II SA/Kr 1384/09

II SA/Kr 1384/09 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2010-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-09-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda /sprawozdawca/
Ewa Rynczak
Jacek Bursa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 73 ust. 4
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010 r. sprawy ze skarg M. O., M. M. i D. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 03 lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania skargi oddala.
Uzasadnienie
Starosta L. decyzją z dnia 12 marca 2009 r., znak [...] , orzekł w pkt 1. o ustaleniu na rzecz A.K. odszkodowania w kwocie 9 244,83 zł., odpowiadającego udziałowi 2/12 części, z tytułu zajęcia pod fragment drogi powiatowej nr K1619 Tarnawa - Stare Rybie - Rupniów nieruchomości stanowiącej własnośćI .K. , położonej w obrębie S. , gm. J. , oznaczonej jako pgr. l. kat. 1792 o powierzchni 0,0249 ha, pgr. l. kat. 1793 o powierzchni 0,0029 ha, pgr. l. kat. 1794 o powierzchni 0,0327 ha, pgr. l. kat. 1795 o powierzchni 0,0032 ha, pgr. l. kat. 1796 o powierzchni 0,0076 ha, pgr. l. kat. 1797 o powierzchni 0,0002 ha, pgr. l. kat. 1798 o powierzchni 0,1128 ha, pgr. l kat. 1799 o powierzchni 0,0317 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L. Wydział V Ksiąg Wieczystych, wchodzące w skład działki ewidencyjnej nr [...] . W pkt 2.- 3. określił podmiot zobowiązany i zasady wypłaty powyższego odszkodowania, zaś w punkcie 4. decyzji - odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu zajęcia opisanej w pkt 1 nieruchomości pod fragment drogi powiatowej nr K1619 Tarnawa - Stare Rybie - Rupniów na rzecz A.K. , M.O. , M.M. , D.P. i W.F. . W podstawie prawnej rozstrzygnięciapowołał art. 73 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dniał 3 października 1998 r. -Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, póz. 872 z późn. zm.), w zw. z art. 129 ust. 1 art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, póz. 543 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu [...] grudnia 2005 r. A.K. i A.K. skierowali do Starosty L. wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt stanowiący w dacie 31 grudnia 1998 r. własność I.K. zajęty pod fragment drogi powiatowej nr [...] Tarnawa - Stare Rybie - Rupniów. Postępowanie administracyjne prowadzone w tej sprawie zostało zawieszone postanowieniem z dnia 13 stycznia 2006 r. do czasu wydania przez Wojewodę [...] decyzji administracyjnej orzekającej o nabyciu przez Powiat L. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] listopada 2008 r. wniosek o odszkodowanie za przedmiotowy grunt złożyli także M.O. , M.M. , D.P. i W.F. . W dniu 23 października 2008 r. wydana została przez Wojewodę [...] stosowna decyzja, która uzyskała przymiot ostateczności z dniem 17 listopada 2008 r. W decyzji tej stwierdzono nabycie przez Powiat L. z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa własności nieruchomości będącej w dniu 31 grudnia 1988 r. własnością I.K. , zajętej pod fragment drogi powiatowej nr K1619 Tarnawa -Stare Rybie - Rupniów, położonej w obrębie S. , gm. Jodłownik, oznaczonej jako pgr. l. kat. 1792 o powierzchni 0,0249 ha, pgr. l. kat. 1793 o powierzchni 0,0029 ha, pgr. l. kat. 1794 o powierzchni 0,0327 ha, pgr. l. kat. 1795 o powierzchni 0,0032 ha, pgr. l. kat. 1796 o powierzchni 0,0076 ha, pgr. l. kat. 1797 o powierzchni 0,0002 ha, pgr. l. kat. 1798 o powierzchni 0,1128 ha, pgr. l kat. 1799 o powierzchni 0,0317 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L. Wydział V Ksiąg Wieczystych, wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] . Postawę prawną tego rozstrzygnięcia był art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w myśl którego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu
Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Stosownie do art. 73 ust. 4 tej ustawy odszkodowanie, o którym wyżej mowa będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.
