II SA/Kr 1365/21

II SA/Kr 1365/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska
Mirosław Bator /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2024/22 - Wyrok NSA z 2025-04-02
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
art 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K. i P. J. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 23 maja 2018 r. nr CII/2668/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie – Łąki" skargę oddala
Uzasadnienie
Pismem z dnia 19 października 2021 r. W.K. i P.J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 23 maja 2018 r. nr CII/2668/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie – Łąki". Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:
1/ art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w z. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa własności skarżących, w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy,
2/ art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem miejscowym,
3/ art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak wyznaczenia wszystkich niezbędnych parametrów i wskaźników zabudowy dla terenów, dla których jest to wymagane,
4/ art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem ZP.1 - ZP.15 są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa,
5/ § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w której rażąco zaniżono koszty związane z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego,
6/ § 5 - 7 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (poz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez przyjęcie uchwały, której treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej.
Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należącej do skarżących, składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] jedn. ewid. K. .
W uzasadnieniu wskazano, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obręb nr [...] jednostka ewidencyjna K. –K. położonej w rejonie ul. [...] w K. . Przedmiotowe działki zostały włączone do wyznaczonego w uchwalonym planie miejscowym obszaru oznaczonego symbolem ZP.4 - Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park. W zakresie zagospodarowania terenu w planie miejscowym ustalono dla wskazanego powyżej obszaru dopuszczenie lokalizacji placów zabaw dla dzieci, ogródków jordanowskich i parków linowych. Minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego dla omawianego terenu ustalono na poziomie 90%. W sprawie istotne jest również to, że w § 7 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały zawarty został zakaz lokalizowania ogrodzeń, który dotyczy również działek należących do skarżących. Analiza treści planu miejscowego wskazuje zatem na to, że działki skarżących zostały nie tylko wyłączone spod zabudowy, lecz dodatkowo przeznaczone na cele publiczne (publicznie dostępny park), co powoduje pozbawienie pośrednio władztwa nad rzeczą stanowiącą ich własność. Przedmiotowe naruszenie zostało przy tym dokonane na skutek niewłaściwej wykładni i zastosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z treścią art. 28 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści powyższego przepisu wynika, że jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności planu miejscowego jest naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego. Powszechnie uważa się, że pod pojęciem naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, należy także rozumieć przekroczenie przez organ planistyczny tzw. władztwa planistycznego. W kontekście działania organu planistycznego w ramach władztwa planistycznego należy stwierdzić, że jednym z chronionych konstytucyjnie praw jest prawo własności. Konstytucja RP w art. 61 ust. 2 i 3 stanowi bowiem, że własność i inne prawa majątkowe podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. W tym miejscu należy podnieść, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do wykonywanych samodzielnie zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczenia i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - w drodze decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślenia wymaga jednak, że wspomnianego władztwa planistycznego nie należy rozumieć jako pełniej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez gminę. W swoich działaniach gmina jest bowiem ograniczona zarówno przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnego prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając przekroczenie władztwa planistycznego przez Radę Miasta Karkowa należy dodatkowo stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie doszło do należytego wyważania przez organ interesu ogólnego i interesu indywidualnego skarżącego. Tymczasem konieczność i odpowiednie wyważenie powyższych interesów jest wskazywane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako jedno z najistotniejszych kwestii branych pod uwagę przy dokonywaniu oceny, czy decyzje organu mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego czy już nie. W tym zakresie zauważenia wymaga, że z punktu widzenia ogólnospołecznego w sprawie nie zaistniała bezwzględna konieczność przeznaczenia działki skarżącego pod tereny zieleni urządzonej. Teren przeznaczony w planie miejscowym pod przedmiotową kategorię zieleni jest bowiem znaczny, a tym samym włączenie do tego terenu dodatkowo fragmentu działki numer [...] nie ma istotnego znaczenia dla planowanego na omawianym terenie obszaru parku. W związku z tym, obecne ustalenia planu miejscowego spowodują niewątpliwie istotną szkodę majątkową w dobrach skarżących, a równocześnie ustalenia te nie są istotne w ogóle, lub są istotne jedynie w znikomym stopniu z punktu widzenia wartości ogólnospołecznych. Dokonując wyważenia interesu skarżących i interesu ogólnospołecznego należy zatem stwierdzić, że w tej konkretnej sprawie prymat powinien znaleźć interes skarżących. Ich zdaniem organ planistyczny uchybił obowiązkowi rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy, który łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Podkreślić należy, iż ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. W tym zakresie dodatkowo zasadne jest powołanie się na stanowisko zaprezentowane w doktrynie prawa, w której wskazuje się, że nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości. Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie zaistniały właśnie takie okoliczności, które wskazują na brak lub niewłaściwe wyważenie występujących interesów. Organ nie wykazał bowiem, aby objęcie ich działek granicami parku miało być niezbędne dla powstania przedmiotowego parku lub jego prawidłowego funkcjonowania. Powyższe kwestie są również istotne z tego względu, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie wskazuje się na to, iż w przypadku wykorzystania przez organ planistyczny możliwości ograniczenia prawa własności podmiotów prywatnych, decyzja o takim ograniczeniu powinna być szczegółowo uzasadniona (w uzasadnieniu do uchwały lub w załączniku do uchwały), ponieważ w innym przypadku pozbawia się właścicieli poczucia bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności. Tymczasem w niniejszej sprawie radykalna ingerencja w prawo własności skarżących nie została w jakichkolwiek sposób uzasadniona przez organ planistyczny. Organ przede wszystkim nie wyjaśnił dlaczego to właśnie nieruchomość skarżących ma bezwzględnie zostać wyłączona spod zabudowy, pomimo tego że w sprawie możliwe było zastosowanie innych rozwiązań planistycznych, znacznie mniej uciążliwych dla właścicieli gruntu. W niniejszej sprawie działka stanowiąca własność skarżących, jak wskazano powyżej, została przeznaczona pod tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park. Przedmiotowe przeznaczenie wyżej wskazanej działki powoduje, że skarżący co prawda będą formalnie w dalszym ciągu właścicielami tej działki, ale faktycznie przedmiotowe prawo będzie mieć jedynie charakter pozorny. Zgodnie bowiem z treścią art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Tymczasem zgodnie z ustaleniami planu miejscowego z nieruchomości nie będą mogli korzystać wyłącznie jej właściciele tj. skarżący, lecz również nieokreślona liczba osób trzecich, którym nie przysługuje względem działki jakiekolwiek prawo o charakterze cywilnoprawnym. Działki te zgodnie z ustaleniami planu miejscowego mają być bowiem publicznie dostępne, a także nie mogą zostać ogrodzone. Skarżący stanowczo sprzeciwiają się praktyce przeznaczania nieruchomości stanowiących własność prywatną na cele o charakterze publicznym bez wywłaszczenia nieruchomości w odpowiednim trybie, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Z powyższym zagadnieniem wiąże się również inna kwestia. Z ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego wiążą się pośrednio istotne obowiązki, które nałożone zostały na skarżących. W szczególności należy zauważyć, że jako właściciele nieruchomości, będą zobowiązani do utrzymywania na niej porządku i czystości własnym staraniem i na własny koszt. Wynika to jednoznacznie z treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r - o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Ze względu na charakter omawianego terenu, skarżący będą zatem zobowiązani do usuwania z nieruchomości odpadów komunalnych pozostawianych przez nieograniczoną ilość osób trzecich, czy też do bieżącego odśnieżania powierzchni ich nieruchomości wykorzystywanej na cele parku. Ponadto należy zauważyć, że skarżący, których nieruchomość została w części przeznaczona pod publicznie dostępny park, będą również odpowiadali cywilnoprawnie, a nawet w pewnych okolicznościach ponosili odpowiedzialność karną, za potencjalne zdarzenia, do którym może dojść na ich nieruchomościach. Przykładowo należy wskazać na odpowiedzialność jaka może powstać w przypadku uszkodzenia ciała przez osobę trzecią, która pośliźnie się na lodzie zalegającym na terenie parku, czy też upadnie z jakiegokolwiek innego powodu związanego ze stanem gruntu na tych nieruchomościach. W ocenie skarżących, taka sytuacja jest niedopuszczalna i stanowi niezgodną z prawem próbę przerzucania na właścicieli prywatnych realizacji zadań własnych gminy określonych w ustawie z dnia 8 marca 1990 roku - o samorządzie gminnym. W tym zakresie należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (pkt 1), utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych (pkt 3), kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych (pkt 10), zieleni gminnej i zadrzewień (pkt 12). Ponadto należy zauważyć, że przeznaczenie nieruchomości skarżących pod publicznie dostępny park stanowi przejęcie nieruchomości prywatnej na cele publiczne w rozumieniu art. 6 pkt 9c ustawy - o gospodarce nieruchomościami, bez konieczności przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w trybie art. 112 i nast. ww. ustawy. Gmina zagwarantuje bowiem mieszkańcom teren ogólnodostępnego publicznego parku bez konieczności przejęcia na własność nieruchomości stanowiącej własność prywatną i wypłacenia właścicielowi stosownego odszkodowania z tego tytułu. Ponadto na skutek wejścia w dniu 1 stycznia 2018 roku w życie nowelizacji przepisu art. 36 i 37 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w ocenie Gminy w sposób istotny zostały ograniczone podstawy do żądania przez właścicieli nieruchomości objętych planem odszkodowania od gminy z tytułu powstania rzeczywistej szkody związanej bezpośrednio z niemożliwością korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem z uwagi na uchwalenie planu miejscowego. Ze względu na krótki okres obowiązywania znowelizowanych przepisów, w tym w szczególności art. 37 ust. 11 przedmiotowej ustawy, nie sposób stwierdzić, jaka ostatecznie wykładnia nowych przepisów ugruntuje się w orzecznictwie sądów powszechnych. W skrajnym wypadku, w niniejszej sprawie pomimo istotnego ograniczenia prawa własności przysługującego skarżącemu, uzyskanie odpowiedniego odszkodowania może okazać się w praktyce niemożliwe. We wskazanym powyżej art. 37 ust. 11 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca stwierdził bowiem, że przy ustalaniu wartości nieruchomości na potrzeby wypłaty odszkodowania należy brać pod uwagę faktyczny sposób użytkowania danej nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego. Przedmiotowa okoliczność powinna być przy tym brana pod uwagę przy dokonywaniu oceny, czy zastosowane ograniczenia mieszczą się, czy też wykraczają poza władztwo planistyczne przyznane gminie na podstawie przepisów ustawy o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w kolejnych sprawach prowadzonych przed sądami powszechnymi Gmina powołuje się na powyższą zmianę przepisów odmawiając poszczególnym powodom wypłaty należnego im odszkodowania. Powołana powyżej zmiana przepisów ustawy powinna zatem skutkować przyjęciem bardziej rygorystycznego stanowiska w zakresie badania przez sądy administracyjne kwestii potencjalnego przekroczenia przez organ władztwa pianistycznego. Istniejący dotychczas mechanizm rekompensaty dla właściciela nieruchomości, której wartość uległa obniżeniu wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został bowiem w ocenie Gminy wyłączony w większości spraw. Dotyczy to również niniejszej sprawy. Powyższe wskazuje zatem jednoznacznie, że organ planistyczny przekroczył w sprawie władztwo planistyczne, a tym samym działania organu powinny zostać uznane z nielegalne, co z kolei skutkować powinno stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały przynajmniej w części dotyczącej nieruchomości skarżącego.
