II SA/KR 1378/20

II SA/Kr 1378/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Małgorzata Łoboz
Paweł Darmoń /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 1472/21 - Wyrok NSA z 2024-03-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Jacek Bursa SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi E. T. i B. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 września 2020 r, sygn. [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego skargę oddala
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 27 2020 r. znak [...] Burmistrz Miasta Nowy Targ odmówił wydania E. T. i B. S. zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla budynku położonego w Nowym Targu przy ul. [...], na nieruchomości obejmującej działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, projektowe zamierzenie wnioskodawców ma polegać na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku pn. "Warsztat rzemieślniczy z salą ekspozycyjną (zakład kamieniarski)" na "Warsztat rzemieślniczy z salą ekspozycyjną wraz z wbudowanymi usługami komercyjnymi".
Organ wyjaśnił, że w zakres zamierzenia wchodzi zmiana sposobu użytkowania istniejących pomieszczeń warsztatowych zakładu kamieniarskiego na pomieszczenia usługowe, w tym salę pożegnań i pomieszczenie gospodarcze (zaplecze sali pożegnań oraz zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń warsztatu rzemieślniczego tj. biurowego i gospodarczego na pomieszczenia warsztatowe. Pozostałe pomieszczenia Zakładu Kamieniarskiego, w tym pomieszczenia socjalne i wystawiennicze mają pozostać bez zmian.
Dalej organ podniósł, że teren objęty wnioskiem położony jest na terenie objętym MPZP Nowy Targ 24 (Dział) przyjętym uchwałą nr XLIII/373/2014 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 12 maja 2014 r. z późniejszymi zmianami. Zgodnie z ustaleniami planu, teren objęty wnioskiem wraz z objętymi budynkami oznaczony jest symbolem MN.23 - Teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla którego obowiązują następujące zasady:
1. Przeznaczenie podstawowe terenu:
a) budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, realizowane na już wydzielonych geodezyjnie działkach budowlanych oraz na nowo wydzielonych działkach budowlanych
b) usługi komercyjne realizowane jako wynajem pokoi (nie mniej niż 5 pokoi) w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, na działkach budowlanych o powierzchni nie mniejszej niż 1200m2 , za wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem MN.32, w którym obowiązuje zakaz lokalizacji ww. usług,
c) usługi hotelarskie, realizowane jako budownictwo pensjonatowe - budynki wolnostojące, na działkach budowlanych o powierzchni nie mniejszej niż 2000m2 , za wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem MN.32, w którym obowiązuje zakaz lokalizacji usług hotelarskich,
d) drobna wytwórczość realizowana jako warsztaty rzemieślnicze na działkach budowlanych o powierzchni nie mniejszej niż 2000m2, za wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem MN.32, w którym obowiązuje zakaz lokalizacji drobnej wytwórczości;
2. przeznaczenie dopuszczalne realizowane w ramach przeznaczenia podstawowego:
a) usługi komercyjne realizowane jako wbudowane,
b) budynki gospodarcze i garaże;
Organ, odmawiając wydania zaświadczenia powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie przechowywania zwłok, wskazując jakie warunki musi spełniać dom pogrzebowy oraz kostnica. Nadto zdaniem Burmistrza zakład pogrzebowy świadczy usługi o charakterze komunalnym, które wpisują się w definicję usług publicznych, albowiem w myśl art. 6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami zakładanie i utrzymywanie cmentarzy jest celem publicznym, a działalność zakładu przedpogrzebowego jest ściśle z tym powiązana. Ponadto organ powołał się na ustawę z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych wskazując, że wypaczeniem woli ustawodawcy byłoby lokalizowanie tego typu obiektów poza granicami cmentarza. Organ zwrócił także uwagę, że dom przedpogrzebowy, jako specyficzny rodzaj działalności winien być wprost wskazany do realizacji w ustaleniach planu miejscowego. Za odmową wydania zaświadczenia, zdaniem organu, przemawia również treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "stanowiący materialnoprawną podstawę wydania decyzji", z którego to przepisu wynika wymóg, aby nowa zabudowa dostosowana była do obiektów już istniejących i wyklucza zabudowę sprzeczną z ich funkcjami, tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa".
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli E. T. i B. S..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z dnia 11 września 2020 r., znak [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 138 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 63 § 3, art. 64 § 2, art. 144, art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1 i 2 oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.).
W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Kolegium, które postanowieniem z dnia 21 listopada 2019 r., znak [...] uchyliło w całości postanowienie Burmistrza Miasta Nowy Targ z dnia 30 września 2019 r., odmawiające wydania wnioskodawcom zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu mieszkalnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Kwestie dotyczące wydawania zaświadczeń uregulowane są w dziale VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwana dalej k.p.a.), w art. 217 do 220.
Materialnoprawną podstawę do wydania zaświadczenia, zgodnie z wnioskiem z dnia 15 czerwca 2019 r. stanowiły przepisy art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z powołanym przepisem zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in: zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nie jest sporny fakt, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w Nowym Targu przy objęte są obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Nowy Targ 24 (Dział) przyjętym uchwałą nr XLIII/373/2014 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 12 maja 2014 r. z późniejszymi zmianami. Poza sporem pozostaje również okoliczność, że zgodnie z treścią ww. uchwały, nieruchomość objęta wnioskiem położona jest w obszarze oznaczonym w planie symbolem MN.23 Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z regulacjami opisanymi powyżej.
SKO stwierdziło, że ustalenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nowy Targ 24 (Dział) nie nakazują lokalizowania obiektów związanych ze świadczeniem usług pogrzebowych i przedpogrzebowych wyłącznie na terenie oznaczonym symbolem ZC.l. Niezrozumiałym jest przy tym podnoszone w postanowieniu twierdzenie organu, że wypaczeniem woli ustawodawcy byłoby lokalizowanie tego typu obiektów poza granicami cmentarza, skoro organ nie zaprzecza, że na terenie miasta Nowy Targ funkcjonują inne podmioty świadczące usługi pogrzebowe, których siedziby pozostają poza terenem cmentarza. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 5 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity: Dz. U. z 1972 r. Nr 47, poz. 298 z późn. zm. - dalej zwanej: ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych) na każdym cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy lub kostnica, które służą" wskazanym w ustawie celom. Wbrew jednak opinii organu, z przepisu tego nie można wywieść wniosku, iż tylko na cmentarzu może być zlokalizowany dom przedpogrzebowy.
Ponadto, za uzasadniony należy uznać zarzut dotyczący naruszenia przez organ zasady równego traktowania. Kolegium w składzie orzekającym, na podstawie ogólnodostępnych danych ustaliło, że na terenie Miasta Nowy Targ funkcjonują inne zakłady pogrzebowe, których siedziby pozostają poza terenem cmentarza. Tym samym konieczne staje się ustalenie, czy obiekty te usytuowane są na terenie o tożsamym przeznaczeniu w planie miejscowym, co nieruchomości należące do wnioskodawców.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło również pogląd żalących, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić podstawy do odmowy wydania zaświadczenia. Jedynie na marginesie podkreślić należy, że nie jest przy tym zrozumiała intencja organu, który powołuje się na wskazany przepis, jako materialną podstawę wydania decyzji, pomimo że organ rozstrzygnął niniejszą sprawę postanowieniem.
W związku z powyższym, w realiach niniejszej sprawy, obowiązkiem organu pierwszej instancji było ustalenie, czy w przypadku zamierzonej przez wnioskodawców zmiany sposobu użytkowania budynku zachodzi przesłanka zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pomimo precyzyjnego wskazania przez SKO w poprzednim postanowieniu zakresu okoliczności wymagających wyjaśnienia, organ I instancji pominął te wskazania, doszukując się nowych podstaw do odmowy wydania zaświadczenia. Tym samym, rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji winien uwzględnić wytyczne, jakie przedstawiło mu Kolegium w poprzednio wydanym oraz uwzględnić przedstawioną obecnie charakterystykę usług pogrzebowych jako działalności gospodarczej nieobjętej żadnymi prawnymi ograniczeniami podmiotowymi. Konieczne jest również ustalenie treści ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących innych przedsiębiorców świadczących usługi pogrzebowe na terenie miasta Nowy Targ.
Opisane wyżej postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. T. - S. i B. S., wnosząc sprzeciw, ewentualnie skargę. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:
1. naruszenie art 138 § 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji gdy organ mógł wydać merytoryczną decyzję w sprawie,
2. naruszenie prawa procesowego, a to art 80 kpa, mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na braku oceny całokształtu dowodów przeprowadzonych w sprawie i w rezultacie przyjęcie, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowych dowodów w sprawie,
3. naruszenie prawa procesowego, a to art 136 § 1 kpa polegające na zaniechaniu przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zaniechaniu zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, pomimo, że uchybienia organu I instancji, na które powołuje się organ odwoławczy miały charakter uchybień, który mogły być sanowane poprzez przeprowadzenie postępowania dodatkowego, w szczególności organ miał możliwość zlecenie czynności, o którym mowa w ostatnim akapicie postanowienia organowi I Instancji lub mógł to zrobić sam, czego nie uczynił.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpoznania, tak aby możliwe było merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Wniesiono też o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wniesionego środka podniesiono, że niniejsza sprawa, która powinna być załatwiona w terminie 7 dni, trwa już ponad rok - była dwukrotnie rozpatrywana zarówno przez Burmistrza Miasta Nowy Targ jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W skarżonym postanowieniu Organ dysponował pełnym materiałem dowodowym pozwalającym wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, czego jednak nie zrobił. Burmistrz wielokrotnie i wprost – wbrew wskazaniom SKO, wskazał, że niezależnie od wskazań SKO zaświadczenia nie wyda. Ta i wiele innych wypowiedzi Burmistrza została wskazana w moim piśmie z dnia 1 października 2020 roku, gdzie także wprost wskazano, że Burmistrz nie zastosuje się do wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego i nie zmieni swojej decyzji. Takie właśnie działanie, tym bardziej powinno skutkować wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji - czego to nie uczynił.
Dalej zawarto argumentację zmierzającą do wykazania, że pismo to stanowi sprzeciw od decyzji, a nie skargę. W razie nieuwzględnienia tej argumentacji wniesiono o potraktowanie niniejszego pisma jako skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.
Skarżący wywiedli, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia SKO wprost wynika, że sposób użytkowania budynku jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a więc nie ma żadnych przeszkód do merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Organ II instancji dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, a co więcej dane których rzekomo żąda od organu I instancji m.in. dane z planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego są danymi powszechnie dostępnymi w Internecie, do których tak naprawdę każdy ma wgląd. Organ odwoławczy w rzeczywistości uchylił się od ciążącego na nim obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
W odpowiedzi na sprzeciw (skargę) Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie sprzeciwu (nie uzasadniając tego stanowiska w żaden sposób), względnie oddalenie skargi i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.
Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie kasatoryjne – uchylające postanowienie organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia i przekazujące sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wniesiony środek zaskarżenia nie jest sprzeciwem, lecz skargą. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Brak jest podstaw prawnych by zakres tego przepisu rozciągać przez analogię również na postanowienia organów administracji wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Na takim też stanowisku stoi jednolicie Naczelny Sąd Administracyjny, który już w postanowieniu z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. I OZ 130/18, ONSAiWSA 2019/3/45 stwierdził: "Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) dotyczące sprzeciwu od decyzji nie mają zastosowania do postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a.". Podobny pogląd wyrażono w wyrokach z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. II FSK 2408/18 (LEX nr 2638805) oraz z dnia 30 maja 2018 r., sygn. I GSK 2146/18 (LEX nr 2499981). Z tego też względu brak było podstaw do rozpoznania sprawy w składzie jednoosobowym i w ograniczonym zakresie wynikającym z art. 64e p.p.s.a., lecz wniesiony środek zaskarżenia rozpoznano na podstawie przepisów ogólnych dotyczących skargi.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie określonym w dziale VII k.p.a. "Wydawanie zaświadczeń", przy czym w okolicznościach niniejszej sprawy zaświadczenie wymagane jest przez przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w związku z zamierzoną przez wnioskodawcę zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego z obecnego ("Warsztat rzemieślniczy z salą ekspozycyjną (zakład kamieniarski)") na "Warsztat rzemieślniczy z salą ekspozycyjną wraz z wbudowanymi usługami komercyjnymi". Zgodnie z tym przepisem zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Z kolei art. 218 k.p.a. stanowi: W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2).
W okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją określoną w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., bowiem zaświadczenie o zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest wymagane przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.
Już w tym momencie trzeba zwrócić uwagę, że niezależnie od przepisów proceduralnych regulujących kwestię wydawania zaświadczeń, które będą przedmiotem analizy w dalszej części uzasadnienia, w art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane mowa jest o zaświadczeniu wydanym przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta – a więc przez organ wykonawczy gminy. Skarżący zaś domagają się wydania zaświadczenia przez organ II instancji tj. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
W wyroku z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1277/11 (LEX nr 1291886) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W zaświadczeniu tu omawianym organ powinien dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie to stwierdzić wprost w zaświadczeniu. Nie jest to bowiem proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu i dokonać w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w trybie przewidzianym przepisami działu VII kodeksu postępowania administracyjnego tj. obejmującym wydawanie zaświadczeń – przy uwzględnieniu specyfiki trybu wynikającego z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego – jest możliwe reformatoryjne orzekanie przez organ II instancji.
Na to pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno – techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. tj. inną niż określone w pkt 1-3 czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei odmowa wydania zaświadczenia następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 219 k.p.a.). Rozpoznając zażalenie na postanowienie organ II instancji może jedynie wydać postanowienie, natomiast nie może w zastępstwie organu I instancji wykonać czynności materialno – technicznej. Nie może też w postanowieniu orzec o wydaniu zaświadczenia.
Na taką ocenę nie ma wpływu fakt, że w tej konkretnej sprawie przedmiotem zaświadczenia ma być kwestia zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – a zatem z przepisami powszechnie obowiązującymi, które, jak słusznie podnosi się w skardze, są powszechnie dostępne.
W trybie wydawania zaświadczeń – niezależnie od ich przedmiotu – nie ma możliwości uchylenia postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia i reformatoryjnego orzeczenia o wydaniu zaświadczenia o treści żądanej przez stronę.
Na takim też stanowisku stoi orzecznictwo i doktryna. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020, art. 219 stwierdza: "Na skutek rozpatrzenia zażalenia postanowienie może być utrzymane w mocy lub organ będzie musiał wydać nowe zaświadczenie, gdy jego postanowienie odmowne zostanie uchylone. Por. wyrok NSA z 27 2009 r., II OSK 443/08, LEX nr 529867: "1. Kompetencja organu administracji publicznej do wydania zaświadczenia nie może być przeniesiona na organ drugiej instancji rozpatrujący zażalenie na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia. 2. Organ odwoławczy może uchylić postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia, gdy uzna je za błędne i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania, także wówczas, gdy nie będzie to wiązało się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części"."
Podobnie P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2019, art. 219: "Organ rozpatrujący zażalenie na postanowienie w sprawie odmowy wydania zaświadczenia nie jest uprawniony do wydania zaświadczenia (J.P. Tarno, Niektóre problemy procesowe w świetle doświadczeń i orzecznictwa samorządowych kolegiów odwoławczych, RPEiS 1998, nr 1, s. 75; zob. także uzasadnienie uchwały NSA z 27 lipca 2009 r., I OPS 2/09, LEX nr 508792)."
Takie sam pogląd prezentuje K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 219.
Skarżący podnoszą, że "linia orzecznicza, czy w niniejszej sprawie organ odwoławczy może orzec merytorycznie, co do istoty sprawy nie jest jednolita (...) Część sądów opowiada się, że tak, a część, że nie. Istnieje tutaj spór", nie wymienia jednak żadnego orzeczenia, które dopuszczałoby możliwość zreformowania w postępowaniu drugoinstancyjnym postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia.
Sąd jednocześnie podziela ocenę zaistniałego stanu dokonaną w zaskarżonym postanowieniu, w szczególności zaś uznanie postanowienia Burmistrza Miasta Nowy Targ z 27 marca 2020 r. za wadliwe. Negatywnie należy ocenić stanowisko organu I instancji, który nie wykonuje wskazań zawartych w postanowieniach SKO.
Na zakończenie trzeba wskazać, że już po wydaniu wyroku do akt sprawy wpłynęła replika skarżących na odpowiedź na skargę (k. 28), do której argumentów w związku z powyższym Sąd nie może się odnieść. Z kolei wniosek dowodowy zawarty w piśmie skarżących z 23 listopada 2020 r. (k. 40) nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na treść art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dowód z nagrań nie stanowi "dowodu z dokumentu", a ponadto nie był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.
W świetle powyższego należało skargę wniesioną w niniejszej sprawie oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.