W związku z wydaniem przez Wojewodę [...] opisanej wyżej decyzji, stosownie do art. 97 § 2 k.p.a, postanowieniem z dnia 4 lutego 2009 r. podjęto postępowanie administracyjne zmierzające do ustalenia i wypłaty odszkodowania.
Na podstawie zgromadzonych dowodów ustalono, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako parcele gr. l. kat. 1792, 1793, 1794, 1795, 1796, 1797, 1798, 1799, położone w obrębie S. , stanowiła własność I.K. c. A. i B. Odpis skrócony aktu zgonu nr [...] wydany przez Urząd Stanu Cywilnego w L. w dniu [...] marca 2007 r. wskazuje, że I.K. zmarła [...] 1999 r. w L. , a spadek po niej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia 26 czerwca 2002 r, sygn. akt l Ns 450/02 nabyły dzieci : W.P. , M.O. , J.K. , M.M. , A.K. - po 2/12 części oraz wnuki : D.P. i W.F. - po 1/12 cz. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej nr [...] , prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. Wydział V Ksiąg Wieczystych - prawo własności opisanej wyżej nieruchomości wpisane zostało na rzecz W.P. w 2/1.2 części, M.O. w 2/12 części, J.K. w 2/12 części, M.M. w 2/12 części, A.K. w 2/12 części oraz D.P. w 1/12 części i W.F. w 1 /12 części.
Mając na uwadze poczynione ustalenia Starosta L. stwierdził, że Wniosek M.O. , M.M. , D.P. i W.F. po upływie terminu przewidzianego w art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W dniu [...] lutego 2009 r. osoby te wystąpiły o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, który nie może zostać uwzględniony. Wyznaczony przez ustawodawcę termin do zgłaszania roszczeń o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest terminem zawitym , ma charakter materialnoprawny, a tym samym nie może zostać przywrócony przez organ administracji publicznej. W tym stanie rzeczy należało odmówić wyżej wymienionym ustalenia i wypłaty odszkodowania.
Nie uczyniono także zadość żądaniu A.K. o ustalenie odszkodowania, która wprawdzie wniosek złożyła w terminie, jednakże jak ustalono w oparciu o zgromadzoną w sprawie dokumentację, w szczególności postanowienie Sądu Rejonowego w L. , nie nabyła ona spadku po I.K.
W ocenie Starosty L. wiosek zawierający roszczeniem o ustalenie odszkodowania skutecznie złożył jedynie A.K. . W związku z tym zlecono uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego ustalającego wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.
Nawiązując w dalszych wywodach do zasad ustalenia i wypłaty odszkodowania w tym regulacji zawartych art. 129 ust. 1 i ust. 5 oraz i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Starosta L. wskazał na sporządzony operatu szacunkowy wynika, z którego wynika, że wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi 55 469,00 zł. Ustalone dla A.K.
odszkodowanie w kwocie 9 244,83 zł. stanowi 2/12 części szacunkowym wartości zajętej nieruchomości i odpowiada jego udziałowi w prawie własności.
Starosta L. odniósł się również do kwestii podniesionych na rozprawie administracyjnej dnia [...] 2009 r. wyjaśniając, że nieuprawniony jest pogląd, jakoby wniosek złożony przez A.K. i A.K. winien zostać potraktowany przedmiotowo, a więc odnosić się do całej nieruchomości zajętej pod drogę, bez konieczności składania wniosku przez pozostałych właścicieli lub spadkobierców. W tym zakresie wyjaśnił, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania przewidzianego w art. 73 ust. 1 i 2 powołanej przednio ustawy ma charakter indywidualny i przysługuje właścicielowi gruntu zajętego pod drogę. Ustalając jednak krąg podmiotów legitymowanych do skutecznego wystąpienia z roszczeniem o wypłatę odszkodowania nie powinno ulegać wątpliwości, że legitymacja taka przysługuje także spadkobiercom, przy czym każdy z nich winien złożyć wniosek o którym mowa w cytowanym wyżej art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 3 1 grudnia 2005 r. Co do zarzutu niekonstytucyjności regulacji prawnej zawartej w art. 73 ust. 4 ustawy, ponieważ problematyka ta bowiem należy do wyłącznej właściwości Trybunału Konstytucyjnego.
