II SA/Kr 1391/21

II SA/Kr 1391/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-04-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Małgorzata Łoboz /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 1985/22 - Wyrok NSA z 2024-01-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art 136 ust 3 , 137 i 142 ust 1 i 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 października 2021r. znak WS-VI.7534.3.117.2021.BP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 czerwca 2021 r., znak: [...] Starosta [...] orzekł:
- w pkt. 1 o zwrocie nieruchomości położonej w T., stanowiącej własność Gminy Miasta T. oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] miasta T., o powierzchni 0,0557 ha (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]), dla której Sąd Rejonowy w T., Wydział VI Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], na rzecz: T. J. w [...] części, U. J. w [...] części, K. G. J. w [...] części, J. M. J. w [...] części;
- w pkt. 2 o ustaleniu należności z tytułu zwrotu opisanej wyżej nieruchomości
w wysokości [...] zł stosownie do udziałów: T. J. [...] zł, U. J. [...] zł, K. G. J. [...] zł, J. M. J. [...] zł;
- w pkt. 3 o zobowiązaniu T. J., U. J., K. G.
J. oraz J. M. J. do wpłaty ustalonej w punkcie 2 należności na rzecz Gminy Miasta T. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji
- w pkt. 4 o tym, że nieruchomość opisana w punkcie 1 zwracana jest w stanie, w jakim
znajduje się w dniu zwrotu.
Odwołanie od decyzji ww. Starosty [...] złożyła Gmina Miasta T..
Wojewoda decyzją z dnia 19 października 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w T., stanowiącej własność Gminy Miasta T. oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] miasta T., o powierzchni 0,0557 ha (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]), dla której Sąd Rejonowy w T., Wydział VI Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], na rzecz: T. J., U. J., K. G. J., oraz J. M. J..
W uzasadnieniu organ podał, że uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w T. z dnia 27 maja 1986 r., ustalono miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania osiedla jednorodzinnego [...]" w T.. Następnie uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w T. z dnia 27 maja 1986 r. ustalono granice gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne osiedla [...]". W dniu 25 marca 1987 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w T., na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. Nr 22, poz. 997 oraz § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczenia i podziału nieruchomości (Dz.U. Nr 47, poz. 238) wydał decyzję zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] obręb [...] położonej w T. - D. I. o pow. 0,0982 ha, stanowiącej własność S. J., na działki nr [...] o powierzchni 0,0613 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0369 ha, znak: [...]
Decyzją znak: [...] z dnia 4 czerwca 1988 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 4, art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 58 i 59 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) oraz uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. Nr [...] z dnia 19 grudnia 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad obliczania odszkodowania za wywłaszczone grunty oraz ustalenia cen gruntów państwowych na terenie województwa [...] (Dz.U. Nr 17 z 1985 r., poz. 233), nieruchomość nr [...] obręb [...] o powierzchni 0,0613 ha objęta księgą wieczystą Lwh [...] D. I., stanowiąca własność S. J., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cele skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego osiedla [...]". W ww. decyzji ustalono łącznie [...] zł odszkodowania, w tym [...] zł za grunt, [...] zł za składniki budowlane i [...] zł za składniki rolne.
Następnie, decyzją z dnia 17 lutego 1992 r. znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w T. zatwierdził projekt podziału nieruchomości działki nr [...] na działki o numerach ewidencyjnych: [...] oraz [...].
Z zapisów księgi wieczystej nr [...] wynika, że działka nr [...] stanowi obecnie własność Gminy Miasta T.. Podstawą wpisu była decyzja Wojewody T. z dnia 11 marca 1991 r. znak: [...]
Przedmiotowa nieruchomość nie jest obciążona prawami obligacyjnymi lub rzeczowymi ustanowionymi na rzecz osób trzecich.
W oparciu o uchwałę Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z dnia 26 listopada 1979 r. w sprawie Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta T., zmienioną zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta T. z dnia 27 stycznia 1984 r. w sprawie odstępstwa od miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T., wnioskowana działka zlokalizowana była w terenie oznaczonym symbolem C 49 MN (teren mieszkalnictwa jednorodzinnego).
