II SA/Kr 1385/22

II SA/Kr 1385/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-02-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Paweł Darmoń /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1641/23 - Wyrok NSA z 2025-12-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 61 ust  1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skarg W. G. i K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 września 2022 r., znak: SKO.ZP/415/375/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargi oddala
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 27 czerwca 2022 r. Nr AU-2/6730.2/476/2021, po rozpatrzeniu wniosku D. Sp. z o.o. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...] i [...] obr. [...] wraz z zagospodarowaniem terenu, miejscami postojowymi, zjazdem, infrastrukturą techniczną, drogą wewnętrzną na częściach działek nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. oraz umorzył postępowanie w części odnoszącej się do budowy infrastruktury technicznej na części działki nr [...] obr. [...], tj. działki objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Skotniki i Kostrze - Obszar Łąkowy".
Po rozpatrzeniu odwołania W. G. oraz odwołania K. M. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało ją w mocy na podstawie art. 59 ust.l, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej jako u.p.z.p.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. nr 735 z późn. zm., dalej jako k.p.a.).
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie - w stosunku do obszaru, który do tej pory nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. Co do obszaru objętego ustaleniami planu miejscowego dla obszaru "Skotniki - Kostrze obszar łąkowy" zasadnie organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Jak słusznie wskazał organ I instancji w zaskarżonej decyzji, dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust 1 u.p.z.p.
Stan faktyczny został ustalony na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Analiza obejmuje część tekstową i graficzną oraz tabelaryczne zestawienia poszczególnych parametrów zabudowy z obszaru analizowanego i dokumentację fotograficzną.
W analizie wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na objętych wnioskiem działkach nr [...] i [...] obr. [...]ew. [...] przy ul. [...] w K. wyznaczono obszar analizowany. Jako front terenu inwestycji przyjęto jego zachodnią krawędź, o szerokości 28,5 m. Z tego względu, zgodnie z § 3 rozporządzenia obszar analizowany wyznaczono w odległości 85,5 m od granic działek, na których planowana jest inwestycja kubaturowa. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie budzi zastrzeżeń Kolegium.
Odnosząc się do zarzutu jednego z odwołań, że wyznaczony obszar jest zbyt szeroki, Kolegium wyjaśniło, że został on wyznaczony w minimalnych dopuszczalnych przepisami Rozporządzenia granicach. Obowiązujące w tym zakresie przepisy nie dopuszczają przyjęcia obszaru mniejszego niż terenu o promieniu równym trzykrotności długości frontu ternu inwestycji. W uzasadnionych przypadkach dopuszcza się wyznaczenia obszaru większego, jednak taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie.
Analizując funkcję zabudowy w obszarze analizowanym oraz możliwość nawiązania do istniejącej zabudowy przy ustalaniu warunków dla przedmiotowej inwestycji wskazano, że znajduje się w nim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz drogi i obiekty infrastruktury technicznej. Planowane przedsięwzięcie, jako budowa budynku jednorodzinnego stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie. Z załącznika graficznego do decyzji jednoznacznie wynika, że od drogi publicznej - ul. [...], jest dostępna objęta obszarem analizowanym zabudowa jednorodzinna (np. dz. nr [...], [...] i in.), w tym także bliźniacza (dz. nr [...] i [...], [...]), z czego wynika, że istnieją działki sąsiednie zabudowane mogące stanowić punkt odniesienia dla kształtowania nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Odnosząc się do zarzutów odwołań dotyczących braku kontynuacji funkcji zastanej w obszarze analizowanym przez planowaną inwestycję. Kolegium wyjaśniło, iż dopuszczalna zabudowa nie musi ograniczać się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, bowiem w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Planowana zabudowa nie może zatem stanowić ingerencji w dotychczasowy stan zagospodarowania obszaru analizowanego w tym sensie, że nie może wprowadzać wartości dotychczas obcych w tym terenie. Ustawodawca nie wymaga natomiast, aby w obszarze tym znalazł się obiekt identyczny, czy nawet podobny do objętego wnioskiem.
