II SA/Kr 1385/04

II SA/Kr 1385/04 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2005-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-11-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jan Zimmermann /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Brachel - Ziaja
Mariusz Kotulski
Symbol z opisem
6135 Odpady
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 62 poz. 627
art. 17 ust. 1, art. 84 ust. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Tezy
Programy ochrony środowiska nie stanowią aktów prawa miejscowego. Realizują one politykę ekologiczną państwa, a ich treść z założenia ma znaczenie kierunkowe, niekonkretyzujące uprawnień lub obowiązków podmiotów zewnętrznych.
Sentencja
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 stycznia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann ( spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel - Ziaja AWSA Mariusz Kotulski Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2005r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Tarnowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 22 września 2004r., Nr PN.VIII.0911-23-04 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 3 uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie podjętej w dniu 2 września 2004r. nr XXVII/ 471/2004 w sprawie uchwalenia planu gospodarki odpadami dla Miasta Tarnowa na lata 2004-2015 I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Miasta Tarnowa kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Kr 1385/04
UZASADNIENIE
Rada Miejska w Tarnowie podjęła w dniu 2 września 2004r. uchwałę Nr XXVII/471/2000 w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla Miasta Tarnowa na lata 2004-2015. Wydano ją na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.), art. 18 ust. l ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.).
W § 3 tej uchwały napisano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.
Ten właśnie przepis (§ 3) zakwestionował Wojewoda Małopolski, który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 września 2004r. Nr PN.VIII.0911-23-04 stwierdził jego nieważność. W uzasadnieniu Wojewoda napisał, że zgodnie z art. 84 ust. l cyt. ustawy - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 14 ust. 6 cyt. ustawy o odpadach uchwały dotyczące programów ochrony środowiska oraz planów gospodarki odpadami są aktami prawa miejscowego i z tego powodu podlegają obowiązkowi publikacji w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Z kolei, zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, póz. 718 z późn. zm.) warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich publikacja w sposób określony w art. 4 ust. l oraz art. 13 pkt 2 tej ustawy. Aktu ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy lub krótszy, ale tylko w ustawowo uzasadnionych przypadkach, które w analizowanej sprawie nie zachodzą.
Na w/w rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Miasta Tarnowa wniosła w dniu 29 października 2004r. skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, poprzedzając ją uchwałą Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 21 października 2004 r. Nr XXVIII/492/2004 w sprawie wniesienia tej skargi.
W uzasadnieniu skargi napisano, że ocena Wojewody Małopolskiego nie jest trafna. Uchwała Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 2 września 2004 r. została bowiem podjęta na podstawie art. 14 cyt. ustawy o odpadach. Zgodnie z regulacją tego artykułu plany gospodarki odpadami uchwalane są dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa oraz dla realizacji zasad, o których mowa w art. 5 tej ustawy. Art. 14 ust. 6 przewiduje, że gminny plan gospodarki odpadami stanowi część odpowiedniego programu ochrony środowiska i jest tworzony na zasadach i w trybie, określonych w przepisach o ochronie środowiska. Podstawą uchwalenia programu ochrony środowiska jest art. 17 prawa ochrony środowiska i ani ten przepis, ani art. 18 tej ustawy nie kreuje tego typu aktu jako aktu prawa miejscowego. Wskazany przez Wojewodę art. 84 ust. l prawa ochrony środowiska nie dotyczy programów ochrony środowiska, o których mowa w art. 17 i 18 cyt. ustawy, lecz tzw. programów naprawczych, uchwalanych w celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska w przypadkach wskazanych ustawa lub przepisami szczególnymi. Gmina uważa, że programy ochrony środowiska obowiązujące do zasady "wewnątrz administracji" i tym samym nie mają charakteru aktów prawa miejscowego, co powoduje, że nie mają do nich zastosowania rygory publikacyjne wskazane przez Wojewodę Małopolskiego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Wojewoda zauważa, że art. 17 i art. 18 prawa ochrony środowiska znajdują się w Tytule "Przepisy ogólne", który zawiera przepisy wspólne dla całości ustawy. Nawiązując do definicji ochrony środowiska, zawartej w art. 3 pkt 13 cyt. ustawy Wojewoda wywodzi, że zgodnie z tą ustawa wszelkie programy ochrony środowiska, w tym także programy nazwane przez Gminę Miasta Tarnowa "naprawczymi", są programami, do których ma zastosowanie szczegółowe upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 84 ust. l tej ustawy. Wszystkie więc programy stanowią akty prawa miejscowego. Skoro więc plan gospodarki odpadami stanowi część odpowiedniego programu ochrony środowiska, on sam jest również aktem prawa miejscowego i podlega publikacji zgodnie z zasadami przyjętymi dla takich aktów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Istotą sporu między skarżącą Gminą Miasta Tarnowa i Wojewodą Małopolskim jest kwestia przynależności uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 2 września 2004 r. w sprawie uchwalenia planu gospodarki odpadami dla Miasta Tarnowa na lata 2004-2015 do rzędu aktów prawa miejscowego. Uznanie tej uchwały za akt prawa miejscowego determinuje w konsekwencji obowiązek jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejście jej w życie po upływie 14 dni od tej publikacji. Z kolei uznanie jej za akt nie należący do aktów prawa miejscowego powoduje, że treść zakwestionowanego przez Wojewodę Małopolskiego § 3 tej uchwały, ustalającego, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, będzie mogła być uznana za prawidłową.
