II SA/Kr 1361/24

II SA/Kr 1361/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-12-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6135 Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Anna Kopeć WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 lipca 2024 r. znak: SKO.OŚ/4170/297/2023 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 5 października 2020 r. nr ROŚ.6232.74.2020 Wójt Gminy L.:
1) nakazał P. sp. z o.o. z siedzibą w K. usunięcie z terenu działki numer [...] obręb Ś. odpadów o kodzie 20 02 01 (odpady biodegradowalne)
2) nakazał M. J., usunięcie z terenu działki numer [...] obręb Ś. odpadów o kodzie 200201 (odpady biodegradowalne)
3) wskazał iż wykonanie decyzji powinno nastąpić poprzez zawarcie umowy przez właścicieli nieruchomości, na usunięcie, transport i zagospodarowanie odpadów z podmiotem posiadającym odpowiednie zezwolenie właściwego organu
4) ustalił, iż obowiązek, o którym mowa w pkt. 1 decyzji powinien być wykonany w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji.
W uzasadnieniu organ szczegółowo przedstawił przebieg przeprowadzonego postępowania i wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego ustalono, że na działkach oznaczonych numerami nr [...] i [...] obręb Ś. znajdują się odpady biodegradowalne (liście, gałęzie drzew, skoszona trawa). Pełnomocnik P. Sp. z o.o oświadczył, że odpady pochodzą z karczowania nieruchomości [...] i zadeklarował, że zostaną one w najbliższym czasie usunięte. Ponieważ odpady nie zostały usunięte, co potwierdzono w czasie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 3 września 2020 r., konieczne stało się wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła P. sp. z o.o. z siedzibą w K., podnosząc, że właścicielem działki nr [...] obręb Ś. jest P. spółka z o.o.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 19 lutego 2021 r. nr SKO.OŚ/4170/475/2020 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że akta sprawy wskazują, że nieruchomość której dotyczy postępowanie nie jest składowiskiem odpadów, a więc nie można na niej prowadzić składowania odpadów. Jak wynika z treści art. 26 ustawy o odpadach z 2012 r. do zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usuniecie odpadów wymagane było ustalenie tylko następujących okoliczności: 1. istnienia odpadów (te są zdeponowane na działkach i temu nie przeczy odwołująca strona), 2. składowania tych odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów (ustalenia jak wyżej), 3. podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów tj. posiadacza odpadów. Na podstawie zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego nie można uznać że przeprowadzone postępowanie wykazało że posiadaczem odpadów jest P. sp. z o.o. z siedzibą w K.. Zdaniem Kolegium jest w tym zakresie konieczne przeprowadzanie dalszego postępowania dowodowego.
Od powyższej decyzji sprzeciwy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli P. sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz M. J..
WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 371/21 oddalił sprzeciwy. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że kontrolowana sprawa dotyczyła kwestii nielegalnego składowania odpadów. Postępowanie to generalnie nie toczy się przeciwko jakiemuś podmiotowi, lecz ma za cel usunięcie odpadów. Stąd jeśli tak jak miało miejsce w kontrolowanej sprawie, w sposób błędny lub niewystarczający ustalono podmiot zobowiązany, co organ szczegółowo wskazał w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej, to stanowi to przesłankę do uchylenia decyzji organu I instancji. Nie stanowi to natomiast podstawy do sugerowanego przez skarżąca spółkę umorzenia postepowania, ponieważ jak wyżej wskazano, nie toczy się ono przeciwko spółce, lecz w sprawie o nielegalne składowanie odpadów.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 64/22 oddalił skargę kasacyjną.
Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy L. decyzją z dnia 28 października 2022 r. znak: ROŚ.6232.74.2020 działając na podstawie art. 104 K.p.a. w związku z art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach:
1) nakazał spółce P. sp. z o.o. w K. usunięcie z terenu działki numer [...] i [...] obręb Ś. odpadów o kodzie 20 02 01 (odpady ulegające biodegradacji);
2) orzekł, że wykonanie nakazu niniejszej decyzji powinno nastąpić poprzez zawarcie umowy przez właścicieli nieruchomości, na usunięcie, transport i zagospodarowanie odpadów z podmiotem posiadającym odpowiednie zezwolenie właściwego organu;
3) ustalił, iż obowiązek, o którym mowa w pkt 1 przedmiotowej decyzji powinien być wykonany w terminie 30 dni od dnia jej uprawomocnienia się.
W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia 15 lipca 2022 r. odmówił P. Sp. z.o.o. dalszego udziału w postępowaniu w charakterze strony postępowania. Ponadto w dniu 14 lipca 2022 r. dopuszczono P. – [...] Spółka z.o.o. do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W dniu 25.07.2022 r. M. J. złożyła pisemne oświadczenie, że działkę o numerze [...] sprzedała pod koniec lipca 2020 r. spółce P. Sp. z o.o. zaznaczając, że nigdy nie nawoziła na tą działkę odpadów, nawet wówczas gdy była jej właścicielką. Postanowieniem z dnia 22.09.2022 r. organ I instancji odmówił jej dalszego udziału w postępowaniu w charakterze strony.
Organ wskazał, że nieruchomości o numerach [...] obręb Ś. stały się własnością Spółki P. sp. z o.o. W dniu 2 sierpnia 2022 r. podczas oględzin, stwierdzono na działkach nr [...] odpady zielone tj. skoszoną trawę i gałęzie. Właściciel nieruchomości Spółka P. nie stawiła się na oględziny, nie zapoznała się również ze zgromadzonym materiałem oraz nie wniosła żadnych uwag, wniosków ani wyjaśnień do projektu decyzji.
Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi Ś. podjętym uchwałą nr XXVII/383/2021 Rady Gminy L. z 6 maja 2021 r. przedmiotowe działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 3R1 tj. teren gruntów rolnych. Podstawowym przeznaczeniem terenu zgodnie z zapisami powyższej uchwały, jest zagospodarowanie pod grunty rolne. Dopuszczalne jest również przeznaczenie m.in. pod drogi gruntowe czy zadrzewienia śródpolne.
Zgodnie z informacjami zawartymi w Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego przedmiotem przeważającej działalności właściciela działek [...] tj. Spółki P. Sp. z o.o. (nr [...]) widnieje działalność usługowa związana z zagospodarowaniem terenów zieleni.
W trakcie prowadzonego postępowania stwierdzono, że na terenie działek nr [...] w Ś. składowane są odpady, które organ I instancji zakwalifikował jako odpad o kodzie 20 02 01 (odpady ulegające biodegradacji).
