II SA/Kr 1393/24

II SA/Kr 1393/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 909/25 - Wyrok NSA z 2025-10-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 48 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg A. A., B. A. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2024 r. nr 701/2024 znak: WOB.7722.234.2023.KJAS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skargi oddala
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej postanowieniem z dnia 21 lipca 2023 r. nr 321/2023 znak: NB.5160.71.2023 działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 K.p.a.
w pkt 1 wstrzymał roboty budowlane prowadzone na działce nr [...], [...], [...] położonej w miejscowości M., woj. małopolskie przy budowie placu składowego;
w pkt 2 odstąpił od nakazu dokonania przez właściciela niezbędnych zabezpieczeń na budowie;
w pkt 3 poinformował B. i A. A. o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenie niniejszego postanowienia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego w wysokości 400.000,00 zł obliczanej na podstawie art. 49 d ust. 1 pkt 1 zgodnie z przepisem 59 f ustawy prawo budowlane, z tym, że stawka podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 15 marca 2023 r. przeprowadzono kontrolę, w wyniku której ustalono, że na wyżej wskazanych działkach znajduje się plac składowy o nieregularnym kształcie, do utwardzenia którego wykorzystano różnego rodzaju materiał tj. asfalt, płyty betonowe, żwir. Utwardzenie wg oświadczenia inwestora powstawało etapami, bez dopełnienia formalności wynikających z przepisów prawa budowlanego tj. bez pozwolenia na budowę. W dniu kontroli zobowiązano inwestora do przedłożenia mapy z inwentaryzacji powykonawczej obszaru utwardzonego, w terminie 30 dni od dnia kontroli. Z pobranych ze strony geomalopolska zdjęć przedstawiających przedmiotowe działki widocznym jest, iż po 2003 roku na działkach powstał plac składowy który na przełomie lat zmienił swoją powierzchnie. Niewątpliwie wykonane przy przedmiotowej inwestycji roboty budowlane winny zostać poprzedzone pozwoleniem na budowę wydanym przez organ administracji architektoniczno - budowlanej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że ciążący w tym zakresie na inwestorze obowiązek nie został dopełniony. Zatem do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy znajdują zastosowanie przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze cały zgromadzony materiał dowodowy, w świetle wyżej przytoczonych okoliczności, w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej inwestor na realizację inwestycji z mocy ustawy Prawo Budowlane zobowiązany był do uzyskania w organie administracji architektoniczno - budowlanej pozwolenia na budowę. Zatem zrealizowanie inwestycji bez wymaganej przepisami prawa - art. 28, decyzji o pozwoleniu na budowę - a z takim przypadkiem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie - kwalifikowane jest przez przepisy Prawo budowlane jako działanie w ramach tzw. samowoli budowlanej, pociągającej za sobą określone sankcje prawno-administracyjne, wynikające z przepisów wskazanej ustawy. Bezspornym zatem pozostaje fakt, iż zaistniały na ww. nieruchomości gruntowej stan faktyczny wypełnia hipotezę normy rekonstruowanej w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 realizacja obiektu budowlanego bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę.
Na to postanowienie zażalenie wniosła B. A. i A. A.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2024 r. nr 71/2024 znak: WOB.7722.234.2023.KJAS utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że wyrażona ocena prawna, sprowadzająca się do konkluzji, że likwidacja skutków przeprowadzonych robót budowlanych związanych z budową placu składowego na działkach [...], [...], [...] położonych w miejscowości M. winna następować w oparciu o przepisy art. 48 i n. ustawy Prawo budowlane z 1994 r. była w ocenie MWINB prawidłowa. Poddając analizie zastosowanie trybu art. 48 Prawa budowlanego właściwego dla likwidacji skutków samowoli budowlanej, MWINB wskazał, iż zgodnie z art. 28 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wskazać należy, iż inwestor wykonał plac składowy o nieregularnym kształcie utwardzony płytami betonowymi, asfaltem oraz żwirem. Z pomiarów geodezyjnych przedłożonych do akt sprawy wynika, iż przedmiotowe działki o łącznej powierzchni 1,0599 ha pozostają nieutwardzone na powierzchni 0,4833 ha. Powyższe ustalenia pozwalają dojść do konkluzji, że przedmiotowy utwardzony plac składowy posiada wymiary 5766 m2 (1,05599ha - 0,4833ha=0,5766ha). W tym miejscu wskazać należy, iż utwardzenie powierzchni działek nr [...] oraz [...] w M. zostało zinwentaryzowane na mapie inwentaryzacji powykonawczej w ramach postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB w Limanowej z dnia 9 lutego 2017r., którą organ na podstawie art. 59 ust. 1 udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego wybudowanego