W przedmiotowej sprawie uchwalony plan miejscowy w znacznym zakresie jest sprzeczny z postanowieniami Studium, przewidując odmienne niż w Studium wykorzystanie znacznych obszarów wyodrębnionych w zaskarżonym planie miejscowym. W tym stanie rzeczy w pełni uzasadnione jest twierdzenie, że wskazana poniżej niezgodność powinna skutkować stwierdzeniem nieważności planu miejscowego w całości. Uzasadniając przedmiotowy zarzut należy zauważyć, że przeważająca część obszaru objętego granicami planu miejscowego została przeznaczona pod tereny zieleni urządzonej (ZP.1 - ZP.10). Dotyczy to przy tym również działki skarżących. Tymczasem w Studium obszar ten przeznaczony jest przede wszystkim pod tereny zieleni nieurządzonej. Jest to o tyle istotne, że Studium w swojej treści wyróżnia zarówno tereny przeznaczone pod zieleń nieurządzoną jak i pod zieleń urządzoną, co oznacza, że nie sposób uznać powyższych terenów za tożsame w rozumieniu obowiązującego Studium i w ten sposób używać powyższych funkcje terenów w sposób w pełni dowolny oraz zamienny. Równocześnie należy mieć na uwadze, że co prawda Studium w ramach funkcji dopuszczalnej przewiduje możliwość lokalizacji na terenie zieleni nieurządzonej również zieleni urządzonej, jednakże w tym zakresie występuje wymóg, aby w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie przekraczał wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu. Wynika to z treści pkt III.1.2.6 i pkt III.1.2.7. opracowania pn.: "Tom III. Wytyczne do planów miejscowych". Jest to o tyle istotne, że analiza planu miejscowego oraz ustaleń Studium wykazała, iż udział funkcji dopuszczalnej przekracza wielkość 50% wydzielonego terenu. Tym samym przeznaczenie znacznej powierzchni terenu pod zieleń urządzoną w charakterze funkcji dopuszczalnej przewidzianej w Studium stanowi w ocenie skarżących naruszenie ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, jak już wskazano powyżej, zarzut naruszenia ustaleń obowiązującego Studium przez zaskarżony plan miejscowy dotyczy między innymi obszaru oznaczonego w planie symbolem ZP.4. Skarżący pragną podnieść, że w uchwalonym planie miejscowym, dla niektórych obszarów nie zostały określone wszystkie konieczne parametry i wskaźniki zabudowy, które wymienione zostały w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, zgonie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Niniejszy zarzut dotyczy w szczególności terenów oznaczonych symbolami [...] , w ramach których odstąpiono od ustalenia wszystkich wymaganych wskaźników i parametrów zabudowy, gdy tymczasem na przedmiotowych obszarach dopuszczono realizację obiektów budowlanych związanych z obsługą przedmiotowych terenów. Ponadto podniesienia wymaga, że w treści planu niektóre parametry zabudowy wskazano jedynie poprzez określenie ich maksymalnego poziomu. Dotyczy to w szczególności parametru wysokości zabudowy. W treści planu miejscowego zawarte zostały istotne nieprawidłowości wskazujące na naruszenie przez organy planistyczne zasad techniki prawodawczej. W tym zakresie należy przede wszystkim wskazać na treść § 8 ust. 5 pkt 3 uchwały, który dotyczy nakazu utrzymywania w stanie naturalnym terenów zieleni w bezpośrednim sąsiedztwie potoku [...]ł. Zdaniem skarżących obecna treść planu w tym zakresie jest bardzo nieprecyzyjna, co może istotnie utrudnić stosowanie planu miejscowego w przyszłości, a także prowadzić do arbitralnego działania organów administracji publicznej. W planie miejscowym, a także w systemie prawa powszechnie obowiązującego brak jest bowiem definicji pojęcia "bezpośredniego sąsiedztwa". Przedmiotowy zapis może przy tym uniemożliwiać przeprowadzania w przyszłości bieżących działań mających na celu utrzymywanie i konserwację koryta potoku, które to czynności są niezbędne dla występowania na omawianym terenie licznych siedlisk bobrów ingerujących intensywnie w koryto rzeki. Ponadto należy zauważyć, że w sposób bardzo nieprecyzyjny zostały ustalone wskaźniki dotyczące miejsc parkingowych. Ilość wymaganych miejsc parkingowych została bowiem odniesiona do ilości miejsc konsumpcyjnych lub też proporcjonalnie do ilości użytkowników danego obiektu. Zastosowanie takiego rozwiązania powoduje, że w praktyce możliwe będzie obchodzenie przedmiotowych wymogów planu poprzez zaniżenie w projekcie budowlanym ilości miejsc konsumpcyjnych lub przewidywalnej ilości użytkowników, a następnie na etapie użytkowania obiektów ich zwiększenie.
W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że skarżący nie uczestniczyli w procedurze planistycznej poprzez składanie uwag do projektu planu. Skarżący wywodzą źródło naruszenia interesu prawnego z prawa współwłasności działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[.,.] obręb [...] jednostka ewidencyjna K. w K . Dla nieruchomości skarżących prowadzona jest księga wieczysta [...] , z treści której wynika, iż działki [...] i [...] zostały nabyte przez skarżących po wejściu w życie zaskarżonego planu miejscowego. Zgodnie z ustaleniami skarżonego planu, działka ta znajduje się w terenie zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park oznaczony na rysunku symbolem ZP.3. Dodatkowo wskazać należy, iż na nieruchomości skarżącej występuje co do nieinwestycyjnego charakteru zagospodarowania nieruchomości, ciągłość wizji planistycznej, gdyż ustalenia zaskarżonej uchwały kontynuują politykę przestrzenną wyrażoną w Miejscowym Planie Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa - 1994 r. (uchwała Rady Miasta Krakowa Nr VII/58/94 z dnia 16 listopada 1994 r.). Zgodnie z treścią Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa - 1994 r., nieruchomość skarżących znajdowała się w obszarze rolnym, w który ponadto obowiązywały strefy polityki przestrzennej nr[...] . Zarzut naruszenia wymogu zgodności zaskarżonego planu miejscowego z uchwałą Nr 0X11/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa należy uznać za nieuzasadniony, gdyż stanowi daleko idące uproszczenie, niepoprzedzone wnikliwą analizą istniejących uwarunkowań przestrzennych, proceduralnych oraz prawnych. Z treści skargi zdaje się wynikać, że strona skarżąca postrzega pojęcie zgodności planu ze Studium jako dokładne powielenie wybranych wybiórczo zapisów studialnych w planie miejscowym. Zdaniem organu, przyjęcie takiej koncepcji jest niedopuszczalne, ponieważ wówczas rozróżnienie tych dokumentów pod kątem ich zawartości merytorycznej byłoby w istocie niemożliwe, a to z kolei całkowicie rozmija się z intencjami ustawodawcy. Proste odzwierciedlenie wybiórczo wybranych ustaleń Studium do ustaleń planu, nie może być właściwym kryterium postępowania przy ocenie zgodności planu ze Studium. Odmienny charakter Studium i planu miejscowego, jak i kryteria badania zgodności tych dokumentów zostały zaakcentowane m.in. w treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2013 r. (sygn. akt: II OSK 92/13). Orzeczenie to jest szczególnie istotne, gdyż porusza kwestię specyfiki Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Krakowa. W uzasadnieniu do wspomnianego wyroku stwierdzono, iż cyt.: Zauważyć należy, że stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 tej ustawy wójt burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Mając na uwadze powyższe przepisy przede wszystkim podkreślić należy, że studium jako akt polityki wewnętrznej gminy ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego, wytyczając przy tym kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Wypada również podkreślić, że choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w przepisie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, tym niemniej zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w dokumencie studium. Studium, tak jak i plan miejscowy, są aktami szczególnymi, składają się z części tekstowej i graficznej, które to części wzajemnie się uzupełniają. Badanie zatem zgodności postanowień planu miejscowego ze studium musi nastąpić z uwzględnieniem nie tylko załącznika graficznego, ale też i postanowień tekstowych studium. Zgodnie z wytycznymi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa dla działek nr: [...] ,[...] ,[...] ,[..] obr. [...] został ustalony kierunek zagospodarowania: ZR-Tereny zieleni nieurządzonej 12. Funkcją podstawowa - Różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne. Funkcja dopuszczalna - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. W zakresie standardów przestrzennych Studium wyznacza powierzchnie biologiczne czynną dla terenów zieleni urządzonej (ZU) min. 80%, a dla terenów zieleni nieurządzonej (ZR) min. 90%. Przedmiotowe działki znajdują się w Jednostce Nr [...] W którym dla terenów zieleni nieurządzonej (ZR) wyznaczono powierzchnię biologicznie czynną min. 90%. Wytyczne do planów miejscowych, ustalono że (....) wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną uzupełniającego, podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania (t. III Studium, s. 6). Dodatkowo wskazać należy, iż cyt.; Wysokość zabudowy, w tym także budynków dopuszczonych do powstania w terenach zieleni urządzonej (ZU) i zieleni nieurządzonej (ZR) nie może przekraczać 1 kondygnacji nie wyższej niż 5 m, chyba, że w danej strukturalnej jednostce urbanistycznej, dla budynków dopuszczonych wskazano inną wysokość zabudowy. Wskaźnik intensywności zabudowy w tych terenach zostanie określony w planach miejscowych z uwzględnieniem wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej ustalonej dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych; W planie miejscowym nieruchomości skarżących nadano przeznaczenie pod tereny zieleni urządzonej (ZP.3), co wpisuje się w wymienione powyżej funkcje terenu określone w dokumencie Studium. Ponadto, wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącej udział funkcji dopuszczalnej (zieleni urządzonej) nie przekracza wielkości 50 % powierzchni wydzielonego w Studium terenu ZR. W związku z powyższym zarzut niezgodności planu miejscowego z dokumentem Studium jest chybiony. Podkreślić należy, iż dolina Potoku [...] jest jednym z najistotniejszych elementów systemu przyrodniczego miasta, pełniącym funkcję korytarza ekologicznego, będącym jednym z najbardziej rozległych terenów mających znaczenie dla warunków aerosanitarnych miasta oraz elementem parków rzecznych. Niemalże cały obszar planu miejscowego obszaru "[...] " stanowi potencjalny obszar wymiany powietrza, rejon ten stanowi także jeden z najistotniejszych korytarzy napływu powietrza, będącego jednocześnie rynnami spływu powietrza. Ponadto znajdujące się tu obszary łąk i wód poprawiają parametry fizyczne powietrza. Przepływ powietrza odbywa się na zasadzie grawitacyjnej, wobec czego jego funkcjonowanie jest stałe, niezależnie od ewentualnych ruchów powietrza, co ma znaczenie w Krakowie, mieście o klimacie zastoiskowym. Wszystkie te elementy sprawiają, że rejon, którego znaczą część stanowi obszar objęty opracowaniem jest istotnym elementem systemu wymiany i regeneracji powietrza dla miasta Krakowa. W związku z tym sposób zagospodarowania powinien również sprzyjać utrzymaniu tych funkcji, co jest szczególnie istotne w kontekście konieczności poprawy warunków aerosanitarnych w całym mieście. Dodatkowo treść ustaleń planistycznych wynikała z występujących na tym obszarze gatunki zwierząt podlegające ochronie na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. Niektóre chronione gatunki występujące na omawianym terenie wymienione są także w załącznikach do Dyrektywy 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, stanowiącej wersję skonsolidowaną wcześniejszej dyrektywy EWG 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 o ochronie dziko żyjących ptaków. Dyrektywy 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. W ramach "Kierunków rozwoju i zarządzania terenami zieleni w Krakowie na lata 2017-2030", w Aneksie II "Ochrona przyrody" zaproponowano do ochrony kompleks zbiorowisk występujących w dolinie Potoku [...] i jego dopływów: łąk świeżych typowych, łąk zmiennowilgotnych, łąk rdestowo-ostrożeniowych, łąk świeżych wyczyńcowych, trzcinowych, stanowiących siedlisko licznych, zróżnicowanych gatunków zwierząt. Wymienia się m.in. drobne ptaki wróblowe, myszołowy, dla których obszar łąk stanowi żerowisko, bobry, które spiętrzając wodę kształtują do pewnego stopnia stosunki wodne w obszarach trzcinowisk, żaby trawne gromadnie zimujące w namułach dna potoku. Ponadto wskazać należy, iż w treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca określił szereg wartości, które w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinien uwzględnić organ planistyczny. Wartości te powinny wyznaczać granice, w jakich jest dokonywany wybór optymalnych rozstrzygnięć podejmowanych przy kształtowaniu ładu przestrzennego z tych wartości, lecz jak wskazano nie jedyną, jest prawo własności (por. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Prawo własności jest podstawowym prawem (por. art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), które podlega wywłaszczeniu tylko wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (por. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Dodatkowo wskazać należy, iż prawo własności nie ma charakteru absolutnego i może doznawać ograniczeń w razie konieczności ochrony innych konstytucyjnie istotnych zasad i wartości. Możliwość takich ograniczeń przewiduje art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczona, lecz zastrzega jednocześnie, iż tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ingerencja w przysługujące jednostce prawo własności jest dopuszczalna jeśli odpowiada jednocześnie zasadzie proporcjonalności. Jej prawnym wyrazem jest art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, stosownie do którego ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1282/13 oraz wyrok NSA z dnia 26 lipca 2019 r. sygn. akt; II OSK 2254/17. Ograniczenia prawa własności mają swe źródło w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które przekazują zadania w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy, gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem miejscowym. Podkreślić przy tym należy, iż projekt planu miejscowego jest sporządzany w ramach sformalizowanej procedury planistycznej określonej przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym. W ramach tej procedury planistycznej projekt planu miejscowego jest opiniowany i uzgadniany. Ponadto w ramach procedury planistycznej częściowo zmieniono projekt planu miejscowego, zgodnie z postulatami skarżącego, które zostały wyrażone w uwadze do projektu planu miejscowego złożonej podczas pierwszego wyłożenia projektu. Ponadto z uzasadnienia motywów zarówno częściowego uwzględnienia uwagi (składanej przez skarżącego podczas I wyłożenia projektu planu miejscowego) jaki i nieuwzględnienia uwagi (składanej przez skarżącego podczas II wyłożenia projektu planu miejscowego), przez wynika, iż dla przyjętych ustaleń planistycznych (terenu ZP.9), w sposób właściwy dokonano wyważenia interesu społecznego oraz interesu jednostki, kierując się racjonalnymi przesłankami, w ramach zasad ładu przestrzennego uwzględniającego zrównoważony rozwój. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą zatem w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać przez to również i kształtować uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Rolą organu planistycznego jest bowiem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych. Nie budzi wątpliwości fakt, iż w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Podkreślić przy tym należy, iż opisany sposób ingerencji jest dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów prawa, o ile jednak nie godzi w istotę prawa własności. Ograniczenie prawa własności nie może prowadzić bowiem do faktycznego pozbawienia jednostki tego prawa. Podkreślić przy tym należy, iż na nieruchomości Skarżącego ustalenia zaskarżonej uchwały wyznaczają Teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park oznaczony na rysunku symbolem ZP.3. W tym miejscu wskazać należy, iż wyznaczony w treści zaskarżonego planu miejscowego teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park oznaczony na rysunku symbolem ZP.3, stanowi realizację celu publicznego na prywatnej nieruchomości. Jak już wyżej wskazano prawo własności jest podstawowym prawem jednostki chronionym konstytucyjnie (por. art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), jednak podlega wywłaszczeniu, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (por. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planowaniu przestrzennym uwzględnia się potrzeby interesu publicznego. Dlatego wskazać należy, iż ustalenie na prywatnej nieruchomości terenów przeznaczonych w planie miejscowym na cel publiczny jakim jest publicznie dostępny park, o którym mowa w treści art. 6 pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, stanowi podstawę do wykupu tej nieruchomości przez gminę. Do zadań własnych gminy należy, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy: - ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej; - kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych; - zieleni gminnej i zadrzewień (por. art. 7 ust. 1 pkt 1, 10 i 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Mając powyższe na względzie, wskazać należy, iż u.p.z.p. statuują wprawdzie obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności, to jednak nie można z nich wyprowadzać zakazu przeznaczania w planach miejscowych dla realizacji celów leżących w interesie publicznym terenów niestanowiących własności gminy czy Skarbu Państwa (por. wyroki NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2249/12, i z dnia 16 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 119/05. W uzasadnionych okolicznościach, dopuszczalne jest zatem wykorzystanie dla celów zaspokojenia potrzeb wspólnoty także terenów stanowiących własność prywatną. Podsumowując wskazać należy, iż ograniczenie prawa własności w zakresie nieruchomości należącej do Skarżących, nastąpiło w ramach realizacji celu publicznego. Realizacja celu publicznego stanowi o realizacji interesu społecznego uzasadniające naruszenie interesu indywidualnego. Skarżący w ramach realizacji ustaleń zaskarżonej uchwały zostanie wywłaszczony z prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Oczywistym jest, iż wywłaszczenie z prawa własności przedmiotowej nieruchomości nastąpi za słusznym odszkodowaniem. Wobec czego, wskazać należy, iż skarżący mają zagwarantowaną ochronę swojego prawa własności i mogą kwestionować wysokość ustalonego w przyszłości odszkodowania. Koncepcja władztwa planistycznego zakłada więc nie tylko samodzielność gminy, ale I możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie. W tym miejscu wskazać należy, iż ograniczenia prawa zabudowy obszaru, który zgodnie z ustaleniami dokumentu Studium, w sytuacji gdy obszar ten podlega wywłaszczeniu na cel publiczny - ogólnodostępny park, sprowadza się do badania racjonalności (celowości), przyjętych, przez organy gminy, rozwiązań planistycznych. Dla przyjętych ustaleń planistycznych kwestia ograniczenia zabudowy ma charakter uboczny (marginalny), bowiem istotą przyjętych ustaleń planistycznych jest wywłaszczenie prawa własności, zatem przyjęte ograniczenia zabudowy tylko pozornie (tymczasowo) kształtują prawa obecnego właściciela nieruchomości. Natomiast fakt, iż właściciel może korzystać z nieruchomości w sposób dotychczasowy (takim jak przed wejściem w życie planu miejscowego) do czasu wywłaszczenia a zatem przeznaczenia pod publicznie dostępny park, wskazuje, iż ewentualne ograniczenie prawa zabudowy będzie kształtować prawa i obowiązki nowego właściciela (gminy), po uprzednim dokonaniu wywłaszczenia prawa własności. Nadmienić jeszcze raz należy, że skarżony plan miejscowy był już poddany kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 22 stycznia 2019 r. w sprawie prowadzonej pod sygn. akt: II SA/Kr 1358/18 oddalił skargę w treści uzasadnienia wyroku odniósł się również do kwestii, które zostały podniesione także w skardze strony skarżącej, wskazując cyt.: Odnosząc się do zarzutów skargi suponujących niedopuszczalną ingerencję we własność oraz przekroczenie władztwa planistycznego, zauważyć należy, że prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz przepisów prawa cywilnego nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach prawo takie może doznawać ograniczeń, o ile jednak nie godzi to w istotę tego prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Zgodnie z powołanym art. 6 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie terenów, które może nie odpowiadać ich właścicielom, przy czym jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 u.p.z.p. Prawo własności wprawdzie też do tych przesłanek należy, ale lokuje się ono pośród wielu innych wartości wpisujących się w interes publiczny. "O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego". Zdaniem Sądu, kwestionowane ustalenia zaskarżonego planu - determinujące przeznaczenie działki pod publicznie dostępny park i statuujące ograniczenia dla odnośnego terenu (ZP.5), w tym zakaz lokalizowania tam ogrodzeń przeciwnie, zostały ukształtowane po rozważeniu interesu indywidulanego i publicznego: nie naruszają zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa ani nie stanowią przypadku bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności (...). Jako przekonująca jawi się argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę, w świetle której walorów i znaczenia przedmiotowej działki dla funkcjonowania środowiska nie można rozpatrywać w oderwaniu od większej całości, jaką stanowi Dolina Potoku [...] . Jest to, jak podkreślił organ, jeden z najistotniejszych elementów systemu przyrodniczego miasta, pełniący funkcję korytarza ekologicznego; stanowi jeden z najbardziej rozległych terenów mających znaczenie dla warunków aerosanitarnych miasta oraz element parków rzecznych. Niemalże cały obszar planu miejscowego obszaru "[...] " stanowi potencjalny obszar wymiany powietrza, rejon ten stanowi także jeden z najistotniejszych korytarzy napływu powietrza, będącego jednocześnie rynnami spływu powietrza. Ponadto znajdujące się tu obszary łąk i wód poprawiają parametry fizyczne powietrza. Przepływ powietrza odbywa się na zasadzie grawitacyjnej, wobec czego jego funkcjonowanie jest stałe, niezależnie od ewentualnych ruchów powietrza, co ma znaczenie w Krakowie, mieście o klimacie zastoiskowym. Wszystkie te elementy sprawiają, że rejon, którego znaczą część stanowi obszar objęty opracowaniem Jest istotnym elementem systemu wymiany i regeneracji powietrza dla miasta Krakowa. W związku z tym organ przyjął założenie - zdaniem Sądu, zasadne - że sposób zagospodarowania powinien również sprzyjać utrzymaniu tych funkcji, co jest szczególnie istotne w kontekście konieczności poprawy warunków aerosanitarnych w całym mieście.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 1365
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności uchwały Rady Miasta Krakowa w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie – Łąki". Plan ten uchwalony został w 2018 r. Skarżący, własność działek, położonych w obszarze tego planu a mających przeznaczenie określone jako ZP.4 - tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park nabyli w 2020 r. W skardze zarzucono, iż przeznaczenie prywatnego terenu pod ogólnodostępny park, narusza zasadny sporządzania planu miejscowego z uwagi na niedozwoloną ingerencję we własność prywatną. Wskazano też na niekorzystną sytuacje prawną związaną z ewentualnymi roszczeniami do Gminy Kraków o wykupienie tego terenu, ewentualną cywilnoprawną odpowiedzialność skarżących za zdarzenia do których może dojść na terenie parku oraz, że będą musieli ponosić koszty jego utrzymania. W skardze zarzucono też, że przeznaczenie terenu, który stanowi ich własność pod zieleń urządzoną, jest sprzeczne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Krakowa, gdyż teren ten w studium ma przeznaczenie zieleni nieurządzonej a ponadto, że w skarżonym planie brak wyznaczenia wszystkich niezbędnych parametrów i wskaźników zabudowy dla terenów, dla których jest to wymagane, oraz nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w której rażąco zaniżono koszty związane z jego uchwaleniem. Zarzucono też, że treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej. W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.). każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei przepis art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) stanowi, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisy te determinują legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2296/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17).