Dążąc do rozstrzygnięcia tej kwestii należy najpierw ogólnie zauważyć, że przynależność aktów do rzędu prawa miejscowego zdeterminowana została przede wszystkim przez normę konstytucyjną, zgodnie z którą akty takie mają charakter powszechnie obowiązujący (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Nie mogą być więc aktami prawa miejscowego akty wewnętrzne ani akty skierowane do określonych adresatów (akty indywidualne). W kontekście tej zasady drugorzędne znaczenie ma fakt, że ustawodawca zwykły czasem dość arbitralnie przesądza o tym, że jakaś kategoria działań administracji terenowej będzie mieć charakter aktów prawa miejscowego (miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub "programy", o jakich mowa w art. 84 cyt. ustawy - prawo ochrony środowiska). Nie oznacza to bowiem, że działania nie nazwane tak przez ustawodawcę, aktami prawa miejscowego nie są. Z tego powodu w analizowanej tu sprawie nie ma znaczenia to, że "programy", o jakich mowa w art. 84 prawa ochrony środowiska zostały nazwane aktami prawa miejscowego, a "programy ochrony środowiska", o jakich mowa w art. 17 i 18 tej ustawy nie zostały tak nazwane przez ustawodawcę. Inaczej mówiąc, kwestia samej nazwy nie może mieć znaczenia w omawianym sporze.
W sporze tym istotne są natomiast inne elementy, które wiążą się z treścią i podstawą prawną uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie, będącej planem gospodarki odpadami. Zgodnie z art. 14 ust. 6 cyt. ustawy o odpadach gminny plan gospodarki odpadami stanowi część odpowiedniego programu ochrony środowiska i jest tworzony w trybie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie środowiska. Jednocześnie art. 14 ust. l tejże ustawy przyjmuje, że plany gospodarki odpadami są uchwalane dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa oraz realizacji zasad, o których mowa w art. 5 ustaw (m. in. zasady zapobiegania powstawaniu odpadów, ograniczania ich ilości, zapewniania odzysku i unieszkodliwiania odpadów zgodnego z zasadami ochrony środowiska i in.) a także dla stworzenia w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów, spełniających wymagania określone w przepisach o ochronie środowiska. Ustęp 2 tego artykułu, a także art. 15 ust. 3 określają podstawowe elementy planów gospodarki odpadami, wśród których nie ma takich, które zawierałyby uprawnienia lub obowiązki adresatów zewnętrznych. Z punktu widzenia ustawy o odpadach plany gospodarki odpadami nie mają więc charakteru powszechnie obowiązującego, nie są więc aktami prawa miejscowego.
Wniosek ten nie jest jednak kompletny, skoro art. 14 ust. 6 ustawy o odpadach odsyła do "przepisów o ochronie środowiska", mówiących o "programach ochrony środowiska". Należy zatem jeszcze ustalić, czy z punktu widzenia ustawy - prawo ochrony środowiska plany gospodarki stanowią akty prawa miejscowego. Odpowiedź na to pytanie jest również negatywna. Zgodnie z przepisami prawa ochrony środowiska "programy ochrony środowiska", których częścią są omawiane tu plany gospodarki odpadami, mają realizować politykę ekologiczną państwa. Jest o nich mowa w ogólnej części ustawy (art. 17 ust. 1). Ich treść ma mieć znaczenie kierunkowe, nie konkretyzujące jeszcze uprawnień lub obowiązków podmiotów zewnętrznych. Dopiero odrębnie nazwane przez ustawodawcę "programy" (bez określenia: "ochrony środowiska"), o jakich mowa w części szczegółowej ustawy (art. 84) mogą zawierać regulacje powszechnie obowiązujące, gdyż ich celem jest doprowadzenie do przestrzegania standardów jakości ochrony środowiska przez wszystkie podmioty. Okazuje się więc, że również przepisy ustawy - prawo ochrony środowiska nie dają podstaw do traktowania planów gospodarki odpadami jako prawa miejscowego, gdyż plany te stanowią część "programów ochrony środowiska" w rozumieniu art. 17 tej ustawy, a nie część "programów", o jakich mowa w j ej art. 84.
Na marginesie wypada zauważyć, że uznanie planów gospodarki odpadami za akty nie mające statusu prawa miejscowego nie oznacza, że nie istnieją szczególne sposoby ich udostępniania zainteresowanym podmiotom. Sposoby te wynikają z ogólnych przepisów dotyczących informacji publicznej (w tym informacji dotyczących środowiska - art. 19 prawa ochrony środowiska), a także z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 kwietnia 2003r. w sprawie sporządzania planów gospodarki odpadami (Dz. U. Nr 66, poz. 620). § 6 tego rozporządzenia stanowi, że plany gospodarki odpadami są sporządzane w formie elektronicznej na informatycznych nośnikach danych oraz w formie pisemnej. Regulacje te przesądzają o możliwości zapoznania się z przyjętym planem, a jednocześnie one właśnie stanowią dodatkowy argument negatywny w sporze o charakter prawny planu gospodarki odpadami i o jego publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
W wyniku przedstawionej analizy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że, gminne plany gospodarki odpadami nie mają charakteru aktów prawa miejscowego, toteż nie wymagają one publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z tego powodu nietrafny okazał się pogląd wyrażony w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Małopolskiego. Stwierdzając na podstawie tego poglądu nieważność § 3 uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 2 września 2004 r. Nr XXVII/471/2000 Wojewoda działał więc sprzecznie z art. 91 ust. l cyt. ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego też Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 tejże ustawy.
Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.