II SA/OL 57/04

II SA/Ol 57/04 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2004-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-03-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Beata Jezielska /sprawozdawca/
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Asesor WSA Beata Jezielska (spr) Protokolant Marcin Morawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia "[...]" roku, "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Ol 57/04
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 27 sierpnia 2003r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta N. wydanej w dniu 27 marca 1997r. Nr "[...]" w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu gastronomicznego - smażalni ryb na działce nr 48 obręb L. W uzasadnieniu podano, iż K. S. zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji, wydanej na wniosek W. W. i J. K. Podniosła, iż decyzja ta jest rażąco sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy N., gdyż z jego ustaleń wynika iż działka objęta przedmiotową decyzją jest drogą ekspresową "[...]". Podała ponadto, iż posiada interes prawny w sprawie dotyczącej warunków zabudowy działki nr 48, gdyż jest właścicielką sąsiedniej działki o nr 201, na której prowadzi usługi gastronomiczne. Rozpatrując przedmiotowy wniosek Kolegium uznało, iż wnioskodawczyni nie uczestniczyła na prawach strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla działki nr 48. Wskazano iż z materiału dowodowego nie wynika także, aby skutki stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem mogły dotyczyć jej obowiązku lub interesu prawnego. Wyjaśniono, iż wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni należąca do niej działka nie graniczy z działką nr 48, gdyż działki te są położone po przeciwnych stronach drogi, stanowiącej działkę nr 102/1 o szerokości 16 m. W związku z tym w ocenie Kolegium decyzja objęta wnioskiem być może narusza interes faktyczny wnioskodawczyni ze względu na podobny rodzaj prowadzonej działalności, lecz nie dotyczy bezpośrednio jej sfery prawnej, co czyni niedopuszczalnym uznanie jej za stronę postępowania.
K. S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. Zarzuciła, iż kwestionowana przez nią decyzja zawiera wadę prawną powodującą jej nieważność z mocy prawa, polegającą na naruszeniu art. 46 obowiązującej w tym czasie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniosła, iż w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa działka oznaczona jest jako użytek gruntowy droga, a księga wieczysta na tej nieruchomości została urządzona dopiero na skutek jej interwencji. Także zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr 48 stanowi drogę ekspresową i nie przewidziano dla tej działki innej funkcji, w tym także tymczasowego
l
skutek jej interwencji. Podniosła, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr 48 stanowi drogę ekspresową i leży pomiędzy liniami określającymi jej przebieg. Innej funkcji dla tej działki, w tym również tymczasowego sposobu zagospodarowania nie przewidziano. Skarżąca wyjaśniła, iż występowała do różnych organów wskazując na wybudowanie obiektu niezgodnie z prawem, lecz nie odniosło to żadnego skutku. W ocenie skarżącej wykazała, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr 48 pozostaje w rażącej sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także przepisami ustawy o drogach publicznych. Ponadto wybudowano budynek, którego formalnie nie ma w żadnej ewidencji i fakt ten narusza szereg ustaw. Podniosła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium i domaga się wszczęcia postępowania z urzędu. Powołała się przy tym na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazano iż w przypadku gdy podmiot składający żądanie nie ma przymiotu strony, lecz treść żądania uprawdopodabnia określoną w art. 156 § l Kpa wadliwość konkretnej decyzji, to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powinno być wszczęte z urzędu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniono, iż fakt iż skarżąca prowadzi usługi gastronomiczne w obiektach zlokalizowanych na swojej działce nie przesądza o tym, iż jest stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, gdyż nie decyduje o tym sama wola osoby zainteresowanej, ale przepisy prawa materialnego. Wskazano, iż zgodnie z art. 37 ust. l ustawy o drogach publicznych w pasie drogowym mogą znajdować się budynki i urządzenia związane z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego, a pawilon gastronomiczny - smażalnia ryb - do takich obiektów należy. Zatem zarzuty skarżącej o sprzeczności kwestionowanej decyzji z przepisami tej ustawy nie są trafne, zwłaszcza iż zarządca drogi wyraził zgodę na lokalizację przedmiotowego obiektu. Natomiast fakt, iż nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej nie ma żadnego znaczenia, gdyż nie jest to przedmiotem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a wnioskodawca nie musi się legitymować tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyjaśniono, iż w ocenie Kolegium treść żądania skarżącej nie uprawdopodabnia określonej w art. 156 § l Kpa wadliwości kwestionowanej decyzji, a w związku z tym organ nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Podnieść należy, iż w myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa.