W tym kontekście podkreślono, że wnioskowana zabudowa obejmuje niewątpliwie funkcję mieszkaniową i taka właśnie funkcja dominuje w obszarze analizowanym. Forma architektoniczna budynków - czy są to budynki wolnostojące, bliźniacze czy szeregowe - nie ma znaczenia dla weryfikacji tej przesłanki. Wszystkie takie budynki pełnią bowiem funkcję mieszkaniową, którą planowana zabudowa będzie kontynuować. Jeśli chodzi o różnice w formie architektonicznej, to ustalenia w zakresie poszczególnych parametrów mają za zadanie zapewnić, aby występujące w tym zakresie różnice nie zburzyły ładu przestrzennego zastanego w sąsiedztwie.
Następnie weryfikacji poddano sposób ustalenia poszczególnych parametrów dla planowanej inwestycji.
Teren działek inwestycyjnych nr [...] i [...] nie znajduje się bezpośrednio przy ul. [...], a w głębi terenu, w drugiej linii zabudowy. Planowana zabudowa nie będzie zatem stanowiła obudowy tej ulicy, ani też żadnej innej drogi w sąsiedztwie i kształtowała linii zabudowy od strony dróg publicznych. Wewnątrz kwartału ulic, gdzie teren ten się znajduje obowiązuje swobodny układ zabudowy, który nie jest kształtowany wg żadnych spójnych reguł. Stąd też brak jest w zakresie linii zabudowy wzorca, który bezwzględnie należałoby kontynuować w przypadku inwestycji wnioskowanej. Stąd też uznano, że nie ma podstaw aby ustalać w przedmiotowym przypadku linię zabudowy wskazując, ze wystarczającym ograniczeniem będą przepisy budowlane normujące odległości zabudowy od granic działki oraz od zabudowy sąsiedniej.
Stosownie do § 5 Rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie wskaźnik ten ustalono w przedziale od 20% do 24%, co stanowi ustalenie poniżej wartości wnioskowanej (wnioskowano o ustalenie wskaźnika na poziomie 32% - 33%). Wyznaczono także minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 50% dla powierzchni terenu inwestycji. W analizie przedstawiono szczegółowe dane z obszaru analizowanego w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy generowanego przez poszczególne budynki. Z zestawienia tego wynika, że wskaźniki występujące w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane (od 9% do 55%), a średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi ok. 22%. Ustalenia przedmiotowego parametru dokonano w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczający odstępstwo od ustalenia tego parametru według podstawowej zasady, tj. na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jeśli jest to uzasadnione wynikami analizy. Uzasadniając zastosowane odstępstwo, polegające na dopuszczeniu 2-procentowej tolerancji w stosunku do ustalonej średniej z obszaru analizy wyjaśniono, że chcąc kontynuować i zachować zastany ład przestrzenny w rejonie inwestycji powinno się co do zasady nawiązywać do sytuacji zastanej. Stąd też analiza wykazała, że z punktu widzenia uwarunkowań przestrzennych analizowanego obszaru właściwe jest ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na podstawie średnich wartości z obszaru. Dopuszczenie tolerancji uzasadniono względami technologicznymi - koniecznością wprowadzenia pewnej swobody na etapie sporządzania projektu budowlanego. Wskazano jednocześnie, że dopuszczenie wskaźnika na poziomie wnioskowanym zaburzyłoby lad przestrzenny sąsiedztwie terenu inwestycji. Ustalone w tym zakresie warunki uznać zatem należy za prawidłowe.