na dz.ew.nr [...], [...], [...] w miejscowości M., woj. małopolskie. Jak wynika z mapy inwentaryzacji powykonawczej ww. budynku gospodarczo-garażowego, działka nr [...] oraz nr [...] były utwardzone kostką brukową oraz betonem. Natomiast działka nr [...] zgodnie z ww. inwentaryzacją nie była utwardzona. Nadto wskazać należy, iż przedmiotowe roboty budowlane przy budowie placu składowego zostały zakończone. Z ustaleń organu powiatowego wynika, iż roboty były prowadzone etapami, a sam inwestor nie był pierwotnie w stanie wskazać, w jakiej dacie powstał przedmiotowy plac. W treści zażaleń podniesiono, iż od zakończenia robót minęło ponad 20 lat. Organ jednak nie dał wiary ww. oświadczeniom skarżących. Podnieść należy, iż analiza zdjęć lotniczych prowadzi do konkluzji, że w latach 2002-2003 przedmiotowy plac jeszcze nie istniał. Ww. plac pojawia się na zdjęciu datowanym na 2009 rok (utwardzone działki nr [...], [...] i [...] niebędące przedmiotem postępowania oraz niewielki fragment działki nr [...]), a także bezspornie widać jego dalszą realizację na zdjęciach z lat 2018 i 2019-2021. Powyższe potwierdzają również zdjęcia z lat 1997, 20036, 2009, 2015, 2018, 2020 i 2022. Powyższe prowadzi do konkluzji, że przedmiotowe roboty były realizowane etapami po 2003 roku, a zakończone w latach 2019-2021. Przechodząc do analizy kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w ustawie Prawo budowlane zostało zdefiniowane pojęcie robót budowlanych, jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Pr. bud). Natomiast obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego należy rozumieć jako budynek, budowlę bądź obiekt malej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 Pr. bud). Przedmiotowe roboty budowlane w ocenie MWINB doprowadziły do powstania budowli, którą przepisy ustawy Prawo budowlane definiują jako: każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów; stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3 Pr. bud). Utworzenie placu składowego należy zakwalifikować zaś jako realizację samodzielnego obiektu budowlanego - budowli, o której mowa w art. 3 pkt Pr. Bud. W odniesieniu do definicji placu składowego, MWINB wskazał na poglądy judykatury: "Okoliczności faktyczne (trwałe utwardzenie gruntu, rozmiary obszaru utwardzonego i rzeczywiste jego wykorzystywanie) dają zatem podstawy do uznania, że wykonanie tego utwardzenia stanowi wykonanie budowli w postaci placu składowego. Prawo budowlane nie definiuje tego pojęcia. Posługując się więc definicją słownikową należy przyjąć, że "składować" oznacza składać i przechowywać w warunkach zabezpieczających przed zniszczeniem, obniżeniem wartości, magazynować, przechowywać pewne towary, np. materiały budowlane, węgiel (Mały słownik języka polskiego pod red. E. Soból, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997 r., Słownik współczesnego języka polskiego, Wydawnictwo Wilga 1996 r.). Jest to zatem teren przystosowany przez odpowiednio przygotowaną nawierzchnię do składowania określonych towarów oraz poruszania się po nim środków transportowych" (Wyrok WSA w Warszawie z 12.07.2017 r., VII SA/Wa 1898/16, LEX nr 2350995). Z analizy fotografii załączonych do dwóch protokołów kontroli organu powiatowego z dnia 15 marca 2023r. oraz z dnia 3 czerwca 2024r. jasno wynika, iż podstawową funkcją przedmiotowego utwardzonego placu pozostaje magazynowanie przedmiotów, przez co należało zakwalifikować obiekt przez wzgląd na jego dominująca funkcję. Reasumując, przedmiotowe roboty budowlane w ocenie MWINB doprowadziły do powstania obiektu budowlanego - budowli - placu składowego. Roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu mogą być uznane bądź to za samodzielny obiekt budowlany -budowlę (jeżeli nie są powiązane z żadnym innym obiektem budowlanym - tak jak ma miejsce w niniejszym przypadku), bądź też jako urządzenie budowlane powiązane z konkretnym obiektem budowlanym, na co wskazuje definicja ustawowa wskazana w art. 3 pkt 9 Pr. bud. Zgodnie w art. 3 pkt 9 Pr. bud. przez urządzenie budowlane należy rozmieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Dlatego urządzeniami budowlanymi będą tylko i wyłącznie urządzenia techniczne związane z innym obiektem budowlanym. W analizowanym przypadku wykonane utwardzenie działki nie jest powiązane z żadnym obiektem budowlanym, w konsekwencji czego nie jest możliwym zakwalifikowanie przedmiotowych robót jako wykonanie urządzenia budowlanego. MWINB w pełni podziela wykładnię wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1722/12, w którym wskazano, iż analiza treści art. 3 pkt l i 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego pozwala przyjąć, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji". Nie można mieć zatem wątpliwości, że utwardzona otwarta przestrzeń, na której składowane są materiały, sprzęt, pojazdy jest placem składowym. W świetle powyższego należy uznać, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce budowa obiektu budowlanego - placu składowego. W sprawie nie budzi wątpliwości, że budowa przedmiotowego obiektu została zakończona. Jednocześnie w ocenie MWINB - mając na uwadze fakt zakończenia robót budowlanych oraz treść art. 52 ust. 1 Pr. bud. - organ powiatowy prawidłowo ustalił podmiot zobowiązany. Odpowiadając zaś na zarzut dotyczący błędnego określenia adresata nałożonych obowiązków, MWINB wyjaśnił, że z aktualnego brzmienia art. 52 Pr. bud. wynika, że nakazy i zakazy nakłada się na inwestora, natomiast jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obwiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu (por. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, WKP 2021, teza 3 do art. 52). Obiekt postępowania tj. plac składowy zlokalizowany na działach nr [...], [...] i [...] w miejscowości M. stanowi własność współwłaścicieli B. A. oraz A. A. Zatem to wyżej wymienieni winni być adresatami postanowienia o wstrzymaniu budowy wydanego w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Na to postanowienie jednobrzmiące skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A. i B. A. zarzucając naruszenie:
1/ art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (w szczególności skarżących) oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a to niezebranie właściwych dowodów wskazujących na charakter ujawnionego podczas kontroli w dniu 15.03.2023 roku obiektu będącego przedmiotem sprawy, w postaci oględzin, zeznań świadków oraz odpowiedniej dokumentacji technicznej, oraz zaniechanie wyprowadzenia z nich prawidłowych wniosków co do charakteru budowli determinującego ustawowy obowiązek uzyskania na jego wybudowanie pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, które to naruszenia miały istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, w szczególności przez wzgląd na błędnie ustalony stan faktyczny w powyższym zakresie pociągający za sobą błędne zastosowanie prawa materialnego;
2/ art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (w szczególności skarżących) oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a to niezebranie właściwych dowodów wskazujących na czas wybudowania ujawnionego podczas kontroli w dniu 15.03.2023 roku obiektu będącego przedmiotem sprawy, w postaci zeznań świadków, dowodów z przesłuchania stron i innych urzędowych a oparcie się na w tym zakresie na pobieżnym i ogólnikowym oświadczeniu inwestora wyrażonego w toku kontroli oraz na danych pobranych ze strony internetowej https://miip.geomalopolska.pl, oraz zaniechanie wyprowadzenia z nich prawidłowych wniosków co czasu powstania budowli, które to naruszenia miały istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, w szczególności przez wzgląd na błędnie ustalony stan faktyczny co do czasu powstania budowli pociągający za sobą błędne zastosowanie prawa materialnego i niezastosowanie właściwej normy materialnoprawnej umożliwiającej uproszczone postępowanie legalizacyjne;
3/ art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane, poprzez błędne a co najmniej niepoprzedzone należytą weryfikacją przyjęcie wskutek popełnionych w toku postępowania administracyjnego uchybień proceduralnych, że obiekt będący przedmiotem sprawy podlegał obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że został on wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, co z kolei spowodowało błędne zastosowanie prawa materialnego poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w zakresie kontrolowanego obiektu z uwagi na brak wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, co miało istotny wpływ na treść wydanego postanowienia
4/ art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane, poprzez błędne skierowane obowiązku wstrzymania robót na B. A. w wydanym postanowieniu o wstrzymaniu budowy oraz błędne poinformowanie jej o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej przez błędne przyjęcie, że z racji iż wyżej wymieniona jest małżonką A. A. i współwłaścicielką działek nr [...], [...], [...] winna ona z tych powodów wraz z mężem pozostawać solidarnym adresatem nałożonych postanowieniem obowiązków, podczas gdy wyżej wymieniona nie jest inwestorem przedmiotowego obiektu co organ nota bene ustalił, co miało istotny wpływ na treść wydanego postanowienia;
5/ art. 49f ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wszczęcia przez organ uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sytuacji gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy zobowiązany był on do jego wszczęcia, albowiem obiekt będący przedmiotem kontroli wzniesiony został co najmniej 20 lat przed jej przeprowadzeniem, co miało istotny wpływ na treść wydanego postanowienia;
6/ art. 49d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane, poprzez błędne obliczenie potencjalnej opłaty legalizacyjnej na gruncie rozpoznawanej sprawy jak również błędne zwymiarowanie obiektu.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.