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. sp. z o.o. w K..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 31 stycznia 2023 r., znak SKO.OŚ.4170/425/2022 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że działki o numerach [...] nie są miejscem przeznaczonym do składowania odpadów. Miejscem składowania odpadów może być jedynie składowisko odpadów, którego realizacja (jako budowli) może nastąpić jedynie w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym czy ustawy Prawo budowlane. Działki te nie są też miejscem magazynowania odpadów. Magazynowaniem odpadów zgodnie z art. 3 ust 1 pkt 5 ustawy - jest czasowe przechowywanie odpadów.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach: wytwórcą odpadów - rozumie się przez to każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów. Odnosząc się do zarzutu odwołania kwestionującego odpowiedzialność Spółki P. Sp. z o.o., organ odwoławczy wskazał, że w analizowanej sprawie nie zostało wyjaśnione, czy przedmioty zgromadzone na działkach stanowią odpad, którego "ktoś" się pozbył, czy też zamierzał się pozbyć, względnie miał obowiązek się pozbyć. Organ I instancji powinien ponownie ustalić, czy odpady zielone tj. skoszona trawa i gałęzie zostały "nawiezione" na przedmiotowe działki nr [...] i stanowią "odpad" w rozumieniu ustawy o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Klimatu w sprawie katalogu odpadów.
Na opisaną wyżej decyzję sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. Sp. z o.o. w K..
WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 283/23 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ odwoławczy po dwóch i pół latach prowadzenia postępowania powziął wątpliwość, czy aby w stanie faktycznym w ogóle mamy do czynienia z odpadami. Co istotne – wątpliwości takich nie miało Kolegium przy poprzednio wydawanej decyzji kasatoryjnej w lutym 2021 r., gdzie wprost wskazano, że "odpady są zdeponowane na działkach i temu nie przeczy odwołująca strona". Trzeba zaznaczyć, że okoliczność kwalifikacji zalegających na nieruchomościach traw i gałęzi była już wcześniej kwestionowana w odwołaniu od pierwszej decyzji organu I instancji. Stan faktyczny od początku postępowania nie zmienił się, na co wskazują przeprowadzone w sprawie oględziny. Nie budzą wątpliwości ustalenia wynikające z oględzin, że na przedmiotowych nieruchomościach zalegają skoszona trawa, gałęzie drzew, liście. Niezrozumiałe jest stanowisko Kolegium, które – w sytuacji takich jednoznacznych ustaleń faktycznych – nakazuje organowi I instancji ustalić czy odpady zielone tj. skoszona trawa i gałęzie zostały "nawiezione" na przedmiotowe działki nr [...] i stanowią "odpad" w rozumieniu ustawy o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Klimatu w sprawie katalogu odpadów.
Po wydaniu powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 25 lipca 2024 r. nr SKO.OŚ/4170/297/2023 utrzymało decyzję Wójta Gminy L. z dnia 28 października 2022 r. w mocy.
W uzasadnieniu organ wskazał, że na działkach nr [...] obręb Ś. zalegają odpady ulegające biodegradacji, tj. skoszona trawa, gałęzie drzew i liście. Odpady znajdowały się nie na całej powierzchni działek. Zajmowały powierzchnię od około 30 metra części zachodniej do końca działek w kierunku wschodnim (do granicy z działką nr [...] obręb Ś.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wypracowanego na podstawie przywołanej definicji legalnej wynika, że pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania; odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę, posiadające dla niego określoną wartość gospodarczą, rynkową, zaś dla zakwalifikowania danej substancji lub przedmiotu jako odpad, nie ma znaczenia wola czy świadomość nabywcy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 marca 2021 r., sygn. II SA/Go 663/20 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. II OSK 1619/18 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., sygn. II OSK 3379/19).
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że właścicielem działek nr [...] obręb Ś. jest P. sp. z o.o. Pełnomocnik spółki oświadczył, że gałęzie pochodzą z karczowania różnych nieruchomości i zostaną wykorzystane do produkcji rolnej na nieruchomości nr [...] i pozostałych sąsiednich. Według pełnomocnika P. sp. z o.o. nie posiada pozwolenia na składowanie odpadów (notatka służbowa, karta akt nr [...]).
Organ uznał, że działki nr [...] (obręb Ś. nie jest miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów. W związku z powyższym, zasadne jest wydanie decyzji nakazującej posiadaczowi usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła P. Sp.z.o.o. z siedzibą w K. zarzucając naruszenie:
1) art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez ich błędne zastosowanie na skutek nieprawidłowej wykładni definicji odpadu polegającej na pominięciu okoliczności, że odpadem w rozumieniu ustawy jest wyłącznie przedmiot, którego posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do pozbycia się jest zobowiązany, podczas gdy w sprawie wielokrotnie wskazywano, że nie jest ani nie było intencją właściciela działek nr [...] w miejscowości Ś. (skarżącej spółki), wyzbycie się znajdujących się tam przedmiotów i są one wykorzystywane w prowadzonej działalności; tym samym skarżąca wobec braku przedmiotów spełniających definicję odpadu, nie mogła zostać zobowiązana na mocy art. 26 ust. 1 ustawy do ich usunięcia;
2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, skutkujące niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy w następstwie czego dokonano dowolnych ustaleń, że na działkach nr [...] w miejscowości Ś. składowane są odpady, co przejawia się okolicznościami tego rodzaju, że: po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2023 r. organ administracji nie uzupełniając materiału dowodowego doszedł do zupełnie odmiennych wniosków niż wydając decyzję kuratoryjną z dnia 31 stycznia 2023 r. mimo, że stan zebranych dowodów nie uległ zmianie, co oznacza dokonywanie w sprawie w istocie dowolnych ustaleń, kiedy z tego samego materiału dowodowego, nie uzupełnionego w żaden sposób, organ dochodzi do biegunowo odmiennych wniosków: od stwierdzenia, że materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie obecności odpadów, do ustalenia, że jednak materiał dowodowy nie budzi wątpliwości. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie dowodów z oględzin działek [...] dokonanych w roku 2022 r., a wiec po upływie 2 lat od tego momentu, co oznacza że w sprawie orzekano na podstawie zdezaktualizowanego opisu stanu faktycznego, ujawnionych w 2022 r. przedmiotów na dziatkach [...] już nie ma, są za to inne, które w żaden sposób nie zostały ocenione, a mimo to stały się one przedmiotem decyzji administracyjnej, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w ten sposób, że dokonanie nowych, tj. zaktualizowanych ustaleń doprowadziłoby do umorzenia postępowania w sprawie;