Zważyć należy, iż obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada trwałości decyzji ostatecznych dopuszcza możliwość ich wzruszenia tylko w jednym z trybów nadzwyczajnych, do którego należy także postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności. Postępowanie nieważnościowe regulowane jest jednak nieco odmiennie od postępowania toczącego się w zwykłym trybie. Do tych odmienności należy między innymi kwestia wszczęcia postępowania. Wprawdzie art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, podobnie jak art. 61 § l, stanowi iż postępowanie wszczyna się na zadnie strony lub z urzędu, jednakże w trybie zwykłym samo złożenie wniosku skutkuje wszczęciem postępowania, podczas gdy w postępowaniu nieważnościowym jedynie złożenie wniosku przez stronę obliguje organ do przeprowadzenia postępowania. Jeżeli zaś wniosek pochodzi od osoby nie posiadającej takiego przymiotu, to organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 157 § 3 Kpa, a mianowicie odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Pojęcie strony definiuje zaś art. 28 Kpa, który stanowi iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W literaturze i orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się pogląd, iż interes prawny musi znajdować oparcie w przepisach szeroko rozumianego prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego, ale także np. prawa cywilnego). Przy czym jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 9/96 (ONSA 1997, z. 3 poz. 102) istnienie interesu prawnego oznacza w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i - w konsekwencji - decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, czyli autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków.
W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko organu administracji, iż skarżąca nie wykazała aby kwestionowana przez nią decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu gastronomicznego na działce nr 48 naruszała jej interes prawny, bądź też dotyczyła jej obowiązku. Z akt sprawy
wynika bowiem, iż działka należąca do skarżącej - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze - nie graniczy z działką nr 48. Wprawdzie z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, a zwłaszcza z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 25 września 1995r. (sygn. akt IV SA 13/95 opublik. NSA 1995 nr 4 poz. 154) wynika, iż stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być osoby trzecie, lecz dotyczy to jedynie właścicieli lub użytkowników wieczystych działek sąsiednich. Przy czym w uzasadnieniu uchwały Sąd wywiódł, iż nawet w takim wypadku osoby te będą stronami postępowania, o ile oddziaływanie obiektu będzie wykraczać poza nieruchomość, na której zostanie wzniesiony. Skoro zaś przedmiotowa inwestycja dotyczy pawilonu gastronomicznego, posadowionego na nieruchomości nie graniczącej z działką należącą do skarżącej, to brak jest podstaw do uznania iż wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ogranicza w jakikolwiek sposób prawa jej przysługujące. Przy czym chodzi to o sferę uprawnień właścicielskich skarżącej do nieruchomości. W związku z tym nie można podzielić stanowiska skarżącej, iż jej interes prawny należy wywodzić z faktu prowadzenia działalności gospodarczej o zbliżonym charakterze, gdyż okoliczność świadczy jedynie o istnieniu jej interesu faktycznego. Organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest kompetentny do rozstrzygania kwestii ewentualnego naruszenia zasady wolności gospodarczej, czy też uczciwej konkurencji i nie jest to przedmiotem tego postępowania.
W związku z powyższym organ administracji zasadnie uznał, iż skarżąca nie jest stroną postępowania i orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wnioskowanej przez nią decyzji.
Odnosząc się do podnoszonych w skardze kwestii dotyczących wadliwości decyzji będącej przedmiotem jej wniosku wyjaśnić należy, iż pozostają one poza zakresem niniejszej sprawy. W przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji badanie jej pod kątem zaistnienia, bądź też braku przesłanek do stwierdzenia nieważności może nastąpić jedynie po wszczęciu postępowania nieważnościowego, zaś w niniejszej sprawie takie postępowanie nie zostało wszczęte. Natomiast nie można podzielić zarzutu skarżącej, iż organ winien wszcząć postępowanie z urzędu. Wprawdzie w przytoczonym przez skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 1998r. (Sygn. akt IV SA 2338/97) rzeczywiście stwierdzono, iż w przypadku, gdy podmiot składający żądanie w trybie art. 61 § 3 Kpa nie ma przymiotu strony, lecz treść żądania uprawdopodabnia określoną w art. 156 § l Koa wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej, to stosownie do art. 157 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia
nieważności decyzji powinno zostać wszczęte z urzędu. Jednakże skarżącej umknął uwadze fakt, iż w sprawie tej Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wskazując iż domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji przez osoby nie będące stroną postępowania nie mogło skutkować wszczęciem postępowania nieważnościowego na żądanie strony. Zatem okoliczność ta w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowiła naruszenia prawa skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, a skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni popiera.
Wobec powyższego w ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Kolegium nie naruszają prawa. W związku z tym skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270).