W odpowiedzi na powyższe skargi Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności postanowienia, o wstrzymaniu robót budowlanych (powinno być wstrzymanie budowy) obiektu zakwalifikowanego przesz organ jako plac składowy, którego realizacja następowała etapami w okresie po 2003 r. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący zarzucają błąd w ustaleniu rzeczywistego czasu realizacji przedmiotowego obiektu, oraz wadliwe skierowanie decyzji do B. A., która co prawda jest współwłaścicielem nieruchomości, na której przedmiotowy obiekt zrealizowano, ale nie była jego inwersorem. Inwestorem jest A. A. drugi współwłaściciele przedmiotowych działek. W ocenie sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z dyspozycją art 48 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.(dalej; ustawa) organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Przepis art 48 ust. 4 ustawy stanowi, że na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie.
Przesłankami do wydania postanowienia w wstrzymaniu budowy, jest ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że bez zachowania wymogu uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, inwestor realizuje bądź zrealizował obiekt budowlany lub jego część. Obiekt budowlany to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art 3 pkt 1 ustawy). Budowla zaś, to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art 3 pkt 3 ustawy).
Wyliczenie obiektów zaliczanych do budowli, o których mowa w wyżej przytoczonym przepisie jest przykładowe. Obiekty zaliczane do budowli cechuje brak podstaw do zakwalifikowania ich jako budynku (obiektu budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach – art 3 pkt 2 ustawy), lub obiektu małej architektury (niewielkie obiekty, a w szczególności: kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki – art 3 pkt 4) oraz cecha pozwalająca na uznanie, że jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów, składają się na całość użytkową.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r. II OSK 628/16 wskazał, iż "wyliczenie zawarte w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie jest kompletne i nie stanowi zamkniętego katalogu, a jedynie służy ułatwieniu kwalifikacji określonego obiektu do kategorii budowli w sytuacji gdy obiekt posiada cechy tożsame lub znacznie zbliżone do jednego z wymienionych w tym przepisie. Jednocześnie o tym czy określony zespół obiektów tworzy budowlę określaną mianem składem opału, czy składem materiałów budowlanych, decyduje przede wszystkim to, czy wszystkie te obiekty składają się na całość techniczno-użytkową w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. (...). Pojęcia całości techniczno-użytkowej nie można przy tym utożsamiać z rzeczą i jej częściami składowymi w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Prawo budowlane nie odwołuje się bowiem do art. 45 i 47 k.c. Tworzenie całości techniczno-użytkowej należy natomiast rozumieć jako połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do użytku. Nie można przy tym wykluczyć, iż każdy z tych elementów może być samodzielnym obiektem, choć nie zawsze będzie mógł być samodzielnie wykorzystywany do określonego celu, budowla stanowić ma zaś całość techniczno-użytkową (...). Oczywiście możliwe jest etapowanie inwestycji na realizację, której wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Jednakże w takim przypadku inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, dla całego zamierzenia budowlanego. Takie unormowanie świadczy o tym, że ustawodawca nawet w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. W odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę do materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu, a więc m.in. do określenia granic terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Wolą ustawodawcy było, aby w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. Weryfikacja przedsięwzięcia do wydania pozwolenia na budowę musi w przypadku etapowania inwestycji uwzględnić uwarunkowania wynikające z projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego ( por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2010r. sygn. akt II FSK 2049/09, wyrok NSA z dnia 8 września 2016r. sygn. akt II OSK 1564/15, LEX nr 2277989)".