Zgodnie z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego "[...] w T. z dnia 15 maja 1986 r., wywłaszczona działka [...], obręb [...], znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem 141KW.V, oznaczającym ulicę ruchu wolnego. Na przedmiotowej nieruchomości projektowany był sięgacz o szerokości 8,0 m zakończony placem nawrotowym.
Na podstawie umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 18 marca 1993 r. Rep. A nr [...], Gmina Miasta T. sprzedała S. J. działkę nr [...] o powierzchni 0,0056 ha za kwotę [...]zł.
Spadek po zmarłym S. J. nabyli: T. J., U. J., M. J. oraz B. J.. Spadek po zmarłej B. J. nabyli: T. J., U. J. oraz M. J.. Spadek po zmarłym M. J. na podstawie ustawy nabyli syn J. M. J. i córka K. G. J. Zatem osobami uprawnionymi do ubiegania się o zwrot nieruchomości będącej przedmiotem postępowania są: T. J., U. J., J. M. J. oraz K. G. J..
W świetle dokonanych ustaleń organ stwierdził, że spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, bowiem wnioskodawcami są spadkobiercy poprzedniego właściciela, a nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją wywłaszczeniową wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Rozważania w zakresie spełnienia przesłanki trzeciej tj. zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia organ rozpoczął od przedstawienia treści art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Wyjaśnił przy tym, skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest to, że przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie - odpowiednio - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. - art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r. art. 137 ust. 1 pkt 2). Kwestia ta została przesądzona w orzecznictwie.
Jak ustalono działka została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na cele skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego osiedla "[...]". Na działce nr [...], odpowiadającej części dawnej działki nr [...], był projektowany sięgacz o szerokości 8,0 m zakończony placem nawrotowym. Zgodnie z protokołem z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości przeprowadzonej w dniu 26 czerwca 2018 r., cyt.: "Działka nr [...] od strony północnej graniczy z ul. [...]. Na dzień wizji działka stanowi drogę dojazdową do posesji [...] (dz. [...]). Droga dojazdowa jest utrwalona drobnoziarnistym gryzem (nawierzchnia szutrowa). W ocenie wnioskodawcy nie były wykonywane prace w celu zagospodarowania działki. Nawierzchnia została wykonana przez pana J. w celu dojazdu do posesji. Dojazd nie był odśnieżany przez aktualnych właścicieli. P. J. jest właścicielem sąsiednich działek [...], [...], a działki [...] i [...] należą do rodziny J.". Zdjęcia lotnicze załączone do akt sprawy przedstawiają zawnioskowaną do zwrotu nieruchomość z lat 1997, 2003 oraz 2016. Na wszystkich zdjęciach na terenie przedmiotowej działki jest widoczna droga dojazdowa prowadząca od zabudowań znajdujących się na działkach [...] i [...] do ul. [...].
Organ I instancji ocenił, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie zrealizowano celu wywłaszczenia, a zatem jest ona na ten cel zbędna. Wojewoda oceny tej nie podzielił. Zdaniem organu odwoławczego niezbędnym w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, czy i kiedy rzeczony sięgacz został wykonany, przy czym bez znaczenia jest fakt, iż do jego urządzenia nie doszło w wyniku działań organów państwa. Z wyżej omówionych dowodów wynika, że droga dojazdowa została wykonana przed wejściem w życie ustawy nowelizującej art. 137 ust. 1 pkt 2, która to okoliczność nie jest zresztą kwestionowana przez strony postępowania. Za realizację celu wywłaszczenia można uznać urządzenie omawianego sięgacza w efekcie działań osoby będącej następcą prawnym osoby wywłaszczonej. Podobne stanowisko przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach z dnia: 9 maja 2016 r., sygn. akt: II SA/Kr 298/16 oraz 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1699/17. Cytując obszerne fragmenty rozważań sądu przedstawionych w ww. orzeczeniach organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę dojazdową do posesji wchodzących w skład osiedla mieszkaniowego, wobec czego nie mogła zostać uznana za zbędną na cel wywłaszczenia -- niezależnie od tego jaką nawierzchnię aktualnie posiada oraz kto w istocie poczynił nakłady z tym związane (choć specyfika realizowanego w przeszłości budownictwa jednorodzinnego polegała na tym, że znaczna część tego rodzaju zamierzeń inwestycyjnych realizowana była przez samych mieszkańców). Z tych też względów nie ma także zasadniczego znaczenia podnoszona przez jednego z wnioskodawców okoliczność, iż przedmiotowa droga służy jako dojazd do jego posesji oraz do drugiej nieruchomości należącej do rodziny, skoro - co oczywiste - nieruchomości te stanowią część osiedla mieszkaniowego.
T. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- przepisów prawa materialnego, a to:
a) art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości, w sytuacji, w której zachodzą wszelkie przesłanki do zwrotu działki nr [...] na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela;
b) art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że działka nr [...] stanowi drogę dojazdową do nieruchomości wchodzących w skład osiedla mieszkaniowego, wobec czego nie mogła zostać uznana za zbędną na cel wywłaszczenia, w sytuacji, gdy przedmiotowa działka nie zmieniła swojej funkcji na skutek decyzji wywłaszczeniowej, a tzw. "sięgacz" wraz z placem nawrotowym nigdy nie powstał; cel inwestycji sprecyzowany został operatem technicznym nr [...] stanowiącym załącznik do decyzji wywłaszczeniowej określający scalenie działek pod projektowaną inwestycję, które to scalenie zostało uchylone 21 lutego 1992 r.;
- naruszenie przepisów prawa procesowego, a to:
a) art. 107 § 1 pkt 6) kpa, poprzez wydanie decyzji administracyjnej niezawierającej wymaganych elementów, a to pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz sprowadzenie uzasadnienia prawnego do przytoczenia orzeczeń sądów administracyjnych, bez odpowiedniego odniesienia do stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji winno skutkować uznaniem decyzji za wadliwą;
b) art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i przeprowadzenia jego wszechstronnej oceny i analizy, w wyniku czego organ dokonał błędnej oceny, iż działki nr [...] nie można uznać za zbędną na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej;
c) art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa, poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i przeprowadzenia jego wszechstronnej oceny, a w konsekwencji przyjęcie, iż ceł na jaki działka nr [...] została wywłaszczona został zrealizowany, podczas gdy funkcja działki zarówno przed wywłaszczeniem jak i po decyzji pozostaje taka sama, na terenie działki nie były prowadzone żadne prace zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia, jak również nie nastąpiła żadna rozbudowa osiedla mieszkaniowego w sąsiedztwie przedmiotowej działki;
d) art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia 9 czerwca 2021 r., w sytuacji gdy decyzja organu I instancji odpowiadała prawu.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zwrócił się także o przeprowadzenie dowodów ze wskazanych w skardze dokumentów na okoliczność wykazania faktycznego zakresu i przebiegu projektowanej inwestycji, jak również faktu jej niezrealizowania.
W uzasadnieniu skargi przytoczone wyżej zarzuty zostały uzasadnione.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.
W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.
Podstawą wnioskowania o zwrot są następujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami:
Art. 136 ust. 3 u.g.n.
Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określny w decyzji o wywłaszczeniu (...).
Art. 137.
1. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1)pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
Szerokie omówienie działania w/w przepisów i dekodowanych z nich norm prawnych jako właściwych podstaw orzekania przez Sąd przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2020r., sygn.. akt I OSK 211/20, publ. CBOSA. Sąd wskazał, że: "Badając problem wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 38/11 przeprowadził analizę występujących od 1958 r. podstaw prawnych zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz związanego z nimi orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Trybunał stwierdził, że do chwili wejścia w życie kwestionowanego art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w brzmieniu (tekst jedn.: do 22 września 2004 r.) w orzecznictwie sądowym prezentowana była konsekwentnie taka wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, która nie dopuszczała do ich wstecznego (retroaktywnego) działania. Wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 ze zm.) prowadziła do wniosku, że nieruchomości wywłaszczone w trybie tej ustawy nie podlegały zwrotowi, jeżeli właściwy organ administracji ustalił, że w chwili rozpoznawania wniosku o zwrot nieruchomość została już użyta na cel wywłaszczenia (tzn. zrealizowano już na niej cel wywłaszczenia albo rozpoczęto "używanie" tej nieruchomości na cel wywłaszczenia przez rozpoczęcie i prowadzenie inwestycji lub prac przygotowawczych do niej), a także - zgodnie z wyraźną treścią tego przepisu - jeśli nieruchomość nie została jeszcze "użyta" na cel wywłaszczenia, ale była ona nadal "niezbędna" inwestorowi na ten cel, mimo że nie rozpoczęto jeszcze nawet inwestycji. Trybunał trafnie wskazał, że "mimo nowej treści, ustawodawca nie wprowadził w 1998 r. nowej normy prawnej" (cz. III pkt 3.2 uzasadnienia wyroku P 38/11). Podobnie nowelizacja z 2004 r. (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - li tylko punktu 2 ustępu 1 art. 137 ugn) nie wprowadziła nowej normy prawnej jako przesłanki podstawowej dla orzekania o zwrocie nieruchomości. Trybunał wskazał, że "możliwe jest prospektywne stosowanie przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przewidzianych w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu. Odwołanie się do kolejności odczytania przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w kolejności nawiązującej do dotychczas stosowanej normy sądowo-administracyjnej zapobiega kwestionowanemu przez sąd pytający wstecznemu działaniu tego przepisu. Wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny wskazują, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero w drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, na tle art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, stosowanego względem nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r., w przypadku której cel wywłaszczenia został zrealizowany lub wydaje się, że został zrealizowany przed 22 września 2004 r., a jednocześnie zanim były właściciel złożył wniosek o jej zwrot. Jeżeli w takiej sytuacji w dniu orzekania przez organ administracji cel wywłaszczenia został już zrealizowany, to zwrot nie powinien być możliwy bez względu na to, kiedy nastąpiła realizacja celu, licząc od momentu wywłaszczenia (wyroki: WSA w Krakowie z: 30.6.2008 r. II SA/Kr 271/08, Lex 563126; 23.1.2009 r. II SA/Kr 1118/08, Lex 477381; 28.8.2010 r. II SA/Kr 1442/09, Lex 633058; 11.8.2010 r. II SA/Kr 556/10, Lex 737774; 13.10.2010 r. II SA/Kr 850/10, Lex 753665; 28.1.2011 r. II SA/Kr 1422/10, Lex 953288; WSA w Kielcach z 7.10.2009 r. II SA/Ke 517/09, Lex 573736; WSA w Łodzi z 12.4.2011 r. II SA/Łd 38/11, Lex 1097220; WSA w Poznaniu z 11.4. 2013 r. IV SA/Po 145/13, Lex 1310239; NSA z: 23.2.2010 r. I OSK 600/09, Lex 595437; 17.6.2011 r. I OSK 1433/10, Lex 990175; 30.11.2011 r. I OSK 2098/10, Lex 1149305)".
