II SA/Kr 1396/24

II SA/Kr 1396/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 1571/25 - Wyrok NSA z 2025-11-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę nr XXXVI/234/17 Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa K. oddala skargę.
Uzasadnienie
J. K. – [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXXVI/234/17 Rady Miejskiej w D. z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa K. , opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 31 marca 2017 r. poz. 2204. Skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości składającej z działki nr [...] oraz działki nr [...] w K. gmina D., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] Działka nr [...] w zaskarżonym planie miejscowym została przeznaczona pod tereny 10R/ZL – tereny gruntów rolnych z możliwością zalesienia, 11R1 – tereny gruntów rolnych, 7KDD2 tereny komunikacji – drogi publiczne oraz 1KDL tereny komunikacji drogi publiczne, natomiast działka nr [...] została przeznaczona pod tereny 11R1 – tereny gruntów rolnych, 2MNU – tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej oraz 1KDL – tereny komunikacji – drogi publiczne.
Skarżąca w skardze podniosła zarzuty naruszenia:
- art. 2, art. 7, art. 21 Konstytucji RP a także art. 9 ust. 4, art. 15. ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 Nr 80 poz. 717 ze zmianami) – dalej jako "u.p.z.p." polegającego na przeznaczeniu w planie miejscowym:
1) działki [...] jako teren gruntów rolnych (11R1), tereny gruntów rolnych z możliwością zalesienia (10R/ZL), tereny komunikacji - drogi publiczne (7KDD2 i 1KDL), a
2) działki [...] pod tereny gruntów rolnych (11R1), tereny komunikacji - drogi publiczne (1KDL) i tylko w niewielkim zakresie pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe (2MNU), podczas gdy w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i gminy D. (Uchwała nr XV/109/11 Rady Miejskiej w D. z dnia 26.10.2011 r.) teren ten posiada przeznaczenie mieszkaniowej zabudowy wiejskiej M3 przez co doszło do naruszenia;
- art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 9 ust. 4 tej ustawy, oraz art. 6 tej ustawy w zw. z art. 28 ust. 1 polegające na przekroczeniu granic władztwa planistycznego oraz naruszeniu zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy określaniu przeznaczenia nieruchomości skarżącej wbrew nakazowi zachowania zgodności planu ze studium, podczas gdy obowiązujące studium przeznacza teren działek [...] jako teren o funkcji mieszkaniowej wiejskiej, zaś w planie są one przeznaczone pod tereny gruntów rolnych i tereny komunikacji - w przeważającej części działki [...] wykluczając jakąkolwiek co do działki [...] - całkowicie wykluczając zabudowę. Jak wskazano w skardze powyższe stanowi także o naruszeniu art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji zaakceptowanie niezgodnej z prawem sytuacji, gdy w tym samym stanie faktycznym i prawnym wynikającym z zapisów sołectwa K. możliwe jest wprowadzenie rożnych ograniczeń prawa własności i że dopuszczalne jest zróżnicowanie ochrony tego prawa, co ma miejsce w odniesieniu do nieruchomości skarżącej i analogicznie położonych nieruchomości sąsiednich. Ponadto w skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i niezbadanie proporcjonalności ograniczenia prawa własności w kontekście ograniczeń dotykających innych właścicieli będących w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej, a także naruszenie interesu prawnego skarżącej wynikającego z jej uprawnień właścicielskich, określonych w art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez drastyczne ograniczenie możliwości zagospodarowania należących do niej nieruchomości, w szczególności poprzez nieracjonalne i niezgodne z podstawowymi wymogami kształtowania ładu przestrzennego ustalenie zakazu zabudowy na całej działce nr [...], (która już wcześniej miała przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową i gospodarczo-inwentarską) i przeważającej części działki [...] , co stanowi przejaw przekroczenia władztwa planistycznego przez organ gminy stanowiącego ingerencję w prawo własności. Ze względu na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w zakresie w jakim dotyczy ona działek Skarżącej to jest dz. nr [...] położonej w K. oraz dz. Nr [...] położonej w K. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Gmina D. wniosła o oddalenie skargi. Wskazano, że nieruchomości skarżącej położone są w południowo-zachodniej, peryferyjnej części miejscowości K., w oddaleniu od terenów intensyfikacji zabudowy. Zaznaczono, że w ekofizjografii (opracowanej w maju 2013 r. na potrzeby zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy D. w jej granicach administracyjnych dla 14 miejscowości) nieruchomości te zakwalifikowane zostały do terenów predysponowanych do pełnienia funkcji przyrodniczych. Związane jest to m.in. z położeniem w bezpośrednim sąsiedztwie kompleksów leśnych stanowiących główne elementy struktury przyrodniczej gminy. Dodano także, że zachowanie powiązań ekologicznych jest niezwykle istotne z punktu widzenia zachowania możliwości naturalnego przemieszczania się gatunków pomiędzy mniejszymi kompleksami leśnymi. Należy także podkreślić, że obszar bytowania wielu gatunków nie ogranicza się do obszarów leśnych. Istotnym jest więc zachowanie powiązań przyrodniczych w celu zapewnienia szerszej przestrzeni do zaspokojenia potrzeb bytowych zwierząt i ochronę przed oddziaływaniem antropogenicznym. Nieruchomości stanowiące współwłasność skarżącej, podobnie jak tereny do nich przylegające, położone są w sąsiedztwie potencjalnego ponadlokalnego korytarza ekologicznego (zaznaczony na rysunku prognozy oddziaływania na środowisko wg. INoS UJ, lOP PAN, Krakow 2005 r.). W związku z powyższym w planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa K. nie wyznaczono tam nowych terenów inwestycyjnych, lecz utrzymano tereny wskazane w obowiązującym wcześniej planie miejscowym. Istotnym argumentem przemawiającym za nieposzerzaniem terenów budowlanych były również istniejące już w tym obszarze znaczne rezerwy terenów inwestycyjnych, w tym w północnej części działki [...] Według zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy D. uchwalonego uchwałą Nr XV/109/11 Rady Miejskiej w D. z dnia 26 października 2011 r. - zwanego dalej "Studium" - położone w K. działka [...] oraz część działki [...] znajdują się w strefie osiedleńczej - podstrefie wiejskiej oznaczonej symbolem Mb, dla której proponowanym przeznaczeniem są tereny zabudowy mieszkaniowej wiejskiej M3. Gmina wskazała przy tym, że ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu. Studium wyznacza kierunki zagospodarowania gminy natomiast plan "uszczegóławia" jego zasady, które nie mogą one być sprzeczne ze studium . Przeznaczenie będących współwłasnością Skarżącej działek nr[...] położonych w K. i warunki ich zagospodarowania zostały wyznaczone zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium. W dokumencie tym, zawierającym politykę planistyczną gminy, w rozdziale "IV Kierunki zagospodarowania przestrzennego", w podrozdziale "1. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenu" wskazano, że: "Zapisy przyjęte w kierunkach rozwoju są jednak wyrazem polityki przestrzennej samorządu i poprzedzają właściwe prace planistyczne o większym stopniu szczegółowości i wyższej randze prawnej, jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. [...] Granice stref i obszarów mogą zostać skorygowane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przy nawiązaniu do granic własności, ukształtowania terenu lub przy szczegółowym projektowaniu elementów układu komunikacyjnego. [...] Podstawowe funkcje uzupełniające wprowadzono w opisie poszczególnych stref i obszarów, ale ich katalog może zostać poszerzony w chwili opracowywania planów miejscowych. Mogą one występować samodzielnie na terenach (bez funkcji dominującej), jednak muszą stanowić uzupełnienie funkcji dominującej na całym obszarze lub strefie studium, [...j Propozycje rozmieszczenia przeznaczeń, przedstawione no mapie Kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego (Rysunek 2) nie są wiążące dla sporządzanych w przyszłości miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego." Ponadto uchwalone studium nie określa czasookresu przyjętych rozwiązań. Co prawda działka nr [...] i część działki [...] w K. w Studium znajdują się w strefie osiedleńczej - podstrefie wiejskiej oznaczonej symbolem Mb, dla której proponowanym przeznaczeniem są tereny zabudowy mieszkaniowej wiejskiej M3, jednakże, w planie miejscowym dla części działki [...] oraz całej działki [...] ustalono niebudowlane przeznaczenie, w zgodzie z zacytowanymi wyżej ustaleniami Studium - ze względu na uwarunkowania przestrzenne i planistyczne analizowane podczas sporządzania projektu planu miejscowego sołectwa K. . I tak dla działki [...] - ze względu na konieczność zachowania powiązań pomiędzy kompleksami leśnymi oraz zachowania strefy ekotonowej, nie wskazano nowych terenów inwestycyjnych w bezpośrednim sąsiedztwie zwartego kompleksu leśnego zarówno na działce [...] jak i działce [...] oraz [...]