Od decyzji organu pierwszej instancji zostały w terminie wniesione jednobrzmiące odwołania D.P. , W.F. , M.M. M.O. , w których zaskarżono wyłącznie rozstrzygnięcie zawarte w pkt 4, w których skarżący domagali się , aby za przedmiotową nieruchomość zajętą pod fragment drogi nr K619- Tarnawa- Stare Rybie-Rupniów ustalić odszkodowanie płatne na ich rzecz tytułem odpowiedniej części zajętej nieruchomości.
W uzasadnieniu odwołań zarzucali, że stanowisko Starosty w sposób rażący narusza przepisy art. 1035 k.c. oraz 209 k.c.
Podnosili też, że z treści skutecznie złożonego wniosku A.K. wynika w sposób nie budzący wątpliwości , iż żądał on ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt po I.K. nie tylko dla siebie, ale i dla pozostałych spadkobierców. Wspólnym prawem spadkobierców po I.K. było żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę. Złożony przez A.K. wniosek był złożony w interesie i na rzecz wszystkich współwłaścicieli nieruchomości zajętej pod drogę.
Po rozpoznaniu powyższych odwołań, decyzją z 3 lipca 2009 r., znak [...] , na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603) oraz art. 138 § 1 pkt k.p.a., Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżony pkt 4 decyzji Starosty L. z dnia 12 marca 2009 r., znak [...] .
Orzekając w ten sposób omówił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśnił, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest kwestia odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod fragment drogi powiatowej nr K1619 Tarnawa -Stare Rybie -Rupniów na rzecz A.K. , M.O. , M.M. , D.P. oraz W.F. , gdyż tylko w tym zakresie decyzja Starosty L. została zaskarżona. W pozostałym zakresie, tj. w pkt 1-3 decyzja wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczna.
Następnie Wojewoda [...] przytoczył treść art. 73 ust. 1 i 4 ustawy -Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną,
nieruchomości, wskazując, że ustalenie i wypłata odszkodowania następuje przy spełnieniu następujących przesłanek : dana nieruchomość musi być zajęta pod pas drogi publicznej, nieruchomość taka nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, a z wnioskiem o ustalenie odszkodowania występuje właściciel nieruchomości w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., przy czym wszystkie te przesłanki musza być spełnione łącznie. Analizując te przesłanki w świetle przedstawionego stanu faktycznego sprawy stwierdził, że M.O. , M.M. , D.P. oraz W.F. nie złożyli w terminie stosownego wniosku. Z akt sprawy jednoznacznie wynika bowiem, że został on złożony w Starostowie Powiatowym w L. dopiero w dniu 17 listopada 2008 r.
Wojewoda [...] wskazał , że termin na składanie wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania wyznaczony przez ustawodawcę jest terminem ustawowym, tzn. nie może zostać przywrócony przez organ administracji publicznej. Niezależnie od tego uchybienia terminu nie usprawiedliwia okoliczność braku wiedzy, tj. znajomości przepisów o obowiązujących, ustawowych terminach wnoszenia żądań dotyczących wypłaty odszkodowania. Nawiązujące do powyższego zarzuty wobec decyzji organu pierwszej instancji są bezzasadne. Dochowanie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie jest jedną z przesłanek, od zaistnienia których łącznie zależy pozytywne rozstrzygnięcie sprawy przez organ. W tej sytuacji brak spełnienia choćby jednej z przesłanek powoduje niemożność ustalenia i wypłacenia odszkodowania. Skoro zatem stwierdzono uchybienie o terminu złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, należało orzec o odmowie jego ustalenia i wypłaty bez konieczności badania pozostałych przesłanek.