II SA/Kr 1364/24

II SA/Kr 1364/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-11-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 81 c  ust 3 i 3  , art 66
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Jacek Bursa Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. B. na postanowienie nr 708/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2024 r. znak: WOB.7722.83.2024.NOGI w przedmiocie nakazu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie stanu technicznego budynku 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, 2. zasądza na rzecz B. B. od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
B. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 708/2024 z dnia 7 sierpnia 2024 r., którym organ ten uchylił postanowienie nr 105/2024 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza z dnia 20 kwietnia 2024 r. w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach sprawy.
Postanowieniem nr 285/2022 z dnia 11 sierpnia 2022 r. znak: OAE.5162.80.22 zostało wszczęte postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr [...] położonej w N. S. przy ul. [...] w N. S..
Decyzją nr 185/2022 z dnia 20 grudnia 2022 r. nakazano B. B. i M. P. dostarczyć do organu ekspertyzę techniczną części murowanej budynku w szczególności zawierającą dokładną ocenę stanu technicznego wszystkich elementów budynku jak również trzonów kominowych i instalacji elektrycznej wewnętrznej. Decyzją nr 546/2023 z dnia 20 grudnia 2023 r. Wojewoda Małopolski uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Postanowieniem nr 105/2024 z dnia 10 kwietnia 2024 r. znak: OAE.5162.42.2023.Mkr, wydanym na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1, art. 81c ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682) oraz art. 77 i art. 123 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza nakazał B. B. właścicielce budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w N. S., uzupełnić materiał dowodowy i dostarczyć organowi w terminie 31 maja 2024 r. ekspertyzę techniczną części murowanej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na ww. nieruchomości, a w szczególności zawierającą dokładną ocenę stanu technicznego wszystkich elementów budynku, jak również trzonów kominowych i instalacji elektrycznej wewnętrznej. Ekspertyza oprócz oceny stanu technicznego poszczególnych elementów budynku winna zawierać wykaz robót koniecznych do wykonania i podawać sposób wykonania tych robót w celu doprowadzenia murowanej części budynku do odpowiedniego stanu technicznego, nie powodującego zagrożenia dla zdrowia i życia osób mogących przebywać w budynku i w jego otoczeniu, a także bezpieczeństwa mienia. W razie potrzeby do ekspertyzy należy sporządzić załącznik graficzny ukazujący zakres robót do wykonania. Ekspertyza winna być sporządzona na podstawie:
-"Protokołu rocznego i pięcioletniego branża konstrukcyjno - budowlana" sporządzonego w październiku 2022 r przez A. J. posiadającego uprawnienia budowlane nr [...]
- Protokołu nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych w murowanej części budynku sporządzonego dnia 29 sierpnia 2022 r. przez mistrza kominiarskiego P. G.,
- Protokołu nr [...] oraz [...] sprawdzenia instalacji elektrycznej wewnętrznej w murowanej części budynku sporządzonego dnia 1 września 2022 r. przez A. Ł..
Zdaniem organu I instancji ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że stan techniczny murowanej części budynku jest nieodpowiedni, co dotyczy elementów konstrukcyjnych budynku, trzonów kominowych, jak również instalacji elektrycznej wewnętrznej. Zgromadzone dokumenty określają bowiem stan techniczny, jednak nie wskazują jakie prace należy wykonać, aby doprowadzić murowaną część budynku do odpowiedniego stanu technicznego umożliwiającego jego bezpieczną eksploatację. Konieczne jest zatem pozyskanie dokumentu, który jednoznacznie określi jaki jest minimalny zakres robót do wykonania, aby murowaną część budynku doprowadzić do stanu technicznego umożliwiającego eksploatację w sposób zgodny z przeznaczeniem, nie powodujący zagrożenia dla użytkowników oraz osób przebywających w otoczeniu budynku. Takim dokumentem jest ww. ekspertyza. Powołując się na przepis art. 81c Pr. bud. organ wskazał, ze żądanie przedłożenia ekspertyzy jest zasadne. Jednocześnie organ poinformował współwłaścicieli, że zgodnie z art. 70 ust. 1 Pr. bud. właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego, na których spoczywają obowiązki w zakresie napraw, określone w przepisach odrębnych. bądź umowach są obowiązani w czasie lub bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 62 ww. ustawy usunąć stwierdzone uszkodzenia oraz uzupełnić braki, które mogłyby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a w szczególności katastrofę budowlaną, pożar, wybuch, porażenie prądem elektrycznym albo zatrucie gazem. Powyższe zagrożenia należy usunąć niezwłocznie. W przypadku ich nieusunięcia. organ nadzoru budowlanego może podjąć postępowanie administracyjne i karne. Finalnie wskazano, że żądane postanowieniem dokumenty stanowić będą podstawę do wydania rozstrzygnięć w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego murowanej części przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w N. S..
Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła B. B..
Postanowieniem nr 708/2024 z dnia 7 sierpnia 2024 r. znak: WOB.7722.83.2024.NOGI, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725) Wojewoda Małopolski uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł, ze nałożony obowiązek należy wykonać do dnia 30 września 2024 r.; w pozostałym zakresie utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ odwoławczy powtórzył ustalenia organu I instancji i uznał je za własne. Organ wyjaśnił, że podstawa rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił przepis art. 81c Pr. bud. Postanowienie wydane w tym trybie ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania, bądź jest elementem wyjaśnienia okoliczności które mogłyby uzasadnić wszczęcie takiego postępowania.
Organ odwoławczy ustalił, że część murowana budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. [...] obr. [...] przy ul. [...] w m. N. S. jest w nieprawidłowym stanie technicznym, co potwierdzają następujące dokumenty:
- protokół nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych wraz z opinią z dnia 29 sierpnia 2022 r. (akta PINB, k: 30-31): "Objęte kontrolą przewody kominowe oraz inne elementy urządzeń kominowych nie odpowiadają wyżej wymienionym przepisom. Dotyczy to w szczególności następujących stwierdzonych uchybień, które mogą stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia". W opinii dotyczącej sprawdzenia przewodów kominowych w części murowanej budynku mieszkalnego stwierdzono: "1) W kuchni znajduje się kuchenka gazowa 4-ro palnikowa na butlę, gaz propan-butan, w pomieszczeniu brak wentylacji grawitacyjnej wyprowadzonej ponad dach budynku. 2) W kuchni do przewodu dymowego nr 1 jest podłączony kominek na drewno, drzwiczki wyciorowe w przewodzie dymowym są uszkodzone, przewód dymowy w części strychowej nie jest odizolowany od budynku drewnianego oraz do komina przylegają belki drewniane konstrukcyjne połaci dachowej. Stan techniczny przewodu dymowego nr [...] zagraża zdrowiu i życiu mieszkańcom budynku. 3) W pokoju do przewodu dymowego nr 2 jest podłączony piec kaflowy, drzwiczki wyciorowe są uszkodzone, przewód dymowy w części strychowej nie jest otynkowany. Stan techniczny przewodu dymowego nr [...] zagraża zdrowiu i życiu mieszkańcom budynku."
-opracowanie zatytułowane: "Badania i pomiary ochronne" zawierające: protokół nr [...] dot. pomiarów ochrony przeciwporażeniowej (szybkie wyłączanie) urządzeń elektrycznych oraz protokół nr [...] dot. pomiarów izolacji przewodów i kabli oraz ciągłości przewodu ochronno-neutralnego PE N. w części murowanej budynku przy ul. [...] w m. N. S. z dnia 1 września 2022 r. (akta PINB, k: 32-36): "Wyniki pomiarów ochrony przeciwpożarowej (szybkie włączanie) nie mieszczą się w granicach dopuszczalnych norm, nie odpowiadają przepisom P.B.U.E. Instalacja nie nadaje się do eksploatacji. Następne pomiary ochrony przeciwporażeniowej (szybkie włączanie) po usunięciu usterek. Usterki do usunięcia: W łazience i kuchni podłączyć przewód ochronno- neutralny do gniazdek z bolcem. Pomocować gniazdka w puszkach podtynkowych" oraz "Oględziny instalacji elektrycznej przeprowadzone w dniu pomiarów nie spełniają żadnych standardów bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Skrzynia bezpiecznikowa cała w pajęczynach (mała iskra i grozi pożarem). Zwisająca instalacja elektryczna na zewnątrz budynku. W lokalu zamiast lamp są wiszące oprawki z odsłoniętymi stykami. Połączenia w puszkach i skrzyni bezpiecznikowej muszą zostać oczyszczone z nadmiernej ilości kurzu i pajęczyn. Zaleca się wymianę skrzyni bezpiecznikowej (uszkodzona mechanicznie). Instalacja elektryczna nie nadaje się do bezpiecznego użytkowania. Po usunięciu usterek wykonać ponownie pomiary i oględziny budynku",
- protokół kontroli okresowej-rocznej i pięcioletniej (akta PINB, k: 41-46): Drewniana część budynku mieszkalnego stosunkowo w dobrym stanie technicznym, natomiast stan techniczny części murowanej budynku mieszkalnego oceniono jako zły i wymagający natychmiastowego remontu, w szczególności wskazano na zły stan techniczny konstrukcji dachu, pokrycia dachu, przewodów kominowych, ścian działowych, stolarki okiennej, stolarki drzwiowej zewnętrznej i estetyki budynku.
