II SA/Kr 1374/24

II SA/Kr 1374/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art 136 ust 3 , art 137 ust 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Sebastian Pietrzyk WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 sierpnia 2024 r. nr WS-VI.7534.3.37.2024.KP w przedmiocie odmowy zwrotu udziału w nieruchomości skargę oddala.
Uzasadnienie
W dniu 21 stycznia 1994 r. A. M. wniosła o zwrot nieruchomości oznaczonej jako parcele katastralne: l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat.. wchodzącej w skład działki nr [...], położonej w obr[...] jedn. ewid. N. H. m. K..
Decyzją z dnia 19 lutego 2007 r., znak GN.I.Kr.72211-314/04/07 Starosta Krakowski orzekł o odmowie zwrotu działek: nr [...] o pow. 0,0651 ha, nr [...] o pow. 0,0548 ha, nr [...] o pow. 0,0872 ha, położonych w obr. [...] jedn. ewid. N. H. m. K. na rzecz A. M..
Decyzją z dnia 4 marca 2008 r., znak SN.VI.PC.7724-504-07 Wojewoda Małopolski uchylił ww. decyzję Starosty Krakowskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Decyzją z dnia 29 czerwca 2022 r. znak: GN.I.KG.72211-314/04, Starosta Krakowski orzekł (I) o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H. m. K. w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. K. (II) odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H. m. K. w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. K. , na rzecz A. M..
Decyzją z dnia 9 stycznia 2024 r. WS-VI.7534.3.110.2022.PB Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty Krakowskiego.
Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 365/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie utrzymał w mocy ww. decyzję organu odwoławczego.
Decyzją z dnia 20 marca 2024 r. znak: GN-I.KG.72211-314/04 Starosta Krakowski Starosta Krakowski orzekł o odmowie zwrotu udziału wynoszącego [...] cz. nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] położonej w obr. [...] jedn. ewid. N. H. m. K., objętej księga wieczystą nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. K. na rzecz A. M..
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. M..
Decyzją z dnia 8 sierpnia 2024 r. znak: WS-VI.7534.3.37.2024.KP, działając na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy ustalił, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 7 listopada 1951 r. znak: L.A.A.I/4/161/50, wydanym w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa m.in. parcele: l. kat. [...] o pow. 533 m2,
l. kat. [...] o pow. 879 m2 i l. kat. [...] o pow. 658 m2 b. gm. kat. K.
z przeznaczeniem na cele budowy Miasta N. H. i Kombinatu N. . Parcela l. kat. [...] o pow. 879 m2, obj. Lwh [...] K. stanowiła współwłasność A. G. zd. N. w [...] cz. i A. i z C. N. w [...] cz. Operatem podziału nieruchomości nr [...], przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 29 lipca 2002 r. działka nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. N. H. m. K., została podzielona m. in. na działki: nr [...], nr [...] i nr [...],obr[...] jedn. ewid. N. H. m. K..
Z ww. operatu wynika, że działka nr [...] odpowiada parceli l. kat. [...] b. gm. kat. K. , działka nr [...] odpowiada parceli l. kat. [...] b. gm. kat. K. , a działka nr [...] odpowiada parceli l. kat. [...] b. gm. kat. K..
Z kolei zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. - N. H. w K. z 17 grudnia 1993 r. sygn. akt l [...] spadek po zmarłej A. G. z [...] na podstawie testamentu notarialnego z 6 lipca 1984 r. (Rep. A II [...]) nabyła wnuczka A. M. w całości. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem Sądu Powiatowego dla Dzielnicy N. H. w K. sygn. akt l [...] z dnia 31 października 1970 r. spadek po A. N., zmarłej w dniu [...] 1962 r. nabył jej syn J. N. w całości. J. N. zmarł w dniu [...] 1998 r. Tym samym osobami uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją są: A. M. i spadkobiercy J. N. - syna A. z C. N.. W sprawie stwierdzenia nabycia spadku po J. N. nie było prowadzone postępowanie.