W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W konsekwencji naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o możliwości uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów, jeżeli uchybienia te naruszają interes prawny skarżącego.
Sama koncepcja nieważności aktu administracyjnego bierze swój początek w przyjmowanej w prawie cywilnym koncepcji bezwzględnej nieważności aktów, gdzie wśród wadliwych czynności prawnych pojawia się kategoria czynności nieważnych, a więc takich, które nie wywołują skutków odpowiadających treści oświadczenia woli. Z czynności takich nie powstają skutki prawne, a na nieważność może się powołać każdy (S. Grzybowski, System prawa..., t. I, s. 594-595). Orzecznictwo sądów cywilnych przeniosło tę koncepcję na akty administracyjne a ostatecznie nieważność aktów administracyjnych została inkorporowana do systemu prawa administracyjnego, czy to w przepisie art. 156 K.p.a. czy w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym nie jest to nieważność, według koncepcji nieważności bezwzględnej ale nieważność względna, co oznacza że wadliwy akt w obrocie prawnym występuje i wywołuje skutki prawne do czasu wyeliminowania go z tego obrotu orzeczeniem uprawnionego podmiotu tj. sądu lub organu administracji, przy czym orzeczenie to ma skutek wsteczny - ex tunc.
Sądowe stwierdzenie nieważności aktu, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego skutkuje zatem przyjęciem, iż był on nieważny (nieistniejący) od daty jego uchwalenia. Jak wskazuje się bowiem w doktrynie i orzecznictwie nieważność aktu prawa miejscowego, daje podstawy do jego wyeliminowania ze skutkiem wstecznym (ex tunc) (por. Bąkowski Tomasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz). Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2019 r. II OSK 1670/17 w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzenie, że plan miejscowy narusza zasady sporządzania planu miejscowego skutkuje jego nieważnością. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2019 r. II OSK 2367/18, oraz z dnia 27 września 2007 r. II OSK 1046/07).
Bezwzględną konsekwencją koncepcji eliminacji aktu prawa miejscowego z obrotu prawnego, ze skutkiem ex tunc, a co za tym idzie zniesieniem go od daty jego wydania wydaje się być to, że w dacie wydania tego aktu wadliwość dająca podstawę do stwierdzenia jego nieważności istniała. Wynika to też wprost z przepisu art. 28 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sankcję nieważności bowiem przepis ten wiąże z istotnym naruszeniem zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Oczywistym jest, że naruszeń tych organ gminy może się dopuścić na etapie procedury planistycznej (sporządzania projektu planu miejscowego) oraz uchwalenia planu., Nie jest możliwe by organ dopuścił się naruszeniem zasad lub trybu sporządzania planu już po jego uchwaleniu. Strona domagająca się stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi wykazać, że najpóźniej w dacie uchwalenia tego planu, prawodawca lokalny naruszył zasady lub tryb sporządzenia planu a uchybienia te skutkują naruszeniem jego interesu prawnego tj. gwarantowanej mu przepisem prawa materialnego sfery jego praw lub obowiązków. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017 r. II GSK 1747/17 w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. Powołać się można też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2018 r. II OSK 2970/17 w którym wskazano, iż naruszenie prawa własności, które warunkuje skorzystanie przez właściciela ze skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g., nie jest tożsame z bezprawnością tego naruszenia, a samo uznanie legitymacji skargowej podmiotu, którego prawa właścicielskie ograniczono, nie oznacza, że nastąpiło to sprzecznie z obiektywnym porządkiem prawnym.
W ocenie sądu strona skarżąca okoliczności, o których mowa wyżej nie wykazała ani się na nie nawet nie powołała. Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca powołuje się na sprzeczność zapisów skarżonego planu w zakresie przeznaczenia działek, z własnym interesem prawnym. Zauważyć należy, że własność przedmiotowej nieruchomości skarżący nabyli w 15 kwietnia 2021 tj. niespełna 3 lata po uchwaleniu planu. Jak mowa wyżej tylko, na etapie sporządzania planu, prawodawca lokalny mógł ważyć interes publiczny z interesem indywidualnym właściciela tego terenu, którym na ten czas nie byli skarżący. Podkreślić należy, iż tylko na tym etapie organ ten mógł naruszyć zasady sporządzania planu, dopuszczając się naruszenie zasady proporcjonalności (nadużyć władztwo planistyczne), względem właściciela terenu. Organ nie mógł przewidzieć, jaki interes prawny (zamierzenia względem nieruchomości) może mieć przyszły właściciel tego terenu tj. podmiot który teren ten nabędzie go po uchwaleniu planu. Żadnego naruszenia zasad sporządzania planu względem takiego podmiotu (przyszłego właściciela) organ nie mógł się zatem się dopuścić. W skardze nie wskazano natomiast na jakiekolwiek okoliczności, które uprawdopodobniały by to, że organ naruszył zasady sporządzania planu miejscowego względem aktualnego, na czas uchwalania tego planu, właściciela terenu.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż w ocenie sądu wyłom od zasady, że uchwałodawcza, nie może dopuścić się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego przez nadużycie władztwa planistycznego w stosunku do przyszłego nabywcy nieruchomości, dopuszczalny jest jedynie względem nabywcy nieruchomości pod tytułem ogólnym. Tylko taki nabywca wchodzi bowiem w pełnię praw i obowiązków związanych z własnością nieruchomości. Spadkobierca może powoływać się na zarzuty przysługujące spadkodawcy, których ten nie zdążył bądź zaniechał zgłosić. Prawa tego nie ma jednak nabywca nieruchomości pod tytułem szczególnym (sukcesja singularna). Nabywa ją bowiem w określonym stanie zagospodarowania i określonym stanie prawnym, także co do przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarga na uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego służy eliminacji uchwał wadliwych, bo podjętych z istotnym naruszeniem zasad lub trybu uchwalania planu. Nie jest zaś instrumentem służącym do kształtowania pożądanego przeznaczenia danego terenu przez nowego nabywcę nieruchomości tj. planistycznego ukształtowania przeznaczenia działek pod przyszłe zainwestowanie. Mając wiedzę, że dana nieruchomość ma przeznaczenie pod ogólnodostępny park, który to teren gmina może pozyskać przez zakup lub wywłaszczenie, podmiot mający zamiar nabyć tą nieruchomość, z takim przeznaczeniem powinien się godzić lub dążyć do zmiany przeznaczenia terenu w drodze zmiany planu, nie zaś podważać jego legalność starając się wykazać naruszenie przez organ zasad sporządzania planu przez naruszenie władztwa planistycznego wskazując na własny interes prawny.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, iż nabywając przedmiotową nieruchomość skarżący z pewnością byli świadomi stanu prawnego, jaki w polski systemie prawnym obowiązuje, także w zakresie przepisów art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. W jaki sposób zatem skarżony plan miejscowy uchwalony 3 lata wcześnie mógł naruszyć ich prawa. Skarżący nabyli nieruchomość o określonym przeznaczeniu i w określonym stanie prawnym, także co możliwości żądania jej wykupu przez gminę. Nie sposób się tu dopatrzeć jakiegokolwiek poszkodowania skarżących a z pewnością naruszenia przez organ w tym aspekcie zasad lub trybu uchwalania planu.
Zarzuty co do tego, że skarżący będą zobowiązani do utrzymywania na niej porządku i czystości własnym staraniem i na własny koszt, jak również będą odpowiadali cywilnoprawnie czy karno-prawnie, za potencjalne zdarzenia, do którym może dojść na terenie parku, nie mają one żadnych podstaw prawnych. Po pierwsze, zarzuty te nie mają jakiegokolwiek związku z trybem lub zasadami uchwalenia planu a tylko uchybienie w tym zakresie są podstawą stwierdzenia nieważności uchwały. Po drugie, utrzymanie czystości na nieruchomości obciąża jej właściciela i nie dotyczy tylko miejsc ogólnodostępnych. Skarżący nie chcąc ponosić tych kosztów, nie powinni nabywać przedmiotowej nieruchomości. Po trzecie zaś, uchwalenie w planie miejscowym przeznaczenia pod ogólnodostępny park, nie oznacza, że teren ten automatyczne staje się ogólnodostępnym parkiem a skarżących obciążają wszelkie konsekwencje związane z jego dozorem i utrzymaniem. Konsekwencje takie powstaną dopiero po urządzeniu tam parku, co musi poprzedzić wykup lub wywłaszczenie terenu przez gminę, którą w konsekwencji te koszty obciążą.
Pozostałe zarzuty skargi, są one tożsame z zarzutami jakie zgłoszono do przedmiotowej uchwały, w skardze rozpoznanej przez tutejszy sąd w sprawie II SA/Kr 1358/18. Skarga ta dotyczyła terenu o takim samym przeznaczeniu jak przeznaczenie działek objętych skargą rozpoznawaną w niniejszym postępowaniu. Ponieważ, jak mowa wyżej, zarzuty zgłoszone w tej skardze (poza tymi do których ustosunkował się sąd wyżej) były tożsame z zarzutami zgłoszonymi w niniejszej sprawie, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę argumentację wskazaną w uzasadnieniu wyroku, wykazującą bezzasadność tych zarzutów, uznaje także za własną i przestawia ja ją poniżej.
Co do zarzutów skargi w zakresie niedopuszczalnej ingerencji we własność oraz przekroczenia władztwa planistycznego, zauważyć należy, że prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz przepisów prawa cywilnego nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach prawo takie może doznawać ograniczeń, o ile jednak nie godzi to w istotę tego prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Zgodnie z powołanym art. 6 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie terenów, które może nie odpowiadać ich właścicielom, przy czym jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2015 r. II SA/Kr 402/15, CBOSA). Prawo własności wprawdzie też do tych przesłanek należy, ale lokuje się ono pośród wielu innych wartości wpisujących się w interes publiczny. "O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13, CBOSA). Zdaniem Sądu, kwestionowane ustalenia zaskarżonego planu – determinujące przeznaczenie działki pod publicznie dostępny park i statuujące ograniczenia dla odnośnego terenu (ZP.5), w tym zakaz lokalizowania tam ogrodzeń – nie mają takich znamion, przeciwnie, zostały ukształtowane po rozważeniu interesu indywidulanego i publicznego; nie naruszają zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa ani nie stanowią przypadku bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności.
Jako przekonująca jawi się argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę, w świetle której walorów i znaczenia przedmiotowej działki dla funkcjonowania środowiska nie można rozpatrywać w oderwaniu od większej całości, jaką stanowi Dolina Potoku [...][ . Jest to, jak podkreślił organ, jeden z najistotniejszych elementów systemu przyrodniczego miasta, pełniący funkcję korytarza ekologicznego; stanowi jeden z najbardziej rozległych terenów mających znaczenie dla warunków aerosanitarnych miasta oraz element parków rzecznych. Niemalże cały obszar planu miejscowego obszaru "[...] stanowi potencjalny obszar wymiany powietrza, rejon ten stanowi także jeden z najistotniejszych korytarzy napływu powietrza, będącego jednocześnie rynnami spływu powietrza (cyt. za: Opracowanie ekofizjograficzne Miasta Krakowa do Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa," Kraków, 2010). Ponadto znajdujące się tu obszary łąk i wód poprawiają parametry fizyczne powietrza. Przepływ powietrza odbywa się na zasadzie grawitacyjnej, wobec czego jego funkcjonowanie jest stałe, niezależnie od ewentualnych ruchów powietrza, co ma znaczenie w Krakowie, mieście o klimacie zastoiskowym. Wszystkie te elementy sprawiają, że rejon, którego znaczą część stanowi obszar objęty opracowaniem jest istotnym elementem systemu wymiany i regeneracji powietrza dla miasta Krakowa. W związku z tym organ przyjął założenie – zdaniem Sądu, zasadne – że sposób zagospodarowania powinien również sprzyjać utrzymaniu tych funkcji, co jest szczególnie istotne w kontekście konieczności poprawy warunków aerosanitarnych w całym mieście. Nadto wyjaśniono, że ustalenia planistyczne związane są z występowaniem na odnośnym obszarze gatunków zwierząt podlegających ochronie na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. Niektóre chronione gatunki, które tam występują, wymienione są także w załącznikach do Dyrektywy 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, stanowiącej wersję skonsolidowaną wcześniejszej dyrektywy EWG 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 o ochronie dziko żyjących ptaków, Dyrektywy 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. W ramach "Kierunków rozwoju i zarządzania terenami zieleni w Krakowie na lata 2017-2030", w Aneksie II "Ochrona przyrody" zaproponowano do ochrony kompleks zbiorowisk występujących w dolinie Potoku Sudół i jego dopływów: łąk świeżych typowych, łąk zmiennowilgotnych, łąk rdestowo-ostrożeniowych, łąk świeżych wyczyńcowych, szuwarów wielkoturzycowych, szuwarów trzcinowych, stanowiących siedlisko licznych, zróżnicowanych gatunków zwierząt. Wymienia się m.in. drobne ptaki wróblowe, myszołowy, dla których obszar łąk stanowi żerowisko, bobry, które spiętrzając wodę kształtują do pewnego stopnia stosunki wodne w obszarach trzcinowisk, żaby trawne gromadnie zimujące w namułach dna potoku.
W ocenie Sądu, także kwestionowany przez skarżącą zakaz lokalizowania ogrodzeń jest funkcjonalnie powiązany z pozostałymi ustaleniami planu i niepodobna dopatrzyć się w nim niezgodności z prawem. W tym kontekście organ zasadnie wskazuje, że zaskarżony plan miejscowy ma na celu ochronę cennych terenów zieleni wzdłuż cieku S. poprzez utworzenie parku rzecznego; jest to plan o charakterze ochronnym, mający ważne znaczenie w procesie łączenia zieleni miejskiej w ciągły, zintegrowany system przyrodniczy – czyni to zasadnym wyeliminowanie możliwości lokalizacji ogrodzeń na terenach wskazanych w planie. Zdaniem Sądu, nie doszło zatem do naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ani art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 u.p.z.p.
Wbrew zarzutowi skargi, w zaskarżonym planie określono wymagane prawem parametry i wskaźniki zabudowy – świadczy o tym treść planu oceniana przez pryzmat relewantnych w tym zakresie przepisów. Do "przykładów" przytaczanych przez skarżącą trafnie odniósł się organ w odpowiedzi na skargę, wskazując w szczególności na § 25 tekstu uchwały o planie, a także na graniczenia wysokości zabudowy określone w dokumentacji rejestracyjnej lotniska [...] Zgodzić się też trzeba co do tego, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy określić jedynie maksymalną wysokość zabudowy. Jako prawidłowe i wystarczające należy ocenić również ustalenia planu co do miejsc parkingowych. Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem niezasadny.
Zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa działka skarżącej znajduje się w obszarze ZR – tereny zieleni nieurządzonej, w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr [...] pod nazwą [...] . Dla tej kategorii terenów przewidziano następujące ustalenia: Funkcja podstawowa - Różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne. Funkcja dopuszczalna - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych (pkt III.1.4 Studium). W ramach funkcji dopuszczalnej pozostają tu zatem w szczególności różnorodne formy zieleni urządzonej. Wobec nieprzekroczenia przez funkcję dopuszczalną 50% powierzchni terenu ZR ustalenia planu nie kolidują również z postanowieniami Studium, zawartymi w pkt III.1.2.6. i pkt III.1.2.7. Studium; szczegółowe wyliczenia w tym zakresie zostały przedstawione przez organ w piśmie z dnia 7 stycznia 2019 r. (s. 8), tam też organ przekonująco wyjaśnił sposób i efekt współdziałania z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, gdy idzie o przeznaczenie terenów pod park w ramach terenów zieleni urządzonej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. jest pozbawiony podstaw.
Sąd nie podziela poglądu skarżącej, jakoby treść zaskarżonej uchwały była niezgodna z zasadami techniki prawodawczej i tym samym naruszała § 5 – 7 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (poz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej. Pozytywnie z punktu widzenia wspomnianych zasad należy ocenić także te pojęcia, fragmenty i ustalenia zaskarżonej uchwały, na które w tym kontekście wskazano w skardze. Zdaniem Sądu, suponowane wątpliwości interpretacyjne skarżących mają charakter subiektywny tudzież pozorny.
W odniesieniu do zarzutu nieprawidłowego sporządzenia prognozy skutków finansowych i naruszenia § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wskazał, że prognoza skutków finansowych dla zaskarżonego planu miejscowego została sporządzona zgodnie z odpowiednimi regulacjami prawnymi przy zachowaniu należytej staranności. W zakresie kwestionowanego jednego z komponentów tzn. nakładów na wykup nieruchomości przeznaczonych na cel publiczny, dokonano w tym zakresie m.in. analizy w zakresie: identyfikacji nieruchomości nie stanowiących zasobu gminnego lub Skarbu Państwa (na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków); analizy rynku nieruchomości w zakresie określenia prognozowanej wartości nieruchomości na potrzeby przedmiotowej prognozy skutków finansowych. Została ona wykonana m.in. w oparciu o dane z rejestru cen i wartości prowadzonej w ramach ewidencji gruntów i budynków. Do określenia prognozowanej wartości nieruchomości uwzględniono nieruchomości podobne. Analizując nieruchomości, dla których zostało ustalone przeznaczenie pod publicznie dostępny park ([...] ), uwzględniono m.in. ich dotychczasowe przeznaczenie, kierunki w Studium, aktualne użytkowanie, wyposażenie w infrastrukturę techniczną, dostępność do dróg publicznych, wielkość, kształt. W zakresie użytkowania w większości są to nieruchomości użytkowane rolniczo (łąki, pastwiska) lub tereny odłogowane. Stan taki miał wpływ na prognozowaną kwotę/stawkę przyjętą do prognozowania potencjalnych wydatków gminy na nabycie nieruchomości. Podczas procedury sporządzania projektu planu (dyskusja publiczna, posiedzenie Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta , sesja RMK) zagadnienie to było przedmiotem licznych dyskusji i wyjaśnień. W ocenie organu, zważywszy na dotychczasowe użytkowanie nieruchomości oraz wprowadzane regulacje planistyczne, stwierdzenie, zawarte w prognozie, iż nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości, jest uzasadnione. Organ podkreślił, że prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego nie jest częścią uchwały o planie; jest to dokument o charakterze informacyjnym, służący oszacowaniu skutków finansowych jakie może wywołać uchwalenie planu miejscowego.
Zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: "Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zawierać w szczególności: 1) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy; 2) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy; 3) wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych". W ocenie Sądu, przepis ten nie został naruszony, w szczególności nie został naruszony w sposób, który mógłby odpowiadać hipotezie reguły z art. 28 u.p.z.p. Nie ulega wątpliwości, że odnośna prognoza skutków finansowych została sporządzona; nie ma też podstaw do kwestionowania jej prawidłowości i rzetelności. Wątpliwości skarżących, co do tego,czy prognoza jest do końca trafna, czy też nie – w założeniu nie mogą być podstawą do kwestionowania ustaleń planu miejscowego. Jak słusznie podkreślił organ, prognoza skutków finansowych nie jest częścią uchwały o planie; ma charakter informacyjny. Prognoza ta nie ma też wpływu na sytuacją prawną skarżącej – nie determinuje jej praw obecnie ani też nie będzie determinować, w sensie pozytywnym bądź negatywnym, jej ewentualnych roszczeń odszkodowawczych w przyszłości.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenia przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. 2020.875).
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.