II SA/Kr 1362/23

II SA/Kr 1362/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-03-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 6 ust 1 i 2  , art 9 ust 4 , art 15 ust 1 , art 20 ust 1 , art 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę nr XVII/232/2016 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 7 kwietnia 2016 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "B" oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 21 września 2023 r. skarżąca A. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XVII/232/2016 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 7 kwietnia 2016 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania miasta i gminy Wieliczka - obszar "B", zaskarżając ją w części, tj. w zakresie, w jakim powyższa regulacja objęła terenami rolniczymi działki gruntowe nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości M., gmina Wieliczka, oznaczonej symbolem 48R i nie przewidziano w uchwale możliwości przeznaczenia nowej zabudowy mieszkaniowej i siedliskowej zgodnie z m.p.z.p. poprzez użycie w § 44 ust. 1 uchwały słów: "1. Wyznacza się TERENY ROLNICZE(1R -90R).", a także oznaczenie jej na załączniku graficznym symbolem 48R i w § 44 ust. 3 uchwały słów: "Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość:
1) lokalizacji budynków bezpośrednio związanych z produkcją rolną (np. budynki inwentarskie, stodoły, silosy na produkty rolne, wiaty na sprzęt rolny, szklarnie, pieczarkarnie, itp.);
2) lokalizacji dojść pieszych i dojazdów do gruntów rolnych, niewydzielonych na rysunku planu;
3) przebudowy istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej;
4) lokalizacji obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej"
oraz w § 44 ust. 4 pkt 1) w zakresie w jakim powyższa regulacja przewiduje zakaz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej na działkach gruntowych nr [...], [...], [...], [...] ujętej w m.p.z.p w terenach rolniczych i oznaczonej symbolem 48R, poprzez użycie w § 44 ust. 4 pkt 1) uchwały słów:
"4. Jako warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się: 1) zakaz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej".
Na podstawie art. 101 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części:
- w zakresie części tekstowej: w zakresie w jakim powyższa regulacja objęła terenami rolniczymi m.in. działki gruntowe nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości M., gmina Wieliczka, poprzez użycie w § 44 ust. 1 Uchwały słów: "1. Wyznacza się TERENY ROLNICZE (1R - 90R)" a także w § 44 ust. 3 Uchwały słów: "Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość:
1) lokalizacji, budynków bezpośrednio związanych z produkcją rolną (np. budynki inwentarskie, stodoły, silosy na produkty rolne, wiaty na sprzęt rolny, szklarnie, pieczarkarnie, itp.);
2) lokalizacji dojść pieszych i dojazdów do gruntów rolnych, niewydzielonych na rysunku planu;
3) przebudowy istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej;
4) lokalizacji obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej" oraz w § 44 ust. 4 pkt 1) w zakresie w jakim powyższa regulacja przewiduje zakaz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej na terenach rolniczych, poprzez użycie w § 44 ust. 4 pkt 1) Uchwały słów: "4. Jako warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się: 1) zakaz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej".
- w zakresie części graficznej: obszar oznaczony symbolem 48R.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie następujących przepisów:
1. art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (dalej jako "k.c."), poprzez przekroczenie władztwa planistycznego przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały, objawiające się w:
a) objęciu terenami rolniczymi działki gruntowe nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości M., gmina Wieliczka, oznaczonej symbolem 48R w szczególności w kontekście tego, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące dla działek sąsiednich, o takim samym faktycznym przeznaczeniu i funkcji, nie obejmują ich jako tereny rolnicze.
b) zbyt daleko idącym i nieproporcjonalnym ograniczeniu możliwości zabudowy działek nr [...], [...], [...], [...] należących do skarżącej, poprzez wprowadzenie zakazu lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej, mimo że nie jest to uzasadnione, w szczególności w kontekście tego, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące dla działek sąsiednich, o takim samym faktycznym przeznaczeniu i funkcji, nie przewidują tak daleko idących ograniczeń.
c) wprowadzeniu nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego, całkowitego zakazu lokalizacji zabudowy mieszkaniowej działek nr [...], [...], [...], [...], w szczególności w kontekście tego, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące dla działek sąsiednich, o takim samym faktycznym przeznaczeniu i funkcji, nie przewidują tak daleko idących ograniczeń, a tym samym nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności przysługującego skarżącej, z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy.
2. art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieproporcjonalne ograniczenie uchwałą prawa własności do działek nr [...], [...], [...], [...] przysługującego skarżącej, ograniczając całkowicie możliwość zabudowy tej działki, mimo że takie zagospodarowanie działki nie doprowadzi do ochrony któregokolwiek z celów wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Równocześnie wskazała, że wezwaniem z dnia 3 sierpnia 2023 r. nadanym w placówce Poczty Polskiej w dniu 4 sierpnia 2023 r. a doręczonym organowi w dniu 7 sierpnia 2023 r. skarżąca wezwała organ do zaprzestania naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w części:
- w zakresie części tekstowej: w zakresie w jakim powyższa regulacja objęła terenami rolniczymi m.in. działki gruntowe nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości M., gmina Wieliczka, poprzez użycie w § 44 ust. 1 Uchwały słów: "1. Wyznacza się TERENY ROLNICZE (1R - 90R)." oraz w § 44 ust. 4 pkt 1) w zakresie w jakim powyższa regulacja przewiduje zakaz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej na terenach rolniczych, poprzez użycie w § 44 ust. 4 pkt 1) Uchwały słów: "4. Jako warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się: 1) zakaz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej".
- w zakresie części graficznej: obszar oznaczony symbolem 48R.
Skarżąca wskazała, że do dnia sporządzenia skargi, pomimo upływu ponad 30 dni od otrzymania jej wezwania, organ nie zajął w tym zakresie stanowiska, nie upłynęło również 60-dni od wniesienia wezwania do organu, tym samym skarga stała się konieczna i jest w pełni uzasadniona.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w dniu 7 kwietnia 2016 r. Rada Miejska w Wieliczce podjęła uchwałę nr XVII/232/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "B", zmienioną Uchwałą nr XLIII/500/2017 z dnia 14 listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "B".
Skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny uniemożliwiając jej zabudowę mieszkaniową nieruchomości stanowiącej jej własność.
Skarżąca, wobec położenia działki, na której planuje się zamierzenie inwestycyjne dla własnych potrzeb mieszkaniowych, a znajdującej się na obszarze objętym planem miejscowym ustalonym w zaskarżonej uchwale, nie może obecnie wykonać zabudowy mieszkaniowej. Wprowadzany przez uchwałę zakaz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej bezpośrednio oddziałuje w sferę wykonywania prawa własności nieruchomości skarżącej, bowiem ogranicza prawo własności i możliwość inwestowania na działce skarżącej. Mając na względzie zasadę legalizmu dysponowaną art. 6 k.p.a. i związanie nią organów administracji, które wobec brzmienia skarżonego aktu nie będą mogły postąpić najpewniej inaczej niż wyrażono to w uzasadnieniach decyzji, skarżąca wobec dalszego obowiązywania skarżonego aktu prawa powzięła przedmiotową czynność prawną, polegającą na zaskarżeniu uchwały w opisanej części, jako oczywiście naruszającej jej interes prawny, a także faktyczny. Ustalenia planistyczne przewidują brak możliwości zainwestowania działki zgodnie z wolą właściciela. Skarga jest wyrazem uzasadnionej niepewności, co do możliwości przyszłego zagospodarowania własnej nieruchomości poprzez zabudowę mieszkaniową, tym bardziej, iż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące dla działek sąsiednich, o takim samym faktycznym przeznaczeniu i funkcji, nie przewidują tak daleko idących ograniczeń. Te okoliczności uzasadniają przyznanie skarżącej legitymacji do wniesienia skargi.
W ocenie skarżącej organ rażąco przekroczył uprawnienia planistyczne, naruszając obowiązujące przepisy aktów rzędu wyższego. Utrwalony jest pogląd judykatury, gdzie: władztwo planistyczne nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Notoryjne pozostaje, że prawo własności winno przysługiwać w sposób nielimitowany, zaś wprowadzenie ograniczeń w tejże materii musi być proporcjonalne do celu społecznego jakiemu służy. Dodać należy, że arbitralna ingerencja w plany inwestora, pozbawiająca go w sposób kategoryczny możności wykonywania prawa własności, nie tyle nie uwzględnia proporcjonalnie uprawnień właścicielskich, co sprawia, że słuszny interes publiczny staje się wyłącznym czynnikiem decydującym. Skarżącej, jako właścicielowi nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości M., gmina Wieliczka, uniemożliwiono wykonywanie przysługującego jej na mocy art. 140 kodeksu cywilnego prawa własności, a to poprzez pozbawienie jej możliwości inwestowania na działce zgodnie z wolą właściciela. Wprowadzany przez uchwałę zakaz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej oddziałuje w sferę wykonywania prawa własności nieruchomości skarżącej, bowiem ogranicza jej prawo własności i możliwości inwestowania na działce stanowiącej jej własność. W obowiązującej linii orzeczniczej, miejscowe organy władzy, zakazując właścicielom działek lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej, przekraczają swoje kompetencje i naruszają szereg przepisów. Skarżone przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostają w sprzeczności z aktem z nim hierarchicznie nadrzędnym, a to przepisem art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 k.c.
Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Powyższy przepis określa zakres uprawnień właścicielskich, które mogę być jednak ograniczone przez państwo, o czym m.in. stanowią przepisy u.p.z.p. Ograniczenie powyższe jest jednak limitowane przepisami prawa, w szczególności przepisami Konstytucji RP, która w art. 31 ust. 3 stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (zasada proporcjonalności).
Zaskarżona uchwała praktycznie niweczy prawo zabudowy w odniesieniu do nieruchomości skarżącej. Poprzez objęcie działek nr [...], [...], [...], [...] terenami rolniczymi i oznaczenie jej w m.p.z.p. symbolem 48R oraz zakaz jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej na terenach rolniczych, tym samym skarżąca nie może w sposób właściwy gospodarować tą działką, w szczególności, iż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące dla działek sąsiednich, o takim samym faktycznym przeznaczeniu i funkcji, nie przewidują tak daleko idących ograniczeń.
Równocześnie zapisy prawa miejscowego nie mogą wykluczać ani ograniczać rozwiązań technicznych ustawowo dopuszczalnych.
Nie bez znaczenia pozostaje także, że organ podejmując przedmiotową uchwałę nie zastosował przepisów ustawowych rangi wyższej, korzystnych dla strony, co też dało wyraz w niekorzystnym rozstrzygnięciu dla strony, niezgodnym z utrwaloną praktyką. Działanie organu zdaje się być zatem pozbawione cech legalizmu.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła jak w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka, reprezentujący Radę Miejską w Wieliczce, wniósł o oddalenie skargi wskazując, że w ocenie organu zarzuty skargi nie są zasadne.
Odpowiadając na zarzuty organ wskazał, że zaskarżony plan uwzględnia uwarunkowania i kierunki rozwoju określone w Studium, tak w zakresie zachowania struktury przestrzennej, w tym granic między budowlaną a niebudowlaną częścią obszaru, stworzenia możliwości do uzupełniania i rozwoju zabudowy według zasięgu określonego w Studium, a także ochrony elementów cennych przyrodniczo i krajobrazowo, jak też w zakresie bardziej szczegółowym, np. wskaźników i parametrów zabudowy i zagospodarowania wskazywanych w tym dokumencie.
Wskazane w treści skargi działki pomimo zlokalizowania (wg Studium) w obszarach zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej MN, mogły zostać przeznaczone na cele rolnicze w związku z ustaleniami Studium. W rozdziale opisującym główne funkcje występujące w granicach obszaru B dopuszczono przy sporządzaniu planów miejscowych korekty określonych w Studium granic pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, a w szczególności:
- nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego,
- nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy,
- integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej,
- respektowania ustaleń dla stref określonych w Studium.