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazując na poglądy orzecznictwa Wojewoda [...] podkreślił, że przewidziana w art. 209 k.c. konstrukcja prawna upoważnia każdego współwłaściciela do podjęcia wszelkich czynności zachowawczych nie opiera się na przedstawicielstwie ustawowym jednego współwłaściciela przez drugiego, tylko na wzajemnej reprezentacji interesów jednych przedstawicieli przez drugich. Cechą tej wzajemnej reprezentacji jest to, że współwłaściciel podejmuje czynność zachowawczą w imieniu własnym, ale w interesie pozostałych współwłaścicieli. Funkcją zaś czynności zachowawczych jest ochrona wspólnego prawa do przedmiotu współwłasności. Czynności te odnoszą się do zarządu rzeczą wspólną w rozumieniu art. 201 k.c. W związku z powyższym wystąpienie przez jednego ze współwłaścicieli w imieniu własnym o zapłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi we współwłasności nie jest czynnością, której celem jest ochrona wspólnego prawa do współwłasności. Jest to natomiast samodzielne uprawnienie właściciela zmierzające do zaspokojenia przysługującego mu roszczenia odszkodowawczego. Tym samym wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania może skutecznie złożyć jeden z byłych współwłaścicieli przejętej nieruchomości w zakresie przysługującego mu roszczenia odszkodowawczego. Roszczenie o wypłatę odszkodowania za odjętą własność nieruchomości jest roszczeniem o świadczenie podzielne, przy podzielności zaś świadczenia wierzytelności dzieli się na tyle niezależnych od siebie części, ilu jest wierzycieli.
Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że również w stosunku do A.K. organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogę powiatową, Wojewoda [...] uznał za zasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody [...] z 3 lipca 2009 r., znak [...] , wnieśli w terminie M.O. (sprawę zarejestrowano do sygn. akt II SA/Kr 1384/09), M.M. (sprawę zarejestrowano do sygn. akt. II SA/Kr 1385/09), D.P. (sprawę zarejestrowano do sygn. akt II SA/Kr 1386/09) oraz Z.F. (sprawę zarejestrowano do sygn. akt II SA/Kr 1387/09).
Skarżący domagali się zmiany powyższej decyzji i ustalenia należnego odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości.
W uzasadnieniu skarg podnosili, że orzeczenia, na które powołuje się Wojewoda wiążą organy administracji i sąd tylko w sprawach, w których zostały wydane. Stanowiskiem zajętym w takich sprawach organ odwoławczy nie był zatem związany.
Wskazywali, że A.K. , któremu odszkodowanie za zajętą nieruchomość pod pas drogi zostało przyznane nie występował z wnioskiem o wypłatę odszkodowania odpowiadająca jego udziałowi we współwłasności pasa nieruchomości zajętej pod drogę. Wystąpił on z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za zajęty pas gruntu pod drogę Tarnawa - Stare Rybie - Rupniów. Tej jakże istotnej okoliczności Wojewoda nie rozważył.
Skarżący zwracali uwagę, że spadkobiercy nie przeprowadzili działu spadku po I.K. , zatem działanie każdego ze współspadkobierców jest działaniem podjętym ze skutkiem i na rzecz pozostałych spadkobierców. Wynika to również z przepisu art. 1036 k.c., który stanowi, że spadkobierca może za zgodą pozostałych spadkobierców rozporządzić udziałem w przedmiocie należącym do spadku.
Tak więc wniosek A.K. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zajęty pas gruntu stanowiącego przedmiot dziedziczenia po I.K. z dnia [...] grudnia 2005 r. złożony był w interesie i na rzecz pozostałych współwłaścicieli, a zatem zachowany został termin do złożenia wniosku i wypłatę odszkodowania dla pozostałych spadkobierców po I.K.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
W uzupełnieniu skargi, w piśmie z daty na [...] 2009 r. M.O. podniosła zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wskazując, że Wojewoda [...] w piśmie z [...] 2009 r. poinformował strony o niemożności zakończenia postępowania w ustawowym terminie ze względu na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Oznacza to, że organ prowadził dodatkowe postępowanie, o wyniku którego strony nie zostały poinformowane.
Ponadto, skarżąca zarzucała w tym piśmie, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest sprzeczne z zasadami państwa prawa i jest dla niej bardzo krzywdzące.
