II SA/Kr 1363/24

II SA/Kr 1363/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-12-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji oraz postanowienie w części
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 35 ust 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Anna Kopeć Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 sierpnia 2024 r., znak: WI-I.7840.13.14.2023.SA w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz pkt 10 postanowienia Starosty [...] z dnia 24 maja 2023 r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. S.k. z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta O. decyzją z 25 września 2023 r., znak: SAB.6740.1.51.2023, odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pn.: budowa budynków handlowo-usługowych wraz z infrastrukturą, drogami wewnętrznymi i zespołami parkingów w O. przy ulicy R. na dz. nr ew. gr. [...] [...], [...]. Decyzję tę poprzedziło postanowienie z 24 maja 2023 r. wydane na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U.2023.682 ze zm.) – zwanej dalej pb, którym Starosta nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości wskazanych w dziesięciu punktach. Postanowienie to zostało następnie zmienione, na wniosek Inwestora, w zakresie terminu uzupełnienia dokumentów. Starosta O. przeanalizował całość materiału dowodowego, po upływie wyznaczonego na usunięcie braków terminu, i ocenił, że Inwestor nie odpowiedział na pkt 10 ww. postanowienia.
Od decyzji wpłynęło odwołanie Inwestora, który zarzucił naruszenie:
1. art. 35 ust. 1 pkt 1 pb, poprzez sprawdzenie i zakwestionowanie merytorycznej poprawności projektu architektoniczno-budowlanego w sytuacji, gdy za merytoryczną poprawność tej części projektu budowlanego odpowiada projektant;
2. art. 35 ust. 1 pkt 1) lit. a pb, poprzez uznanie, że projektowana inwestycja (projektowane budynki) znajduje się na terenie tak zwanego "Starego kopalnictwa" – gdy faktycznie, według aktualnie obowiązującego na przedmiotowym terenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, projektowane obiekty (budynki) znajdują się poza tak określonym w tym planie terenem;
3. art. 35 ust. 1 pkt 3) lit. a pb, poprzez stwierdzenie niekompletności tej dokumentacji w zakresie niedołączenia opinii o treści sformułowanej przez organ – podczas gdy zgodnie z przepisem art. 33 ust. 2 pkt. 11 pb, do dokumentacji projektowej przedłożonej wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę należy dołączyć wyłącznie te opinie, uzgodnienia i pozwolenia: "... których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw..."; Żądając Opinii o treści określonej przez siebie, a nie przez ustawę. Organ I instancji naruszył równocześnie ww. przepis art. 33 ust. 2 pkt. 1 pb;
4. art. 6 kpa, poprzez, najpierw żądanie przedłożenia przez inwestora Opinii specjalistycznej (oświadczenia), a następnie, z powodu braku zadawalającej Organ opinii (oświadczenia), wydanie decyzji odmownej dla inwestora – w sytuacji gdy obowiązek przedłożenia wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę takiej Opinii nie wynika z jakiejkolwiek ustawy;
5. art. 79a § 1 oraz art. 79a § 2 ust. 1 kpa– poprzez całkowite zaniechanie obowiązku wynikającego z tych przepisów prawa.
Działając na podstawie przepisu art. 142 kpa, zaskarżono ponadto postanowienie z 24 maja 2023 r. w zakresie ujętym w punkcie nr 10 tego postanowienia, zarzucając organowi I instancji brak podstawy prawnej do nałożenia na inwestora obowiązku określonego w tym punkcie.
Wojewoda Małopolski, decyzją z 5 sierpnia 2024 r. Znak sprawy: WI-I.7840.13.14.2023.SA, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 82 ust. 3 pb, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W obszernym uzasadnieniu podano, iż obowiązki nałożone na Inwestora przez Starostę w postanowieniu z 24 maja 2023 r. – są uzasadnione, oraz że Inwestor nie wywiązał się z pkt 10 postanowienia, który brzmi:
Do dokumentacji załączone zostało pismo ZGH B. znak [...] z dnia 13.02.2023 roku dotyczące informacji o terenie, na którym znajdują się działki nr [...], [...], [...] płożone w O., obręb O. zawierające informacje, że: "Działki nr ew. gr. [...], [...], [...] znajdują się w rejonie występowania tzw. "starego kopalnictwa". "Stare kopalnictwo" to wyrobiska górnicze powstałe w okresie od XII wieku do przełomu XIX i XX wieku, w wyniku historycznego kopalnictwa srebra oraz rud cynku i ołowiu, zalegające na głębokości do około 40,0 m od powierzchni terenu". W związku z powyższym, do dokumentacji dołączyć oświadczenie projektanta, że przyjęte w dokumentacji projektowej rozwiązania projektowe uwzględniają lokalizację inwestycji we wskazanym zgodnie z pismem ZGH rejonie tzw. "starego kopalnictwa" zaliczonym do kategorii B przydatności terenu do zabudowy oraz że rozpoznane na etapie przygotowania dokumentacji projektowej warunki geotechniczne, geologiczne, hydrogeologiczne i geologiczno- inżynierskie w obrębie terenu wnioskowanej inwestycji odnoszą się do związanych ze starym kopalnictwem wyrobisk górniczych zalegających na głębokości do około 40 m.
Organ odwoławczy podkreślił, że sporny obowiązek był następstwem w/w pisma Zakładu Górniczo- Hutniczego "B. z 13 lutego 2023 r., znak: GMi/02740/029/2023 (str. 23 załączników), z którego treści wynika, że: "Stare kopalnictwo" to wyrobiska górnicze powstałe w okresie od XII wieku do przełomu XIX i XX wieku, w wyniku historycznego kopalnictwa srebra oraz rud cynku i ołowiu, zalegające na głębokości do ok. 40,0 m od powierzchni terenu. Teren, nad którym znajdują się te wyrobiska został zaliczony do kat. "B" przydatności terenu do zabudowy. Powyższa kategoryzacja przydatności do zabudowy została określona w dokumentacji pn. "Ocena wpływu likwidowanego rejonu "O." kopalni "O.- P." na środowisko i obiekty powierzchniowe. – "Ocena wpływu dokonanej eksploatacji górniczej historycznej i współczesnej na sposób zagospodarowania powierzchni." SITG Zespół Rzeczoznawców – kwiecień 2000 r. Tereny taj kategorii to tereny, na których obiekty budowlane mogą być wznoszone pod warunkiem przeprowadzenia badań inżynierskich podłoża. Zatem o rodzaju i konstrukcji wznoszonych obiektów decyduje inwestor z projektantem (konstruktorem) po wykonaniu w/w badań stateczności podłoża zgodnie ze stosownymi przepisami Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dn. 25.04.2012 r w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (DU. z 27.04.2012 r. poz. 463) i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co więcej: Likwidacja kopalni "O.-P." należącej do ZGH "B. " S.A., od 2021 roku, spowoduje w przyszłości podniesienie się triasowego zwierciadła wody oraz odbudowę zwierciadła
w jurajskim i czwartorzędowym poziomie wodonośnym.
Podkreślono także, iż organ I instancji nie ma podstaw, aby na etapie wydawania pozwolenia na budowę, żądać od Inwestora: dokumentacji badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego, które sporządza się w przypadku obiektów drugiej i trzeciej kategorii geotechnicznej, i które są częścią projektu technicznego, nie podlegającemu zatwierdzeniu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wynika bowiem z § 23 pkt 2 Rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 12 lipca 2022 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U.2022.1679), Część opisowa projektu technicznego obejmuje co najmniej: (...) w zależności od potrzeb – geotechniczne warunki i sposób posadowienia obiektu budowlanego w formie dokumentacji badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego oraz sposób zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej; (...) Inwestor spełnił zatem podstawowe wymagania, które nałożyły na niego aktualnie obowiązujące przepisy w kwestii geotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy (załączniki str.: 73-76 i 102-104), dołączono decyzje z 28 grudnia 2022 r. i z 8 września 2023 r., którymi Starosta O. i zatwierdził dokumentacje geologiczno-inżynierskie dla inwestycji. Okoliczności faktyczne przedmiotowej inwestycji są jednak na tyle wyjątkowe, że organ odwoławczy mając na uwadze realne zagrożenie bezpieczeństwa (nośności i stateczności) konstrukcji na etapie nie tylko realizacji obiektu, ale także jego użytkowania w przyszłości – uznał za konieczne i prawidłowe żądanie Starosty O. dołączenia do projektu dodatkowego oświadczenia konstruktora.
Z danych opracowanych przez naukowców reprezentujących Akademię Górniczo-Hutniczą w K. wynika, że przewidywanie zjawisk geologicznych zachodzących pod ziemią w rejonach dawnych kopalni i ich otoczeniu (niekorzystnych dla realizowania inwestycji) – są trudne do przewidzenia, nawet dla osób posiadających fachową wiedzę w tej dziedzinie oraz dysponujących odpowiednimi urządzeniami i mających do dyspozycji nowoczesną technologię. Niemożliwe do uzyskania są też informacje na temat precyzyjnego przebiegu granic starego kopalnictwa (stąd w legendzie mpzp użyto sformułowania: przypuszczalna granica). W tych okolicznościach, żądane przez organ I instancji stosowne oświadczenie projektanta – ma swoje uzasadnienie. Biorąc również pod uwagę, do jakiej głębokości wykonano badania, na których oparto i opracowano dokumentację geologiczno-inżynierską (do 7 m poniżej poziomu terenu), w porównaniu do danych jakie wskazuje były przedsiębiorca górniczy prowadzący przez lata działalność w tym rejonie, a zatem najbardziej zorientowany w sytuacji (do 40 m ppt).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie inwestor zarzucił naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej mocy decyzję Starosty O. w sytuacji, gdy decyzja ta została wydania z naruszeniami przepisów prawa materialnego i procesowego, w związku z czym winna zostać uchylona a Organ II instancji winien był wydać, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a., orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego;
- art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. żart. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie przez Organ II instancji uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji w sposób wewnętrznie sprzeczny, chaotycznie, lakonicznie, nie uwzględniając przy tym, bądź uwzględniając niewystarczająco wskazane przez Skarżącego w odwołaniu kwestie; argumentacja Organu II instancji dotycząca ww. kwestii powoduje mylne wrażenie obszerności i szczegółowości uzasadnienia, podczas, gdy argumentacja prawna w uzasadnieniu przedstawiona jest w sposób niekompletny, a tym samym uzasadnienie mimo prima facie formalnej poprawności jego treści - ze względu na wewnętrzną rażącą wręcz sprzeczność stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, co wskazuje również na jego sporządzenie w sposób sprzeczny z zasadą przekonywania, co doprowadziło do wydania nieprawidłowej Zaskarżonej Decyzji;
- art. 6 k.p.a. poprzez nałożenie na Skarżącego obowiązku niewynikającego z ustawy, a następnie - wobec braku uzyskania przez Organ II instancji i poprzednio przez Organ I instancji "satysfakcjonującej" odpowiedzi Skarżącego - wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu oraz udzielenia pozwolenia na budowę;
- art. 35 ust. 1 pkt 3a) p.b. w zw. z art. 35 ust. 3 p.b. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1) p.b. poprzez nałożenie na Skarżącego obowiązku dołączenia oświadczenia konstruktora, którego złożenia nie wymagają od konstruktora (czy też: Skarżącego) przepisy prawa, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy bezprawnej decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, tj. decyzji wydanej w wyniku niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 5 pkt 1) p.b.
Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i pkt 10 postanowienia z dnia z 24 maja 2023 r. oraz zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja I instancji jest wadliwa, jako że opiera się na pkt 10 postanowienia Starosty O. z dnia z 24 maja 2023 r., naruszającym art. 35 ust. 3 p.b.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3. Natomiast w myśl tegoż art. 35 ust. 3 p.b. w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.
W kontrolowanej sprawie nie została wypełniona dyspozycja tego przepisu. Art. 35 ust. 1 pkt 3a p.b. stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza dołączenie: wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Nie można jednak stosować art. 35 ust. 1 pkt 3a) p.b. w oderwaniu od art. 33 ust. 2 pkt 1) p.b., który stanowi, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć:
1) projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w postaci:
a) papierowej- w 3 egzemplarzach albo
b) elektronicznej
- wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów.
Skarżone organy, jak zasadnie wskazano w skardze, pominęły całkowicie, że dokument (oświadczenie konstruktora), którego organy domagały się na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 3a) p.b., powinien wynikać z art. 33 ust. 2 pkt 1) p.b., tj. że skarżący byłby zobowiązany do przedłożenia opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, tylko jeśli obowiązek ich dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw.
Zatem źródłem (podstawą) do zażądania od skarżącego dodatkowego oświadczenia w spornym pkt 10 postanowienia z dnia 23.05.2023 r., musi być konkretny przepis prawny wymagający takiego oświadczenia (obowiązek dołączenia musi jak wyżej wskazano wynikać z przepisów odrębnych ustaw), a takiego przepisu ustawowego skarżone organy nie wskazały. Nie można żądania takiego opierać o pozaprawne przesłanki, w tym uzasadniać je okolicznościami faktycznymi, które nie odnoszą się do bezwzględnie obowiązujących przepisów. Skarżone organy posłużyły się tymczasem jedynie treścią pisma ZGH B. z dn. 13.02.2023 r. (s. 7 zaskarżonej decyzji) oraz jak to określono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "wyjątkowymi okolicznościami faktycznymi przedmiotowej inwestycji" (s. 11 decyzji). Jednocześnie organy same przyznały w uzasadnieniu, że aktualnie obowiązujące przepisy nie wymagają, aby na etapie udzielania pozwolenia na budowę sporządzać dodatkowe badania geologiczne, nawet w przypadku obiektów zaliczonych do II i III kategorii geotechnicznej, budowanych w złożonych warunkach gruntowych.
Sporny pkt 10 postanowienia z dnia z dnia 23.05.2023 r. nakładający na inwestora obowiązek dołączenia oświadczenia projektanta, że przyjęte w dokumentacji projektowej rozwiązania projektowe uwzględniają lokalizację inwestycji we wskazanym zgodnie z pismem ZGH rejonie tzw. "starego kopalnictwa" zaliczonym do kategorii B przydatności terenu do zabudowy oraz że rozpoznane na etapie przygotowania dokumentacji projektowej warunki geotechniczne, geologiczne, hydrogeologiczne i geologiczno- inżynierskie w obrębie terenu wnioskowanej inwestycji odnoszą się do związanych ze starym kopalnictwem wyrobisk górniczych zalegających na głębokości do około 40 m, nie wynikał wiec z przepisów odrębnych ustaw – wezwanie nie opierało się na żadnej wiążącej normie prawnej i tym samym było samo w sobie wadliwe.
Organy mogą w trybie art. 35 ust. 3 p.b. wezwać do uzupełnienia braków w dokumentacji, ale tylko takich jakie wynikają z przepisów prawa. Wezwanie określone w pkt 10 w/w postanowienia nie było uzasadnione żadnym wiążącym przepisem prawa, stąd oparcie decyzji odmownej o niewykonanie pkt 10 postanowienia było wadliwe, jako odwołujące się do niewykonania obowiązku nałożonego na skarżącego lecz niewynikającego z ustawy, czy rozporządzenia. Wszelkie działania organów administracji publicznej muszą być podejmowane na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów (art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP). Przeciwne stanowisko prowadziłoby de facto do powstania nieograniczonej władzy po stronie organów administracji publicznej, a podejmowanie jakichkolwiek decyzji pozostawałoby w nieograniczonym uznaniu organów administracji publicznej. Należy w tym miejscu zwrócić wobec tego uwagę na fakt, że - w zakresie decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę - organy administracji publicznej nie dysponują uznaniem administracyjnym, lecz są związane treścią bezwzględnie obowiązujących przepisów. Organy administracji architektoniczno-budowlanej działają na podstawie przepisów prawa i mogą ingerować w planowaną zabudowę nieruchomości tylko w zakresie wyznaczonym przepisami prawa. Decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę może bowiem zapaść tylko w określonych przepisami przypadkach.
.
Powyżej wskazane naruszenie art. 35 ust. 3 p.b. skutkuje uchyleniem tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Uchyleniu w oparciu o art. 135 p.p.s.a. podlegał również pkt 10 postanowienia Starosty O. z dnia 23.05.2023 r. W ponownym postępowaniu organ uwzględni w/w poglądy prawne, a na dalszym etapie postępowania niewykonanie przez inwestora uchylonego pkt 10 postanowienia Starosty O. dnia 23.05.2023 r., nie może stanowić podstawy do odmowy zatwierdzenia projektów i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w/w ustawy, zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 997 zł., na którą składa się 500 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi, 480 zł. tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika i 17 zł. tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.