II SA/Kr 1396/16

II SA/Kr 1396/16 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2017-03-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-11-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Beata Łomnicka
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 2204/17 - Postanowienie NSA z 2019-06-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi C. S. i P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości skargę oddala.
Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu wniosku C.S. i Pana P.S. , reprezentowanych przez pełnomocnika adwokata K.K.-C. , Prezydent Miasta K. w decyzji nr [...] z 12 lipca 2016r., (znak: [...] ) odmówił zmiany rozstrzygnięcia z 9 grudnia 2013 r. (znak: [...] ) zatwierdzającego podział nieruchomości objętej księgą wieczystą Nr [...], składającej się z działki nr [...] o pow. 0,0893 ha, położonej w obrębie [...]. ewid. K. –P. na działki: nr [...] ,[...] (pod drogę publiczną), [...] i [...] - w taki sposób aby z działki nr [...] wydzielona została tylko działka nr [...] , a także odmówił uchylenia ww. decyzji własnej z dnia 9 grudnia 2013 r. w zakresie wydzielenia działki nr [...] . W podstawie materialno - prawnej decyzji powołano przepis art. 155 k.p.a.
Zdaniem organu I instancji w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. Krąg uczestników postępowania ustalony w postępowaniu pierwotnym uległ zmianie, a co za tym idzie nie można mówić o tożsamości sprawy, która jest podstawą do przeprowadzenie postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji w oparciu o wskazany przepis.
Z powyższym rozstrzygnięciem Prezydenta Miasta K. nie zgodziły się strony, wnosząc od niego odwołanie. C.S. i P.S. zarzucili organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż brak jest możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji w ten sposób, że któraś z działek nie zostałaby wydzielona. W ocenie odwołujących się, taka możliwość istnieje i nie ma w tym zakresie żadnych przeszkód. W szczególności nie jest taką przeszkodą sam fakt założenia ksiąg wieczystych dla wydzielonych działek albowiem zmiana wpisów w księgach wieczystych jest możliwa.
Zdaniem odwołujących się nie zachodzą w sprawie żadne negatywne przesłanki uniemożliwiające uchylenie decyzji w zakresie wydzielenia działki nr [...] przeznaczonej pod drogę publiczną jak i też zmianę decyzji w ten sposób, aby z działki nr [...] pozostała po wydzieleniu tylko działka nr [...] (która zmieniła właścicieli) o takiej samej powierzchni.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , decyzją z 9 września 2016r., (nr [...] ), działając na podstawie art. 155 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżone przez strony rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że możliwość zastosowania trybu o jakim mowa w art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego z udziałem tych samych stron, bowiem postępowanie to dotyczy praw i obowiązków podmiotu będącego stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Jak zostało wykazane, opisany tryb nie może być zastosowany w przedmiotowym postępowaniu, bowiem prowadziłoby to do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. decyzję Kolegium złożyli C. i P.S. - reprezentowani przez pełnomocnika adwokata K.K.-C. - zarzucając naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu pomimo, iż w sprawie zachodzą przesłanki do jego zastosowania, w tym istnieją szczególne względy przemawiające za zmianą decyzji wynikające z okoliczności wskazanych we wniosku (a to prowadzeniu prac nad nowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym odstępuje się od planowania drogi na działce nr [...] ). W związku z powyższym - zdaniem skarżących - odpada przyczyna dla której działka ta została podzielona i wnioskodawcy mogą odzyskać własność tej działki. Ponadto skarżący wskazali, iż Gmina nie rozpoczęła i nie planuje też w najbliższym czasie budowy drogi. Nadmienili również, że wydzielona pod drogę działka jest zbędna dla Gminy, wobec czego zmiana decyzji spowoduje, iż Gmina nie będzie obowiązana do wypłaty odszkodowania za przejętą działkę. Skarżący zarzucili też błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu w ślad za organem l instancji, iż brak jest możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji we wskazany przez wnioskodawców sposób. Zdaniem skarżących, przeszkodą do zmiany decyzji nie może też być założenie ksiąg wieczystych dla wydzielonych działek, a tym bardziej nie może to być uznawane za niewykonalne w sytuacji gdy zmiana wpisów w księgach wieczystych jest możliwa.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów postępowania – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.