Mając na uwadze, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyła A. M. - spadkobierca A. G. z [...] nieruchomość została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 7 listopada 1951 r. znak: L.A.A.I/4/161/50, wydanym w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych organ stwierdził, że spełnione zostały dwie pierwsze przesłanki warunkujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości, gdyż wniosek o zwrot nieruchomości złożyła osoba posiadająca legitymację w sprawie, a ww. działka nr [...] położona w obr[...] jedn. ewid. N. H., m. K., w granicach wywłaszczonej parceli I. kat. [...] b. gm. kat.. stanowi nieruchomość wywłaszczoną.
Organ wyjaśnił, że trzecią przesłanką warunkująca zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców jest zbędność tej nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Mając na uwadze treść przepisów art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 organ wskazał, że w zakresie ww. nieruchomości, wywłaszczonej przed dniem 27 maja 1990 r. istotne znaczenie będzie mieć ustalenie, czy cel wywłaszczenia tej nieruchomości został zrealizowany przed datą złożenia wniosku o zwrot, w tym przypadku - przed 21 stycznia 1994 r.
Organ ustalił, że zgodnie z orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 7 listopada 1951 r. znak: L.A.A.I/4/161/50, celem wywłaszczenia ww. nieruchomości była inwestycja określona ogólnie jako budowa Kombinatu N. H. i miasta N. H.. Organowi l instancji nie udało się odnaleźć materiałów planistycznych, które precyzowałyby tak ogólnie określony cel wywłaszczenia. W przeszłości częstą praktyką było ogólnikowe określanie celu wywłaszczenia w decyzji lub umowie sprzedaży, bądź też brakowało nawet określenia planowanego przeznaczenia nieruchomości. Tym samym zarzuty odwołania "braku przeprowadzenia dowodów z dokumentów dotyczących przyłączenie wsi K. do obszaru miasta N. H. w 1949 roku; braku przeprowadzenia dowodu z map geodezyjnych z lat 1949-1951 obszaru wsi K. i miasta N. H. (w zakresie osiedli S., S. i K.) oraz braku uwzględnienia przy wydawaniu decyzji zalegającego w aktach sprawy dowodu wskazującego, że już po wywłaszczeniu przedmiotowy teren miał być przeznaczony pod bazę Przedsiębiorstwa [...]", nie mogą być uwzględnione.
Wojewoda zwrócił uwagę na specyfikę przedmiotowej sprawy, w której przedmiotem ustaleń są nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu z dnia
26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Powołana regulacja nie przewidywała konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia zarówno w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie nieruchomości (przy czym pojęcie to oznaczało na gruncie omawianej regulacji wywłaszczenie), dokumentacji sporządzanej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego, jak i w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym. Wywłaszczenie w trybie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. następowało w sposób bardzo specyficzny i odmienny niż w przypadku późniejszych ustaw wywłaszczeniowych. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ww. aktu orzeczenie
o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Realizacja w czasach powojennych inwestycji nazywanej powszechnie "budową miasta N. H." oraz "kombinatu N. H." stanowiła przedsięwzięcie o niespotykanej w tamtym okresie skali oraz unikatowe nawet w kontekście unormowań powołanego dekretu z 26 kwietnia 1949 r. właśnie z uwagi na rozmiar tego przedsięwzięcia (obszar wywłaszczeń obejmował 1096 ha). Tym samym również zarzuty braku przeprowadzenia dowodu z załączonego do akt sprawy (w treści pisma z 22 października 2021 r.) zdjęcia makiety dzielnicy N. H. nie znajduje uzasadnienia.
Organ odwoławczy podkreślił, że realizacja ww. zmierzenia następowała etapami i - zarówno w sferze projektowej, jak i wykonawczej - bardzo często ulegała pewnym modyfikacjom, zaś w licznych publikacjach historycznych niejednokrotnie znaleźć można informacje o tym, że prace w terenie prowadzone były początkowo na podstawie ogólnych założeń, zaś konkretne plany wykonawcze powstawały "na bieżąco", tj. w toku prowadzonych robót budowlanych.
Z dokonanych przez organ l instancji ustaleń wynika, że wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 7 listopada 1951 r. parcela l. kat. [...], b. gm. kat.. znajdowała się w terenie przeznaczonym do wywłaszczenia nieruchomości, w celu budowy kombinatu N. H. i miasta N. H.. Dla precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości organ l instancji czynił starania o pozyskanie kompletnych akt wywłaszczeniowych i dokumentacji technicznej dotyczącej planowanej na nieruchomości inwestycji przed datą wywłaszczenia nieruchomości. Niemniej starania te okazały się bezskuteczne. Wobec braku dokumentów sprzed daty wywłaszczenia w 1951 r., ustalono cel wywłaszczenia na podstawie dokumentów wytworzonych po dacie wywłaszczenia.