W decyzji ustalono również minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, przyjmując go na poziomie 50%. Ustalenie to budziło zastrzeżenia Odwołujących, którzy wskazywali, ze przyjęta granica ustalona została zbyt nisko, ponieważ w sąsiedztwie występuje wysoki udział terenów zielonych. Odnosząc się do tych zarzutów Kolegium wyjaśniło, że ustalenie to z punktu widzenia przepisów Rozporządzenia oraz u.p.z.p., jest wystarczające. Przepisy powszechnie obowiązującego prawa, mające zastosowanie w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy, nie zawierają w ogóle wymogu ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Wskaźnik ten jest ustalany, jeżeli ze względu na uwarunkowania przyrodnicze analiza architektoniczno - urbanistyczna wykaże taką potrzebę i tak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Z tego względu nie ma również ustawowych zasad ustalania tego parametru - stąd jeżeli ustalona wartość wynika z analizy i została w niej uzasadniona, to z punktu widzenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego należy uznać to za wystarczające. Ponieważ z analizy wynika, że przyjęte ustalenia wynikają z potrzeby nawiązania do wskaźników występujących w obszarze analizowanym oraz uwzględnienia wysokiego udziału terenów zielonych w tym terenie.
Szerokość elewacji frontowej ustalono na poziomie 10, 5 z tolerancją +/- 20%. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wskazano, że średnia szerokość budynków w obszarze analizowanym wynosi 10,5 m, zatem przyjęte ustalenie oparto na ogólnej zasadzie kształtowania omawianego parametru wynikającej z § 6 ust. 1 rozporządzenia.
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (wysokość do attyki) ustalono w przedziale od 8,5 m - 9,5 m. Ustalenia poczyniono na podstawie § 7 ust. 4 Rozporządzenia. Z analizy wynika, że wysokości budynków w obszarze analizowanym są zróżnicowane. Wysokość do okapów lub attyk wahają się pomiędzy 2,8 ma 10,2 m. Średnia wysokość elewacji frontowych budynków z dachami połaciowymi wynosi 6 m. Średnia wysokość attyk przy dachach płaskich to 9 m, natomiast jeśli chodzi o wysokości kalenic, wahają się one w przedziale 7,m do 11,5 m. Ustalając wartości omawianego parametru dla przedmiotowego budynku wzięto pod uwagę wartości średnie dla dachów płaskich, taki bowiem dach planowany jest zgodnie z wnioskiem. Jednocześnie, ze względu na konieczność uwzględnienia, że ustalenia na etapie ustalania warunków zabudowy nie są czynione w oparciu o precyzyjny pomiar geodezyjny, wprowadzono 0,5 - metrową tolerancję aby uwzględnić błąd pomiaru. W ocenie Kolegium w analizie przedstawiono argumenty przemawiające za wskazanym sposobem ukształtowania parametrów wysokościowych przedmiotowego budynku, a argumentacja ta jest wystarczająca i odnosi się do wymogów ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu inwestycji i do konkretnych uwarunkowań tego terenu.
W świetle § 8 Rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie ustalono krycie dachem płaskim o wysokości do attyki na poziomie 9 m +/- 0,5 m. Z analizy w sposób jednoznaczny wynika, że dachy o analogicznej geometrii występują w obszarze analizowanym (dz. nr [...], [...] i [...], [...], i [...]). Konstatacja ta jest wystarczająca z punktu widzenia przesłanki ujętej w § 8 Rozporządzenia.
Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołań, w świetle których ustalanie dachu płaskiego dla przedmiotowego budynku jest niewłaściwe, bowiem w obszarze analizy występują głównie dachy połaciowe. Kolegium wyjaśniło, że w świetle § 8 Rozporządzenia argument ten nie może zostać wzięty pod uwagę. W świetle powołanego przepisu dla ustalenia dachu o określonej geometrii konieczne jest wykazanie, że w obszarze analizowanym występuje choćby jeden budynek kryty dachem o analogicznym kształcie. Skoro w sprawie wykazano, że w obszarze analizy występują budynki kryte dachami płaskimi o wysokości attyki na poziomie 8,5 m - 9,5 m, to ustalenie to przesądza o dopuszczalności ustalenia geometrii dachu w przyjęty w kwestionowanej decyzji sposób.