Skarga jest niezasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9.09.2016r. utrzymujące w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 12.07.2016r. o odmowie zmiany decyzji własnej z 9.12.2013r. zatwierdzającej podział nieruchomości objętej kw Nr [...] , składającej się z działki nr [...] o pow. 0,0893 ha, położonej w obrębie [...] ewid. K. –P. na działki: nr [...] ,[...] (pod drogę publiczną), [...] i [...] - w taki sposób, aby z działki nr [...] wydzielona została tylko działka nr [...] , a także odmawiające uchylenia ww. decyzji własnej z dnia 9 grudnia 2013 r. w zakresie wydzielenia działki nr [...].
Podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowi art.155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016r., poz. 23, dalej k.p.a.). W myśl tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przepis art. 155 k.p.a. reguluje taki właśnie tryb nadzwyczajny prowadzący do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem samodzielnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., odrębnym od postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Stąd, uczestniczenie na prawach strony w postępowaniu o zmianę decyzji ostatecznej winno być motywowane interesem prawnym w uzyskaniu rozstrzygnięcia zmieniającego określonej treści. (patrz: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., o sygn. I OSK 1070/14, publ.LEX nr 2032676).
W myśl poglądu wyrażonego przez NSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 października 1995 r., sygn. III SA 27/95, (publ. LEX nr 26991), celem tego postępowania nie jest merytoryczne (ponowne) rozpatrzenie sprawy, lecz weryfikacja decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a. (por. też przez NSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 grudnia 1995 r., III SA 326/95, LEX nr 27118). Podobnie NSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96, (publ.LEX nr 30615) stwierdził, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. i art.155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. (tak: Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego do art.155 k.p.a. teza 12,publ.: LEX/el. 2016) Pogląd ten jest nadal aktualny (np. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 5 listopada 2015 r. o sygn. II SA/Łd 576/15, (publ. LEX nr 1930284) wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej.
W zakresie dopuszczalności wzruszania w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznych deklaratoryjnych zarysowała się w orzecznictwie NSA rozbieżność stanowisk.
W wyroku NSA w Warszawie z dnia 1 marca 1996 r., sygn. III SA 362/95, (publ.M. Pod. 1997, nr 3, s. 78), stwierdzono, że wzruszenie decyzji niewadliwych dotyczyć może tylko takich, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu, których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. W żadnym wypadku korekta taka nie może dotyczyć decyzji deklaratoryjnych.
Z kolei w wyroku NSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 1996 r., sygn. III SA 892/95, (publ. M. Pod. 1997, nr 2, s. 52), wyrażono pogląd odmienny, że w trybie art. 155 k.p.a. można uchylać lub zmieniać prawidłowe (niewadliwe) decyzje deklaratoryjne organów podatkowych określające zobowiązania podatkowe.
Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:
1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji;
2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji;
3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a., należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. Stwierdzenie istnienia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. nie prowadzi do dalszego etapu postępowania, jakim jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, podobnie jak ma to miejsce w przypadku wznowienia postępowania, lecz stwierdzenie to "kończy" postępowanie wyjaśniające i zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania decyzji o treści określonej w tym przepisie. Za stanowiskiem, że przedmiotem postępowania jest jedynie ustalenie przesłanek do zmiany lub uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej przemawia treść przepisu art. 154 § 2 k.p.a., który zgodnie z art. 155 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Taki pogląd wyraził NSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. III SA 1207/95, (publ.LEX nr 27431), gdzie wskazano, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych. Pogląd ten należy uznać za utrwalony w orzecznictwie i Sąd orzekający go popiera.
Przepis art.155 k.p.a. "może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne" (tak wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233). W wyroku NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., II OSK 756/12, (publ. LEX nr 1376778) wyjaśniono, że "Przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji".
Pogląd ten znalazł aprobatę także w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2016r. o sygn. II OSK 3160/14 (publ. Lex nr 2143545) jednoznacznie wskazał, że przepis art.155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. W innym wyroku z dnia 6 października 2016 r. o sygn. I OSK 2969/14, (publ. LEX nr 2189231) NSA w Warszawie także jednoznacznie wskazał, że przepis art. 155 k.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji o charakterze uznaniowym, a nie decyzji o charakterze związanym. Nie może on służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne.
Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela powyższe stanowisko.
Podsumowując, istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, LEX nr 320845). Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory (tak Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, art.155, teza 13, publ. LEX/el. 2016).
W świetle powyższego istotnym jest, czy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest decyzją uznaniową (co daje możliwość jej zmiany w trybie art.155 k.p.a.), czy też decyzją związaną (co nie daje możliwości jej zmiany w trybie art.155 k.p.a.)
W kontrolowanej sprawie organy obydwu instancji prawidłowo uznały, że art. 155 k.p.a. nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki. Decyzja taka nie jest bowiem zależna od uznania administracyjnego.
Rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta K. z 9 grudnia 2013r. zatwierdzające projekt podziału nieruchomości składającej się z dz. nr [...] (...), jest decyzją związaną, co wynika z treści obowiązującego na datę podziału przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 102, poz. 651), w którym wskazane jest, iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem dopuszczalne jest tylko jedno zgodne z prawem rozstrzygnięcie zawisłej przed organem administracyjnym sprawy.
Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1007/06, LEX nr 335133) art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami zawiera generalną zasadę obowiązującą przy dokonywaniu podziału nieruchomości. Zgodnie z nim podział nieruchomości może nastąpić, gdy jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Zasadą zatem jest, że istnienie planu miejscowego i jego ustalenia przesądzają o podziale nieruchomości.
Organ administracyjny wydający przedmiotową decyzję zatwierdzającą projekt podziału działki skarżących był w tym zakresie związany art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na przedmiotowym terenie (uchwała Rady Miasta nr XIV/109/99 z 31.03.1999r.)
Mając powyższe na uwadze należy podnieść, iż organy obu instancji prawidłowo nie uchyliły lub nie zmieniły przedmiotowej decyzji ostatecznej w oparciu o przepis art. 155 § 1 k.p.a. Tryb opisany w ww. przepisie może być bowiem zastosowany tylko decyzji uznaniowej, gdy organ nie był ściśle związany przepisami prawa, a do takich rozstrzygnięć decyzji zatwierdzającej podział w tak określonym stanie faktycznym nie było można zaliczyć.
W konsekwencji wola stron na zmianę takiej decyzji, nie jest w tej sytuacji wystarczająca. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku skarżących ze względu na interes strony prowadziłoby bowiem do sprzeczności z jednoznacznie wyrażoną wolą ustawodawcy.
W tym stanie rzeczy orzeczenie zgodne z wnioskiem skarżących sprzeczne byłoby z obowiązującym porządkiem prawnym. Organ administracyjny działałby bowiem w tym zakresie poza przyznanymi mu kompetencjami, a więc wbrew wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasadzie legalizmu, obligującej go do działania jedynie w granicach i na podstawie prawa. To zaś prowadzić musi do wniosku, że dokonanie takiej zmiany ostatecznej decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a., jest prawnie niedopuszczalne. Dodać także należy, że działka nr [...] wyodrębniona pod drogę publiczną, która m.in. powstała w wyniku podziału działki [...] , jest aktualnie własnością Gminy K Nie sposób zatem obecnie odwrócić skutków wcześniejszego podziału działki nr [...] poprzez jej "nowy podział" polegający na uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 9 grudnia 2013r. zatwierdzającej podział w zakresie wydzielenia działki nr [...] .
Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty dotyczące wyłączeniu wszystkich pracowników oraz organu I instancji od orzekania w niniejszej sprawie, gdyż zachodzi powiązanie poprzez stosunek pracy z właścicielem działki nr [...] tj. Gmina K.
Fakt, iż do dnia dzisiejszego nie wypłacono odszkodowania za przejętą przez Gminę K. odszkodowania nie może stanowić przesłanki uzasadniającej zmianę ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w trybie art.155 k.p.a., a samo postępowanie w tym zakresie nie powinno służyć jako forma nacisku na jednostkę samorządu terytorialnego do wypłacenia należnego odszkodowania.
W tym stanie rzeczy z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.