Na podstawie pisma Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. z dnia 30 września 2020 r. ustalono, że zgodnie z Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. (najstarszym planem dla K. N. - H., powstałym po II wonie światowej) zatwierdzonym Uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. K. nr 117/VII/67zdnia 31 marca 1967 r. (Dz.U. Nr 9, z 17.04.1967 r., poz. 28), obowiązującym od 17 kwietnia 1967 r. do 19 sierpnia 1977 r., działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. H. znajdowała się w terenie upraw rolnych przeznaczonych pod ogródki działkowe. Na rysunku planu ww. obszar oznaczono symbolem: [...], który miał być zrealizowany do 1970 r. Ponadto ustalono, że od 20 sierpnia 1977 r. do 15 czerwca 1988 r., ww. działka podlegała ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego K. Zespołu Miejskiego (zatwierdzonego Uchwałą Nr 34/77 Rady Narodowej Miasta K.
z dnia 23 czerwca 1977 r.) i znajdowała się w obszarze oznaczonym C1.06.07.ZL tj. tereny zieleni izolacyjnej, które znajdowały się w granicach strefy ochronnej Kombinatu. Z powyższego wynika zatem, że w ramach "budowy Miasta N. H.
i Kombinatu N. H.", na którą składały się różne inwestycje, planowano również ogródki działkowe, w obszarze których znajdowała się działka nr [...], obr[...], jedn. ewid. N. H..
W celu ustalenia sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu, do akt przedmiotowej sprawy pozyskano z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. kopie zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu, wykonane w latach 1961, 1970, 1976, 1982, 1993, 1998 oraz 2004. Ze zdjęć pochodzących z 1961 r. i 1970 r. wynika, iż przedmiotowy teren stanowiły pola uprawne. Na zdjęciu z 1976 r. widoczne jest, że przedmiotowy teren został zagospodarowany w taki sposób, iż odpowiada on projektowanym ogrodom działkowym. Jednocześnie ze względu na słabą jakość ww. zdjęcia sposób zagospodarowania poszczególnych ogrodów jest w zasadzie niewidoczny, widoczne są natomiast ścieżki biegnące m.in. przez przedmiotową działkę. Poczynając od zdjęć wykonanych w 1982 r. widoczne są już poszczególne ogrody działkowe, na których wybudowane zostały altanki oraz widoczne są uprawy oraz zieleń wysoka: drzewa lub krzewy. Na ww. zdjęciu widoczne jest ponadto, że teren ogrodów działkowych został ogrodzony. Zdjęcia lotnicze z 1993 r., 1998 r. oraz 2004 r. przedstawiają taki sam sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu.
Ponadto 8 września 2008 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości. W trakcie rozprawy stwierdzono, że teren działek: nr [...], nr [...] i nr [...], obr[...], jedn. ewid. N. H. w całości zagospodarowany jest pod teren Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]", na którym znajdują się altany ogrodowe, trawniki, drzewa owocowe, krzewy i kwiaty. W części środkowo-północnej biegnie alejka ogrodowa. Przedstawiciel Polskiego Związku Działkowców oświadczył, że uporządkowany ogród działkowy "[...]" jest zagospodarowany przez Polski Związek Działkowców od kilkudziesięciu lat, a na terenie znajdują się ogródki działkowe z wieloletnimi drzewami owocowymi, ozdobnymi. Na terenie ogrodu znajduje się sieć elektryczna i wodociągowa, znajdują się też altany murowane i drewniane będące własności działkowców. Wnioskodawczyni oświadczyła, że ogród powstał na wiosnę 1973r., czyli około 22 lata od daty wywłaszczenia, a przed wywłaszczeniem stanowił część gospodarstwa. Powyższe potwierdza wypis z Rejestru Rodzinnych Ogrodów Działkowych Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców z dnia 26 sierpnia 2008r. znak: 4636/WGG-1821/08, w którym wskazano, że Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" położony w K. o pow. 2,1446 ha, wpisany w rejestrze prowadzonym przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców, na podstawie art. 33 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych oznaczony numerem [...] został utworzony w 1973 r. i jest rodzinnym ogrodem działkowym o charakterze stałym. Potwierdzeniem realizacji pracowniczych ogródków działkowych "[...] jest też protokół zdawczo - odbiorczy z dnia
4 września 1973 r. spisany między Prezydium Rady Narodowej m. K. Wydziałem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, a Zjednoczeniem Budownictwa Przemysłowego "B. " w K. wraz z załączoną mapą, z których wynika, że parcela l. kat. [...] b. gm. kat. K. była przeznaczona na pracownicze ogrody działkowe dla ww. przedsiębiorstwa na podstawie decyzji z 18 lipca 1973 r. znak: GKM.ZGT III 6200-37/73.