. Należy także podkreślić, że na znacznej części działki obowiązują ograniczenia w realizacji zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz ustaleń planu zawartych w § 20 pkt 9 (zakaz lokalizacji zabudowy w odległości mniejszej niż 15 m od granicy terenów 1-57ZL). Co istotne, ograniczenie to zostało przez Radę Miejską zmniejszone w stosunku do regulacji obowiązującego wcześniej planu zagospodarowania - w ustaleniach § 7 planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Nr XXXIV/366/04 Rady Miejskiej w D. z dnia 30 listopada 2004 r., zmienionego uchwałą Nr LXIV/548/2006 z dnia 24 października 2006 r. - odległość ta wynosiła 30 m. Na działce [...], w bezpośrednim sąsiedztwie lasu, zlokalizowany jest budynek mieszkalny. Zgodnie z § 9 ust, 1 zaskarżonego planu Tereny oraz istniejące obiekty budowlane mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnego z planem. Ponadto dla zabudowy istniejącej dalej w § 9 ust. 2 zawarto następującą regulację: Dla zabudowy istniejącej (...): 1) dopuszcza się remont oraz utrzymanie bryły istniejących budynków i jej elementów w dotychczasowej postaci. W odpowiedzi na skargę zwrócono ponadto uwagę, że w Studium w pkt 1.1. (str. 13 Kierunków) zawarty jest zapis: W stosunku do istniejącego zagospodarowania na każdym z obszarów, przyjmuje się ich utrzymanie. Przytoczony powyżej przepis planu miejscowy sołectwa K. , odnosi się wprost do przywołanego zapisu Studium. Należy również pamiętać, że z punktu widzenia przepisów u.p.z.p. oraz ustawy Prawo budowlane, utrzymanie zabudowy istniejącej nie jest tożsame z kontynuacją zabudowy w postaci wskazania nowych terenów inwestycyjnych. W południowej części działki [...], ze względu na położenie pomiędzy dwoma terenami leśnymi (8ZL, 9ZL) oraz niską klasę gruntów rolnych (Ps V) w planie miejscowym sołectwa K. umożliwiono wprowadzenie zalesienia terenu. Pozostałą część działki pozostawiono w dotychczasowym stanie zagospodarowania. Odnośnie działki [...] gmina wskazał, że południowa jej część położona jest w kompleksie terenów rolnych i analogicznie jak sąsiadujące działki nie została wskazana do zainwestowania jako tereny budowlane. Z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego istotnym uwarunkowaniem było przeciwdziałanie rozpraszaniu zabudowy. Należy także zwrócić uwagę na fakt, że prawie połowa tej działki znajduje się w terenie budowlanym 2MNU, a szerokość pasa wskazanego do zabudowy pozwala na realizację dwóch budynków mieszkalnych. W części K. , w której położona jest przedmiotowa nieruchomość, ze względu na walory środowiskowe - w szczególności położenie wśród kompleksów leśnych oraz znaczne rezerwy niezabudowanych terenów inwestycyjnych, w planie miejscowym sołectwa K. , nie wskazano nowych terenów budowlanych. Gmina wskazała także, że w planie miejscowym sołectwa K. uzasadnione było wprowadzenie skarżonych obecnie ustaleń planistycznych. Organy Miasta i Gminy D. dbały o przestrzeganie zasad, o których mowa w art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego) - czego wyrazem jest m.in. przeprowadzenie pełnej procedury sporządzania planu miejscowego dla sołectwa K. z zapewnieniem wszystkim zainteresowanym - na podstawie przepisów u.p.z.p. - możliwości szerokiego udziału w procesie sporządzania projektu planu. Składania wniosków, następnie możliwości zapoznania się z jego projektem podczas wyłożenia, a także wypowiedzenia się na jego temat poprzez złożenie uwag do projektu. Jak wynika z dokumentacji planistycznej (wykazy wniosków oraz uwag do planu) z możliwości tej nie skorzystała ani skarżąca, ani pozostali współwłaściciele działek nr: [...] i [...] położonych w K. . Mając na uwadze ustalenia Studium; które zgodnie z przepisami u.p.z.p. są wiążące dla organów planistycznych przy sporządzaniu planów miejscowych; Burmistrz Gminy i Miasta D. ustalił przeznaczenie dla nieruchomości skarżącej; a Rada Miejska w D. przyjęła je uchwałą Nr XXXVI/234/17 z dnia 17 marca 2017 r. nie naruszając art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Jednocześnie przy ustalaniu przeznaczenia nie przekroczono ani władztwa planistycznego, ani określonych m.in. w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zasad sporządzania planu miejscowego.
Wyrokiem z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 574/22 WSA w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie w jakim dotyczy ona działek nr [...] i nr [...] położonych w K. Gmina D..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina D. zaskarżając go w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 września 2024 r. sygn. akt II OSK 2562/22 uchylił zaskarżony wyrok w zakresie rozstrzygnięcia co do działki nr ewid.[...] położonej w K. Gmina D. i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, natomiast oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności uchwały Rady Gminy w D., w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa K. w zakresie przeznaczenia działki nr [...]. Skarżąca zarzuca, że częściowe przeznaczenie tej działki jako tereny gruntów rolnych narusza władztwo planistyczne gminy, oraz jest sprzeczne z przeznaczeniem tej działki w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy D., w którym teren ten, w większej części niż wynika to z zapisów planu, miał przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej (wiejskiej Mb). W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać przede wszystkim należy, że przedmiotowy akt był już przedmiotem kontroli sądu. Wyrokiem z dnia 12 lipca 2022 r. II SA/Kr 574/21 tutejszy sąd stwierdził nieważność uchwały w zakresie działek nr [...] Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ten wyrok w części dotyczącej działki [...] oddalając skargę kasacyjna w pozostałej części. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że "Istota sprawy polega natomiast na tym, że odnośnie działki nr [...] pod tereny rolne plan przeznaczył część tej działki, a nie całość jak w wypadku działki nr [...] po wtóre kierunki wynikające ze Studium nie są jednolite dla całego jej obszaru. Mianowicie działka ta (nr [...]) znajduje się zarówno w strefie osiedleńczej - podstrefy wiejskiej (Mb), jak również w strefie rolnej (R). Cały zatem proces rozumowania odnośnie ewentualnej niezgodności planu ze Studium oparty na założeniu, że cały teren działki został ukierunkowany w Studium pod potrzeby strefy osiedleńczej – okazał się błędny. Z wypisu ze Studium przedłożonego do skargi wynika, że działka ta leży zarówno w strefie osiedleńczej, jak i strefie rolnej. Strefy te zaś wyznaczają kierunki rozwoju gminy i cechują się odmiennymi założeniami oraz możliwościami inwestowania. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie ze Studium funkcją dominującą dla strefy rolnej są uprawy rolne, zieleń i wody powierzchniowe. Co do uzupełniającej - przyjęto możliwość zabudowy zagrodowej w ramach adaptacji istniejącej, a także wykluczono zabudowę mieszkaniową, dopuszczając obiekty i urządzenia związane z funkcją rolniczą i obsługą rolnictwa. W tej sytuacji błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że działka nr [...] w całości została przeznaczona w Studium pod strefę osiedleńczą, skutkuje błędnym przeprowadzeniem kontroli legalności planu w aspekcie, czy plan nie naruszył ustaleń Studium. Dalej – umknęło uwadze Sądu wojewódzkiego, że z kolei ustalenia planu dla działki nr [...] (rysunek planu) w części przewidują przeznaczenie 2MNU, czyli dopuszczają zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniowo - usługową, lokalizację nieuciążliwych obiektów usługowych, obiekty usług publicznych oraz utrzymanie istniejącej zabudowy zagrodowej z możliwością jej rozbudowy, przebudowy i nadbudowy (§ 34 ust. 2 planu). Powyższe prowadzi do wniosku, że błędne ustalenia faktyczne co do przeznaczenia działki nr [...] w Studium skutkowało wadliwym przeprowadzeniem kontroli sądowej. W tym zakresie rację ma skarżący kasacyjnie, że nie wyjaśniono w jaki sposób organ przekroczył granice władztwa planistycznego przeznaczając część działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz mieszkaniowo – usługową".
