II SA/Kr 1377/12

II SA/Kr 1377/12 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2013-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-10-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Renata Czeluśniak /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1317/13 - Wyrok NSA z 2014-12-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 145 par.1 pkt. 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 155 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 2 sierpnia 2012 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego J.O. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Burmistrz B. decyzją z dnia 21 maja 2012r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 w związku z art. 64 i 65 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 kpa - po ponownym rozpatrzeniu wniosku Firmy [....] - ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "budowa stacji diagnostyki samochodów ciężarowych, serwisu, salonu sprzedaży opon samochodowych z zapleczem magazynowo - socjalnym na poziomie parteru i pomieszczeń biurowych obsługi i spedycji z pokojami, jako terminal osobowy dla kierowców, na działkach nr nr [....] w B. przy ul. [....]
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że dla wskazanego we wniosku terenu gmina B. nie posiada aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem zgodnie z art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sposób zagospodarowania terenu na potrzeby planowanej inwestycji następuje w decyzji o warunkach zabudowy. Burmistrz wskazał, że zgodnie z art. 52 ust. 2 wskazanej ustawy wnioskodawca złożył wniosek wraz z decyzją Burmistrza B. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 15 czerwca 2011r, znak: [....] , który dodatkowo został uzupełniony o szczegółową charakterystykę inwestycji oraz koncepcję zagospodarowania terenu inwestycji. Projekt decyzji został opracowany przez urbanistę – architekta będącego członkiem [....] [....] Okręgowej Izby Architektów. Burmistrz wskazał, że oparł swoje rozstrzygnięcie na analizie przepisów szczególnych oraz wynikach analizy graficznej i tekstowej zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego wyznaczonego wokół wnioskowanego terenu inwestycji oraz ustaleń planów miejscowych, które utraciły moc. W wyniku tej analizy Burmistrz uznał, że zostały spełnione wymogi z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli R.P. , Z.O., , K.Z. i T.Z. . Odwołujący zarzucili, że przeprowadzenie analizy zabudowy budynków odległych o kilkaset metrów przy tej samej drodze publicznej oraz innych dostępnych z innych dróg publicznych jest rażącym naruszeniem przepisów regulujących kwestię ustalania warunków zabudowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 2 sierpnia 2012r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło rozstrzygnięcia wydane w sprawie, a mianowicie:
1) decyzję Burmistrza B. z dnia 28 września 2011r. uchyloną decyzją SKO w T. decyzją z dnia 1 grudnia 2011r. – organ odwoławczy wskazał na konieczność prawidłowego wyznaczenie obszaru analizowanego, ustalenia warunków zabudowy poprzez określenie zarówno minimalnych, jak i maksymalnych parametrów, ustalenia linii zabudowy jako obowiązującej nie zaś nieprzekraczalnej, uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i doręczenia stronom decyzji wraz z wszystkimi załącznikami;
2) decyzję Burmistrza B. z dnia 6 marca 2012r. uchyloną decyzją SKO w T. z dnia 26 kwietnia 2012r. – organ odwoławczy stwierdził, że błędnie został zastosowany art. 61 ust. 2 ustawy, podczas gdy objęta wnioskiem spółki inwestycja nie ma charakteru produkcyjnego.
Następnie Kolegium wskazało, że ze znajdującej się w aktach sprawy analizy sporządzonej przez urbanistę wynika, że organ I instancji wyznaczył obszar analizowany, którego wielkość jest ustalona zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia. W obszarze analizowanym występuje głównie funkcja usługowa (usługi motoryzacyjne i budowlane) oraz funkcja handlowa. Znajduje się także w tym obszarze zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Następnie Burmistrz dokonał zestawienia działek w obszarze analizowanym w celu ustalenia wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. Na podstawie tych danych organ I instancji ustalił parametry planowej inwestycji, określając ich minimalną i maksymalną wartość. W ocenie Kolegium dokonane ustalenia znajdują odzwierciedlenie w analizie graficznej stanowiącej załącznik do decyzji. Kolegium stwierdziło też, że warunki z art. 61 ust. 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym także zostały spełnione, ponieważ dojazd do działek objętych inwestycją będzie realizowany bezpośrednio z drogi gminnej nr [....] . W aktach sprawy znajduje się decyzja Burmistrza B. z dnia 25 sierpnia 2010 zezwalająca na przebudowę zjazdu publicznego z drogi nr [....] (ul.....) do działki nr [....] . Teren objęty wnioskiem posiada uzbrojenie zapewniające dostęp do podstawowych sieci infrastruktury technicznej. Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 w/w ustawy również jest spełniony z uwagi na fakt, że działki nr nr [....] w B. nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Inwestycja zgodna jest także z przepisami odrębnymi. Dla planowanego przedsięwzięcia inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzja Burmistrza B. z 15 czerwca 2011r.).