Pismem z dnia 3 października 2023 r. znak: GS-11.72211-4-101/01, Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. poinformował, że działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H. m. K., zagospodarowana pod Rodzinny Ogród Działkowy "B. - Z." w K. objęta jest decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 kwietnia 2023 r. znak: GS-03.6845.1.2021.AS o stwierdzeniu nabycia z dniem 19 stycznia 2014 r. przez Polski Związek Działkowy z siedzibą w W. prawa użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
Wojewoda stwierdził, że w dacie realizacji ogrodu działkowego na przedmiotowym terenie obowiązywała ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, której art. 1 ust. 1 przewidywał, iż "pracowniczym ogrodem działkowym jest obszar ziemi uprawnej, podzielony na działki, ogrodzony, wyposażony w urządzenia niezbędne do uprawy działek oraz urządzenia społeczne i sanitarne, przeznaczone do użytku określonego w ust. 2, określającego, iż "celem pracowniczego ogrodu działkowego jest stworzenie ludziom pracy i ich rodzinom możliwości wykorzystania wolnego czasu
z pożytkiem dla zdrowia i poprawy ich sytuacji gospodarczej drogą uzyskania ziemiopłodów na potrzeby własnego gospodarstwa domowego". Pracowniczy ogród działkowy stanowił więc obszar gruntu zagospodarowany i użytkowany przez mieszkańców danego terenu - pracowników przedsiębiorstw państwowych na potrzeby rekreacji, a zatem taki sposób wykorzystania nieruchomości wpisywał się w ogólnie określony cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Celem tym była bowiem budowa miasta N. H., a zatem m.in. realizacja zespołów osiedli mieszkaniowych wraz z infrastrukturą będących "zapleczem" dla planowanego kombinatu metalurgicznego tej aktualnej dzielnicy K., jak również pasa zieleni izolacyjnej pomiędzy kombinatem metalurgicznym a zespołem osiedli.
Organ odwoławczy powtórzył, że zgodnie z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, jeśli na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot, wówczas nieruchomość nie podlega zwrotowi na rzecz byłych współwłaścicieli lub ich spadkobierców - bez konieczności badania, czy realizacja celu wywłaszczenia rozpoczęła się przed upływem 7 lat, od kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna i zakończyła się przed upływem 10 lat. Wniosek o zwrot w przedmiotowej sprawie został złożony w 21 stycznia 1994 r. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie znajdzie zastosowanie ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, bowiem realizacja Rodzinnego Ogrodu Działkowego nastąpiła przed złożeniem wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości.
Wobec powyższego, zdaniem organu zarzuty dotyczące niezrealizowania celu wywłaszczenia w terminie wskazanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz dotyczące niewłaściwego określenia celu wywłaszczenia przedmiotowego terenu organ uznał za nieuzasadnione.
Zdaniem Wojewody Małopolskiego zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej działce nr [...] obr. [...], jedn. ewid. N. H. m. K., w granicach parceli I. kat.: [...], b. gm. kat. K.. Organ dodał, ze w sprawie o tym samym stanie faktycznym z wniosku A. M. - o zwrot działki nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. N. H., m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. K. oraz działki nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. N. H., m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. K. , Starosta Krakowski w decyzji z dnia 29 czerwca 2022 r. znak: GN.I.KG.72211-314/04 orzekł o odmowie ich zwrotu na rzecz A. M., a decyzją znak: WS-VI.7534.3.110.2022.PB z dnia 9 stycznia 2023 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 29 czerwca 2022r., a wyrokiem z dnia 4.06.2024 r. sygn. akt II SA/Kr 365/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na ww. decyzję.