Druga kwestia, która zarysowała się w niniejszej sprawie, to kwestia właściwej interpretacji celu wywłaszczenia, gdy dotyczył on większego przedsięwzięcia o dużej złożoności, a więc na przykład, jak w tej sprawie budowy osiedla jednorodzinnego. Odnośnie tego zagadnienia także po wielekroć wypowiadało się orzecznictwo. I tak, dla przykładu, NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2019 r. I OSK 821/18 LEX nr 2778232 wskazał, że "W sprawach o zwrot nieruchomości, które zostały wywłaszczone pod budowę tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, należy uwzględniać nie tylko budowę poszczególnych budynków, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na tzw. infrastrukturę towarzyszącą, czyli służącą głównemu celowi wywłaszczenia". NSA w wyroku z dnia 8 stycznia 2020 r. I OSK 1212/18, LEX nr 3059243 zauważył, że "Cel wywłaszczenia nieruchomości winien być badany przez organy administracji na podstawie całego materiału dowodowego, który istniał najpóźniej w dacie przewłaszczenia. Wśród przykładów ogólnikowego określenia celu wywłaszczenia wskazuje się wywłaszczenie na potrzeby: budownictwa mieszkaniowego, budownictwa przemysłowego, budowę osiedla, budowę miasta". "Osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca budowie osiedla mieszkaniowego infrastruktura, w tym także tereny zielone" (wyrok NSA z dnia 23 lipca 2021 r. I OSK 3681/18, LEX nr 3224134 ). "W przypadku inwestycji złożonych takich jak budowa osiedli mieszkaniowych cel wywłaszczenia może obejmować nie tylko realizację inwestycji głównej, ale także wykonanie inwestycji towarzyszących, których istnienie umożliwia prawidłowe funkcjonowanie i korzystanie z inwestycji głównej zgodnie z jej przeznaczeniem"(tak wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r. I OSK 607/19 LEX nr 3281837) . Kwestię określenia celu wywłaszczenia w przypadku osiedla przybliżył wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 listopada 2021 r. II SA/Gd 247/21, LEX nr 3275540: Analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może abstrahować od kontekstu funkcjonalnego z daty wywłaszczenia nieruchomości, a w przypadku planowanej realizacji osiedla mieszkaniowego także od specyfiki wieloletnich inwestycji mieszkaniowych. Przy ocenie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić zatem nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla. Do takich obiektów należą urządzenia towarzyszące, umożliwiające korzystanie z zabudowy mieszkaniowej takie jak ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa, trawniki, różnorakie miejsca wypoczynku, czy ciągi piesze (chodniki), jak i obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, które co prawda nie są urządzeniami umożliwiającymi korzystanie z zabudowy mieszkaniowej, ale służą mieszkańcom osiedla mieszkaniowego, np. sklepy osiedlowe, szkoły, przedszkola, domy kultury". Podobne stanowisko znajdujemy w wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2021 r. I OSK 144/20 LEX nr 3197213, WSA w Poznaniu z dnia 21 listopada 2019 r. II SA/Po 654/19, LEX nr 2751738 czy WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2018 r. II SA/Kr 1699/17 LEX nr 2471000.
W decyzji Urzędu Miasta w T. o wywłaszczeniu działki nr [...] określono, że nastąpiło to na cele skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego Osiedla [...]. W świetle powyższych uwag cel ten obejmował także bez wątpliwości wyznaczenie drogi dojazdowej będącej drogą wewnętrzną.
W skardze podniesiono, że istotą wywłaszczenia było scalenie działek nr [...] [...], [...], [...] (działka przedmiotowa) i [...] w jedną działkę [...]. Tymczasem scalenie zostało anulowane w 1992r., co potwierdza, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Nie doszło do realizacji sięgacza, a działka nr [...] powróciła do poprzedniego właściciela.
Odpowiadając na te zarzuty, trzeba przybliżyć chronologię zdarzeń. "Ze względu na brak precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej, konieczne jest uwzględnienie i ocena, pod kątem określenia tego celu, innych aktów administracyjnych poprzedzających wydanie decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości" (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 października 2021 r. II SA/Gd 259/21 LEX nr 3247115).
Pierwotnie działka pod sięgacz nosiła oznaczenie nr [...]. W dniu 27 maja 1986r. zapadła uchwała nr [...] /k.29 akt adm./, uchwalająca miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego "[...] w T. o powierzchni 170 ha. Następnie podjęto uchwałę nr [...] z 27 maja 1986r. określającą granice gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne osiedli [...]" i "Al. [...]", które to granice co do [...]" zostały określone w załączniku nr 1 do uchwały /k.33 akt adm./. Uchwała wskazywała, że ustalone dla [...] grunty zostaną uzbrojone w drogi dojazdowe docelowo do 1995r. Ustalono też rychły (po ogłoszeniu uchwały) termin przystąpienia do czynności związanych z podziałem gruntów na działki budowlane. Załącznik graficzny do uchwały /k.30 akt adm / projektował sięgacz na przedmiotowej działce [...] od ul. [...] do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], zakończony placem manewrowym. Miał on także projektowane połączenie z równoległą drogą (sięgaczem) przez działkę nr [...]. W takim kształcie sięgacz (działka nr [...]) został inkorporowany do miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego [...]" w T. z 1986r., opisany symbolem 141 KWV /k.42 i 41 akt adm./.
W dniu 25 marca 1987r. wydzielono z działki nr [...] działki nr [...] i [...] /k.20 i 50 akt adm./. W dniu 6.11.1987r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego "na cele budowy osiedla domów jednorodzinnych [...]", które obejmowało 74 nieruchomości, w tym działkę nr [...]. W dniu 4 czerwca 1988r. zapadła decyzja o wywłaszczeniu działki nr [...] na cele skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego osiedla [...] i o ustaleniu odszkodowania, o wydanie której wnioskował właściciel /k.53/.
Na chwilę zatem wywłaszczenia jego cel był określony ogólnie, jako budowa osiedla, zaś na działce nr [...] zaprojektowano sięgacz od ul. [...]. Ogólne określenie celu wywłaszczenia wiązało się z tym, że wywłaszczano kilkadziesiąt działek, jednak można odtworzyć przeznaczenie działki przedmiotowej ( sięgacz).
Przed wywłaszczeniem, na potrzeby projektowanego połączenia działki nr [...] ( pierwotnie [...]) przez działkę [...] ( z oznaczeniem nr [...]) do działki [...] /k.17 akt adm./, zmieniono oznaczenia działek i zniesiono je do jednej działki nr [...]. Takie też oznaczenia zostały wprowadzone do ksiąg wieczystych. Jednak okazało się, że działka nr [...] nie została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, w związku z czym w latach 1992 i 1993 najpierw przywrócono pierwotne oznaczenia działek /k.21 akt adm./, a następnie wystąpiono z wnioskami korygującymi do ksiąg wieczystych /k.22,25, 26 akt adm/. Co do działki nr [...] ( sięgacza), to otrzymała ona nowe oznaczenie jako działka nr [...] /k. 27 i 28/.
Co do faktycznego użytkowania, to od początku sięgacz służył jako droga dojazdowa do działek cofniętych w stosunku do ul. [...]. Wskazują na to zdjęcia lotnicze z lat 1997, 2003 i 2016 /k.106, 107 i 108 akt adm./. W rejestrze gruntów jest on opisany jako droga gminna [...] i ma charakter drogi wewnętrznej. Obecnie jest wysypany tłuczniem. W ocenie Sądu fakt "drogowego" użytkowania sięgacza nie budzi najmniejszych wątpliwości. /k.345/. Ponadto nie jest tak, jak usiłuje sugerować skarżący, że sięgacz służy jako dojazd wyłącznie do jego nieruchomości (działki nr [...]). Ze zdjęć bowiem zrobionych na oględzinach wynika, że sięgacz dochodzi do działki nr [...], która od jego strony posiada otwieraną bramę /k.60, k.123verte/, do działki nr [...] z garażem /k.123/ oraz do działki nr [...] z garażem blaszakiem /k.123 i 123 verte/. Jak bowiem wynika z pisma właścicieli działki nr [...], sięgacz zapewnia i umożliwia dojazd do nieruchomości zaznaczonych jako działki: [...], [...], [...], [...], [...], [...] /k.359 i 353 akt adm./ Ponadto droga ta posiada infrastrukturę techniczną z ciągami uzbrojenia w rurociągi: wodny, gazowy i kanalizacyjny dla wymienionych działek /k.359 akt adm/.
Jak zatem wynika z powyższego stanu faktycznego, sięgacz użytkowany jest zgodnie z celem wywłaszczenia, Jako bowiem droga dojazdowa do działek budowlanych mieści się w infrastrukturze osiedla [...], czyli w ramach zakreślonych przez cel wywłaszczenia (pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne). Co więcej, sięgacz jest wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem tej konkretnej nieruchomości, ustalonym na podstawie uchwał i planu miejscowego szczegółowego. Fakt natomiast, że zgodnie z tymi dokumentami miał mieć połączenie z drogą na działce nr [...] przez działkę nr [...], do czego nie doszło – niczego nie zmienia. Należy bowiem uznać to za niewielką modyfikację w ramach szczegółowych rozwiązań, bez wpływu na ogólny cel wywłaszczenia. Zresztą nawet gdyby przyjąć, że była to modyfikacja celu wywłaszczenia, to taka sytuacja jest dopuszczalna, zważywszy, że powstające osiedle to inwestycja często przynosząca zmiany rozwiązań z różnorakich względów. "Sama rezygnacja z budowy określonych elementów osiedla (np. jednego z bloków mieszkalnych) na rzecz innych elementów służących prawidłowemu funkcjonowania osiedla stanowi dozwoloną modyfikację celu wywłaszczenia’ (tak wyrok NSA z dnia 26 listopada 2021 r. I OSK 788/21, LEX nr 3282252).
Pozostaje jeszcze do rozważenia kwestia zarzutu, że drogę utwardził skarżący, a organ nie poczuwał się do dbania o stan drogi, nie wykonał na niej żadnych prac. W ocenie Sądu skoro od początku sięgacz miał charakter drogi dojazdowej, z której korzystał zarówno skarżący, jak i sąsiedzi ( wbrew jego twierdzeniom), to wywłaszczenie niejako przypieczętowało ten stan rzeczy, który trwa do dziś dnia. Cel wywłaszczenia w związku z tym został zrealizowany. Fakt, że to skarżący utwardził drogę, nie ma znaczenia z punktu widzenia oceny zbędności na cel wywłaszczenia, gdyż działka pełni taką samą rolę, jak w czasie wywłaszczenia. Taka sytuacja wynika zaś z faktu, że skarżący, korzystając z dojazdu, ma taki sam, lub bodaj większy interes faktyczny w utrzymaniu drogi, jak właściciel Gmina K., co ewentualnie może rodzić rozliczenia na drodze cywilnej. Ponadto, skarżący czyni starania o zwrot nieruchomości od 1995r. i w związku z tym sprzeciwiał się wybudowaniu drogi, twierdząc, że budowa sięgacza przez Gminę jest zbędna, gdyż droga jest w bardzo dobrym stanie /k.354/. Jednak okoliczność, że skarżący utwardził drogę, nie może przesłaniać tego, że cel wywłaszczenia ( droga dojazdowa do działek) został w tej sprawie zrealizowany i że, co istotne, sięgacz służy nie tylko skarżącemu, ale i sąsiadom. "Wykładnia art. 137 u.g.n. biorąca za podstawę twierdzenie, że to Skarb Państwa lub Gmina miały wykonać prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, jakkolwiek aktualnie dominująca, nie może abstrahować od okoliczności konkretnej sprawy, w tym od określenia na tle tejże konkretnej sprawy celu wywłaszczenia nieruchomości w odniesieniu do obowiązujących ówcześnie realiów. Rację ma bowiem w tej sprawie Gmina jako skarżąca, że w latach 70-tych czy 80-tych, w innych warunkach ustrojowych i politycznych sposoby realizacji celów publicznych nie były tak jednoznacznie pojmowane, jak to ma miejsce obecnie" (tak uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 maja 2016 r.II SA/Kr 298/16). Na podobnym stanowisku stanął WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r. II SA/Kr 1457/17, LEX nr 2444214 : " Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie o konieczności przesądzenia zbędności zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości bez konieczności wykazywania, iż realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła przez inicjatora wywłaszczenia, bądź też podmiot publiczny".
Z wymienionych przyczyn uznano skargę za bezzasadną, w związku z czym ulegała ona oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a.