego do obowiązków mających charakter osobisty, a więc ściśle związanych z osobą zobowiązanego. Wykonanie zastępcze to środek egzekucyjny zaspokajający, czyli prowadzący wprost do osiągnięcia celu egzekucji, którym jest wykonanie obowiązku nałożonego na osobę zobowiązaną. Zastosowanie tego środka następuje na koszt zobowiązanego. Z uwagi na to, że obowiązek ciążący na zobowiązanym wykonuje inny podmiot, wskazany przez organ egzekucyjny, ale na koszt zobowiązanego. W konsekwencji w ramach egzekucji wykonania zastępczego dochodzi do powstania układu stosunków prawnych między organem egzekucyjnym, zobowiązanym i wykonawcą.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wykonanie zastępcze, regulowane art. 127 u.p.e.a. może być orzeczone wówczas, gdy pomimo wymierzenia grzywny w celu przymuszenia zobowiązany nie wykona obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Z istoty zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która doprowadzi do realizacji obowiązku. Przepisy przywoływanej ustawy nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, a które bardziej uciążliwe, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji. To organy egzekucyjne, które wybierają środek egzekucyjny w danej sprawie, powinny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić jego celowość i uciążliwość dla zobowiązanego. Nie budzi wątpliwości, że organ egzekucyjny, po ustaleniu jakie środki egzekucyjne ma do wyboru w sprawie, winien zastosować wobec osoby zobowiązanej taką dolegliwość, która prowadzić będzie bezpośrednio do wykonania obowiązku i będzie ona dla niej najmniej uciążliwa.
Należy również zauważyć, że działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalnoprawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji nakładającej określone obowiązki. Organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego nie bada zatem ponownie tzw. decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania.
Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr 94/22 znak: NB.5160.5.102.2018.JW Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał skarżącej rozbiórkę boiska sportowego (kategoria obiektu V) zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w miejscowości Z., poprzez rozbiórkę płyty boiska sportowego do piłki nożnej o wym. ok. 60 m x 64 m składającej się z: podbudowy pod sztuczną nawierzchnię trawiastą, sztuczną nawierzchnię trawiastą, linie oznaczenia boiska, bramki piłkarskie; powierzchnię po rozebraniu płyty boiska sportowego należy nawieźć ziemią grubości równej zebranej płyty boiska sportowego, wyrównać i obsiać trawą; roboty rozbiórkowe płyty boiska sportowego należy prowadzić zgodnie z zasadami i przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 4 maja 2023 r. nr 180/2023 znak: WOB.7721.270.2022.JKUT. Prawomocnym wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 663/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę skarżącej na powyższą decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie.
W dniu 22 grudnia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. upomnieniem nr [...] znak: [...] wezwał skarżącą do wykonania ciążącego na niej obowiązku rozbiórki. W dniu 14 lutego 2024 r. przedstawiciele PINB przeprowadzili czynności kontrolne, w wyniku których stwierdzono, iż skarżąca nie wykonała obowiązku rozbiórki przedmiotowego boiska sportowego. Następnie po ponownie przeprowadzonej kontroli w dniu 11 marca 2024r., podczas której stwierdzono, iż boisko sportowe nadal nie zostało rozebrane, PINB wydał postanowienie z dnia 14 marca 2024 r. nr 135/24 znak: NB.52.4.2024.JB nakładające na skarżącą grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania w/w obowiązku rozbiórki. Postanowieniem z dnia 21 maja 2024 r. nr 454/2024 znak: WSE.7722.35.2024.NWOJ MWINB utrzymał w mocy powyższe postanowienie organu egzekucyjnego. Prawomocnym wyrokiem z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1010/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę skarżącej na powyższe postanowienie MWINB.
W dniach 29 kwietnia 2024 r. i 16 maja 2024 r. PINB ponownie przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdził niewykonanie egzekwowanego obowiązku rozbiórki boiska. W dniu 30 sierpnia 2024 r. przedstawiciele PINB ponownie przeprowadzili czynności kontrolne, w wyniku których stwierdzono, iż obowiązek rozbiórki boiska nie został wykonany.