Pismem z daty [...] 2010 r. skargę uzupełniła także M.M. podnosząc, że decyzja jest dla niej krzywdząca.
Wskazywała także, że Państwo przez okres 37 lat nie zapłaciło niczego za zajęcie gruntu. Powołała się przy tym na art. 2 Konstytucji RP.
Ponowiła wniosek o potraktowanie podania A.K. jako obejmującego wypłatę odszkodowania za cały zajęty pod drogę grunt.
Skarga wniesiona przez Z.F. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1387/09, które stało się prawomocne z dniem 25 grudnia 2009 r.
Postanowieniem wydanym na rozprawie dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zarządził połączenie spraw o sygn. akt II SA/Kr 1385/09 i II SA/Kr 1386/09 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą sygn. akt II SA/Kr 1384/09.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,póz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.
W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły trafnie regulacje zawarte w ustawy z dniał 3 października 1998 r. -Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, póz. 872 z późn. zm. - dalej także w skrócie Przepisy wprowadzające). Zarzuty skarżących dotyczą przede wszystkim naruszenia przy wydaniu decyzji przepisów praw materialnego. Skarżący nie kwestionując bowiem prawidłowości ustaleń dokonanych w sprawie niniejszej przez organy administracji publicznej, poza zagadnieniem wiążącym się z treścią wniosku A.K. i A.K. z dnia [...] grudnia 2005 r. Te nie kwestionowane okoliczności tworzące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie , jako nie budzące zastrzeżeń także w ramach przeprowadzonej z urzędu kontroli pozostawia się poza szerszymi rozważaniami.
Artykuł 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Stosownie do art. 73 ust. 2 tej ustawy, w wypadku dróg, mających w dniu 31 grudnia 1998 r. charakter dróg gminnych odszkodowanie wypłaca gmina, natomiast w odniesieniu do pozostałych - Skarb Państwa.
Zgodnie z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.; po upływie tego okresu roszczenie wygasa.
Wyraźne brzmienie tego ostatniego unormowania nie pozostawia wątpliwości, że wniosek o odszkodowanie może być skutecznie złożony tylko w terminie, wprost wskazanym przez ustawę. Skutkiem niezłożenia wniosku w okresie pomiędzy
1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. jest wygaśnięcie roszczenia, co nakazuje uznać, że powyższy termin ten ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy. Z faktem upływu określonego czasu ustawodawca powiązał skutek w postaci braku roszczenia o odszkodowanie. Roszczenie przestaje przy tym przysługiwać niezależnie od tego, z jakiego powodu uprawniona osoba nie złożyła stosownego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela zatem prezentowane w orzecznictwie poglądy, które wskazują na materiałnoprawny charakterze terminu przewidzianego w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z 15 stycznia 2009 roku, sygn. akt II SA/Po 558/08, Lex Omega nr 531041 oraz w Lublinie z 9-października 2008 roku, sygn. akt II SA/Lu 366/08, Lex Omega nr 565972).
Konsekwencją tego poglądu musi być również uznanie, że termin do złożenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, jako termin materialnoprawny nie podlega przywróceniu ( tak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 20 lutego 2009 roku, sygn. akt II SA/Lu 866/08, Lex Omega nr 527232 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 17 marca 2008 roku, sygn. akt II SA/Kr 810/07, Lex Omega nr 506476).
Zarówno na etapie postępowania sądowoadministracyjnego , jak i uprzednio przed organem pierwszej instancji podnoszono zarzut sprzeczności stosowanych w sprawie rozwiązań ustawowych oraz wydanych na ich podstawie decyzji z zasadą państwa prawnego, przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP.
Sygnalizowane kwestie była już kilkakrotnie przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, l tak, w wyroku z 20 lipca 2004 r, sygn. akt SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66) Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, wskazując między innymi, że ratio legis, przyjętych rozwiązań, które były aktem jednorazowym , mającym na celu uporządkowanie stanu prawnego dróg, co do których od wielu lat stan faktyczny nie pokrywał się ze stanem prawnym. Trybunał Konstytucyjny przypomniał też, że uprawnione podmioty (wywłaszczeni) miały możliwość dochodzenia swoich praw, czego jednak w odpowiednim czasie nie czyniły. Powołał się przy tym na w pełni aprobowaną w demokratycznych państwach prawnych rzymską zasadę: lus civile vigiłantibus scriptum est, co oznacza, że prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa.