Nadto do protokołu oględzin z dnia 2 lutego 2024 r. M. P. będąca czasowym użytkownikiem części murowanej budynku mieszkalnego wskazała, że "od ostatniej kontroli pracowników PINB przeprowadzonej w dn. 19 lipca 2022 r. nie przeprowadziła jakichkolwiek robót remontowych".
Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że przewody dymowe, przewody kominowe, pokrycie i konstrukcja dachu, ściany działowe oraz stolarka okienna i drzwiowa zewnętrzna części murowanej budynku mieszkalnego są w nieprawidłowym stanie technicznym z zastrzeżeniem, że instalacja elektryczna nie nadaje się do bezpiecznego użytkowania, a przewody dymowe zagrażają życiu i zdrowiu użytkowników tej części budynku. Istnieją więc uzasadnione wątpliwości jakie niezbędne działania podjąć, aby część murowana budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. [...] obr. [...] przy ul. [...] w m. N. S. nie powodowała zagrożenia dla jego użytkowników. Wykonanie żądanej ekspertyzy jest zdaniem organu odwoławczego zasadne, gdyż istnieją uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego przedmiotowego budynku. Nadto w trakcie sporządzania przedmiotowej ekspertyzy, uprawniony rzeczoznawca może wykryć dodatkowe nieprawidłowości w budynku, których usunięcie organ nadzoru budowlanego winien także nakazać w rozstrzygnięciu niniejszego postępowania.
Organ odwoławczy wskazał nadto, że PINB w miarę posiadanej wiedzy i możliwości technicznych w ramach czynności kontrolnych będzie dokonywał oceny stanu technicznego przedmiotowego budynku. Wprawdzie organ nadzoru budowlanego jest fachowym pionem administracji publicznej, mogącym ewentualne wątpliwości rozstrzygać we własnym zakresie, jednak posiadanie wiedzy fachowej z danej dziedziny pozwala zarówno na rozwiązywanie konkretnych problemów z nią powiązanych, jak i na zauważenie braku posiadania wystarczających kompetencji do rozstrzygnięcia danego zagadnienia.
Organ odwoławczy za niezasadne uznał zarzuty B. B. dotyczące naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 52 ustawy Pr. bud. Przepis ten bowiem odnosi się do adresatów obowiązków w formie nakazów i zakazów określonych w postanowieniach i decyzjach o których mowa w rozdziale 5b ustawy Prawo budowlane. Wspomniany rozdział opisuje postępowania administracyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w razie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia (czy też z jego naruszeniem), w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, czy też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Z kolei niniejsze postępowanie administracyjne nakierowane jest na ustalenie, jakie nieprawidłowości występują w stanie technicznym przedmiotowego obiektu budowlanego oraz w jaki sposób można te nieprawidłowości usunąć. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że nieprawidłowy stan techniczny części murowanej budynku mieszkalnego nie wynika z wykonanych robót budowlanych, a z naturalnego zużycia technicznego budynku wiążącego się z jego użytkowaniem. Ponadto w realiach niniejszej sprawy występują szczególne okoliczności wymagające natychmiastowego działania organów nadzoru budowlanego wobec protokolarnego stwierdzenia, że instalacja elektryczna w części murowanej przedmiotowego budynku mieszkalnego nie nadaje się do bezpiecznego użytkowania, a stan techniczny przewodu dymowego zagraża zdrowiu i życiu mieszkańcom budynku. Organ wyjaśnił przy tym, że postanowienie o nakazie przedłożenia ekspertyzy technicznej w oparciu o art. 81c ust. 2 Pr. bud. jest postanowieniem dowodowym oraz nie załatwia sprawy co do istoty w znaczeniu art. 104 k.p.a. Ma ono bowiem na celu tylko i wyłącznie ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez dostarczenie materiału dowodowego uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w prawie budowlanym.
Jako przedwczesny organ uznał zarzut niewdrożenia przez organ I instancji przepisu art. 48 Pr. bud. poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie od nakazania M. P., rozbiórki samowolnie wzniesionej przez nią murowanej dobudówki. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Pr. bud. Jest, jak wyżej wskazano, postanowieniem dowodowym w sprawie złego stanu technicznego. Jeżeli zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz ekspertyza techniczna wykażą, że część murowana budynku mieszkalnego powstała z naruszeniem prawa, to organ I instancji jako organ właściwy może wszcząć odrębne postępowanie administracyjne celem zbadania okoliczności o której mowa w odwołaniu. Natomiast żądana ekspertyza określi przyczyny nieprawidłowego stanu technicznego obiektu i wskaże zalecenia w celu usunięcia złego stanu technicznego budynku. Przepis art. 81c ust. 2 Pr. bud. nie uzależnia także możliwości nałożenia wskazanego w nim obowiązku od tego, czy na przedmiotowym obiekcie dokonywane były w przeszłości roboty budowlane zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Odnosząc się do kwestii dotyczącej adresatów skarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w art. 81c ust. 1 Pr. bud. określono, iż podmiotami zobowiązanymi do dostarczenia odpowiednich opracowań o których mowa w art. 81c ust. 2 Pr. bud. mogą być w kolejności: właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W tym konkretnym przypadku postępowanie dotyczy złego stanu technicznego budynku i adresatami nałożonego obowiązku winien być właściciel lub zarządca obiektu. zastosowanie znalazł art. 64 ust. 3 i art. 65 Pr bud., a nie art. 52 Pr. bud. Oznacza to, że to organ administracji dokonuje wyboru adresata kierując się konkretną sprawą oraz wykonalnością obowiązku. Zatem PINB prawidłowo uznał jedynego właściciela działki ewid. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w m. N. S. adresatem postanowienia.
Jeśli chodzi o żądania zobowiązania M. P. do pokrycia kosztów ekspertyzy technicznej organ podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1116/20: "Dla określenia adresata obowiązku wykonania opinii technicznej nie ma znaczenia to, kto jest odpowiedzialny za zły stan techniczny budynku. Taki warunek nie wynika ani z wykładni literalnej art. 81c ust. 1 i 2 p.b., jak również warunek taki nie wynika z wykładni celowościowej i systemowej tego artykułu. Jeśli za zły stan techniczny nie odpowiadają jego współwłaściciele tylko inne podmioty, to może to być podstawą do żądania odszkodowania od sprawcy doprowadzenia budynku do złego stanu technicznego. Odszkodowanie to może również obejmować koszt pozyskania ekspertyzy technicznej przez współwłaścicieli. Ocena zasadności takiego roszczenia dokonywana jest przez sąd powszechny toku procesu cywilnego".
Zdaniem organu odwoławczego wydanie mniejszego postanowienia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ze względu na to, iż organ odwoławczy nie zmienił podstawy prawnej, a jedynie orzekł co do nowego terminu. Powyższe nie miało wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. B. zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
1) art. 81c ust. 2 oraz 3 w zw. z art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) poprzez ich bezpodstawne zastosowanie w odniesieniu do murowanego budynku mieszkalnego wybudowanego przez panią M. P. - zdaniem Skarżącej - w warunkach samowoli budowlanej i nieprzerwanie użytkowanego przez nią na wyłączność, podczas gdy tryb postępowania z art. 66 Prawa budowlanego może dotyczyć jedynie obiektu budowlanego wybudowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami [vide: prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2023 r. (sygn. akt II SA/GI 1380/23), prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SA/Wr 138/21), prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Rz 976/19);
2) art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez zaniechanie wezwania inwestora murowanego budynku (niepowiązanego konstrukcyjnie z budynkiem drewnianym), a więc M. P., która budynek ten także nieprzerwanie zajmuje na wyłączność i nie wpuszcza tam Skarżącej, do dostarczenia dokumentów wykazujących jego legalność, tj. przedłożenia pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie lub zgłoszenia o zakończeniu jego budowy we właściwym organie nadzoru budowlanego;
3) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych okoliczności faktycznych, iż:
- drewniany budynek mieszkalny należący do skarżącej jest niezależny od budynku murowanego, tj. posiada osobny fundament i jest wydzielony trwałymi ścianami oraz posiada własny dach i odrębne wejście, a tym samym nie jest "częścią" budynku, którego drugą "część" stanowić miałby budynek murowany, wzniesiony przez panią M. P., lecz stanowi budynek samodzielny;
- skarżąca nie ma dostępu do budynku murowanego posadowionego samowolnie przez M. P. w bezpośrednim sąsiedztwie budynku zamieszkiwanego przez skarżącą, a także terenu ogrodzonego przez panią M. P., gdyż nie posiada do niego kluczy, a podwórze jest strzeżone przez psy będące własnością M. P.;
- M. P. od wielu lat uniemożliwia skarżącej, posiadającej tytuł prawny do nieruchomości, wykonywanie jakichkolwiek aktów faktycznego władztwa względem budynku murowanego oraz jego podwórza, znajdującego się za ogrodzeniem,
4) art. 48 ust. 1-2 Pr. bud. poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie od nakazania M. P., będącej inwestorem i będącej nieprzerwanie wyłącznym posiadaczem budynku, rozbiórki samowolnie wzniesionego przez nią około roku 2000 murowanego budynku, będącego samodzielnym obiektem budowlanym;
5) art. 81c ust. 2 w zw. z ust. 1 Pr. bud. - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że adresatem nakazu przedstawienia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego samowoli budowlanej powinien być właściciel nieruchomości, a nie inwestor i jednocześnie posiadacz samowoli budowlanej, w sytuacji, gdy:
- skarżąca ani jej poprzednik prawny nie był inwestorem budowy murowanego budynku, gdyż inwestorem tym była wyłącznie M. P.,
- M. P. jest nie tylko inwestorem, ale również osobą nieprzerwanie ten budynek murowany zamieszkującą na wyłączność (wcześniej wraz z rodziną) i bezpodstawnie niewyrażającą zgody na jego wydanie skarżącej, pomimo przysługującego jej tytułu prawnego do nieruchomości, zaś fragment terenu wokół domu jest ogrodzony i strzeżony przez psy będące własnością M. P.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.
z 2023 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.
Skarga okazała się uzasadniona.
Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 708/2024 z dnia 7 sierpnia 2024 r., który podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 81c ust. 2 i ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: P.b.) uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza nr 105/2024 z dnia 20 kwietnia 2024 r. w części dotyczącej terminu przedłożenia ekspertyzy technicznej, ustalając go na 30 września 2024 r. W pozostałym zakresie, tj. nakazania B. B. przedłożenia ekspertyzy technicznej części murowanej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w N. S., postanowienie zostało utrzymane w mocy.
Zgodnie z art. 81c ust. 2 P.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Podmiotami, na które obowiązek powyższy może być nałożony, to uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.
Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego nie wykazały podstaw do nałożenia na B. B. opisanego wyżej obowiązku.
Wyjść należy od tego, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w związku z postępowaniem, zainicjowanym postanowieniem nr 285/2022 o z dnia 11 sierpnia 2022 r., w sprawie utrzymania w odpowiednim stanie technicznym budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w N. S..
Zgodnie z art. 66 ust. 1 P.b. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
W nawiązaniu do przywołanych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się zasadnie, że postępowanie z art. 66 p.b. służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu budowlanego i może zasadniczo dotyczyć jedynie obiektu budowlanego wybudowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dopiero bowiem legalnie istniejący obiekt może być kontrolowany pod względem prawidłowego realizowania obowiązków z zakresu utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 22.06.2021 r., II SA/Wr 138/21; wyrok WSA w Rzeszowie z 26.11.2019 r. SA/Rz 976/19, wyrok WSA w Gliwicach z 23.12.2023 r., II SA/Gl 1380/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli obiekt budowlany lub jego część zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej, to w stosunku do tego obiektu budowlanego lub jego części powinny być zastosowane procedury legalizacyjne lub naprawcze przewidziane w przepisach p.b.
W kontrolowanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły wystarczającego postępowania wyjaśniającego, na podstawie którego można by przyjąć, że obiekt budowlany, którego dotyczy obowiązek określony w postanowieniu, istnieje legalnie. W aktach brak jest dokumentacji związanej z budową i oddaniem do użytkowania spornego obiektu/spornej części obiektu. Organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii wnikliwie, pomimo tego, że skarżąca w zażaleniu podnosiła okoliczności mogące wskazywać, że obiekt (część obiektu), o którym mowa w zaskarżonym postępowaniu został wybudowany bez stosownych pozwoleń. Jeszcze raz podkreślić należy, że nieprawidłowy stan techniczny budynku jest kwestią wtórną wobec legalności budynku. Jeśli budynek (lub jego część) nie została wzniesiona legalnie, kwestia stanu technicznego może okazać się istotna dopiero w kontekście ewentualnej legalizacji.
Należy również zgodzić się ze skarżącą, że organy nie wyjaśniły jednoznacznie, czy wskazana w postanowieniu "murowana część budynku mieszkalnego" (w posiadaniu M. P.) stanowi w istocie część obiektu budowlanego drewnianego (w posiadaniu B. B.), czy jednak stanowi ona osobny budynek. Jak ustalił bowiem organ pierwszej instancji, a organ drugiej instancji nie kwestionował, "część drewniana i część murowana budynku są niezależne, wydzielone trwałymi ścianami, posiadają niezależne wejścia; pomiędzy częściami drewnianą i murowaną nie ma drzwi lub innego przejścia; dach części drewnianej budynku stanowi odrębny dach, a dach części murowanej jest z nim połączony pokryciem, lecz prawdopodobnie nie konstrukcyjnie".
A zatem pierwszą kwestią wymagającą ustalenia i wyjaśnienia są okoliczności powstania spornego obiektu. W tym zakresie organ powinien ustalić jednoznacznie, czy rzeczywiście jest to część istniejącego budynku (drewnianego), czy też osobny obiekt budowlany. Jeśli okaże się, że murowana część obiektu budowlanego istnieje nielegalnie, organ powinien wszcząć i prowadzić postępowanie w trybie stosownym dla stwierdzonego rodzaju samowolnie wykonanych robót budowlanych. Jeśli ustalone zostanie, że murowana część obiektu powstała legalnie, może toczyć się postępowanie w sprawie niewłaściwego stanu technicznego budynku.
Wyjaśnienie powyższych okoliczności pozwoli również ustalić właściwego adresata rozstrzygnięć wydawanych przez organy nadzoru budowlanego. Gdy okaże się, że właściwe postępowanie, to postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, adresata rozstrzygnięć nadzorczych należy określić na podstawie art. 52 P.b. Natomiast rozstrzygnięcia wydawane w ramach instytucji rozdziału 6 P.b. ("Utrzymanie obiektów budowlanych") kierowane są zasadniczo do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego.
Co się tyczy samego obowiązku sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy, w ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego nie wykazały, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, niemożliwe było sformułowanie przez wyspecjalizowany organ nadzoru budowlanego, właściwego obowiązku w ramach instytucji określonej w art. 66 ust. 1 P.b., zważywszy na charakter i wielkość spornego obiektu. Zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego powinny dokonać wnikliwej kontroli już przedłożonych w sprawie dokumentów w postaci protokołów ocen i sprawdzeń dokonanych przez osoby posiadające uprawnienia branżowe, w szczególności protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych z opinią mistrza kominiarskiego, protokół sprawdzenia wewnętrznej instalacji elektrycznej, protokół kontroli okresowej - rocznej i pięcioletniej. Treść tych protokołów wskazuje na nieprawidłowości stanu technicznego murowanej części spornego obiektu, a także naprowadza na sposób usunięcia tych nieprawidłowości. Jak się wydaje, również organ pierwszej instancji ocenił je jako doniosłe w niniejszej sprawie, skoro nakazał sporządzenie ekspertyzy "na podstawie" tych protokołów.
W przedstawionych realiach sprawy uzasadnione okazały się zarzuty skargi odnoszące się do istotnego naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Organ co najmniej przedwcześnie zastosował normę wynikającą z art. 81c ust. 2 P.b., nakładając obowiązek przedłożenia ekspertyzy zmierzającej do wydania decyzji dotyczącej nieprawidłowego stanu technicznego budynku, podczas gdy taka decyzja może być wydana w stosunku do obiektu budowlanego istniejącego legalnie, co w sprawie nie zostało wyjaśnione.
W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.