Odnośnie parametrów inwestycji organ I instancji ustalił linię zabudowy w odległości 17,5 m od krawędzi jezdni drogi gminnej. Wskazano, że linia zabudowy przy ul. [....] jest niejednolita, a ustalenie linii zabudowy w odległości 17,5 m od krawędzi drogi jest zgodne z wnioskiem inwestora, a także nawiązuje do linii zabudowy wytworzonej na działce nr [....] . Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym w odniesieniu do zabudowy usługowej i handlowej, jak wyliczył organ wynosi 32,5 m. W decyzji szerokość elewacji ustalono na 40m, uzasadniając to uwarunkowaniami technologicznymi zawartymi w koncepcji przedstawionej przez inwestora. Co do udziału powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki organ ustalił, iż średni wskaźnik wynosi 23%, a dla planowanej inwestycji wskaźnik ten ustalono na maksymalnie 30% udziału powierzchni. Ponadto w oparciu o istniejącą zabudowę ustalono także geometrię dachu, wysokość zabudowy oraz wysokość elewacji frontowej. W ocenie Kolegium organ l instancji zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie ma miejsce z kontynuacja funkcji, ponieważ w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa (dostępna z tej samej drogi publicznej) pozwalająca na ustalenie cech i parametrów zabudowy. Skoro zaś wszystkie przesłanki ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione, brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ponadto Kolegium stwierdziło, że Burmistrz zasadnie rozszerzył obszar analizowany, tak by analizie poddać cały ten teren, który stanowi funkcjonalną całość ze względu na cechy zabudowy i sposób zagospodarowania tego terenu.
Skargę na decyzję SKO w T. wniósł J.O. , który podniósł, że nie odwoływał się od decyzji organu I instancji, ponieważ nie był traktowany jako strona postępowania. Skarżący wskazał, że organ wiedział, że jest on współwłaścicielem działek nr [....] i [....] sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. Te okoliczności, zdaniem skarżącego, stanowią podstawę do uwzględnienia skargi, ponieważ bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu przed organami obu instancji.
W odpowiedzi na skargę SKO w T. wniosło o odrzucenie skargi, twierdząc, że skarżący zasadnie nie był uznany za stronę w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ wg wypisu z rejestru gruntów z dnia 24 kwietnia 2009r. skarżący nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działek objętych inwestycją ani też działek sąsiednich, w tym działek nr [....] i [....].
W piśmie opatrzonym datą 19 października 2012r. skarżący zarzucił organom opieranie się na dokumentach z 2009r., podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana w 2012r. Na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013r. skarżący podał, że od jesieni 2011r. jest współwłaścicielem działek nr [....] i [....] , a udział we współwłasności nabył w drodze darowizny. Oświadczył, że nie zgłaszał tego do ewidencji gruntów, lecz składał deklarację podatkową, a więc Burmistrz wiedział, że skarżący jest współwłaścicielem tych działek (przesłał mu "decyzję podatkową" ).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga jest uzasadniona.
W pierwszej kolejności, z urzędu, należy podkreślić, że jak wynika z elektronicznego odpisu z księgi wieczystej nr [....] (dostępnego dla wszystkich) właścicielami działki ewid. nr [....] (sąsiadującej w sposób bezpośredni z terenem planowanej inwestycji) są Z.O. i J.O. , przy czym ten ostatni wpisany został do księgi wieczystej w dniu 8 grudnia 2011 r. na wniosek z dnia 25 października 2011 r. na podstawie umowy darowizny z dnia 20 października 2011 r.
Pomimo ustawowego obowiązku ustalania przez organy administracji publicznej (zarówno I, jak i II instancji) stron postępowania administracyjnego oraz możliwego aktualnego szybkiego dostępu do treści ksiąg wieczystych, organy rozpatrując sprawę od kilku lat oparły się wyłącznie na wypisie ze skorowidza działek z dnia 24 kwietnia 2009 r.
Skutkiem powyższego skarżący nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia 21 maja 2012 r. oraz zaskarżoną decyzją, mimo nabycia udziału we własności nieruchomości jeszcze w 2011 r., co narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Stanowi to przesłankę wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i to niezależnie od tego, czy miało to wpływ na treść decyzji. Uchybienie tego rodzaju stoi też w sprzeczności z zasadami wyrażonymi w art. 6 – 9 oraz 10 § 1 kpa. Powyższe naruszenie prawa skutkować musiało zatem uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, rzeczą organu będzie zapewnienie i przeprowadzenie postępowania z udziałem wszystkich aktualnych stron postępowania.
Uzupełniająco należy wskazać, że uchylając decyzje z powodu naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, Sąd nie dokonał merytorycznej oceny sprawy, gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które w myśl art. 153 p.p.s.a. wiązałyby organy i sąd administracyjny w dalszym toku postępowania, wyrażona zostałaby bez udziału skarżącego jako strony postępowania, bez zapoznania się z jego stanowiskiem co do wniosku inwestora i w praktyce czyniłaby jego udział w sprawie czysto iluzorycznym. Ponadto merytoryczna ocena zaskarżonej decyzji byłaby również przedwczesna albowiem rolą sądu administracyjnego jest kontrola decyzji po stwierdzeniu prawidłowości postępowania administracyjnego, a nie zastępowanie organu (organów) w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej.
Ze względu na powyższe naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 4) kpa w związku z art.28 kpa i art. 6 – 10 § 1 kpa, a przez organ odwoławczy także naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art.135 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ppsa.