Na powyższą decyzję A. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
1) art. 137 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, że
w przypadku realizacji celu wywłaszczenia przed wystąpieniem z żądaniem zwrotu oraz przed 22 września 2004 r. nie może już nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości - niezależnie od tego ile czasu upłynęło od momentu wywłaszczenia do rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu skutkowałaby odtworzeniem normy stanowiącej, że upływ wielu lat od momentu wywłaszczenia do momentu rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia oznacza, że nieruchomość stała się zbędna dla celu wywłaszczenia i podlega na gruncie przepisów u.g.n. zwrotowi;
2) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n. polegającą na błędnej interpretacji pojęcia "cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" w kontekście przepisów dekretu
z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (dalej "dekret") w ten sposób, że za cel wywłaszczenia w przypadku decyzji o wywłaszczeniu wydanych na podstawie dekretu należy rozumieć realizację ogólnego celu związanego z realizacją narodowych planów gospodarczych, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do odtworzenia normy stanowiącej, że w przypadku ogólnikowego określenia celu wywłaszczenia, należy ocenić cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości zidentyfikowany precyzyjnie na podstawie wszelkiego dostępnego materiału dowodowego, w tym innego niż sama treść orzeczenia wywłaszczającego,
3) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:
- brak rozpatrzenia dowodu z protokołu z dnia 18 maja 1951 r. (k. 207-214 -numeracja sprzed rozdzielenia spraw dot. działki [...] oraz działek [...], [...] do osobnych postępowań), z którego wynikało, że parcela l. kat. [...] pierwotnie była wywłaszczona na cele mieszkaniowe, a nie na cel budowy Miasta N. H.
i Kombinatu N. H., a gdyby dowód ten należycie rozpatrzono, skutkowałoby to stwierdzeniem, że nieruchomość wywłaszczono na cele mieszkaniowe, a zatem na nieruchomości nigdy nie zrealizowano celu wywłaszczenia,
- brak rozpatrzenia zalegających w aktach sprawy dowodów wskazujących, że teren parceli l. kat. [...] już po wywłaszczeniu był przeznaczony na bazę Przedsiębiorstwa [...], w szczególności: wykazu działek
(k. 397), obrysu mapy katastralnej z 1955 r., pisma Dyrekcji Budowy Miasta N. H. z 17.01.1956 r. (k. 399), Elaboratu Szacunkowego z 26 stycznia 1956 r. (nr karty nieczytelny), a gdyby dowód ten należycie rozpatrzono, skutkowałoby to stwierdzeniem, że na nieruchomości nigdy nie zrealizowano celu wywłaszczenia,
- brak przeprowadzenia dowodów z dokumentów przyłączenia wsi K. do obszaru miasta N. H. z 1949 r., co skutkowało brakiem pełnego ustalenia stanu faktycznego przez organy administracyjne w zakresie określenia precyzyjnego celu wywłaszczenia;
- brak przeprowadzenia dowodu z map geodezyjnych z lat 1949-1951 obszaru wsi K. i miasta N. H. (w zakresie osiedli S., S.
i K. ), co skutkowało brakiem pełnego ustalenia stanu faktycznego przez organy administracyjne w zakresie określenia precyzyjnego celu wywłaszczenia,
- brak rozpatrzenia dowodu z załączonego do akt sprawy (w treści pisma z 22 października 2021 r.) zdjęcia makiety dzielnicy N. H., co skutkowało brakiem pełnego ustalenia stanu faktycznego przez organy administracyjne w zakresie określenia precyzyjnego celu wywłaszczenia, które to zaniechania spowodowały, iż organy nie poczyniły pełnych i prawidłowych ustaleń faktycznych w kluczowych dla niniejszej sprawy kwestiach dotyczących celu wywłaszczenia przedmiotowej działki, który nie przewidywał urządzenia na tym terenie ogródków działkowych, a także które wykazywały, że względem tego terenu nie znajdowały zastosowania przepisy ustawy z 1949 roku o pracowniczych ogrodach działkowych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W tak zakreślonych ramach sądowej kontroli skargę należało uznać za niezasadną.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowi art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, dalej: u.g.n.), na podstawie którego poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji
o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1. u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.).
Podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości kształtuje nadto wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), skutkiem którego art. 137 ust. 1 pkt 2 utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Kwestionowaną decyzją z 8 sierpnia 2024 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 20 marca 2024 r. o odmowie zwrotu udziału [...] cz. w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] w K., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. Kat. K. , na rzecz skarżącej A. M..
Wyjść należy od tego, że w rozpatrywana obecnie sprawa dotyczy nieruchomości wywłaszczonej na podstawie przepisów ww. dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Żądanie zwrotu tej nieruchomości zostało złożone przez osobę uprawnioną – spadkobierczynię byłej właścicielki. Zachowano też termin do złożenia wniosku.
Przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 7 listopada 1951 r. na cele budowy Miasta N. H. i Kombinatu N. H.. Z analizy planu ogólnego miasta N. H. wynika, że w ramach tego celu była przewidziana realizacja ogrodów działkowych. Poza sporem pozostaje także, że już w latach 70-tych utworzono na obszarze m.in. działek objętych żądaniem zwrotu ogrody działkowe i taki stan zagospodarowania utrzymuje się obecnie.
Zauważyć należy w tym miejscu również, że sprawa niniejsza dotyczy władczego przejęcia własności nieruchomości, które dokonało się w latach 50-tych ubiegłego wieku, w zupełnie innym porządku prawnym niż porządek aktualnie obowiązujący. Obecnie wywłaszczenie to akt indywidualny z jasno określonym celem publicznym, na jaki ma być ono dokonane i polega na pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W przeszłości wywłaszczenie (przejęcie na własność) było często aktem zbiorowym - skierowanym do wielu podmiotów, a cel na jaki wywłaszczenia dokonywano, określany był przeważnie w bardzo ogólnikowy sposób. Jak stanowi w art. 216 ust 2 u.g.n. - przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych, między innymi na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Odpowiednie stosowanie przepisu dopuszcza pewne modyfikacje, jeżeli nie co do samego brzmienia normy prawnej wywodzonej z danego przepisu to z pewnością do określenia szczegółowości kwestii normowanych tym przepisem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 marca 2013 r. II SA/Ke 119/13).
Jak wskazano wyżej, w przeszłości akt wywłaszczenia nie odpowiadał aktualnie obowiązującym standardom. Nie można do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym stosować wprost aktualnych uregulowań w zakresie takich pojęć jak cel wywłaszczenia. Interpretacja tego pojęcia (cel wywłaszczenia) musi uwzględniać fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia, z którym to wiąże się niniejsze postępowanie i co wynikało z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki, cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony a podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji tego celu. Często kwesta tego co konkretnie miało być realizowane na danym obszarze wywłaszczonym, określana była już po wywłaszczeniu, w planach realizacyjnych, czy jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w Planie Generalnym. Również i na tym etapie korygowano, wedle doraźnych potrzeb, przeznaczenie terenu wywłaszczonego.
Zauważyć należy ponadto, że przepisy w oparciu o które przejęcia własności na rzecz Skarbu Państwa dokonano, tj. przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, nie operowały pojęciem "cel wywłaszczenia". W oparciu o te przepisy nie było zatem obowiązku wskazania celu, na jaki dana nieruchomość, a w zasadzie zespół nieruchomości, był przejmowany. Cel ten (cel wywłaszczenia) wynikał ogólnie z celu, w jakim decyzja była wydawana tj. celu budowy osiedli robotniczych - wywłaszczenia dokonano na wniosek Zakładu Osiedli Robotniczych gdzie wskazano, iż nieruchomości są niezbędne pod realizację budownictwa mieszkaniowego. Jeżeli nawet z zachowanych dokumentów wynika, jakie miało być wstępne przeznaczenie przejmowanych nieruchomości, to nie można uznać, iż zagospodarowanie konkretnych nieruchomości w inny sposób niż wynikało to z wstępnych założeń, ale zgodnie z ogólnie zakreślonym celem - stanowiącym realizację budowy miasta N. H., nie jest realizacją celu wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n. Jak wcześniej wskazano, przepis ten winien być rozumiany odpowiednio do przepisów aktów już nieobowiązujących, a które to akty w inny sposób i w oparciu o inne standardy normowały zasady przejęć własności nieruchomości na zasadach wywłaszczenia. Skoro dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych nie nakazywał wskazywania celu wywłaszczenia (odjęcia własności) i wprowadzał mechanizm zbiorowego przejmowania prawa własności, realizacji celu wywłaszczenia należy upatrywać w realizacji ogólnego celu związanego z realizacją narodowych planów gospodarczych
Sąd wskazuje w tym miejscu, że w podobnych sprawach dotyczących działek sąsiednich (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 marca 2018 r., II SA/Kr 1561/17 oraz wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., I OSK 2690/18; wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2024 r., II SA/Kr 365/24, nieprawom.) wyrażono pogląd, zgodnie z którym jeśli ustalono, że celem wywłaszczenia miała być budowa miasta N. H., organ nie musiał ustalać czy wywłaszczona działka miała podlegać jakiemuś szczególnemu, konkretnemu zagospodarowaniu, skoro ówczesne uregulowania prawne takich wymogów nie przewidywały. Dla wykazania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany wystarczające jest ustalenie, iż wywłaszczony teren został zagospodarowany jako fragment miejskiej infrastruktury tj. czy to pod zabudowę, czy pod infrastrukturę techniczną, czy pod też tereny zielone. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. I OSK 2600/14 w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla (podobnie w wyrokach NSA z dnia z 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1519/14, 30 sierpnia 2017 I OSK 2999/15 oraz z dnia 30 stycznia 2018 r. I OSK 670/16)). Poglądy w wyżej przytoczonych orzeczeniach Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.
W niniejszej sprawie organy ustaliły, że celem wywłaszczenia miała być realizacja na tym terenie Miasta N. H.. Działka nr [...] (obok innych działek) miała być przeznczona pod ogrody działkowe. W ocenie Sądu nie budzą wątpliwości ustalenia organów, że po przejęciu nieruchomości skarżącej stanowiła ona, wraz z innymi działkami, teren zielony, wchodzący w skład realizowanych sukcesywnie na przestrzeni lat 70-tych, najpóźniej do 1976 r. tzw. pracowniczych ogrodów działkowych. Jako urządzenia użyteczności publicznej pracownicze ogrody działkowe stanowiły ówcześnie obligatoryjny element zagospodarowania osiedli, o czym przekonują przepisy ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. nr 18, poz. 117). Art. 4 tej ustawy stanowił, że pracownicze ogrody działkowe tworzy się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszka w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów, a odpowiednie tereny na ten cel miały być przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, że realizacja tych ogrodów mieściła się w celu wywłaszczenia określonym jako budowa miasta N. H., przy czym ponad wszelką wątpliwość data realizacji tego przedsięwzięcia nastąpiła przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości
W konsekwencji należało uznać zgłoszone w skardze zarzuty za pozbawione podstaw. Organy właściwie przeprowadziły postępowanie dowodowe i przekonująco ustaliły stan faktyczny, realizując należycie normy proceduralne wyrażone w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo też zinterpretowano i zastosowano normy prawa materialnego wyrażone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Przywołane w skardze dokumenty nie podważają ustalonego ogólnego celu wywłaszczenia, jakim jest budowa miasta N. H. i kombinatu N. H.. Co się tyczy momentu zrealizowania celu wywłaszczenia, jak wskazano powyżej Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. P 38/11 orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jeżeli zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ust 1 u.g.n., ale przed złożeniem wniosku o zwrot tej nieruchomości i przed datą 22 września 2004 r., brak podstaw by uznać, iż nieruchomość stałą się zbędna na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie, że żądanie jej zwrotu było uprawnione. W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany zarówno przed wejściem w życie u.g.n., jak i przed dniem złożenia wniosku. Natomiast dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji bez wpływu pozostaje okoliczność, że od momentu wywłaszczenia do momentu zrealizowania ogrodów działkowych minęło ponad 20 lat. Okoliczność ta nie podważa konkluzji, że cel został zrealizowany przed wystąpieniem z żądaniem zwrotu oraz przed wejściem w życie u.g.n., a także przed 22 września 2004 r.
W tych realiach zatem Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.