3) art. 80 w zw. z art. 85 § 1 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 poprzez wydanie ostatecznej decyzji w sprawie mimo nieustalenia istotnych faktów, w tym szczególnie jeśli idzie o aktualny stan działek [...] oraz czy przedmioty opisane w decyzji Wójta Gminy L. rzeczywiście nadal po dwóch latach tam się znajdują i zaniechanie przeprowadzenia dowodu z oględzin z urzędu, a nadto nie uprzedzenie skarżącej o zamiarze wydania decyzji na podstawie nieuzupełnionego materiału dowodowego o aktualne oględziny działki, co uniemożliwiło skarżącej domaganie się przeprowadzenia takiego dowodu, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że przeprowadzenie aktualnego dowodu z oględzin działek [...] doprowadziłoby do umorzenia postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty wskazując, że z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego nie wynika, w żadnym wypadku, aby zdeponowane na przedmiotowych działkach ścięte trawy i gałęzie miały być odpadem w świetle definicji legalnej wynikającej z ustawy o odpadach, tj. ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika w żaden sposób, że zostały pozostawione z zamiarem wyzbycia się ich przez skarżącą. Jak już zostało ustalone w toku sprawy, przeważającym przedmiotem działalności skarżącej jest działalność usługowa związana z zagospodarowaniem terenów zieleni. Znajdujące się na nieruchomościach ścięte trawy i gałęzie są tam umieszczone tymczasowo o czym świadczy, fakt że materiał rotuje i jest przez skarżącą wykorzystywany dalej, tj. materiał jest umieszczany na przedmiotowych nieruchomościach czasowo, na krótki okres, w celu użycia zgodnie z góry powziętym zamiarem, celem i przeznaczeniem w odpowiednim czasie. Co więcej świadczy to też przede wszystkim o braku istnienia okoliczności wyzbycia się, która to w świetle ustawy jest kluczowym elementem dla ustalenia okoliczności istnienia odpadów, nie mamy także do czynienia z nielegalnym magazynowaniem czy składowaniem odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (skoro bowiem nie jest to odpad, to nie może dojść do składowania czy magazynowania odpadu właśnie). Skarżąca konsekwentnie wykazuje, że przedmioty zgromadzone na działce nie są w ogóle odpadem. Mowa tutaj o trawie i gałęziach, które są czymś naturalnym na działce rolnej, która potencjalnie jest przeznaczona do produkcji oraz działalności rolniczej. Nie jest niczym nietypowym, ani powodującym zagrożenie spoczywanie ściętych trwa i drobnych gałęzi na ugorowanej działce.
W konkluzji skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały zgodnie z prawem.
Podstawę materialnoprawną decyzji stanowi przepis art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2022.699 t.j.), w myśl którego posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami.
Rozważania prawne rozpocząć należy od uwag ogólniejszych. Przepisy ustawy o odpadach określają środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi przez zapobieganie powstawaniu odpadów i zmniejszenie ich ilości oraz negatywnego wpływu wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi, a także przez zmniejszenie całkowitego wpływu użytkowania zasobów oraz poprawę efektywności takiego użytkowania, w celu przejścia na gospodarkę o obiegu zamkniętym (art.1). Cytowany przepis jest implementacją art. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów. Przepis dyrektywy 2008/98/WE stanowi, że: "Niniejsza dyrektywa ustanawia środki służące ochronie środowiska i zdrowia ludzkiego poprzez zapobieganie i zmniejszanie negatywnego wpływu wynikającego z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz przez zmniejszenie ogólnych skutków użytkowania zasobów i poprawę efektywności takiego użytkowania".
W ustawie wiele miejsca poświęcono działaniom o charakterze "gospodarowania odpadami" obejmujących, według definicji z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy, zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami.
Dla dokonania wykładni art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach wyjaśnienia wymaga co rozumie się pod pojęciami: "odpadów", "posiadacza odpadów", co jest "miejscem składowania lub magazynowania odpadów".
W myśl definicji zawartej w art.3 pkt 6 ustawy o odpadach przez "odpady" rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Jak zauważa Marek Górski w monografii "Usuwanie odpadów" (opublikowano: WKP 2021) "w orzecznictwie sądowym, zarówno krajowym, jak i na szczeblu europejskim, problem związany z definicją odpadu generalnie sprowadza się do pytania o to, w którym momencie dany przedmiot bądź substancję należałoby uznać za odpad, a tym samym poddać regulacjom prawnym odnoszącym się do postępowania z odpadami. W języku potocznym "pozbycie się" kojarzone jest z utratą kontroli nad danym przedmiotem, łączące się też z utratą jego posiadania. Potoczne rozumienie tego słowa dla prawidłowej interpretacji definicji jest nie tylko niewystarczające, ale nawet może prowadzić do jej znacznego zawężenia. Potoczne rozumienie sformułowania "pozbycie się" oddaje natomiast przyczynę "pozbycia się", które według Słownika języka polskiego PWN oznacza "uwolnienie się od kogoś uciążliwego, od czegoś niepotrzebnego". Takie "uwolnienie się" (czyli "pozbycie się" według definicji) nie musi się jednak wiązać z utratą posiadania danego przedmiotu, w szczególności może mieć postać zasadniczej zmiany sposobu wykorzystywania, odmiennej od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot (substancja) nadawać (być przydatnym). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zakwalifikowanie przedmiotu czy substancji do kategorii "odpadów" jest przede wszystkim konsekwencją zachowania posiadacza i znaczenia sformułowania "pozbywać się" (por. orzeczenie TS w sprawach C-418/97, C-419/97). Dla uznania danej rzeczy za odpad należy zwrócić szczególną uwagę na pytanie, czy dany przedmiot lub substancja są ich posiadaczowi przydatne, czy też nie są mu już przydatne, i czy w tej drugiej sytuacji przedmiot lub substancja stanowią dla ich posiadacza obciążenie, którego zamierza się pozbyć". Oceniając "przydatność" bądź "nieprzydatność" przedmiotu czy substancji, trzeba ocenić stopień prawdopodobieństwa ponownego wykorzystania tego konkretnego towaru, substancji lub produktu, jeżeli to wykorzystanie miałoby następować bez wstępnego przetwarzania. Taka okoliczność stanowić powinna ważną przesłankę dla oceny, czy te produkty, towary bądź substancje należałoby uznać za odpady w świetle RDO 2008. W sytuacji, w której dana rzecz nie nadaje się do wykorzystania zgodnie z założonym pierwotnie przeznaczeniem i stanowi obciążenie dla posiadacza, należy uznać ją za odpad.
Reasumując, jeżeli dochodzi do pozbycia się rzeczy z powodu jej nieużyteczności, która to nieużyteczność może zostać usunięta w procesie odzysku, to mamy do czynienia z odpadem. Z przepisów RDO 2008 wynika, że sformułowanie "pozbywać się" zawiera w swojej treści zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji czy przedmiotu (stanowiące wg art.3 pkt 21 ustawy przetwarzanie). Pozostałości z każdego rodzaju działań sprzątających, oczyszczających w sposób oczywisty odpowiadają definicji odpadów i podlegają zagospodarowaniu na zasadach przewidzianych w ustawie o odpadach.
Zwrócić również należy uwagę, że zakwalifikowanie określonej substancji lub przedmiotu do kategorii odpadów ma charakter o tyle trwały, że taki odpad pozostaje odpadem do chwili utraty statusu odpadu w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami. Nie zmieni tego statusu przewiezienie tego odpadu (mającego nawet cechę użyteczności) w inne miejsce.
"Posiadaczem odpadów" jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art.3 pkt 19). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16.01.2019 r. wskazał, że "powyższy przepis nie zawęża pojęcia «posiadacz odpadów» do wytwórcy odpadów, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach. W pojęciu «posiadacz odpadów» mieści się także osoba fizyczna (także osoba prawna i jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej), która jest w posiadaniu odpadów. Dla uznania, że taki podmiot jest posiadaczem odpadów wystarczające jest ustalenie, że osoba ta włada powierzchnią ziemi, na której są odpady. W takim przypadku działa bowiem domniemanie prawne z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach".
Według definicji ustawy o odpadach (art. 3 ust. 1 pkt 32) "wytwórcą odpadów" jest każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdy, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów. Wytwarzaniem odpadów są zatem te działania, które powodują ich powstanie.
Jak już wyżej wskazano, w art. 26 ust. 1 ustawy przewidziany został ciążący na posiadaczu odpadów obowiązek usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Ustawodawca jednak nie zdefiniował pojęcia miejsca nieprzeznaczonego do składowania lub magazynowania odpadów. "Magazynowanie odpadów" to czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 5).
Magazynowanie odpadów jest możliwe na podstawie właściwej decyzji administracyjnej, która ustala między innymi miejsce magazynowania odpadów.
W odniesieniu do składowania odpadów należy przyjąć, że jest to legalnie działająca instalacja, mająca status składowiska odpadów, które z kolei zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy. Zgodnie z art.25 ust.2 i 3 ustawy magazynowanie odpadów odbywa się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny. Doktryna wskazuje, że magazynowanie odpadów stanowi czynność pomocniczą w ramach gospodarowania odpadami (por. K. Karpus [w:] Ustawa o odpadach. Komentarz, red. B. Rakoczy, LEX 2013, art. 25). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24.05.2017 r. zwrócił uwagę na to, że "magazynowanie odpadów jest zawsze prowadzone w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Nie jest zatem autonomiczną formą gospodarowania odpadami i zawsze stanowi część większego procesu – wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. A zatem dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego zezwolenia na ww. formy gospodarki odpadami, o czym stanowi wprost art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach.
Skoro "wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę" może być prowadzone w miejscu ich wytworzenia, należy odkodować również sformułowanie "miejsce wytwarzania odpadów", którego ustawa nie definiuje.
W doktrynie przyjmuje się, że magazynowanie wstępne jest prowadzone wyłącznie w ramach procesu wytwarzania odpadów; wiąże się z gromadzeniem odpadów w miejscu ich wytworzenia, bez przewożenia pomiędzy rożnymi miejscami prowadzenia działalności (lokalizacjami), w ilościach wynikających ze specyfiki procesu produkcyjnego lub przedmiotu działalności wytwórcy (Górski Marek, Usuwanie odpadów). Wskazówkę stanowią objaśnienia do pkt 9) odnoszącego się do rubryki "Miejsce prowadzenia działalności" Karty ewidencji odpadów, której wzór stanowi załącznik nr 5c do ustawy. Zgodnie z nimi w przypadku świadczenia usług, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 32, należy wpisać nazwę województwa i gminy, na terenie których są wytwarzane odpady w związku z prowadzeniem działalności w zakresie świadczenia usług, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 32. Oznacza to, że miejscem wytwarzania odpadów jest określona gmina.
Ustawa pozwala na prowadzenie wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę, o ile jest to uzasadnione koniecznością magazynowania wynikającą z procesów technologicznych lub organizacyjnych (art. 25 ust. 4), przy zachowaniu innych warunków określonych zwłaszcza w innych przepisach zawartych w art. 25. Ustalenie, czy wykorzystywane przez wytwórcę miejsce tymczasowego magazynowania spełnia powyższe warunki, wymaga indywidualnej oceny, uwzględniającej także tzw. zasadę bliskości (art. 20 u.o.2012).
Z kolei "odzysk" to to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art.3 pkt 14).
"Przetwarzanie" odpadów jest procesem odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie ( art.3 pkt 21).
Zwrócić również należy uwagę, że stosownie do art.3 ust.2 i 3 ustawy o odpadach niewyczerpujący wykaz procesów odzysku określa załącznik nr 1 do ustawy, a niewyczerpujący wykaz procesów unieszkodliwiania określa załącznik nr 2 do ustawy. W załączniku nr 1 wymieniony został proces odzysku R3 - recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania. Proces odzysku R13 to magazynowanie odpadów poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R12 (z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów).
W rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U.2015.796) w Załączniku określającym rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12 wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poza instalacjami lub urządzeniami nie zostały wymienione odpady o kodzie 20 02 01, co oznacza że nie mogą być one poddawane temu procesowi odzysku poza instalacjami.
W załączniku nr 2 do ustawy - Niewyczerpujący wykaz procesów unieszkodliwiania wymieniono proces D1 - Składowanie w gruncie lub na powierzchni ziemi (np. składowiska itp.) oraz D15 - Magazynowanie poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycjach D1-D14 (z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów).
Stosownie do art.27 ust.8 i 9 ustawy osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Posiadacz odpadów może przekazywać osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej niebędącym przedsiębiorcami określone rodzaje odpadów, do wykorzystania na potrzeby własne za pomocą dopuszczalnych metod odzysku, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 10.
"Przygotowanie odpadów do pełnienia określonej funkcji (np. bezpośredniego wykorzystywania jako substancji wzbogacającej glebę czy też jako substancji wykorzystywanej następnie jako surowiec do wytwarzania określonych produktów), a także ich wykorzystanie w takiej funkcji niewątpliwie spełnia cechy odzysku. Jednak wykorzystanie takie nie może być prowadzone w sposób dowolny, muszą być spełnione wymagania odnoszące się do tego rodzaju działań formułowane prawem – przez przepisy o odpadach. Wobec powyższego podmiot przejmujący odpady przygotowane (bądź nadające się) do procesów odzysku musi mieć wymaganą prawem zgodę dotyczącą przeprowadzenia odzysku, dotyczącą konkretnie opisanego procesu i tego właśnie rodzaju oraz ilości odpadów (zasady przejmowania odpadów oraz odpowiedzialności za nie z art. 27 u.o. z 2012)" (Marek Górski "Usuwanie odpadów", opublikowano: WKP 2021).
Jak już wskazywano, obowiązek usunięcia odpadów, o których mowa w art.26 ust.1 ustawy ciąży na ich posiadaczu. Jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nie przeznaczonym. Jak wynika z przedstawionej wcześniej definicji, domniemuje się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Domniemanie to należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku gdy faktyczny posiadacz odpadów jest nieznany, obowiązki tegoż posiadacza obciążają władającego powierzchnią ziemi – zgodnie z przepisami Prawa ochrony środowiska, które mają tu zastosowanie, takim władającym jest właściciel nieruchomości. W kontekście analizowanego przepisu art. 26 ust. 1 u.o. oznacza to, że w przypadku, w którym właściciel nieruchomości odpadów na danej nieruchomości nie zgromadził i nie potrafi wskazać rzeczywistego ich posiadacza, to jednak odpowiada za te odpady tak, jak posiadacz. W szczególności więc obciąża go obowiązek wynikający z art. 26 ust. 1.
Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób – wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Dla sprawy nie ma zatem znaczenia dowodzenie, że władający powierzchnią ziemi nie wytworzył odpadów, skoro nie prowadzi to do ustalenia tożsamości innego ich posiadacza (por. wyrok WSA w Gdańsku z 27.11.2013 r., II SA/Gd 692/13, LEX nr 1413135).
Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Władający gruntem muszą mieć świadomość obowiązku dbałości o stan swoich nieruchomości i odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28.05.2014 r., II SA/Po 121/14, LEX nr 1495362; wyrok WSA w Białymstoku z 5.06.2014 r., II SA/Bk 149/14, LEX nr 1512885).
Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że niewątpliwie stwierdzone podczas oględzin zalegające na działkach nr [...] w Ś. gałęzie i ścięta trawa są odpadami w rozumieniu ustawy o odpadach. Pozostałości z działań pielęgnujących zieleń i oczyszczających, są ewidentnie odpadami. Powyższą konstatację potwierdzają przepisy rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U.2020.10), w którym jako odpady o kodzie 2002 wymieniono odpady z ogrodów i parków, w tym odpady ulegające biodegradacji – o kodzie 20 02 01. Prowadząc działalność gospodarczą polegającą na pielęgnacji zieleni strona skarżąca pozyskiwała ścięte gałęzie i trawę. "Pozbywała się" ich jako zbędnych i niepotrzebnych oraz przewoziła je na przedmiotowe działki. Okoliczność, że pozostałości te miały jakąś wartość i mogły być jeszcze gospodarczo wykorzystane nie ma żadnego znaczenia dla przyjęcia, że stanowiły one odpady, gdyż ich wytwórca się ich pozbył. Pozostałości z działalności strony skarżącej stanowiły niewątpliwie odpady i podlegały zagospodarowaniu na zasadach przewidzianych ustawą o odpadach. Zakwalifikowanie ściętych gałęzi, pozostałości roślin i trawy do kategorii odpadów oznacza, że taki odpad pozostaje odpadem do chwili utraty statusu odpadu w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami. Nie zmieni tego statusu przewiezienie tego odpadu w inne miejsce i złożenie tam, nawet wtedy gdy dla posiadacza odpadów ma konkretną wartość gospodarczą (użyteczność).
Stanowisko judykatury jest w tym zakresie jednoznaczne. Jako odpady traktowane są nie tylko przedmioty, które posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się pozbyć, ale także i takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania, a w tym, także i takie, które są zdatne do powtórnego wykorzystania. Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma także znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1085/13; wyrok NSA 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt III OSK 5819/21). Tym samym poprzez pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad należy rozumieć zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie go w inny sposób, aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1268/15; wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2985/21). Zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania odpadów (gruzu) nie może powodować, że odpad przestaje nim być (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2642/16; wyrok NSA z 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2655/17).
Nadto, zgodnie z art.45 ust.1 pkt 2 ustawy o odpadach z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne zgodnie z art. 27 ust. 8 tej ustawy. Językowa wykładnia tego przepisu prowadzi do niebudzących żadnych wątpliwości ustaleń, że nie ma on zastosowania do przedsiębiorców, a strona skarżąca jest przecież przedsiębiorcą. Wynika to również z załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U.2016.93). W pozycji 51 załącznika określono: 2. Kod odpadu 20 02 01, 3. Rodzaj odpadu - Odpady ulegające biodegradacji, 4. Proces odzysku - R3, 5. Dopuszczalne metody odzysku - Do wykorzystania w przydomowych kompostownikach (dopuszcza się możliwość wykorzystania wyłącznie własnych odpadów – wytworzonych przez osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą, która dokonuje ich kompostowania), 6. Warunki magazynowania niektórych odpadów - Magazynowanie w warunkach zapobiegających niekorzystnemu wpływowi na środowisko, 7. Ilości odpadów możliwych do przyjęcia w ciągu roku lub sposób określenia tych ilości, dla niektórych rodzajów odpadów - Nie dopuszcza się możliwości przyjmowania odpadów o kodzie 20 02 01 – Odpady ulegające biodegradacji w celu wykorzystania w przydomowych kompostownikach.
Tak więc strona skarżąca jako przedsiębiorca nie mogła poddawać odzyskowi odpadów, które mogłaby wykorzystać na potrzeby własne.
W świetle powyższego zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach okazały się niezasadne.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1, zaakcentować należy, że jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, we wstępnej części postępowania, w dniu 29.06.2020 r. (k.71 a.a.) zgłosił się do udziału w sprawie [...] w charakterze pełnomocnika P. sp. z o.o. w K. r.pr. K. B., składając pełnomocnictwo udzielone mu przez Prezesa Zarządu tej spółki J. M. "w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy L. w sprawie o sygn. [...]", opatrzone datą 26 czerwca 2019 r.
Na karcie 58 akt administracyjnych znajduje się wydruk z KRS z dnia 2.11.2020 r. dotyczący P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. ul. [...], z którego wynika, że wspólnikami spółki są: J. M. oraz P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, prezesem spółki jest J. M., a przedmiotem działalności spółki jest m.in. zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, odzysk surowców z materiałów segregowanych, działalność usługowa związana z zagospodarowaniem terenów zieleni.
Na stronie 41 akt administracyjnych znajduje się wydruk z KRS z dnia 2.11.2020 r. dotyczący P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. ul. [...], z którego wynika, że wspólnikami spółki są: P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością oraz J. M., prezesem spółki jest J. M., a przedmiotem działalności spółki jest m.in. działalność usługowa związana z zagospodarowaniem terenów zieleni, zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, odzysk surowców z materiałów segregowanych.
Pełnomocnik strony skarżącej r.pr. K. B. w dniu 6.08.2020 r. w siedzibie organu I instancji oświadczył, że "Spółka P. właścicielem nieruchomości o nr [...] w miejscowości Ś.", "część gałęzi pochodzi z karczowania nieruchomości nr [...] i innych", nie potrafił wyjaśnić czy stwierdzenie "z innych" oznacza z terenu Gminy L. czy spoza terenu Gminy. Podał także, że "Spółka P. zajmuje się gospodarką odpadami tj. utrzymaniem zieleni w terenie otwartym m.in. Miasta K. i C.", "nie posiada pozwolenia na składowanie odpadów na przedmiotowej działce". Wyjaśnił, że "prawdopodobnie zostaną odpady usunięte na składowisko do B. we wrześniu". Wyjaśnienia pełnomocnika spółki zostały spisane w notatce z dnia 6.08.2020 r. (k.66 a.a.), która została podpisana przez r.pr. K. B.. Odnotować należy, że w odwołaniu od pierwszej decyzji wydanej w sprawie pełnomocnik oświadczył, że "podpis pod notatką nie jest podpisem pod treścią oświadczenia, lecz został złożony w dowód pokwitowania odbioru kopii tej notatki. Okoliczność ta nie wynika z tego dokumentu. Zwyczajowo, potwierdzając odbiór jakiegoś dokumentu robi się zapisek w rodzaju "kwituję odbiór", "potwierdzam odbiór". Od profesjonalnego pełnomocnika należy oczekiwać, że rozumie jakie są konsekwencje podpisania dokumentu bez żadnych dopisków.
Tak więc ustalenie przez organy jako niekwestionowanego faktu, że na działce nr [...] zalegają odpady, było prawidłowe.
Podczas oględzin w dniu 3.09.2020 r. (k.14 a.a.) organ ustalił, że na działkach nr [...] i [...] w Ś. znajdują się duże ilości odpadów biodegradowalnych w postaci gałęzi, skoszonej trawy, pozostałości roślin, gałęzi z liśćmi, co potwierdza wykonana wówczas dokumentacja fotograficzna.
Po wydaniu pierwszej decyzji przez organ I instancji, w odwołaniu sporządzonym w dniu 2.11.2020 r. pełnomocnik radca prawny K. B. zarzucił, że właścicielem działki nr [...] jest P. sp. z o.o. w K. i przedłożył akt notarialny z dnia 9.10.2019 r., z którego wynika, że w tym dniu P. . z o.o. w K. ul.O. nr [...], reprezentowana przez J. M., nabyła działkę nr [...] w Ś.
Odpis wyroku NSA z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 64/22 wraz z uzasadnieniem w sprawie ze skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w K. pełnomocnik spółki r.pr. K. B. otrzymał w dniu 28 marca 2022 r. (k.130 akt II SA/Kr 371/21).
W dniu 16.05.2022 r. w KRS spółki P. Service sp. z o.o. w K. odnotowano zmianę adresu siedziby spółki z ul. O. nr [...],K., na ul. [...] nr [...], lok. [...], K..
W kolejnym postępowaniu Wójt Gminy L. dopuścił jako stronę postępowania P. sp. z o.o. w K. ul. O. nr [...] i zawiadomił ją o terminie oględzin wyznaczonych na dzień 2.08.2022 r. (k.212 a.a., przesyłka po powtórnym awizowaniu została zwrócona organowi z adnotacją "nie podjęto w terminie". Przesyłka zawierała pouczenie o treści art.41 k.p.a.). Jednocześnie odmówił dalszego udziału w postępowaniu P. sp. z o.o. w K. (o czym skutecznie zawiadomiono jej pełnomocnika r.pr. K. B.).
W wyznaczonym dniu organ przeprowadził oględziny, stwierdzając na działkach [...] duże ilości odpadów biodegradowalnych tj. skoszoną trawę, gałęzie, liście i wykonał dokumentację fotograficzną (k.134).
Kolejny termin oględzin organ wyznaczył na dzień 6.09.2022 r. Przesyłka skierowana do P. sp. z o.o. w K. ul. [...] nr [...] ponownie, po powtórnym awizowaniu, została zwrócona organowi z adnotacją "nie podjęto w terminie". Przesyłka zawierała pouczenie o treści art.41 k.p.a.( k.136).
W dniu 31.08.2022 r. skontaktował się telefonicznie z organem I instancji przedstawiciel tej spółki J. M., oświadczając, że nie przyjedzie na oględziny, a odniesie się do sprawy po otrzymaniu zawiadomienia na "uaktualniony w KRS" adres spółki: ul. [...] K. (k.141).
Kolejny termin oględzin organ wyznaczył na dzień 20.09.2022 r. Do strony P. sp. z o.o. w K. zawiadomienie zostało skierowane na nowy adres: ul. [...] K.. Przesyłka została odebrana przez Prezesa Zarządu P. sp. z o.o. w K. J. M. (k.147). Za P. sp. z o.o. w K. nikt się nie stawił. Podczas oględzin organ stwierdził, że na działkach [...] w Ś. zalegają takie odpady jak poprzednio oraz dywan. Odpady zielone znajdują się od ok.30 metra w części zachodniej do końca działek na wschodzie. Wykonał dokumentację fotograficzną.
Od kolejnej decyzji wydanej przez Wójta Gminy L. w dniu 24.11. 2022 r. odwołanie złożyła P. sp. z o.o. w K. reprezentowana przez r.pr. K. B. (k.172).
Co charakterystyczne, z dokumentu pełnomocnictwa znajdującego się na k.166 akt administracyjnych wynika, że działając w imieniu P. sp. z o.o. w K. dokument podpisał J. M., ale posłużył się pieczęcią innej spółki - P. sp. z o.o. w K.. W odwołaniu, tak jak poprzednio, posłużono się ogólnymi, enigmatycznymi zarzutami, że błędnie ustalono, że władającym przedmiotowymi działkami jest odwołująca się spółka oraz że błędnie ustalono, że na działkach [...] składowane są jakiekolwiek odpady, szczególnie zaś odpady o kodzie 20 02 01, podczas gdy organ nie wyjaśnił pochodzenia zalegających traw i gałęzi i w sposób dowolny przyjął, że mają one charakter odpadu i związek z działalnością gospodarcza odwołującej się spółki.
Charakterystyczne jest również to, że pełnomocnik na stronie 5 odwołania podał, że ustalenia organu I instancji stoją w sprzeczności z faktami, szczególnie w świetle dokumentów dołączonych do niniejszego odwołania.
Rzecz w tym,, że do odwołania oprócz pełnomocnictwa nie dołączono żadnych innych dokumentów.
Wreszcie, od decyzji kasacyjnej wydanej przez SKO w dniu 31 stycznia 2023 r. sprzeciw wniosła P. sp. z o.o. w K., a WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2023 r. uchylił tę decyzję.
Jak wynika z akt sprawy sygn.. II SA/Kr 283/23 pełnomocnik P. sp. z o.o. w K. r.pr. K. B. otrzymał odpis wyroku wraz z uzasadnieniem w dniu 28 kwietnia 2023 r. (k.54). Wyrok uprawomocnił się z dniem jego wydania. Tak więc profesjonalny pełnomocnik spółki musiał zdawać sobie sprawę z tego, że po zwrocie akt administracyjnych przez Sąd do SKO, będzie ono zobowiązane do rozpatrzenia odwołania spółki z dnia 24.11. 2022 r.
Mając na uwadze przedstawione w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2023 r. sygn. II SA/Kr 283/23 stanowisko Sądu, że "Nie budzą wątpliwości ustalenia wynikające z oględzin, że na przedmiotowych nieruchomościach zalegają skoszona trawa, gałęzie drzew, liście. Niezrozumiałe jest stanowisko Kolegium, które – w sytuacji takich jednoznacznych ustaleń faktycznych – nakazuje organowi I instancji ustalić >>czy odpady zielone tj. skoszona trawa i gałęzie zostały "nawiezione" na przedmiotowe działki nr [...] i stanowią "odpad" w rozumieniu ustawy o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Klimatu w sprawie katalogu odpadów". Zdaniem Sądu, wątpliwości Kolegium, że "nie da się na podstawie zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wysnuć wniosku, że przedmioty znajdujące się na działkach nr [...] w miejscowości Ś. są odpadami", są całkowicie niezrozumiałe i wskazują na zamiar uchylenia się od rozstrzygnięcia sprawy."
Sąd nie wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego przez Kolegium. Wręcz przeciwnie, stwierdził, że organ I instancji, ani też to samo Kolegium przy poprzednim rozpoznaniu sprawy nie mieli wątpliwości, że mamy do czynienia z odpadami. Jeżeli jednak organ odwoławczy aktualnie takie wątpliwości powziął, to winien wyjaśnić je we własnym zakresie.
WSA w Krakowie zajął też jednoznaczne stanowisko w sprawie notatki służbowej z dnia 6 sierpnia 2020 r. (k. 66 akt administracyjnych) co do oświadczeń pełnomocnika spółki w zakresie pochodzenia przedmiotów składowanych na nieruchomościach.
Dlatego też spółka nie mogła spodziewać się, że organ odwoławczy będzie prowadził dalsze postępowanie wyjaśniające.
Akta administracyjne zostały SKO w Krakowie zwrócone w dniu 12 lipca 2023 r. Nie dokonując już żadnych innych czynności Kolegium w dniu 25 lipca 2024 r. wydało zaskarżoną decyzję.
Strona skarżąca, tak jak zresztą w całym postępowaniu, przyjęła postawę bierną. Zdając sobie sprawę z tego, że w sprawie zostanie wydana decyzja nie zgłosiła ewentualnej zmiany okoliczności faktycznych i nie złożyła żadnych wniosków dowodowych. Dlatego też uprawnione było przekonanie organu, że ustalony już wcześniej stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie.
Dlatego też zarzuty skargi w przedmiocie "naruszenia art. 80 w zw. z art. 85 § 1 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 poprzez wydanie ostatecznej decyzji w sprawie mimo nieustalenia istotnych faktów, w tym szczególnie jeśli idzie o aktualny stan działek [...] oraz czy przedmioty opisane w decyzji Wójta Gminy L. rzeczywiście nadal po dwóch latach tam się znajdują i zaniechanie przeprowadzenia dowodu z oględzin z urzędu, a nadto nie uprzedzenie skarżącej o zamiarze wydania decyzji na podstawie nieuzupełnionego materiału dowodowego o aktualne oględziny działki, co uniemożliwiło skarżącej domaganie się przeprowadzenia takiego dowodu", są uznał za nieuzasadnione. Nie było żadnych przeszkód, by spółka złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości wobec zmiany stanu faktycznego sprawy, czego jednakże nie uczyniła. Dlatego też Sąd uznał za gołosłowne twierdzenie skargi, że "ujawnionych w 2022 r. przedmiotów na działkach [...] już nie ma, są za to inne". Pełnomocnik spółki nawet nie podał, czy ewentualne inne przedmioty znajdujące się na przedmiotowych działkach są takiego samego rodzaju jak ujawnione poprzednio. Tak więc ani nie wykazał, że do zmiany stanu faktycznego doszło, ani nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych, ani też że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd podziela wyrażane przez NSA stanowisko, że "nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji sam brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy jej czynny udział i tak nie mógłby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennego niż to wydane bez jej aktywnego uczestnictwa. W tak przedstawionej sytuacji uchylenie decyzji, z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie będzie miało racjonalnych podstaw i mogłoby prowadzić do przewlekłości postępowania. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych" (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. III OSK 2619/22, LEX nr 3750345). W pełni zgadza się również z poglądem, że "dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie tej zasadzie uniemożliwiło skarżącej kasacyjnie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. II OSK 2164/21, LEX nr 3765316). Przywołać można jeszcze wyrok NSA z dnia 15 marca 2024 r. sygn. I GSK 287/23, LEX nr 3698708), w którym stwierdzono, że "sam fakt pozbawienia strony czynnego uczestnictwa w toku postępowania administracyjnego nie oznacza, że decyzja taka, choć naruszająca zasadę postępowania administracyjnego będzie musiała zostać uchylona w trybie sądowej kontroli. Uchylenie bowiem takiej decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy strona skarżąca wykaże, że umożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu, a w szczególności przedsięwzięcie konkretnych czynności procesowych, mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanej decyzji. A contrario, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji sam brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy jej czynny udział i tak nie mógłby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennego niż to wydane bez jej aktywnego uczestnictwa. W tak przedstawionej sytuacji uchylenie decyzji, z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie będzie miało racjonalnych podstaw i mogłoby prowadzić do przewlekłości postępowania. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych".
Niezrozumiały jest zarzut, że organ administracji nie uzupełniając materiału dowodowego doszedł do zupełnie odmiennych wniosków niż wydając decyzję kasacyjną z dnia 31 stycznia 2023 r. mimo, że stan zebranych dowodów nie uległ zmianie. Decyzję z dnia 31 stycznia 2023 r. wydało SKO w Krakowie w innym składzie niż ten, który orzekał w obecnie zaskarżonej decyzji. Nie jest niczym niezwykłym, że na podstawie tego samego materiału dowodowego zapadają odmienne rozstrzygnięcia. Zresztą, poprzednią decyzję SKO Sąd wyraźnie ocenił negatywnie zarzucając, że opisane w niej nowopowstałe wątpliwości organu odwoławczego są całkowicie niezrozumiałe i wskazują na zamiar uchylenia się od rozstrzygnięcia sprawy.
Ustosunkowując się do zarzutu, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie dowodów z oględzin działek [...] dokonanych w roku 2022 r., co oznacza że w sprawie orzekano na podstawie zdezaktualizowanego opisu stanu faktycznego, stwierdzić należy, że zgodnie z zasadą aktualności, wywodzonej z zasady legalności i praworządności, które mają swoją podstawę w art. 6 i 7 k.p.a., ale również w art. 7 Konstytucji RP, organy orzekające w sprawie – zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji – uwzględniają stan faktyczny i prawny obowiązujący w chwili wydawania rozstrzygnięcia. Zgodnie z art.7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej). Zasada ta jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1, nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80, nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Stylistyka przepisu art.7 k.p.a. podkreśla znaczenie aktywności strony w realizacji zasady prawdy obiektywnej. W orzecznictwie podkreśla się, że ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy (wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1711/17). Na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne (wyrok NSA z 29 września 2020 r., II OSK 1452/20, LEX nr 3075574). Tak więc strona powinna przekazać organowi dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych. Podobnie strona powinna przedłożyć dowody, gdy ich przekazanie zależy wyłącznie od jej woli. W takich sytuacjach nieskuteczne będzie, co do zasady, późniejsze kwestionowanie przez stronę zachowującą się biernie ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji i podnoszenie zarzutu niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów mających potwierdzić istnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji pasywnej postawy strony w przypadku, gdy już przeprowadzone dowody nie potwierdzają jej twierdzeń (wyrok NSA z 1 grudnia 2022 r., III OSK 1641/21, LEX nr 3477611).
Wobec powyższego, nie można uznać za skuteczny zarzutu, że organ odwoławczy nie przeprowadził z urzędu kolejnych oględzin nieruchomości.
Organy, zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania, wyrażoną w art.12 k.p.a., powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Zdaniem Sądu, niezasadny jest także zarzut naruszenia art.80 k.p.a., stanowiącego, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Materiał zgromadzony w aktach sprawy, a to protokoły oględzin, wykonana podczas oględzin dokumentacja fotograficzna, oświadczenia pełnomocnika strony skarżącej utrwalone w notatce z dnia 8 sierpnia 2020 r., stan własności działek nr [...] oraz wynikający z odpisów KRS przedmiot działalności opisywanych spółek były wystarczającą podstawą do dokonania ustaleń, że rzeczy znajdujące się na przedmiotowych działkach stanowią odpady, a w świetle omówionych przepisów posiadaczem zobowiązanym do usunięcia tych odpadów jest strona skarżąca.
Wykazane również zostało, że odpady znajdowały się w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania.
Dokonując kontroli prawidłowości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jego oceny i rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że z powołanych przepisów ustawy o odpadach wynika bezspornie, że magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów i działalność ta wymaga uzyskania stosownego zezwolenia. Strona skarżąca nie może gromadzić i składować odpadów na swej działce, nawet gdyby chodziło o ich wstępne przetworzenie.
W tej sytuacji, w ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo przyjęło, że teren nieruchomości skarżącego jest miejscem nieprzeznaczonym do składowania, jak i magazynowania odpadów, co skutkuje koniecznością zobowiązania skarżącego do ich usunięcia w sposób przewidziany prawem.
Na koniec zwrócić jeszcze należy uwagę, że w myśl art.26 ust.3c ustawy organ może zmienić, bez odszkodowania, sposób wykonania decyzji, o której mowa w ust. 2, w przypadku gdy wykonanie decyzji w sposób w niej wskazany okaże się niemożliwe lub może stwarzać zagrożenia dla życia, zdrowia lub środowiska lub inny sposób wykonania jest bardziej racjonalny ze względu na wymagania ochrony środowiska lub ze względów ekonomicznych przy zachowaniu właściwego poziomu ochrony życia, zdrowia ludzi i środowiska. Przyjąć tu więc chyba trzeba, że w sformułowaniu tym chodzi o zmianę treści takiej decyzji w odniesieniu co najmniej do sposobu usunięcia odpadów, pamiętając o tym, że art. 26 ust. 6 pkt 3 wyraźnie zakłada, że w decyzji sposób usunięcia odpadów powinien być ustalony. Wykładnia celowościowa przepisu art.26 ust.3c przemawiałaby za tym, by we wskazanym trybie organ mógł zmienić także termin jej wykonania i ewentualnie poszerzyć jej zakres co do rodzaju usuwanych odpadów (np. gdy pod wydaniu decyzji ostatecznej okaże się, że faktycznie tych rodzajów odpadów, które powinny być usunięte, jest więcej). W przepisie art.26 ust.3c chodzi o sytuację, w której tego rodzaju negatywne następstwa wykonania decyzji nie były ani znane, ani możliwe do ustalenia w momencie wydawania decyzji – ujawniły się dopiero w chwili podejmowania jej wykonywania bądź w trakcie prowadzenia takich działań.
Z powyższych względów, Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.