Na podsumowanie organ wskazuje, że sporządzona w sprawie analiza, jest kompletna i przekonująca oraz może być uznana za wiarygodny dowód na spełnienie podstawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyznaczone na jej podstawie parametry przyszłej zabudowy ustalone zostały prawidłowo.
Organ I instancji określił także szczegółowe warunki zabudowy w zakresie ochrony środowiska, ochrony przyrody i ochrony zieleni, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W ramach tych ustaleń organ I instancji ustalił w sposób wiążący wymaganą liczbę miejsc parkingowych w przeliczeniu na 1 dom. W ocenie Kolegium takie ustalenie liczby miejsc postojowych jest prawidłowe i spełnia wymogi, jakie wynikają z przepisów § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U Nr 164, poz. 1589), art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d u.p.z.p. oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 960 ze zm.).
Ustalono, że zamierzenie inwestycyjne ma pośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...] poprzez ul. [...] oraz działki nr [...], [...], [...], [...] obr. [...]. Działki nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] zostały objęte wnioskiem i planowana jest na nich budowa drogi wewnętrznej. Ulica [...] jest drogą wewnętrzną pozostającą w zarządzie ZDMK i odbywać się będzie z niej wjazd na teren inwestycji, co wynika z pozyskanej opinii zarządcy drogi z dnia 18 listopada 2021 r. (karta 173).
Za udowodnione uznano, że istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W aktach sprawy znajduje się informacja techniczna Spółki W. S.A. z dnia 7 września 2021 r. (karta 27 - 28), która potwierdza możliwość zaopatrzenia inwestycji w wodę i odprowadzania ścieków. Przedłożono także aktualną informację techniczną potwierdzającą możliwość zaopatrzenia inwestycji w energię elektryczną (karta 23) oraz w gaz (karta 25), a także informację techniczną dotyczącą warunków technicznych odprowadzania wód opadowych (karta 29 -33). Z ww. dokumentów wynika w sposób jednoznaczny, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.
Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego wątpliwości Odwołującej co do zagospodarowania wód opadowych z terenu inwestycji - Kolegium wskazało, że w świetle przedłożonych dokumentów i ustalonych warunków uznano, że kwestia zagospodarowania wód opadowych została wyjaśniona w sposób wystarczający na tym etapie procesu inwestycyjnego. Kolegium wskazało, że na etapie ustalania warunków zabudowy konieczne jest jedynie ustalenie, że istnieją możliwości zapewnienia odprowadzania tych wód i wskazanie, jakie są to możliwości. Wybór konkretnego rozwiązania technicznego nastąpi dopiero na etapie projektowania.
Jeśli natomiast chodzi o uzbrojenie terenu w zakresie drogi dojazdowej, spełnienie tego warunku potwierdza pozytywna opinia Zarządu Dróg Miasta K. z dnia 18 listopada 2021 r. (karta 173). Z opinii tej wynika, że projektowane uzbrojenie w zakresie drogi - obsługa poprzez objętą wnioskiem drogę wewnętrzną - jest wystarczająca dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W sytuacji, w której teren działek nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] objęty został terenem inwestycji, Kolegium nie ma podstaw aby kwestionować planowaną obsługę komunikacyjną po terenie tej działki. Na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie musi bowiem legitymować się tytułem prawnym do terenu inwestycji. Kwestia ta będzie weryfikowana dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. G. (sygn. akt II SA/Kr 1385/22) i K. M. (sygn. II SA/Kr 1386/22).
Postanowieniem z dnia 21 lutego 2023 r. obie te sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 1385/22.
W. G. zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, zwłaszcza w zakresie architektury,
2. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 2 powyższej ustawy, poprzez nieuwzględnienie walorów architektonicznych i krajobrazowych,
3. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 powyższej ustawy, polegające na nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżącej poprzez ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości skarżącej, to jest działki numer [...]
4. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, polegające na niezapewnieniu wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy,
5. naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego ani słusznego interesu skarżącej.