W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że skarżąca uchyla się od obowiązku rozbiórki boiska sportowego. Do wykonania tego obowiązku nie skłoniła jej również nałożona w celu przymuszenia grzywna w kwocie [...]zł. Zasadnie zatem organ egzekucyjny zastosował wobec skarżącej wykonanie zastępcze przewidziane w art. 127 u.p.e.a.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej k.p.a.) stwierdzić należy, że nie jest on zasadny. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie Sądu, sytuacja taka w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Prawdą jest, że organ I instancji nie wskazał w swoim postanowieniu przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego do czego zobowiązywała go treść art. 128 § 1a u.p.e.a. Uchybienie to dostrzegł organ II instancji i uchylił postanowienie organu I instancji oraz orzekł merytorycznie wskazując w pkt 3 swojego postanowienia przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego w wysokości [...] zł. Zdaniem Sądu działanie organu II instancji nie stanowi naruszenia wyrażonego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius. Podana przez organ II instancji przybliżona kwota kosztów wykonania zastępczego wynika ze znajdującego się w aktach sprawy kosztorysu rozbiórki nawierzchni boiska wraz z naprawą i rekultywacją terenu. Kosztorys ten został sporządzony w dniu 9 sierpnia 2024 r. na zlecenie organu I instancji, który zresztą powołał się na tą kwotę w uzasadnieniu swojego postanowienia ustalając wysokość zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Rację ma przy tym organ II instancji, że wskazywana na podstawie art. 128 § 1a u.p.e.a. kwota kosztów wykonania zastępczego stanowi jedynie przybliżoną, orientacyjną kwotę tych kosztów, która może ulec zmianie. Dokładne ustalenie kosztów wykonania zastępczego następuje bowiem po zakończeniu czynności w ramach realizacji wykonania zastępczego. Podkreślić należy, że nie uległa zmianie wysokość zaliczki na koszty wykonania zastępczego jaką skarżąca winna wpłacić, zarówno bowiem organ I instancji, jak i II instancji wysokość tej zaliczki określili w wysokości [...] zł. Sytuacja skarżącej nie uległa zatem pogorszeniu w wyniku wydania przez organ II instancji zaskarżonego postanowienia, a zatem nie doszło do naruszenia art. 139 k.p.a.
W związku z powyższym za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 128 § 1a u.p.e.a. (mylnie oznaczonego przez skarżącą jako art. 128 § 1a k.p.a.). Jak to już zostało powyżej wskazane naruszenie przez organ I instancji tego przepisu zostało zauważone przez organ II instancji, który w swoim postanowieniu wskazał przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego. Sąd uznał działanie organu II instancji za prawidłowe. Postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Rola organu II instancji w takim postępowaniu nie sprowadza się jedynie do kontroli wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, ale również do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia toczącej się przed tym organem sprawy. Organ II instancji był zatem uprawniony do uchylenia postanowienia organu I instancji i wydania własnego rozstrzygnięcia.
Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. Ustalenie przez organy przybliżonych kosztów wykonania zastępczego nastąpiło na podstawie wspomnianego już kosztorysu z dnia 9 sierpnia 2024 r. sporządzonego przez inż. R. K. – Członka Stowarzyszenia [...] w W.. Kosztorys ten pozwolił określić jedynie przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego, która wcale nie musi na tym etapie postępowania pokryć się z faktycznym kosztem wykonania zastępczego. Jak to już zostało bowiem powyżej wskazane dokładne ustalenie tych kosztów następuje po zakończeniu czynności w ramach realizacji wykonania zastępczego. Brak zatem było podstaw do powoływania biegłego w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu, nie doszło także do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W art. 18 u.p.e.a. ustawodawca wskazał, że stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym następuje w sposób odpowiedni a nie wprost. Wskazać należy, że obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu występuje w tych postępowaniach, w których prowadzi się postępowanie dowodowe w celu ustalenia stanu faktycznego, a takim postępowaniem nie jest postępowanie egzekucyjne. Postępowanie to toczy się bowiem wyłącznie w oparciu o dokumenty urzędowe zgromadzone w postępowaniu egzekucyjnym oraz o dokumenty i inne dowody przedłożone przez zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Skoro zatem brak jest podstaw do zastosowania art. 10 k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym, to przepis ten nie mógł zostać naruszony w niniejszej sprawie.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy obu instancji innych przepisów postępowania. Wydanie kwestionowanych postanowień poprzedzone zostało dokładnym wyjaśnieniem okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 18 u.p.e.a.), co znalazło odzwierciedlenie w sporządzonych uzasadnieniach tych postanowień. Do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego zostały zastosowane przepisy prawa materialnego, których rozumienie organy przedstawiły w wydanych rozstrzygnięciach. W ocenie Sądu organy działały zatem w niniejszej sprawie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną.