II SA/Kr 1377/18

II SA/Kr 1377/18 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2018-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Iwona Niżnik-Dobosz /przewodniczący/
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2721/19 - Wyrok NSA z 2022-09-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 73 par. 1 - par. 2, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik - Dobosz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania kopii akt sprawy skargę oddala.
Uzasadnienie
W dniu 20.03.2018 r. do organu wpłynął wniosek K. M. o wydanie - na podstawie art. 73, w związku m.in. z art. 10 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, nieuwierzytelnionej kopii kompletu dokumentacji do sprawy prowadzonej pod numerem [...], celem zapoznania się z aktami tej sprawy, jak również możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.
W uzasadnieniu tego wniosku K. M. wskazał, że z uwagi na problemy zdrowotne wnioskodawca nie ma fizycznej możliwości wykonania fotografii akt sprawy. Przyjazdy do urzędu wiążą się dla wnioskodawcy z dużym wysiłkiem fizycznym (problemy zdrowotne). Aby móc skorzystać z możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, jedyną możliwością zapoznania się z aktami sprawy jest uzyskanie ich kopii. Wnioskodawca wskazał, że ponieważ akta sprawy są bardzo obszerne i zawierają mapę o większym formacie od A4, a urządzenie ksero na terenie urzędu nie jest przystosowane do większych formatów, zatem wnosi o uwzględnienie prośby, iż jest w stanie wykonać kserokopię w punkcie ksero wskazanym przez organ. Urząd może delegować na tą okoliczność pracownika i w jego obecności wnioskodawca mógłby zlecić kserowanie na poczekaniu w krótkim czasie taką ilość dokumentów, gdyż to wymaga fachowości i profesjonalizmu, aby była prawidłowa czytelność tej dokumentacji. Nadmienił, że takie praktyki są stosowane w innych urzędach i wydziałach. Koszty związane z tą czynnością poniesie osobiście.
W uzupełnieniu ww. wniosku pismem z 28.03.2018r. wnioskodawca wskazał, że brak odpowiedniego sprzętu na terenie urzędu (na terenie urzędu nie ma odpowiedniego sprzętu do skserowania całej dokumentacji ze względu na jej gabaryty oraz sposób zszycia); brak technicznej możliwości skserowania dokumentacji na sprzęcie dostępnym w urzędzie (dokumentacja posiada wiele wielkoformatowych map, których skserowanie na urządzeniach dostępnych w urzędzie jest niemożliwe); brak technicznej i fizycznej możliwości skserowania dokumentacji na sprzęcie dostępnym w urzędzie (z uwagi na wielkość i gabaryty dokumentacji, zachodzi zagrożenie, że nie będzie technicznej i fizycznej możliwości jej skserowania w sposób bezpieczny zarówno dla osoby kserującej, jak również dla dokumentacji); trwałe spięcie dokumentacji powoduje brak możliwości skserowania dokumentacji w całości (skserowanie tak dużych map, jak również sporządzenie projektu w sposób uniemożliwiający dekompletację, powoduje wielkie utrudnienia, oraz mało prawdopodobne poprawne i bezszkodowe skserowanie tej dokumentacji); ograniczenia zdrowotne wnioskodawcy (ograniczenia zdrowotne może spowodować brak możliwości dokładnego skserowania akt sprawy; ograniczenia komunikacyjne i czasowe wnioskodawcy (ograniczenia komunikacyjne, w tym graniczenia w dostępie do komunikacji w godzinach pracy urzędu, mogą spowodować brak możliwości czynnego udziału w toku postępowania.).
Postanowieniem z 20.04.2018 r. znak: [...], Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 73 § 1 i art. 73 § 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 poz. 1257), dalej k.p.a. - po rozpoznaniu wniosku K. M. z dnia 20.03.2018 r. uzupełnionego pismem z dnia 29.03.2018 r. o udostępnienie akt sprawy poprzez przesłanie kopii kompletnej dokumentacji postępowania - orzekł o odmowie wydania kopii akt sprawy poprzez przesłanie kopii kompletnej dokumentacji postępowania.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 20.03.2018 r. do organu wpłynął wniosek o wydanie uwierzytelnionej kopii kompletu dokumentacji (dopisek i podkreślenie Sądu: błąd organu, bowiem wniosek dotyczy wydania nieuwierzytelnionej kopii kompletu dokumentacji) do sprawy prowadzonej pod numerem [...], K. M., uzupełniony pismem z dnia 29.03.2018 r. w którym zażądano wglądu do akt spraw poprzez przesłanie kopii kompletnej dokumentacji sprawy prowadzonej pod sygn. [...]
We wniosku wnioskodawca wskazał, że ze względów zdrowotnych nie ma fizycznej możliwości wykonania fotografii z akt sprawy, a przyjazdy do urzędu wiążą się z dużym wysiłkiem fizycznym.
Organ zważył, że przedmiotowy wniosek stanowi żądanie dostępu do akt postępowań administracyjnych w trybie art. 73 § 2 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Wnioskodawca ubiega się o przesłanie zwykłej nie zaś uwierzytelnionej kopii fragmentu akt postępowania, nie wykazał także istnienia ważnego interesu wymaganego przez art. 73 § 2 k.p.a. W przedmiotowym wniosku wnioskodawca jedynie zawarł twierdzenie, że przesłanie kopii kompletu dokumentacji jest niezbędne ze względu na fakt, że nie posiada on fizycznej możliwości wykonania fotografii z akt sprawy. Doktryna stoi na stanowisku, że przez ważny interes należy rozumieć takie wypadki, gdy strona nie może zapoznać się z aktami sprawy i sporządzić z nich odpowiednich notatek lub kopii. W konsekwencji nie jest wystarczająca sama chęć posiadania odpisów dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy czy też chęć ich weryfikacji z zebranymi przez siebie dowodami. (H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dn. 08.06.2017 r. sygn. II SA/Wa 1660/16 podkreślił, że gdyby ustawodawca chciał uzależnić uprawnienia strony do żądania uwierzytelnionych odpisów od samej potrzeby ich posiadania przez stronę, to zapewne nie wprowadzałby dodatkowego wymogu, by strona uzasadniała, iż ma ważny interes w ich uzyskaniu, lecz ograniczyłby brzmienie przepisu do samych uprawnień strony do posiadania tych dokumentów, rezygnując tym samym z jakichkolwiek ograniczeń w możliwości żądania przez stronę uwierzytelniania odpisów. Jednak takie ograniczenia, przez dodatkowe wymagania, zostały wprowadzone. Podstawę do ustalenia, czy żądanie strony jest uzasadnione jej ważnym interesem, stanowić będą na ogół dane uzyskane od strony postępowania. Przy czym żądanie musi być skonkretyzowane w stopniu umożliwiającym organom ocenę jego zasadności w realiach danej sprawy.
W związku z powyższym do żądania wyrażonego we wniosku należy zastosować art. 73 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego uregulowaniem prawo strony do przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów -zarówno w toku postępowania, jak i po jego zakończeniu - nie jest obwarowane żadnym warunkiem. Przepis powyższy nie przewiduje samodzielnego sporządzania przez organ kopii dokumentów. Organ administracyjny ma obowiązek udostępnić stronie akta sprawy i dać jej możliwość sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w lokalu organu w godzinach urzędowania i w obecności pracownika tego organu, z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dokumentów.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dn. 06.12.2011 r. sygn. I OSK 11/11 wskazał, że organ administracji publicznej nie ma obowiązku udostępniania akt poza swoją siedzibą, a w szczególności przesyłania ich do miejsca, w którym znajduje się strona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dn. 22.09.2017 r. sygn. II SA/Rz 723/17 wskazał, że przepis art. 73 § 1 k.p.a. przyznający stronom, obok możliwości przeglądania akt, także prawo sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, pozostawia im te uprawnienia do własnej realizacji. Rola organu administracji kończy się tu na zapewnieniu stronom możliwości skorzystania z tych uprawnień. W podobnym tonie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dn. 20.04. 2017 r. sygn. II SA/Wr 78/17 stwierdzając, że wprawdzie przepis art. 73 § 1 k.p.a. przyznaje stronom, obok możliwości przeglądania akt, także prawo sporządzania z nich notatek i odpisów, również za pomocą kserokopii i innych nowoczesnych urządzeń służących do powielania i gromadzenia materiałów i informacji. Strona postępowania nie może jednak żądać, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji, gdyż nie jest on zobowiązany do wykonywania w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego na wniosek strony czynności o usługowo-technicznym charakterze. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wskazał w wyroku z dn. 16.12.2016 r. sygn. VIII SA/Wa 785/16, że organ administracji nie ma obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczania ich stronie, gdyż utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów przepis art. 73 § 1 k.p.a. jednoznacznie powierza stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne. Przytoczone orzecznictwo należy niewątpliwie odnieść także do sporządzania skanów dokumentów z akt.
Zdaniem organu należy także wziąć pod uwagę, że realizacja uprawnień wglądu do akt postępowania, sporządzania z nich odpisów i notatek może odbywać się poprzez pełnomocnika.
Organ nadmienił, że wnioskowany komplet dokumentacji możliwy jest do uzyskania przez wnioskodawcę lub jego pełnomocnika w siedzibie organu, w trybie wglądu do akt i samodzielnego sporządzenia kopii za pomocą dostępnych środków technicznych.
Pismem z dnia 4 maja 2018 r. K. M. złożył zażalenie na w/w postanowienie. W zażaleniu zwrócono uwagę, że wniosek dotyczył wydania nieuwierzytelnionej kopii dokumentacji, że realizacja uprawnień przez pełnomocnika generuje sztuczne koszty, że przedstawiciel wnioskodawcy ma problemy zdrowotne i dlatego sytuację należy traktować jako wyjątkową.
Wojewoda Małopolski postanowieniem z 10 sierpnia 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst - Dz.U. 2017.1332 - ze zmianami) - zwanej dalej P.b., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zasady udostępniania akt sprawy określone zostały w przepisach k.p.a.
Zgodnie z art. 73 k.p.a.:
§ 1. Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania.
§ 1a. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu.
§ 2. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.
§ 3. Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w ort. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
Zgodnie z art. 74 k.p.a.:
§ 1. Przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy.
§ 2. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Organ odwoławczy wskazał, że w badanej sprawie strona wystąpiła o wydanie nieuwierzytelnionych kopii z akt sprawy, a taki obowiązek nie należy do organu administracji publicznej.
Wykonanie kopii z akt sprawy strona może dokonać osobiście lub przez pełnomocnika, w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu.
Organ administracji publicznej zabezpiecza stronie możliwość wykonania kserokopii dokumentów, przy czym zszytego projektu budowlanego nie wolno dekompletować. Rysunki o dużych formatach mogą być fotografowane przez stronę, za pomocą przenośnych urządzeń elektronicznych.
Czynności strony związane z wglądem w akta sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów, mogą być dokonywane wyłącznie w lokalu organu administracji publicznej. Czynności tych może dokonać strona osobiście lub umocowany prawnie jej pełnomocnik.
W związku z powyższym postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 20.04.2018 r. znak: [...] o odmowie wydania kopii akt sprawy poprzez przesłanie kopii kompletnej dokumentacji postępowania jest – zdaniem organu odwoławczego - prawidłowe.
Jakkolwiek w postanowieniu tym wskazano błędnie organ odwoławczy oraz w pierwszym zdaniu uzasadnienia tego postanowienia nieprawidłowo określono treść żądania zawartego we wniosku strony z 28.03.2018 r., niezgodnie z dalszymi prawidłowymi ustaleniami zawartymi w tym uzasadnieniu, to jednak błędy te nie miały żadnego znaczenia dla słusznego rozstrzygnięcia końcowego.
K. M. wniósł na powyższe postanowienie Wojewody Małopolskiego z 10 sierpnia 2018 r., znak: [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji wydanego z naruszeniem prawa administracyjnego materialnego oraz proceduralnego uzasadniającego jego uchylenie,
- art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wydania stronie postępowania kserokopii akt sprawy, a w konsekwencji nieuzasadnione ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym,
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia.
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji; o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wksazano, że wobec wniosku K. M. Prezydent Miasta winien zastosować normę prawną wyrażoną w art. 73 § 1 k.p.a., zgodnie z którą strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów.
Wskazano przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym wykonanie kserokopii kart akt sprawy należy do obowiązku organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Dla zobrazowania szerokiego występowania powyższego poglądu w orzecznictwie sądów administracyjnych skarżący wskazał i zacytował wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 maja 2018 roku, sygn. akt II SA/Bd 1287/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2017 roku, sygn. akt II SA/Gd 222/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 grudnia 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 889/15.
Zdaniem skarżącego w realiach niniejszej sprawy należy wskazać, że akta administracyjne to dwie teczki dokumentów, a ponadto organ zmuszony byłby do wykonania kserokopii projektu budowlanego, a więc nie ma w przypadku tej sprawy konieczności wykonania kserokopii kart sprawy w ilości uzasadniającej odmowę dokonania powyższej czynności podyktowanej konkretnymi utrudnieniami lub koniecznością oddelegowania do tej czynności pracownika organu na dłuższy okres czasu. Skarżący wskazał przy tym, że prawo strony określone w treści art. 73 § 1 k.p.a. ze swojej istoty winno być zdecydowanie szersze, niż prawo tzw. społecznej kontroli postępowań administracyjnych gwarantowane ustawą z dnia 6 września 2006 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1830). Tymczasem w ramach realizacji wniosków o dostęp do informacji publicznej organy administracji publicznej obowiązane są do wykonywania kserokopii wszystkich dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach postępowania, przy czym dodatkowo obowiązane są do dokonania czynności ich anonimizacji.
W realiach niniejszej sprawy organ administracji publicznej stworzył jedynie pozory umożliwienia stronie skorzystania z jej prawa, zapewniając na terenie swojej siedziby urządzenie ksero, za pomocą którego nie da się wykonać odbitek kluczowych fragmentów dokumentacji projektowej, ponieważ urządzenie to nie obsługuje formatu większego niż format A4, w przeciwieństwie do urządzeń wielofunkcyjnych, do których dostęp posiadają pracownicy organu.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej "P.p.s.a."- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej z ww. kategorii, dlatego też niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Kontroli Sądu poddano w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody Małopolskiego z 10 sierpnia 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa o odmowie wydania kopii akt sprawy poprzez przesłanie kopii kompletnej dokumentacji postępowania.
Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że zaskarżonemu postanowieniu nie można przypisać naruszenia prawa skutkującego uwzględnieniem skargi.
Zgodnie z treścią art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania.
Z literalnej treści cytowanego przepisu nie wynika uprawnienie strony do żądania od organu doręczenia jej kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, czy - tak jak w niniejszej sprawie - przesłania kompletnej dokumentacji postępowania wraz z projektem budowlanym.
Stanowisko to potwierdza przepis art. 73 § 1a k.p.a., dodany do procedury administracyjnej z dniem 11 kwietnia 2011 r., zgodnie z którym: "Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu". Organ jest zobowiązany tym samym do stworzenia stronie warunków do sporządzania notatek i odpisów oraz kopii akt.
W związku z rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie obowiązków organu wynikających z art. 73 k.p.a., w dniu 8 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie podjął uchwałę w składzie 7 Sędziów (sygn. akt I OPS 1/18), zgodnie z którą: " W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy."
W ten sposób zostały rozstrzygnięte wątpliwości co do zakresu i sposobu stosowania tego przepisu.
W uzasadnieniu przywołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi, że: "Prawo wglądu w akta sprawy stanowi istotny przejaw zasady jawności postępowania, zapewnia stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a przez to prawo do obrony. Znajomość akt zapewnia realną możliwość składania wniosków dowodowych, co w konsekwencji pozwala wyjaśnić stan faktyczny spraw zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. To, że prawo dostępu do akt postępowania, przewidziane w art. 73 § 1 k.p.a., stanowi istotny przejaw zasady jawności postępowania wobec stron nie budzi wątpliwości ani w piśmiennictwie, ani w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. (...) przepis art. 73 § 1 k.p.a. nie określił technik sporządzania notatek, kopii, odpisów. W takiej sytuacji nie powinno budzić wątpliwości, (...) że przy ich wykonaniu możliwe będzie korzystanie ze współczesnych osiągnięć technicznych. Zaaprobowano fotografowanie, kserowanie jako sposoby sporządzenia kopii z akt. (...) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w pełni aprobuje argumentację, że dostęp do akt bez możliwości utrwalenia ich treści nie tworzy gwarancji obrony zgodnej z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP ani uszczegóławiającymi ją elementami, wynikającymi z zasad prawa administracyjnego. Za słuszne uznaje także stanowisko dopuszczające wykorzystanie współczesnych technicznych możliwości, nieznanych w dacie uchwalania Kodeksu postępowania administracyjnego, do sporządzania notatek, odpisów i kopii z akt administracyjnych w ramach przepisu art. 73 § 1 k.p.a. Rozwój technologiczny sprzyja w niniejszym przypadku obywatelowi, pozwala bowiem na bardziej sprawne i efektywne kontakty z administracją. Jest to szczególnie ważne przy tak szybkim tempie rozwoju otaczającego świata. W tym celu mogą być użyte zatem wszelkie urządzenia służące do zapisywania materiałów, w tym skanery, cyfrowe aparaty fotograficzne, kopiarki, pod warunkiem, że nie zniszczą struktury utrwalanych dokumentów. (...).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zauważa, że odczytując przepis art. 73 § 1 k.p.a. mieć należy jednak na względzie, na co słusznie zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich, że nie każda ze stron ma możliwość samodzielnego zapisania zawartości akt za pomocą najnowocześniejszych urządzeń technicznych, czy to ze względu na to, że ich nie posiada, czy to z uwagi na nieumiejętność posługiwania się nimi. W takiej sytuacji, odmowa wykonania kopii za pomocą dostępnych w biurze organu urządzeń prowadziłaby w istocie do nierówności pomiędzy stronami ze względu na dostępność nowych technologii, co nie może znaleźć akceptacji w demokratycznym państwie prawnym. Powszechna dostępność np. kserokopiarek w urzędach i łatwość z jaką można w ten sposób uzyskać choćby kserokopię żądanego materiału z akt, powinna pozwolić rozwiązać tę sytuację w zgodzie z gwarancjami z art. 51 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP. Oznaczać to może jedynie odczytanie przepisu art. 73 § 1 k.p.a. jako dopuszczającego sporządzenie na wniosek strony kopii z akt, przy użyciu dostępnych w organie urządzeń, tak aby w dobie postępu technicznego możliwość utrwalenia treści akt przez stronę nie ograniczała się do notatek odręcznych, z istoty swej niegwarantujących w stosunkowo krótkim czasie takiego odwzorowania treści, jak np. kserokopia, czy fotokopia. W konsekwencji zaaprobować należy stanowisko, że przepis art. 73 § 1 k.p.a. powinien być odczytywany w sposób, który odpowiadał będzie postępowi technologicznemu. (...)
Wobec powyższego, rekonstruując wzór zachowania organu administracji w przedmiocie udostępniania akt na podstawie art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. należało wyjść poza jego literalne brzmienie i zgodnie z systemowymi regułami wykładni rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy. Za takim rozwiązaniem przemawia bowiem konieczność zharmonizowania art. 73 k.p.a. z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, uregulowaniami innych procedur, dotyczącymi udostępniania akt, a także konieczność dokonywania interpretacji z uwzględnieniem gwarancji konstytucyjnych. Z tego względu, dokonując wykładni art. 73 § 1 k.p.a. trzeba mieć również na uwadze, że możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) Interpretacja powinna uwzględniać także wymogi standardów określonych zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.).
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na kwestie ponoszenia kosztów sporządzania kopii dokumentacji, jak również na ewentualne przyczyny odmowy jej udostępnienia: "Jak słusznie zaznaczono w postanowieniu NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2043/09 "kwestie techniki sporządzania kserokopii i jego kosztów wprawdzie wymagają organizacyjnego rozwiązania przez organ, lecz nie należą do istoty obowiązku organu wyrażonego w art. 73 § 1 k.p.a., a tym bardziej nie mogą organu z tego obowiązku zwolnić". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do obciążenia strony kosztami sporządzenia kopii dokumentacji, gdyż mieszczą się one w kosztach postępowania administracyjnego poniesionych na jej żądanie. Koszty te nie pozostają bowiem w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy, a tylko przez ten pryzmat odczytywać należy ustawowe obowiązki organu, o których mowa w tym przepisie, co w konsekwencji wyklucza obciążenie nimi organu.
Odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko więc w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów.
Oczywiście odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. Takie rozumienie art. 73 § 1 k.p.a. nie oznacza zatem bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie."
Niezależnie od przytoczonej wyżej uchwały NSA warto zwrócić uwagę na wyrok z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 576/17, w którym WSA w Warszawie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że "żaden przepis k.p.a. nie uprawnia, ani nie zobowiązuje organu administracji do kserowania akt sprawy i przesyłania kserokopii stronie. Zadośćuczynienie takiemu żądaniu strony byłoby wyjściem poza ramy przepisu art. 73 k.p.a.".
Wobec powyższego, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organ co do zasady nie jest zobowiązany do sporządzania i dostarczania stronie, na jej żądanie, kopii całości akt administracyjnych wytworzonych w danej sprawie administracyjnej.
W przedmiotowej sprawie organ umożliwił skarżącemu zarówno wgląd do akt (wnioskodawca – skarżący K. M. dnia 14 marca 2018 r. zapoznał się z aktami sprawy osobiście w siedzibie organu I instancji – protokół z przyjęcia strony – k. 218 akt administracyjnych I instancji), jak i sporządzenie kopii, odpisów czy fotografii znajdujących się w aktach dokumentów.
Czynności tych skarżący mógł dokonać osobiście lub przez pełnomocnika, tak jak z pomocy profesjonalnego pełnomocnika - radcy prawnego skarżący korzysta w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Podnoszone w piśmie z 28 marca 2018r. twierdzenia wnioskodawcy - skarżącego, że ze względów zdrowotnych strona nie miała możliwości wykonania fotografii akt w siedzibie organu, pozostają bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia wniosku, bowiem jak wskazywał organ I instancji, strona mogła dokonać tych czynności osobiście lub zgodnie z art. 32 k.p.a. miała możliwość ustanowienia pełnomocnika w sprawie, celem wglądu w akta sprawy i wykonania fotografii, z którego to prawa strona nie skorzystała.
W piśmie z 19 marca 2018 r. (k. 219 akt administracyjnych I instancji) K. M. wskazał: "W dniu 14 marca 2018 na terenie Wydziału Architektury i Urbanistyki w miarę swoich możliwości, zapoznałem się z w/w dokumentacją. Niestety, moja znajomość przepisów jest na tyle niewystarczająca, że muszę sięgnąć po konsultację z osobą uprawnioną. W tym celu zwracam się niniejszym z prośbą o udostępnienie mi w formie kserokopii - pełnego kompletu dokumentacji do sygnatury j.w.".
Należy zatem podkreślić, że skarżący, po osobistym zapoznaniu się z aktami w dniu 14 marca 2018 r. w siedzibie organu, miał możliwość wynotowania tych kart z akt sprawy administracyjnej, których treść – zdaniem strony - mogłaby być istotna z punktu widzenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a następnie mógł wnioskować do organu o ich skopiowanie i doręczenie.
Tymczasem skarżący, nie dokonując jakiejkolwiek selekcji wagi poszczególnych kart akt, żąda od organu wykonania nieuwierzytelnionej kopii całości akt i doręczenia ich skarżącemu, co wykracza poza uprawnienie strony wynikające z art. 73 § 1 k.p.a..
Należy tu zaakcentować, że norma art. 73 § 1 k.p.a. przewiduje sporządzanie kopii z akt, a nie kopii akt, co nie jest bez znaczenia biorąc pod uwagę rozmiar i objętość akt oraz znaczenie i wagę poszczególnych kart akt (w których znajdują się chociażby np. liczne dowody doręczeń).
Reasumując, zdaniem Sądu, respektując stanowisko wyrażone w uchwale NSA z 18 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw, by kwestionować legalność zaskarżonych postanowień, skutkiem czego jest oddalenie skargi, bowiem zaskarżone postanowienia, poprzez odmowę wydania kopii akt sprawy i przesłania kopii kompletnej dokumentacji postępowania do strony, nie skutkują ograniczeniem skarżącemu prawa czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.
Na marginesie warto zauważyć, odnosząc się do zarzutów skargi, że przywołane w skardze wyroki sądów administracyjnych nie potwierdzają obowiązku organu wykonania kserokopii akt sprawy na żądanie strony, lecz stanowią i potwierdzają jedynie prawo strony do wykonania kserokopii tych akt, jako mieszczącej się w prawie strony do wglądu w akta sprawy, wykonywania odpisów i kopii (przywołany wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30.05.2017 r., sygn. akt II SA/Gd 222/17, wyrok WSA w Łodzi z dnia 3.12.2015 r., sygn. akt II SA/Łd 889/15 ).
Ponadto ustawa z dnia 6 września 2006 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1830) reguluje wyłącznie prawo dostępu do informacji publicznej, zgodnie z definicją zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a w odniesieniu do wniosku skarżącego z 19 i 20 marca 2018 r., uzupełnionego pismem z 28 marca 2018 r. (k. 219 i nast. akt administracyjnych I instancji) nie mamy do czynienia z kwestią dostępu do informacji publicznej, zatem zarzuty skargi odnoszące się do ustawy o dostępie do informacji publicznej są nieadekwatne w niniejszej sprawie.
Za bezzasadne należało uznać zarzut skargi naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi ww. normy. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne.
Sąd uchyla zaskarżoną decyzję/postanowienie na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.