6. i w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się budynki jednorodzinne, wolnostojące, o jednej lub dwóch kondygnacjach, głównie z dachami dwuspadowymi (co zmniejsza zacienienie), o wysokości ok. 5-6 m. na działce nr [...] i na działce nr [...] oraz o wysokości 9,25 m. na działce nr [...] (również z dachem dwuspadowym).
W całym obszarze analizowanym położone są dwa budynki w zabudowie bliźniaczej, przy czym znajdują się one w znacznej odległości od planowanej inwestycji (po drugiej stronie ul. [...], w odległości ok. 80-100 m.).
W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącej - budynek w zabudowie bliźniaczej, o wysokości 9,5, m., o trzech kondygnacjach, z dachem płaskim, w oczywisty sposób naruszy ład architektoniczny; taki budynek pod względem wszystkich parametrów będzie różnił się od budynków sąsiednich i co więcej doprowadzi do nadmiernego zacienienia sąsiednich nieruchomości.
Jak wskazuje skarżąca - wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, planowana inwestycja w oczywisty sposób narusza zasady dobrego sąsiedztwa.
Ponadto skarżąca podniosła, że wskaźnik zabudowy zwiększono do 22%, a w jej ocenie maksymalna powierzchnia zabudowy nie powinna przekroczyć 20%, dążąc do zachowania obecnego ładu architektonicznego.
Dopuszczono, aby wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (attyki) wynosiła 9 m. z tolerancją do 0,5 m. W ocenie skarżącej maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie powinna przekraczać 9 m. - tak przyjęto w projekcie warunków zabudowy z dnia 14 lutego 2022 roku.
W kontekście zasad dobrego sąsiedztwa zarzuciła, że planowana inwestycja doprowadzi do zakłócenia gospodarki wodnej na działce skarżącej i innych działkach sąsiednich - do tego zarzutu organ II instancji zasadniczo nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji.
W zakresie odprowadzania wód opadowych z zabudowy tak dużej jak planowana, nie ma możliwości zagospodarowania terenu inwestora, tak by nie zakłócać gospodarki wodnej na działkach sąsiednich.
Odprowadzanie wód opadowych do kanalizacji, rowu lub ścieku jest niemożliwe, ponieważ takie nie istnieją. Ulica [...] nie posiada kanalizacji wód opadowych.
Również zastosowanie ewentualnych zbiorników wybieralnych na wody opadowe nie będzie wystarczające, gdyż z tak dużej powierzchni dachu opady, zwłaszcza w czasie burzy, wyniosą ok. 5 tys. litrów wody na dobę.
Powyższe w połączeniu z utwardzeniami pod miejsca parkingowe i wokół budynków oraz drogą dojazdową spowoduje, że działki sąsiednie będą zalewane.
Zastrzeżenia budzi ponadto mapa ewidencyjna stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji, ponieważ poziomice nie uwzględniają obniżenia terenu w kierunku północnym i zachodnim.
Na działkach [...], [...], [...] w ich środkowej części występuje podłużne wyniesienie, spowodowane nawiezieniem ziemi przez poprzednich właścicieli. Po czym, zbliżając się do granic z działkami sąsiednimi, m.in. z działką nr [...], teren gwałtownie opada. W związku z tym. zachodzi uzasadniona obawa, że po zakończeniu inwestycji teren wokół nowej zabudowy zostanie wyrównany do poziomicy 237-239. Przyjęcie poziomicy 237 dla inwestycji, jako porównywalnej z działką nr [...] jest błędne, ponieważ teren działki skarżącej opada do poziomu 235 m n.p.m. przy krańcach północno-zachodnich.
Odnośnie udziału powierzchni biologicznie czynnej, skarżąca podniosła że udział powierzchni biologicznie powinien kształtować się na poziomie 60% powierzchni biologicznie czynnej, gdyż taki wskaźnik i wyższy występuje obecnie w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji.
Skarżąca konsekwentnie domaga się usytuowania nowego budynku w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy z działką skarżącej o numerze [...], głównie ze względu na ograniczenie zacienienia oraz umożliwienie ewentualnej przyszłej zabudowy zachodniej części tej działki.
Działka skarżącej jest stosunkowo wąska, o szerokości ok. 15 m; realizacja inwestycji w sposób istotny ograniczy możliwość zabudowy działki [...], przez co narusza słuszny interes skarżącej.
K. M. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym –sposób wykonywania prawa własności (Art. 62 pkt 1), poprzez bezprawne wyłączenie terenu którego jest właścicielem
2. art. 1 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy poprzez nieuwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, zwłaszcza w zakresie architektury.
3. art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez nieuwzględnienie walorów architektonicznych i krajobrazowych,
4. art. 1 ust. 2 pkt 7 powyższej ustawy, polegające na nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżącego poprzez ograniczenie powierzchni biologicznie czynnej w całym pasie służebności drogowej zlokalizowanej na działkach należących do skarżącego o numerach: [...] i [...] obr[...] w K.
5. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, polegające na niezapewnieniu wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy,
6. art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego ani słusznego interesu strony skarżącej
7. art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
8. naruszenie rozdziału 4 (art. 75 - 88a) kodeksu postępowania administracyjnego - zbieranie i ocena dowodów (art. 77 k.p.a.)
9. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - składniki decyzji: uzasadnienie (Art. 107 k.p.a., w szczególności zaś § 3 tegoż artykułu),
Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że w ocenie skarżącego inwestycja wnioskodawcy (D. sp. z o.o.) nie posiada dostępu do drogi publicznej w zakresie obsługi komunikacyjnej w czasie budowy oraz po jej zakończeniu, bowiem służebność drogowa wskazana na mapie Inwestora przebiega po działkach należących do skarżącego o numerach[...] i [...] obr. [...] w K., na której to służebności drogowej uprzednio (w roku 2019) organ I instancji wskazał powierzchnię biologicznie czynną (tj. teren zielony) zgodnie z treścią decyzji nr 2168/6740.1/2019 z dnia 06.11.2019 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] obr[...] w K., dla inwestora - K. M., będącego stroną skarżącą. Zgodnie z uzyskanym przez skarżącego pozwoleniem na budowę służebność drogowa musi pozostać jako teren zielony a ewentualna zmiana może zostać potraktowana jako samowola budowlana z uwagi na niezgodność z projektem i warunkami decyzji WZ. Niestety organy I i II instancji nie przeanalizowały dostatecznie wskazanej dokumentacji i treści wydanych uprzednio "Decyzji WZ" oraz "Pozwolenia na budowę" (jw.) dla inwestycji skarżącego (na działkach [...] i [...] obr. [...] w K.) bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją wnioskodawcy (D. Sp. z o.o.) - będącej przedmiotem niniejszej skargi.
W odpowiedzi na obie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o ich oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Obecnie stan epidemii został zastąpiony przez stan zagrożenia epidemicznego. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust. 3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.
Ponieważ nie wszystkie strony wykonały wezwanie, zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 15 lutego 2023 r sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Organy obu instancji przeprowadziły szczegółowe i wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, a sporządzona na potrzeby sprawy analiza urbanistyczno – architektoniczna nie budzi wątpliwości.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia "u.p.z.p.". W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.
Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.
Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
Rozpocząć trzeba od oceny analizy urbanistyczno – architektonicznej, która stała się podstawą dla ustalenia parametrów dla zamierzonej inwestycji, albowiem sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w rozpoznawanej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.
Sporządzona w styczniu 2022 r. przez głównego specjalistę mgr inż. arch M. K. analiza urbanistyczno-architektoniczna jest prawidłowa i nie budzi zastrzeżeń Sądu. Zawiera prawidłowe określenie obszaru analizowanego, szczegółowe informacje dotyczące zabudowy w tym obszarze, a także wyjaśnienie dlaczego przyjęto poszczególne parametry nowej zabudowy, na takim a nie innym poziomie.
Zarzuty W. G. dotyczą przede wszystkim odmiennej niż w zaskarżonej decyzji oceny kwestii ładu przestrzennego. Skarżąca uważa, że nowa zabudowa powinna przede wszystkim nawiązywać do zabudowy istniejącej w najbliższym sąsiedztwie, stąd jej zastrzeżenia do planowanej zabudowy jako bliźniaczej (zdaniem skarżącej powinien być to wolnostojący dom jednorodzinny), do geometrii dachu (powinien być płaski, a nie dwuspadowy), do powierzchni zabudowy (20% zamiast ustalonych w decyzji 22%) oraz wysokości (powinna wynosić 9, a nie 9,5 m).
Zarzuty skarżącej są wyrazem jej subiektywnej oceny i stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami organów dokonanymi na podstawie analizy urbanistyczno – architektonicznej.
W tym miejscu trzeba przypomnieć, że podnoszone obecnie w skardze zarzuty były już wcześniej wskazywane przed organem I instancji, odnosiła się do nich zarówno autorka analizy, jak i sam inwestor, a rozważania w tym zakresie zajmuje znaczną część uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa (str. 8 – 12). Zostały powtórzone w odwołaniu, a obecnie – już po raz trzeci – w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Organy obu instancji odniosły się do tych zarzutów wyczerpująco i szczegółowo, a Sąd dokonaną przez nie ocenę całkowicie podziela. W szczególności trzeba podkreślić, że zabudowa bliźniacza jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną i niezależnie od tego, czy w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji występuje zabudowa wolnostojąca, czy też bliźniacza – mamy do czynienia z kontynuacją funkcji. Kwestia zwiększenia powierzchni zabudowy do 22% oraz wysokości elewacji frontowej do 9,5 m została szczegółowo uzasadniona przez autorkę analizy. Odstępstwa te nie są znaczne, a ich wyjaśnienie spełnia wymogi rozporządzenia i nie budzą wątpliwości. Trzeba też za Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie powtórzyć, że w kwestii geometrii dachu nie ma znaczenia bezpośrednie sąsiedztwo inwestycji, wystarczy, że istnieje nawiązanie do jakiegokolwiek dachu w obszarze analizowanym.
W kwestii gospodarki wodnej i obaw skarżącej, co do możliwego zalewania działek sąsiadujących z terenem inwestycji - trzeba wskazać, że nie może być przedmiotem oceny na obecnym etapie procesu budowlanego, lecz dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Podobnie przedwczesne są obawy skarżącej dotyczące możliwego podniesienia terenu inwestycji w przyszłości oraz uwagi dotyczące usytuowania planowanych budynków w określonej odległości od granicy z jej nieruchomością.
K. M. zaskarżonej decyzji zarzucił jedynie to, że przysługująca inwestorowi po jego działkach służebność drogowa przebiega w tej części działki, która na podstawie udzielonego mu wcześniej pozwolenia na budowę miała pozostać terenem biologicznie czynnym.
W zakresie tego zarzutu należy wyjaśnić, że nie jest rolą organu ustalającego warunki zabudowy, ani też rolą sądu administracyjnego kontrolującego taką decyzję wypowiadanie się co do interpretacji pozwolenia na budowę wydanego dla innej nieruchomości, a jedynie ustalenie, czy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Takie ustalenia w sprawie poczyniono w decyzjach organów obu instancji. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod pojęciem "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Taka służebność w niniejszej sprawie istnieje, a ponadto SKO w Krakowie słusznie zwróciło uwagę na ustalenia z zarządcą drogi.
Jak wynika z powyższego zarzuty obu skarg okazały się bezzasadne, a dokonana w pozostałym zakresie z urzędu kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała wadliwości skutkujących koniecznością jej uchylenia.
Z tych względów skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.