Dokonując ponownie kontroli zaskarżonego aktu, oraz mając na uwadze wskazania zawarte w w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że w orzecznictwie podkreśla się, wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Interes prawny o którym mowa w art. 101 u.s.g. jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa, kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy, jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 199 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996r. Nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05).
Naruszenie interesu prawnego danego podmiotu przez uchwałę rady gminy nie oznacza jednakże tego, że naruszenie to było nielegalne. Jak wynika to z art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm. (dalej; ustawa) jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu ich sporządzania powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Uchwała aby uznać ją za nielegalną musi nie tylko naruszać interes prawny skarżącego, ale też naruszać go nielegalnie, bądź to poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne ingerowanie w prawo własności bądź poprzez nieprawidłowości związane z procedurą planistyczną – wadliwym trybem uchwalania planu, na skutek których to uchybień interes prawny skarżącego został naruszony. Nie każde zatem naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu będzie podstawą uwzględnienia skargi a tylko takie, które nielegalnie wpływa na sferę prawną wnoszącego skargę. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2296/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17).
Skarżąca powołuje się na naruszenie przez zaskarżoną uchwałę prawa własności jak i niezgodność planu ze studium. Co do kwestii pierwszej (naruszenie własności) wskazać należy iż, jak stanowi art. 6 ust 1 ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2018 II OSK 2869/17 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ze swojej istoty narusza prawo własności, gdyż - jak stanowi się o tym w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powołanego przepisu wynika, że plan miejscowy przede wszystkim narusza prawo własności nieruchomości, które są objęte bezpośrednio ustaleniami tego planu, (...). Plan miejscowy określa zarówno społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, jak i jest elementem stosunków miejscowych. Fakt, że plan miejscowy narusza prawo własności nieruchomości sam w sobie nie jest powodem uznania, że jest on niezgodny z prawem. Jak już powiedziano do istoty planu miejscowego należy to, że narusza on prawo własności, gdyż kształtuje wraz z innymi przepisami sposób jego wykonywania. Ponadto z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że sam ustawodawca zakłada, iż plan miejscowy może negatywnie wpływać na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, gdyż przewiduje odpowiednie roszczenia odszkodowawcze na wypadek, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone.
Ingerencja, jakiej prawodawca lokalny dokonuje w sferę prawa własności tworząc ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości prywatnych, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których, ustanawia te ograniczenia. Wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności przez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby służyły one zapewnieniu racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności podkreślano, że istnieją granice swobody korzystania z rzeczy a w konsekwencji także granice ochrony własności. Granice te wynikają ze stanowionego prawa. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności. Przepisy te (określane mianem prawa sąsiedzkiego), niektóre przepisy o ochronie środowiska, oraz właśnie przepisy dotyczące planowania przestrzennego mogą prawo własności ograniczać. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności, jako prawa absolutnego (por. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 1993 r. P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8). Nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co mając umocowanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika z np. z art. 140 k.c. czy art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te bowiem wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.
Jeśli chodzi kwestę zgodności planu ze studium to wskazać należy, że w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały związki pomiędzy studium a planem określał art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowiący, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu że nie narusza on ustaleń studium. Jak to wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2992/14 "zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Na uwadze przy tym należy mieć, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Studium jako akt polityki wewnętrznej ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Wypada również podkreślić, że choć ustawodawca zmieniał sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, to zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium. Studium, tak jak i plan, są aktami szczególnymi, składają się z części tekstowej i graficznej, które to części wzajemnie się uzupełniają. Badanie zatem zgodności postanowień planu miejscowego ze studium musi nastąpić z uwzględnieniem nie tylko załącznika graficznego, ale też i postanowień tekstowych studium.
Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W związku z tym studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 sierpnia 2022 r., II OSK 1222/21 z dnia 7 listopada 2024 r. II OSK 1234/23). Zwrócić też należy uwagę na fakt, że skala w jakiej sporządzane są części graficzne tych dwóch akrów planistycznych jest różna. Nie można wymagać zatem, żeby przebieg granic oddzielających tereny o różnych przeznaczeniach w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego był identyczny.
Dokonując przeznaczenia części należącego do skarżącej działki nr [...], jako gruntu rolnego a części jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, organ powołuje się na przeznaczenie tej działki w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. w którym część jej działki znajdowała się w strefie osiedleńczej (Mb) a część w strefie rolnej (R). Organ przy tym, nie był w stanie precyzyjnie wskazać przebiegu granic oddzielających to przeznaczenie w porównaniu z przeznaczeniem działki nr [...] w zaskarżonym planie (pismo z dnia 23 stycznia 2025 r. k. 226 akt sądowych).
Organ wskazuje przy tym, że nieruchomości stanowiące współwłasność skarżącej, podobnie jak tereny do nich przylegające, położone są w sąsiedztwie potencjalnego ponadlokalnego korytarza ekologicznego (zaznaczony na rysunku prognozy oddziaływania na środowisko wg. INoS UJ, lOP PAN, Krakow 2005 r.). W związku z powyższym w planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa K. nie wyznaczono tam nowych terenów inwestycyjnych, lecz utrzymano tereny wskazane w obowiązującym wcześniej planie miejscowym. Istotnym argumentem przemawiającym za nieposzerzaniem terenów budowlanych były również istniejące już w tym obszarze znaczne rezerwy terenów inwestycyjnych, w tym w północnej części działki [...]
Organ przywołuje też zapisy zamieszczone w rozdziale IV (Kierunki zagospodarowania przestrzennego), w podrozdziale 1.1. (Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy) gdzie wskazano, że: "Zapisy przyjęte w kierunkach rozwoju są jednak wyrazem polityki przestrzennej samorządu i poprzedzają właściwe prace planistyczne o większym stopniu szczegółowości i wyższej randze prawnej, jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. [...] Granice stref i obszarów mogą zostać skorygowane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przy nawiązaniu do granic własności, lub przy szczegółowym projektowaniu elementów układu komunikacyjnego.
W ocenie sądu organ wykazuje, że ustalając przeznaczenie działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa K. nie naruszyło granic władztwa planistycznego oraz ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D.. Częściowe przeznaczenie tej działki jako terenu gruntów rolnych, uzasadnione było ich dotychczasowym zagospodarowaniem a także względami przyrodniczymi i ekologicznymi. Przeznaczenie tej działki, częściowo jako gruntu rolnego a częściowo jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej było także zgodne z zapisami zawartymi w studium. Co zaś do szczegółowego przebiegu granic oddzielających te dwa przeznaczenia (czy pozostaje on zgodny z przebiegiem tych granic w studium) w ocenie sądu kwestia ta nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności planu, choćby nawet przebieg tej granicy nie był czystym odwzorowaniem granic oznaczonych w studium. Jak mowa wyżej, skala w jakiej sporządzane są te dwa akty planistyczne jest różna. Nie jest zatem możliwe odwzorowanie przebiegu granic obszarów o różnym przeznaczeniu w planie miejscowym w stosunku do przebiegu tych granic w studium. Po drugie, zapisy zamieszczone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D., w rozdziale IV Kierunki zagospodarowania przestrzennego", w podrozdziale 1. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy, uprawniają prawodawcę lokalnego do korygowania przebiegu granic terenów, o rożnym przeznaczeniu w planie miejscowym w stosunku do zapisów zamieszczonych w studium. Brak odwzorowaniu przebiegu tych granic nie może być zatem uznany za istotne naruszenie zasad sporządzania planu.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.a.a. orzekł jak w sentencji.