Ochrona gruntów rolnych i leśnych polegała na ograniczeniu w planie ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, w zgodzie z ustaleniami Studium, w tym tekstowymi. W zakresie przeważającej większości gruntów rolnych położonych w obszarach, dla których Studium wskazuje docelowo ich przeznaczenie pod zabudowę, wystąpiono w 2009 r., zgodnie z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o uzyskanie stosownej zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister odmówił a następnie utrzymał w mocy decyzję o całkowitej odmowie wydania zgody w zakresie objętym wnioskiem. Ta odmowna decyzja została przez Ministra podtrzymana w 2012 r. decyzją znak GZ.tr.057-602-284/12 z dnia 12.10.2012 r. wydaną po zakończeniu postępowania w sądach administracyjnych (WSA i NSA), którego ostateczny wyrok był dla Gminy, jako strony skarżącej decyzje Ministra z 2009 r., niekorzystny.
Sposób zagospodarowania terenów rolniczych R, w granicach których zlokalizowane są działki wskazane w skardze, został ustalony w dokumencie Studium.
Jako przeznaczenie podstawowe w terenach rolniczych R wyznaczono grunty rolne w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Jako przeznaczenie dopuszczalne w terenach rolniczych R dopuszczono:
- urządzenia turystyczne - szlaki turystyczne, ścieżki dydaktyczne, miejsca widokowe, kładki, wieże widokowe, parkingi i pola biwakowe,
- drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych,
- budynki i urządzenia służące produkcji rolniczej, służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych.
Zakaz zabudowy terenów rolnych budynkami mieszkalnymi ustalony w planie nie narusza ustaleń Studium, co stanowi spełnienie wymogu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odnosząc się do dalszych zarzutów, organ wskazał, że plan, stosownie do wymogów konstytucyjnych i ustawowych, chroni własność prywatną w takim zakresie, który nie narusza istoty prawa własności. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw, które w przypadkach uzasadnionych mogą skutkować rozwiązaniami planistycznymi powodującymi ograniczenia w zakresie prawa własności. W planach takich jak zaskarżony w niniejszej sprawie, to jest planach dla dużych obszarów, nie ma możliwości całkowitego wykluczenia ingerencji we własność prywatną, choć oczywiście te ingerencje są stosowane jedynie w zakresie niezbędnym dla celu realizacji koniecznego i uzasadnionego interesu publicznego. Zakres ingerencji we własność prywatną został staranie wyważony w projekcie planu - w tym w procedurze rozpatrywania uwag z wyłożenia do publicznego wglądu i procedury uzgodnień z zarządcami poszczególnych kategorii dróg szereg wstępnych rozwiązań zostało zweryfikowanych. Zrezygnowano po szczegółowych analizach zastrzeżeń właścicieli gruntów z szeregu dróg (przeważnie dojazdowych i wewnętrznych), bądź zmieniono ich trasę lub je skrócono. W efekcie minimalizowano "zajętość" terenu pod drogi do stanu, który zapewni możliwość podstawowej obsługi komunikacyjnej terenów zabudowy istniejącej i projektowanej.
Sprawą odrębną, która jednakże wiąże się z prawem własności, są innego rodzaju ograniczenia jakie plan narzuca dla właścicieli i użytkowników terenów. Są to ograniczenia polegające przede wszystkim na nieuwzględnieniu oczekiwań, wniosków, uwag właścicieli gruntów, którzy mają swoją wizję zagospodarowania terenu stanowiącego ich własność - z reguły chodzi o przeznaczenie gruntu pod zabudowę, a ustalenia planu im na to nie zezwalają. Ta grupa ograniczeń wynika albo z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo z wymogów wprowadzonych do planu na podstawie przepisów odrębnych (np. brak zgody na nierolnicze przeznaczenie gruntów, położenie nieruchomości w obszarze osuwiskowych, itp.). Te ograniczenia, kwestionowane przez właścicieli w procedurze planistycznej, również zostały staranie rozpatrzone i wyważone poprzez sposób rozpatrzenia wniosków i uwag i uwzględnione w przypadkach nie powodujących kolizji z przepisami prawa.
Konieczność wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych w zakresie przeznaczenia terenów, warunków ich zagospodarowania i użytkowania jest nieodłącznie związana z procesami planowania przestrzennego. Dlatego też, przed sporządzeniem projektu planu, w ramach fazy wstępnej wykonano niezbędne analizy oraz opracowanie ekofizjograficzne. Analizy obejmowały zagadnienia przestrzenne, środowiskowe, ekonomiczno-gospodarcze i społeczne. Wykorzystano do ich przeprowadzenia m.in. dokumentacje specjalistyczne, wskazania z analiz przeprowadzonych na etapie sporządzania nowej edycji Studium (uchwalonego 4.03.2008 r.), w tym zawarte w tym dokumencie analizy stanu zainwestowania terenów, prognozę demograficzną. Analizy objęły także zgłoszone wnioski indywidualne do planu, jak i postulaty wniesione przez organy właściwe w sprawach opiniowania i uzgodnień. Analizy były także dokonywane w fazach późniejszych – po procedurach opiniowania i uzgadniania oraz wyłożenia do publicznego wglądu, a ich wyniki były uzasadnieniem zmian wprowadzanych sukcesywnie do projektu planu.
Przebieg prac planistycznych potwierdził prawidłowość, że istnieje w wielu elementach rozbieżność między oczekiwaniami (celami) prywatnymi a interesem publicznym. Interesy prywatne, wyrażane we wnioskach do planu jak i w uwagach zgłaszanych na etapie wyłożenia do publicznego wglądu i dyskusjach publicznych, w zdecydowanej większości dotyczyły zwiększenia powierzchni terenów pod zabudowę (głównie mieszkaniową, ale także usługową bądź produkcyjno-usługową), liczne były także wnioski i uwagi odnoszące się do układu komunikacyjnego, w szczególności likwidacji niektórych planowanych dróg lub zmiany ich przebiegu. Tak artykułowane interesy prywatne były szczegółowo analizowane i rozważane na tle interesu publicznego, do którego m.in. należy zaliczyć utrzymanie ochrony cennych walorów przyrodniczo-krajobrazowych i rolniczych obszaru objętego planem, ochrony wartości zabytkowych, wreszcie zapewnienie sprawnego systemu komunikacyjnego i systemów infrastruktury technicznej. Decyzje planistyczne podejmowane w trakcie opracowania wyważały interesy prywatne i interes publiczny, bez zakładania z góry prymatu jednego rodzaju interesu nad drugim. Uwagi, wnioski prywatne uwzględniano w takich przypadkach, gdzie nie zachodziła kolizja z ustaleniami Studium bądź z przepisami odrębnymi. Tam, gdzie np. zachodziła sprzeczność uwagi lub wniosku z ustaleniami Studium, z brakiem zgody Ministra Rolnictwa na nierolnicze przeznaczenie gruntów klas I-III, z wymogami zachowania ochrony określonych wartości przyrodniczych czy choćby rozwiązań komunikacyjnych o znaczeniu ponadgminnym, potwierdzonymi opiniami oraz wynikami uzgodnień z właściwymi organami (w szczególności RDOŚ) a także w przypadkach dotyczących stwierdzonych zagrożeń osuwiskowych - interes prywatny nie mógł zostać uwzględniony.
Głównymi przyczynami braku możliwości uwzględnienia uwag były następujące przesłanki:
- brak zgodności ze Studium - zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium jest wymogiem ustawowym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
- brak zgody Ministra Rolnictwa na nierolnicze przeznaczenie gruntów klas I-III - wymóg wynika wprost z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (o zgody występowano 3-krotnie, pierwszy wniosek został załatwiony całkowicie odmownie, wnioski 2 i 3 w większości pozytywnie),
- zagrożenie osuwiskowe - położenie działki na terenie osuwiska (zgodnie z dokumentacją osuwiskową Państwowego Instytutu Geologicznego z 2008 r. i aktualizacją z 2013 r. i 2014 r.) - ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje uwzględniać tereny podlegające ochronie m.in. tereny zagrożone osuwaniem się mas ziemnych,
- konieczność ochrony środowiska, ochrony zabytków, stref ochronnych – wg przepisów odrębnych i wymogów organów uzgadniających,
- inne przyczyny braku możliwości uwzględnienia uwag dotyczą sytuacji jednostkowych, indywidualnych - ale zawsze mają swoje uzasadnienie merytoryczne i prawne.
Plan był sporządzany z zachowaniem jawności i przejrzystości procedur planistycznych, stosownie do obowiązujących wymogów ustawowych. W szczególności organ sporządzający plan ogłosił w prasie, na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej informacje o podjęciu uchwały przez Radę Miejską w Wieliczce Nr XIV/166/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. o przystąpieniu do planu, informując równocześnie o możliwości składania wniosków do planu. Rozpatrzenie wniosków nastąpiło w drodze zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka opublikowanego na stronie internetowej Gminy i dostępnego (z zachowaniem tajności danych osobowych) w siedzibie Urzędu. W podobny sposób ogłoszono o wyłożeniach (I-III) projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz o rozpatrzeniu uwag odpowiednio zarządzeniem Burmistrza Nr 106/2014 z dnia 21.05.2014 r. uzupełnionym zarządzeniem Nr 113/2014 z dnia 30.05.2014 r., następnie Nr 218/2015 z dnia 2.09.2015 r. i Nr 7/2016 z dnia 22.01.2016 r.
Organ dodał, że wszyscy zainteresowani mieli zapewnioną możliwość zapoznania się z projektem i prognozą w okresie wyłożenia i złożenia uwag, a także poprzez udział w dyskusji publicznej. Stosownie do przepisów odrębnych zapewniono także udział społeczeństwa w tzw. strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko.
Zmiany wprowadzane do planu w kolejnych etapach procedury planistycznej nie były woluntarystyczne, wynikały bądź z analizy uzyskanych opinii, uzgodnień, decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, bądź następowały jako skutek sposobu rozpatrzenia uwag z wyłożenia projektu do publicznego wglądu.
W procedurze sporządzania zaskarżonego planu skarżąca nie składała wniosków i uwag do projektu planu.
Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia organ stwierdził, że w zaskarżonym planie nie nastąpiło nadużycie władztwa planistycznego. "Z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy mamy do czynienia jedynie wtedy, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego (Wyrok NSA z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13).
Ustalenia projektu planu nie są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Zgodnie z wymogami art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie naruszają ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka.
Jak wskazano w orzecznictwie: ,,Zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w art. 4 u.p.z.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, przy czym przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane, jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia."(Wyrok WSA w Warszawie z 2 lipca 2020 r., II SA/Wa 280/20).
Biorąc pod uwagę powyższe organ uznał skargę za niezasadną.
Na rozprawie 23 stycznia 2024 r. na pytanie Sądu pełnomocnik skarżącej, nie dysponując odpisami z ksiąg wieczystych ani numerami ksiąg wieczystych, które potwierdzają własność działek objętych skargą, zobowiązał się je przedłożyć. Równocześnie oświadczył, że w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej, na stronie 2 tego wezwania, omyłkowo podano nr działki [...] zamiast [...]. Wyjaśnił, że jest to oczywista omyłka pisarska, bowiem skarżąca jest właścicielką działek o numerach wskazanych w skardze; skarżąca nie jest właścicielką działki [...]. Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił też, że działki [...] i [...] powstały z podziału działki [...], natomiast działka [...] została wydzielona z działki [...], natomiast działka [...] została zakupiona od sąsiada skarżącej, jako wydzielona z działki [...].
Pełnomocnik skarżącej i skarżąca wyjaśnili, że skarżąca nigdy nie zetknęła się z decyzją właściwego organu, z której wynikałaby zgoda dla Gminy na odrolnienie działek objętych skargą. Gmina dawno wskazywała na chęć odrolnienia tych działek.
Skarżąca wyjaśniła, że obecnie na tych działkach jest trawa i rola, a częściowo nawieziona jest ziemia dla wyrównania terenu pod budowę garażu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).
Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Sąd nie ocenia celowości podjętych przez organ rozwiązań. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Nr XVII/232/2016 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 7 kwietnia 2016r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania miasta i gminy Wieliczka - obszar "B", w zakresie, w jakim powyższa regulacja objęła należące do skarżącej działki gruntowe nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości M., gmina Wieliczka.
Jest bezsporne między stronami i nie budzi wątpliwości Sądu, że:
- skarga została poprzedzona wezwaniem z 3 sierpnia 2023 r., nadanym w placówce Poczty Polskiej w dniu 4 sierpnia 2023 r. a doręczonym organowi w dniu 7 sierpnia 2023 r., do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej (k. 5 i nast. akt sądowych) i jest wniesiona w otwartym 60-dniowym terminie, określonym przepisem art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., liczonym od dnia wezwania Rady Miasta Wieliczka;
- w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej, na stronie 2 tego wezwania, omyłkowo podano nr działki [...], zamiast [...]. Jest to jednak oczywista omyłka pisarska, bowiem skarżąca jest właścicielką działek o numerach wskazanych w skardze; skarżąca nie jest właścicielką działki [...];
- działki [...] i [...] powstały z podziału działki [...], działka [...] została wydzielona z działki [...], działka [...] została wydzielona z działki [...].
W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej "u.p.z.p."), w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W tej normie ustawowej poszukiwać należy ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.
Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., granic władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w ww. ustawie. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania określił ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Z mocy przywołanego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego (jak też studium) powodujących jego nieważność, tj. naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Skarga została złożona w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).
Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).
W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów).
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego - sąd odrzuca skargę.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wniesionej skargi należało więc ustalić, czy skarżąca miała legitymację do wniesienia skargi, bowiem stanowi to niejako warunek wstępny przeprowadzenia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.
Skarżąca jest właścicielką działek gruntowych nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości M., gmina Wieliczka. Przedmiotowe działki znajdują się w obszarze objętym zaskarżonym planem, w granicach terenu oznaczonego symbolem 48R - tereny rolnicze.
Zatem skarżąca miała legitymację do jego zaskarżania.
Dokonując kontroli prawidłowości przeprowadzenia procedury planistycznej uregulowanej w art. 17 u.p.z.p. w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że przedmiotowy plan był już przedmiotem oceny w tym względzie w sprawach o sygn. akt: II SA/Kr 1275/17 oraz II SA/Kr 944/20 (a następnie II OSK 1449/21).
W ww. orzeczeniach wyraźnie stwierdzono, że sąd dokonał analizy akt planistycznych pod kątem postępowania na etapie procedury planistycznej i w jej wyniku stwierdził, że nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania ani też właściwości organów. W szczególności podkreślono, że projekt planu był trzykrotnie wykładany. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej w trzech płaszczyznach: po pierwsze - oceny zgodności działania organu z prawem materialnym, po drugie - oceny dochowania przez organ wymaganej prawem procedury, po trzecie - oceny respektowania przez organ reguł ustrojowych.
Mając to na uwadze nie ulega wątpliwości, że procedura została już skontrolowana z pozytywną oceną wyrażoną przez Sądy w ww. orzeczeniach, co nie stoi na przeszkodzie rozpoznaniu niniejszej skargi.
Taka sytuacja została bowiem opisana w wyroku NSA z dnia 28 marca 2014r., II OSK 2618/12, LEX nr 1488207: "Przepisy prawa nie wykluczają możliwości skargi kolejnego podmiotu na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem wykluczyć kolejnej skargi innego podmiotu w oparciu o art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego, pomimo dokonanej przez sąd oceny legalności tego aktu w wyniku rozpoznania wcześniej złożonej skargi przez inny podmiot. Taki stan wynika z szerokiego zakresu przedmiotowego aktów prawa miejscowego, które w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego regulują kompleksowo problematykę przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania na obszarach, obejmujących nieruchomości wielu podmiotów. W konsekwencji zgodnie z art. 101 ust 2 u.s.g., rozpoznając skargę kolejnego podmiotu na akt prawa miejscowego sąd administracyjny związany jest wcześniej dokonanymi ocenami. Zatem przedmiotem rozpoznania kolejnej skargi będzie przede wszystkim ocena naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego przez organy gminy". Dodać wobec tego należy, że Sąd podziela ocenę procedury wyrażoną w poprzednich wyrokach i prezentuje stanowisko, że zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem, ani też przy jej wydaniu nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego lub ustawowego trybu jego sporządzania.
Dalej Sąd wskazuje, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż ocena miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Taka koncepcja pojawiła się, jak to wskazują w komentarzu do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym Andrzej Matan i Bogdan Dolnicki (publ. Lex/el.) – w wyroku NSA z dnia 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, LEX nr 530031, który uznał, że w istocie rzeczy zakres sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g. wyznacza zakres naruszenia interesu prawnego skarżącego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13, LEX nr 1511174, zmierzającego w tym samym kierunku, NSA wskazał argumenty przemawiające na rzecz prezentowanego stanowiska: "w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (...). Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Dobitnie wyraził to NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r II OSK 115/15, LEX nr 1796083: "1. Przewidziany w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek badania przez Sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę. Wobec powyższego należy przyjąć, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. 2. W przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt - w zakresie zasad jego sporządzenia - czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi nie oznacza, że sąd z urzędu przeprowadza w pełnym zakresie kontrolę uchwały w przedmiocie planu miejscowego, obejmując w konsekwencji rozstrzygnięciem również nieruchomości nie będące własnością podmiotu skarżącego". Podobne stwierdzenie znajdujemy w postanowieniu NSA z dnia 31 marca 2016 r. II OZ 308/16, LEX nr 2021939, oraz w wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r. II OSK 1973/14, LEX nr 2081354, czy też w wyroku z 28 kwietnia 2016r. II OSK 2992/14, publ. CBOSA. Podsumowaniem niech będzie najnowszy wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2296/19, LEX nr 3065239: " Odnosząc się do tego zagadnienia należy wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko wadliwe ustalenia, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1287/11, LEX nr 1068986 oraz z dnia 19 listopada 2014 r., II OSK 1063/13, LEX nr 1658035). Podkreślić również należy, że w orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08, z 18 września 2015 r., II OSK 37/14, z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14)".
Zanim Sąd przejdzie do rozważań w powyższych kwestiach z punktu widzenia legalności bądź nie naruszenia prawa własności skarżącej, należy zwrócić uwagę na kwestię zgodności Planu ze Studium.
Zarówno w doktrynie prawa jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest określane mianem aktu polityki przestrzennej gminy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, [red.] Z. Niewiadomski, Warszawa 2021, s. 60; M. Szewczyk [w:] Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2021, s. 251; wyrok NSA z 4.11.2020 r., II OSK 2171/18, LEX nr 3180761, czy też wyrok NSA z 17.08.2022 r., II OSK 1222/21, LEX nr 3412455). Celem takiego aktu polityki jest m.in. określenie nieprzekraczalnych ram, w których mają się mieścić ustalenia planów miejscowych (por. wyrok NSA z 16.02.2022 r., II OSK 729/21, LEX nr 3321133).
Z kolei plan miejscowy, zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego. Zatem jego ustalenia mają moc powszechnie obowiązującą, co oznacza, że wiążą one zarówno podmioty władzy publicznej, jak również podmioty pozostające poza strukturą władzy publicznej. Plany miejscowe, będąc elementem systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, muszą pozostawać w zgodności z aktami normatywnymi wyższego szczebla, w tym z ustawami oraz przepisami Konstytucji RP.
W chwili podejmowania zaskarżonej uchwały związki pomiędzy studium a planem określał art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowiący, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.
Na uwadze przy tym należy mieć, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. (...) Im bardziej szczegółowe są postanowienia studium tym ściślej wiążą one przy sporządzaniu planów miejscowych (wyrok z dnia 26 maja 2020r. II OSK 2949/19, LEX nr 3058931).
Mając na uwadze powyższe przepisy podkreślić należy, że studium jako akt polityki wewnętrznej ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Wypada również podkreślić, że choć ustawodawca zmieniał sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, to zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium. Studium, tak jak i plan, są aktami szczególnymi, składają się z części tekstowej i graficznej, które to części wzajemnie się uzupełniają. Badanie zatem zgodności postanowień planu miejscowego ze studium musi nastąpić z uwzględnieniem nie tylko załącznika graficznego, ale też i postanowień tekstowych studium.
Należy zatem odnieść się do kwestii zgodności ze Studium zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek skarżącej.
W tym zakresie Sąd w pełni aprobuje i przyjmuje za własną argumentację organu, że zaskarżony plan uwzględnia uwarunkowania i kierunki rozwoju określone w Studium, tak w zakresie zachowania struktury przestrzennej, w tym granic między budowlaną a niebudowlaną częścią obszaru, stworzenia możliwości do uzupełniania i rozwoju zabudowy według zasięgu określonego w Studium, a także ochrony elementów cennych przyrodniczo i krajobrazowo, jak też w zakresie bardziej szczegółowym, np. wskaźników i parametrów zabudowy i zagospodarowania wskazywanych w tym dokumencie.
Wskazane w treści skargi działki skarżącej, pomimo zlokalizowania wg Studium w obszarach zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej MN, mogły zostać przeznaczone na cele rolnicze w związku z ustaleniami Studium.
W rozdziale opisującym główne funkcje występujące w granicach obszaru B dopuszczono przy sporządzaniu planów miejscowych korekty określonych w Studium granic pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, a w szczególności:
- nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego,
- nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy,
- integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej,
- respektowania ustaleń dla stref określonych w Studium.
Ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na ograniczeniu w planie ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, w zgodzie z ustaleniami Studium, w tym z tekstem Studium.
Jak wyjaśniła skarżąca i jej profesjonalny pełnomocnik, skarżąca nigdy nie zetknęła się z decyzją właściwego organu, z której wynikałaby zgoda dla Gminy na odrolnienie działek objętych skargą, choć Gmina dawno wskazywała na chęć odrolnienia tych działek.
Znajduje to potwierdzenie w stanowisku organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, czego nie kwestionuje skarżąca, że w zakresie przeważającej większości gruntów rolnych położonych w obszarach, dla których Studium wskazuje docelowo ich przeznaczenie pod zabudowę, wystąpiono w 2009 r., zgodnie z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o uzyskanie stosownej zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Właściwy Minister odmówił, a następnie utrzymał w mocy decyzję o całkowitej odmowie wydania zgody w zakresie objętym wnioskiem. Ta odmowna decyzja została przez Ministra podtrzymana w 2012 r. decyzją znak GZ.tr.057-602-284/12 z dnia 12.10.2012 r. wydaną po zakończeniu postępowania w sądach administracyjnych (WSA i NSA), którego ostateczny wyrok był dla Gminy, jako strony skarżącej decyzje Ministra z 2009 r., niekorzystny.
Sposób zagospodarowania terenów rolniczych R, w granicach których zlokalizowane są działki wskazane w skardze, został ustalony w Studium.
Jako przeznaczenie podstawowe w terenach rolniczych R wyznaczono grunty rolne w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jako przeznaczenie dopuszczalne w terenach rolniczych R dopuszczono:
- urządzenia turystyczne - szlaki turystyczne, ścieżki dydaktyczne, miejsca widokowe, kładki, wieże widokowe, parkingi i pola biwakowe,
- drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych,
- budynki i urządzenia służące produkcji rolniczej, służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych.
Zakaz zabudowy terenów rolnych budynkami mieszkalnymi ustalony w planie nie narusza ustaleń Studium, co stanowi spełnienie wymogu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Miasto i Gmina Wieliczka przeznaczając w planie działki skarżącej jako teren rolniczy R, zrealizowała zapisy Studium, uwzględniając cele i kierunki polityki przestrzennej zapisane w tym akcie. Jest to, w ocenie Sądu, istotna w sprawie okoliczność. Miasto i Gmina Wieliczka obowiązana była realizować zapisy Studium i czyniąc to nie naruszyła prawa.
Sąd przy tym wskazuje, że profesjonalnie reprezentowana skarżąca nie zarzucała w niniejszej sprawie niezgodności planu ze studium, lecz naruszenie przez organ prawa własności skarżącej i przekroczenie granic władztwa planistycznego.
Natomiast niewątpliwie, wobec treści art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. zawierającym także nakaz uwzględnienia prawa własności, "uprawnienie gminy do ustalenia przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane przez organy nadzoru pod kątem ewentualnego nadużycia uprawnień. Każda ingerencja w sposób wykonywania prawo własności będzie musiała się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym, znajdując wyraz w akcie polityki przestrzennej - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i ponadlokalnych aktach polityki przestrzennej" (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., II OSK 106/16, LEX nr 2401691). Sama zgodność ze studium nie oznacza, że plan miejscowy nie może być kontrolowany pod względem przekroczenia granic władztwa planistycznego obejmującego ocenę stopnia i zakresu ingerencji w prawo własności.
Przechodząc do relewantnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy szczegółowych regulacji planu Sąd wskazuje, w odniesieniu do zarzutów skargi, że są one nieuzasadnione i Sąd podziela wyrażone w odpowiedzi na nie stanowisko organu.
Należy tu wskazać, że tworząc akty prawa miejscowego, jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, rady gminy działają w granicach tzw. władztwa planistycznego. W wyroku z dnia 5 lipca 2019 r. sygn. II OSK 1231/19 (niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Władztwo planistyczne gminy nie ma więc charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Oczywistym jest, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą więc nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. O przekroczeniu władztwa planistycznego można zaś mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione (patrz: wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16)".
Odnosząc się do zarzutu przekroczenia przez organ planistyczny granic władztwa planistycznego, należy wskazać, że zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.
Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Jakkolwiek niewątpliwie konstytucyjnym prawem jest prawo własności, jednakże prawo to nie może być rozumiane jako prawo absolutne, uzasadniające nieograniczoną możliwość właściciela wykorzystywania przedmiotu własności, w tym przypadku własnego gruntu. Kodeks cywilny w przywołanym wyżej przepisie wymienia jedynie podstawowe uprawnienia właściciela, którymi są: uprawnienie do korzystania z rzeczy oraz uprawnienie do rozporządzania rzeczą. Ustawowymi elementami wyznaczającymi zakres prawa własności zaś są: ustawy, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenia prawa. Wprawdzie prawo własności jest pojęciem z zakresu prawa cywilnego, jednakże jego ustawowe granice w znacznej mierze wyznaczają przepisy prawa administracyjnego, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wprost stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei z normy art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten przewiduje zatem, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności danej nieruchomości. Z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika generalna zasada władztwa planistycznego gminy, tj. kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy przy wyważeniu interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym.
Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny. Należy bowiem podkreślić, że prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego." (vide wyrok WSA w Gliwicach z 6 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1033/21).
Przekroczeniem władztwa planistycznego jest dowolne, samowolne kształtowanie przez gminę polityki przestrzennej, co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszym przypadku ograniczenie prawa własności skarżącej w zaskarżonym planie nie ma cech dowolności, a Rada Miasta wyważyła interesy prywatne z interesem publicznym.
Wskazane w skardze działki skarżącej nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości M., gmina Wieliczka, objęte w zaskarżonym planie terenami rolniczymi – symbol 48R – są elementem większego kompleksu rolnego, oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem R - oznaczającym tereny rolnicze.
Rację ma organ, że ograniczenie prawa własności skarżącej na ww. obszarze, wbrew twierdzeniom skargi, nie jest wyrazem arbitralnego, dowolnego uznania organu, lecz wynika ze szczególnego położenia działek skarżącej na terenie rolniczym.
W zakresie możliwości ustalenia zasad zagospodarowania tego terenu władztwo planistyczne organu doznaje zatem znacznych ograniczeń wynikających z innych ustaw. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się oprócz prawa własności także szereg innych wartości podlegających ochronie, w tym m.in. wymagania ładu przestrzennego czy ochronę środowiska, przy czym ustawa nie przewiduje zasady prymatu prawa własności. Jakkolwiek w myśl art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winno być uwzględniane prawo własności, jednak nie oznacza to, że przypisanie określonej funkcji danemu obszarowi winno uwzględniać bezwzględnie wolę właściciela nieruchomości wchodzącej w skład terenu, dla którego uchwalany jest plan miejscowy. Art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymienia szereg przesłanek, które winny być wzięte pod rozwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym także do w odniesieniu do obszarów rolnych i leśnych.
Wbrew twierdzeniom skargi organ, w granicach swojego władztwa, dokonał prawidłowej interpretacji obowiązujących go przepisów oraz wyważenia wartości, w tym interesu publicznego i prywatnego strony, w wyniku czego, mając na uwadze obowiązek ochrony gruntów rolnych, w zgodzie ze Studium, ustalił w zaskarżonym planie na działkach skarżącej teren o symbolu R, oznaczający między innymi brak możliwości nowej zabudowy.
Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Oznacza to, że podjęcie uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach władztwa planistycznego, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi.
Ponadto ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem jego norm, w tym również zasady proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności ingerencji oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej (wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r. II OSK 179/14, LEX nr 2091943).
Skoro ustawodawca pozwolił organ planistycznym na ingerencję w prawo własności poprzez kształtowanie zasad wykonywania tego prawa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to tylko istotna ingerencja, która w znaczny sposób ogranicza wykonywanie uprawnień właścicielskich, a ponadto jest nieuzasadniona przez organy planistyczne, stanowiłaby o przekroczeniu granic tego władztwa".
Podsumowując wątek ważenia interesów, wskazać należy na wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r. II OSK 2118/17, LEX nr 2743017: "Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie" (podobnie wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2018 r., II OSK 1780/16, LEX nr 2521485).
Jak wynika z powyższego, nie ma mowy o prymacie interesu publicznego nad prywatnym i odwrotnie, zaś organ planistyczny podejmując decyzję, musi brać pod uwagę wiele zmiennych. Efekt owego "ważenia interesów" zawiera się w postaci rozstrzygnięcia planistycznego, lecz proces decyzyjny w sytuacjach dużego konfliktu, aby był transparentny, musi być prawidłowo uzasadniony. Ten aspekt niniejszej sprawy, w odniesieniu do skargi, organ wyjaśnił w odpowiedzi na skargę.
Ponadto, na co wskazał NSA w wyroku o sygn. II OSK 2118/17: "W planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględnić to, czy strona skarżąca zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu. W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, gdyż nie mogą one domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium, obowiązującego od wielu lat".
W niniejszym przypadku, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, wszyscy zainteresowani mieli zapewnioną możliwość zapoznania się z projektem i prognozą w okresie wyłożenia i złożenia uwag, a także poprzez udział w dyskusji publicznej. Stosownie do przepisów odrębnych zapewniono także udział społeczeństwa w tzw. strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko.
Zmiany wprowadzane do planu w kolejnych etapach procedury planistycznej nie były woluntarystyczne, wynikały bądź z analizy uzyskanych opinii, uzgodnień, decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, bądź następowały jako skutek sposobu rozpatrzenia uwag z wyłożenia projektu do publicznego wglądu.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały i odpowiedzi na skargę, starano się wyważyć zakres ingerencji planistycznej gminy we własność prywatną, mając na uwadze, że obszar planu jest obszerny i nie można przewidzieć skutków każdej ingerencji planistycznej. W ramach procedury planistycznej projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu trzykrotnie.
W procedurze sporządzania zaskarżonego planu skarżąca nie składała wniosków i uwag do projektu planu. W tej sytuacji organ planistyczny nie miał żadnych możliwości wyjścia naprzeciw oczekiwaniom skarżącej, bowiem nie zostały mu one zasygnalizowane we właściwym trybie. Jest to bardzo ważny element ocenianych zaszłości planistycznych. Albowiem dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne znaczenie ma również okoliczność, czy skarżący lub ich poprzednicy prawni, na etapie prac planistycznych, zgłaszali zarzuty lub protesty wobec projektu planu ( por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2018 r. II OSK 2383/17, LEX nr 2477058).
Jak wskazał organ, uwagi, wnioski prywatne uwzględniano w takich przypadkach, gdzie nie zachodziła kolizja z ustaleniami Studium bądź z przepisami odrębnymi. Tam, gdzie np. zachodziła sprzeczność uwagi lub wniosku z ustaleniami Studium, z brakiem zgody Ministra Rolnictwa na nierolnicze przeznaczenie gruntów klas I-III, z wymogami zachowania ochrony określonych wartości przyrodniczych czy choćby rozwiązań komunikacyjnych o znaczeniu ponadgminnym, potwierdzonymi opiniami oraz wynikami uzgodnień z właściwymi organami (w szczególności RDOŚ) a także w przypadkach dotyczących stwierdzonych zagrożeń osuwiskowych - interes prywatny nie mógł zostać uwzględniony.
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd też zauważa, że nie wszystkie tereny wskazane w Studium do zainwestowania muszą być przeznaczone od razu w całości w planach zagospodarowania opracowywanych na jego podstawie. Teza ta znajduje uzasadnienie szczególnie w sytuacji, gdy Minister Rolnictwa nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i wskazał konieczność ochrony gruntów wysokich klas przed zabudową.
Pogląd tożsamy wyraził Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając: "w związku z tym, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze tylko części wnioskowanych gruntów rolnych (klasy IIla i Illb) przeznaczonych w planie pod drogi publiczne, a dla pozostałych gruntów zgody nie wyraził, organ nie mógł ustalić innego przeznaczenia gruntu niż rolnicze. Grunty pozostawione zostały w rolniczym użytkowaniu, co nie narusza ustaleń Studium, bowiem stanowi przypadek dopuszczonego przez Studium utrwalenia istniejącego zakazu zabudowy na gruntach rolnych, mimo iż te grunty położone są w strefie, dla której Studium określiło jako dominujący kierunek zagospodarowania zabudowę mieszkaniową" (wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 35/20).
Podsumowując należy wskazać, że - w ocenie Sądu - Miasto i Gmina Wieliczka nie dopuściła się zarzucanego skargą naruszenia uprawnień związanych z tzw. władztwem planistycznym. "Ochrona własności czy prawa użytkowania wieczystego nie może być rozumiana krańcowo, iż każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów" (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2016r. II OSK 478/16, LEX nr 2107247).
W ocenie Sądu, w wyniku kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie wynikającym z interesu prawnego skarżącej, nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa czy nadużycia władztwa planistycznego Miasta i Gminy Wieliczka. Warto wskazać, że "tylko zapisy planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia ich nieważności" (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2013r., sygn. II SA/Wr 803/12, LEX nr 1330034). Taka sytuacja w ocenie Sądu nie zachodzi.
Sąd przy tym zwraca uwagę, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności) czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 listopada 2015 r. II SA/Go 543/15, LEX nr 1937373).
Sąd administracyjny, kontrolując plany miejscowe, nie ma kompetencji do rozważania alternatywnych możliwości zagospodarowania danego terenu. Sąd administracyjny jedynie ocenia, czy konkretna treść planu wraz z załącznikiem graficznym narusza w sposób nieuzasadniony prawa przysługujące skarżącemu, nie oceniając innych możliwości planistycznego ukształtowania danej przestrzeni.
Sąd akcentuje, że w myśl poglądów prezentowanych w orzecznictwie, aby stwierdzić nieważność uchwały w sprawie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest ustalenie, że uchwała obarczona jest wadami kwalifikowanymi, tj. istotnymi. Wady nieistotne nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy/miejskiej.
W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę - w zakresie zaskarżonym w niniejszej sprawie - przedmiotowa uchwała nie jest obarczona takimi kwalifikowanymi wadami, a Rada Miejska w Wieliczce rozważyła kwestię zgodności zaskarżonej uchwały ze Studium, a także wyważyła interesy prywatne z interesem publicznym, nie pozbawiając skarżącej uprawnień właścicielskich. Dlatego też Sąd, nie stwierdziwszy naruszenia art. 28 ust.1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 140 K.c. ani innych przepisów prawa, w tym wskazanych w skardze, orzekł o jej oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.