W tym kontekście nie zasługuje na uwzględnienie akcentowana przez skarżącą M.M. okoliczność wieloletniego korzystania z nieruchomości zajętej pod drogę.
Z kolei w wyroku z 15 września 2009 roku, sygn. akt P 33/07 (OTK-A 2009/8/123), Trybunał Konstytucyjny uznał art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, za zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W zaistniałej sytuacji, kiedy Trybunał Konstytucyjny wprost potwierdził, iż rozwiązania zawarte w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających są zgodne z ustawą zasadniczą, w tym z zasadą państwa prawnego, przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP, zarzuty skarżących w tym zakresie muszą być ocenione jako bezzasadne.
Bezzasadnym jest zatem także zarzut sprzeczności stosowanej w sprawie niniejszej regulacji ustawowej z art. 2 Konstytucji RP.
Kolejnym zagadnieniem, które wymaga rozważenia w kontekście zarzutów skargi jest charakter i skutek wniosku złożonego przez jednego ze spadkobierców
właściciela, którego nieruchomość została zajęta pod drogę publiczną uprawnionych i jeszcze przed datą otwarcia spadku przeszła na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie kwestionując zasadność wydanych w sprawie decyzji skarżący powołują się na treść art. 1035 k.c. i 209 k.c.
Artykuł 1035 k.c. stanowi, że jeżeli spadek przypada kilku spadkobiercom, do wspólności majątku spadkowego oraz do działu spadku stosuje się odpowiednio przepisy o współwłasności w częściach ułamkowych z zachowaniem przepisów niniejszego tytułu. W myśl art. 209 k.c., każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa.
Stosując zatem do spadku odpowiednio art. 209 k.c. należy uznać, że każdy ze spadkobierców może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. W związku z taką powstaje zagadnienie, czy współspadkobierca może dochodzić wierzytelności od dłużnika spadku tylko na rzecz wszystkich spadkobierców, czy też jest on uprawniony do dochodzenia na swoją rzecz części wierzytelności odpowiadającej jego udziałowi w spadku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznaje za trafne te poglądy doktryny i orzecznictwa, które przyjmują, że jeżeli wierzytelność jest pochodną od przedmiotu istniejącego i należącego do spadku, stanowiąc jedną z pozycji aktywów( np. roszczenie o czynsz ), jakie ten przedmiot przynosi, to cała wierzytelność może być dochodzona przez spadkobiercą sprawującego zarząd tym przedmiotem, chyba że inny współspad kobierca temu się sprzeciwi albo wytoczy powództwo o tę wierzytelność. Jeżeli natomiast wierzytelność nie jest pochodną od konkretnego, istniejącego przedmiotu należącego do spadku, lecz jest wierzytelnością samodzielną ( np. roszczenie o zwrot pożyczki, o wypłacenie należącego do spadku wkłady oszczędnościowego spadkodawcy ), to przypadające od dłużnika świadczenie dziali się , stosownie do dyspozycji art. 379 § 1 k.c., na tyle części, ilu jest będących wierzycielami spadkobierców. Każdy więc ze spadkobierców może dochodzić we własnym imieniu zaspokojenia części świadczenia podzielnego odpowiadającego jego udziałowi spadkowemu (tak Kodeks Cywilny; Komentarz; pod red. F. Błahuta; WP W-wa 1972, t. 3, str.1959 -1960 oraz Sąd Najwyższy w uchwałach z 14 czerwca 1965r. III CO 20/65 - OSPiKA 1966, póz. 272 i 7 listopada 1967r. l CZ97/67 - OSNCP 1968, póz. 145 ).
W literaturze wskazuje się, że czynność zachowawcza charakteryzuje się dwiema cechami: jej celem jest ochrona prawa przed możliwym niebezpieczeństwem , po drugie zaś ta ochrona odnosi się do wspólnego prawa, a więc czynność ma chronić interesy wszystkich współwłaścicieli (zob. E. Gniewek Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze, 2001, teza 1.5 do art. 209 oraz J. Ignatowicz Kodeks cywilny. Komentarz, t. l, Warszawa 1972, s. 536). Współwłaściciel dokonujący czynności zachowawczej nie działa w imieniu pozostałych współwłaścicieli jako ich przedstawiciel, lecz w imieniu własnym, chociaż we wspólnym interesie wszystkich współwłaścicieli (E. Gniewek, tamże, teza 1.9 do art. 209 oraz powołana tam literatura).
Wniosek o odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną nie zmierza do zachowania prawa własności, ta bowiem została już odjęta z mocy samego prawa, wskutek spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Należąca do spadku wierzytelność o odszkodowania jest wierzytelnością samodzielną albowiem nie istnieje konkretny przedmiot, podlegający zarządowi, którego jest pochodną. W przypadku wielości spadkobierców nie jest to
8
prawo podmiotowe przysługujące im wszystkim wspólnie i niepodzielnie, zaś każdy z nich może domagać się odszkodowania , proporcjonalnej do jego udziału.
W uzupełnieniu czynionych rozważań można wskazać, że podobne stanowisko od wielu lat prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych i powszechnych, l tak, w wyroku z dnia 12 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że roszczenie o wypłatę odszkodowania za odjętą własność nieruchomości jest roszczeniem o świadczenie podzielne, przy podzielności zaś świadczenia wierzytelność dzieli się na tyle niezależnych od siebie części, ilu jest wierzycieli. W takiej kwestii nie znajduje zastosowania przepis art 209 k.c. stanowiący, że każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa (sygn. akt II SA/GI 861/07, Lex Omega nr 510412). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wskazując że wystąpienie przez jednego ze współwłaścicieli w imieniu własnym o zapłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi we współwłasności nie jest czynnością, której celem jest ochrona wspólnego prawa do współwłasności. Jest to samodzielne uprawnienie współwłaściciela (wyrok z 26 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 15/08, Lex Omega nr 532757). W tym zakresie powtórzył on pogląd, zaprezentowany przez Sąd Apelacyjny w Katowicach, który dodatkowo podkreślił, że wystąpienie przez jednego ze współwłaścicieli o odszkodowanie nie wywiera skutku wobec pozostałych (wyrok z 24 września 2002 roku, sygn. akt l ACa 276/02, OSA 2004/4/10). W wyroku z 8 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że wniosku o ustalenie i wypłatę całości należnego odszkodowania nie mógł skutecznie złożyć jeden z byłych współwłaścicieli przejętej nieruchomości, ponieważ był on legitymowany do zgłoszenia roszczenia jedynie o ustalenie i wypłatę należnej mu części odszkodowania. W tej kwestii nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 209 k.c. stanowiący, że każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa (sygn. akt II SA/GI 467/07, Lex Omega nr 368411). Można także powołać nadal aktualny pogląd Sądu Najwyższego, zawarty w wyroku z 27 października 1971 r., sygn. akt l CR 427/71, OSNC 1972/5/88, w którym stwierdzono że przepis art. 209 k.c. ma na względzie czynności zmierzające do zachowania wspólnego prawa własności - nie może zatem dotyczyć roszczenia o odszkodowanie za utraconą własność, skoro utrata jest przeciwieństwem zachowania i skoro wobec utraty bezprzedmiotowe jest już zachowanie wspólnego prawa.
W sprawie niniejszej organy administracji publicznej słusznie uznały, że jedynie A.K. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość, zajętą pod drogę publiczną w terminie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, a wniosek ten został złożony skutecznie wyłącznie w jego własnym imieniu . Uzasadnione wobec tego było przyjęcie, że w stosunku do M.O. , M.M. i D.P. roszczenie o odszkodowanie wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r. Wobec tego, zasadne i zgodne z prawem było odmówienie im ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajętą nieruchomość.
Niezależnie od sporu o to, czy wniosek jednego ze współwłaścicieli może mieć charakter czynności zachowawczej w rozumieniu art. 209 k.c. , w kontekście zarzutów skarg i stanu faktycznego niniejszej sprawy należy dodatkowo zauważyć, że wprost z treści wniosku A.K. i A.K. wynika, iż działali oni wyłącznie we własnym imieniu i na własną rzecz (k. 11 akt organu pierwszej instancji). Wniosek w żadnym fragmencie nie wskazuje na działanie w imieniu, czy
9
też ha rzecz pozostałych współuprawnionych dziedziczących po poprzedniej właścicielce I.K. . Co więcej, powołano się w nim nie na uprawnienia wynikające z dziedziczenia po I.K. ( następstwo pod tytułem ogólnym), lecz na okoliczność przejęcia gospodarstwa w drodze aktu notarialnego z [...] 1999 r., a zatem na następstwo prawne pod tytułem szczególnym. Taka treść wniosku wręcz wyklucza, aby miał on obejmować działanie w imieniu czy na rzecz pozostałych uprawnionych spadkobierców po I.K. . Także w toku postępowania administracyjnego A.K. nie sygnalizował w żaden sposób działania na rzecz pozostałych spadkobierców.
Związane z powyższymi rozważaniami zarzuty skarg należy uznać za bezzasadne.
Co do zarzutu skarg dotyczącego bezpodstawnego powoływania się przez organy administracji publicznej w sprawie niniejszej na się na poglądy wyrażone w wyrokach sądowe zapadłych w innych sprawach, należy wskazać, że nie jest on zasadny. Istotnie, orzeczenia sądowe wiążą z zasady wyłącznie w danej sprawie. Nie należą do zamkniętego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, wskazanych w art. 87 ust.1 i ust.2 Konstytucji RP, są zatem przejawem stosowania prawa, nie zaś jego tworzenia. Nie mogą być więc samodzielną podstawą rozstrzygnięcia o przysługującym stronie uprawnieniu bądź ciążącym na niej obowiązku. Niemniej jednak w orzeczeniach zawarte są poglądy na sposób wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które o ile posiadają odpowiedni sposób abstrakcyjności i ogólności mogą być traktowane tak samo, jak wyrażane w piśmiennictwie poglądy nauki prawa. Zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd administracyjny obowiązane są do dokonania samodzielnej wykładni przepisów prawa i zastosowania ich w konkretnej sprawie. Nic jednak nie stoi na przeszkodzie, aby proces interpretacji norm prawnych oraz uzasadnienie takiego, a nie innego ich rozumienia poparty został poglądami, prezentowanymi w doktrynie prawa oraz w orzecznictwie.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut M.O. dotyczący naruszenia art. 10 §1 k.p.a.
Zgodnie z zasadą wyrażoną w tym przepisie , organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu może powodować istotną wadliwość decyzji w tym wystąpienie sytuacji, w której strona bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu, co uzasadnia jego wznowienie na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Tak jednak nie jest w każdy przypadku . Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy uzasadnia eliminację z obrotu prawnego tak wydanych aktów. Taka sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie.
Jest faktem, że pismem z [...] 2009 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony, iż sprawa nie może zostać zakończona w terminie, powołując się przy tym na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Z akt administracyjnych wynika jednakże, że organ odwoławczy nie prowadził w sprawie
10
dodatkowego postępowania dowodowego, zaś strony nie podejmowały czynności mogących mieć wpływ na jego bieg. O ile zgromadzenie dodatkowych dowodów w sprawie lub innych materiałów bez powiadomienia o tym fakcie stron należałoby uznać za istotne w skutkach naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., o tyle w sytuacji, kiedy owo postępowanie wyjaśniające sprowadza się wyłącznie do oceny dotychczas zgromadzonych dokumentów brak podstaw do uznania, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze powyższe, uznając skargi M.O. , M.M. i D.P. za bezzasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o ich oddaleniu - jak w sentencji wyroku, biorąc z podstawę art. 151 p.p.s.a.