Nie budzi wątpliwości sądu, że przedmiotowy obiekt spełnia kryteria, by zakwalifikować go jako plac składowy - plac służący składowaniu materiałów różnego pochodzenia. Obiekt taki jest z kolei budowlą, nie jest bowiem budynkiem ani obiektem małej architektury a odrębne pod względem technicznym części przedmiotów, na jaki ten obiekt się składa, tworzą całość użytkową. Realizacja takiej budowli (także etapami), wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art 29 ust 1-3 zawierający wykaz obiektów budowlanych oraz robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i objętych procedurą zgłoszeniową bądź zwolnionych także z tej formy uzyskania "zgody budowlanej" w okresie po 2003 r. do 2021 r. tj. w okresie realizacji przedmiotowego obiektu, nie wymieniał obiektów, do jakich zakwalifikowany został przedmiotowy plac składowy. W szczególności robót budowlanych wyniku których powstał przedmiotowy obiekt nie można kwalifikować jako utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o których mowa była w art 29 ust 2 pkt. 5 ustawy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2024 r. II OSK 1077/23 w którym wskazano, że zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla zamierzenia wymienionego w art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. nie będzie zatem obejmowało robót budowlanych realizowanych w celu stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, a taki właśnie charakter należało przypisać przedmiotowemu utwardzeniu terenu w celu utworzenia placu składowego dla składowania różnych materiałów budowlanych czy także placu manewrowego dla samochodów osobowych i dostawczych służących prowadzeniu działalności gospodarczej (...). Analiza treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. pozwala przyjąć, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji. Inaczej rzecz ujmując wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu, aby mogło być zaliczone do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b., powinno być związane z konkretnym obiektem budowlanym (zbudowanym legalnie), zapewniając możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.
Przedmiotowy obiekt pełni samodzielną funkcję, którą określić można jako składową a nie jest związany z jakimkolwiek obiektem, w taki sposób, by można było uznać, że jest to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art 3 pkt 9 ustawy). Jako obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę a zrealizowany etapami, bez uzyskania tego pozwolenia, spełnia kryteria, o których mowa w art 48 ust 1 ustawy. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych (w aktualnym stanie prawnym, powinno być sformułowane jako wstrzymanie budowy) należy uznać za legalne. Na marginesie jedynie (odnośnie zarzutu niestosowania procedury tzw. uproszczonego postępowania legalizacyjnego) wskazać należy że postępowanie to (uproszczone postępowanie legalizacyjne) ma zastosowanie jedynie do tych obiektów budowlanych lub ich części, których zakończenie budowy nastąpiło co najmniej 20 lat od wszczęcia postępowania (art 48f ust 1 pkt 2 ustawy). Nie liczy się zatem data rozpoczęcia robót budowlanych w wyniku których zrealizowany został obiekt budowlany, ale data ich zakończenia. Dla oceny kwestii, czy w sprawie powinny (mogły) być stosowane przepisy o uproszczonej legalizacji, mniej istotne jest zatem ustalenie daty rozpoczęcia realizacji robót budowlanych, na skutek których przedmiotowy obiekt powstał. Istotne jest ustalenie daty zakończenia budowy. Przez zakończenie budowy, należy rozumieć wykonanie robót budowlanych na skutek których dany obiekt powstający etapami otrzymuje finalny kształt. Ten zaś w niniejszej sprawie uzyskał w okresie 2029 - 2021 r.
Co do pozostałych zarzutów skargi, w ocenie sądu są one także bezzasadne. Kwestia czasu realizacji przedmiotowego obiektu, została przez organ wykazana przez zdjęcia lotnicze obrazujące stan zagospodarowania działek nr [...], [...] i [...]. Wbrew stanowisku skarżących, nie jest to materiał poglądowy, a materiał wykazujący rzeczywisty stan faktyczny, jaki na przedmiotowych działkach istniał w poszczególnych przedziałach czasowych. Także brak podstaw, by uznać zasadność zarzutu, że informacje samego inwestora, jakie w przedmiocie czasu realizacji tego obiektu złożył przed organem są niewiarygodne, bo nieprzemyślane i złożone w pośpiechu w trakcie kontroli organu. Przeciwnie, w ocenie sądu, brak przemyślenia tej kwestii, świadczy o szczerym charakterze złożonego przez inwestora oświadczenia, co też znajduje potwierdzenie w materiale fotograficznym. Odnośnie zarzutu skierowania decyzji do inwestora (współwłaściciela nieruchomości na której zrealizowano przedmiotowy plac składowy) i jednocześnie drugiego współwłaściciela tego terenu, który podnosi, że nie jest inwestorem, wskazać należy, że zgodnie z art 52 ust 1 ustawy obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Wobec stwierdzonego przez organ faktu, że roboty budowlane przy realizacji placu składowego zostały zakończone (organ nie stwierdził aby jakiekolwiek roboty budowlane były wykonywane w czasie czynności kontrolnych) nałożenie obowiązku na skarżącą, jako współwłaściciela obiektu stanowiącego samowolę budowlaną, niezależnie czy była on inwestorem, czy tylko tolerował fakt realizacji tego obiektu w ramach samowoli budowlanej, jest literalnie zgodne z wyżej wskazaną regulacją.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji.