II SA/KR 1349/22

II SA/Kr 1349/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-02-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Magda Froncisz /przewodniczący/
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 1674/23 - Wyrok NSA z 2025-12-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 710
art. 22 ust. 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 16 września 2022 r. nr DNT-I.5140.231.2022.JB w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego oddala skargę
Uzasadnienie
M. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 września 2022 r. nr DNT-I.5140.231.2022.JB w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty obiektu nieruchomego – zagrody drewnianej znajdującej się w Z. . Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, że zabudowania zlokalizowane pod adresem Z. spełniają wymogi pozwalające na uznanie ich za zabytek. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że włączenie karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a i podlega zaskarżeniu na podstawie art. 53 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w zawiadomieniu wskazał, że objęcie ochroną konserwatorską budynku położonego pod adresem Z. zasadne jest ze względu na "przykład zachowania typowych elementów budownictwa obiektowy o charakterystycznym stylu dla architektury orawskiej. Z tego tez względu obiekt jest cenny dla tego miejsca, jego lokalizacji i jednocześnie wzmacnia charakter i dokumentuje przebieg historii miejscowości Z. D.". Tego typu sformułowania nie wyczerpują obowiązku dokonania szczegółowej analizy okoliczności występujących w sprawie. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych W niniejszej sprawie nie powstał żaden dokument zawierający merytoryczne uzasadnienie z jakich powodów wskazane zabudowania mogą zostać uznane za zabytek, a jedyny dokumenty to protokół z oględzin dokonanych w dniu 13.09.2022 r. oraz zawiadomienie. Art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami definiuje pojęcie zabytku, wskazując jako jeden z najistotniejszych elementów interes społeczny. Istotnymi elementami jest także "posiadana wartość historyczna, artystyczna lub naukowa". Objęcie określonej nieruchomości ochroną przez wpisanie jej do rejestru zabytków wymaga jednoznacznego wykazania, że jej zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną łub naukową. Materiał dowodowy zgromadzony przez organ musi jednoznacznie wskazywać nie tylko na walory historyczne, artystyczne lub naukowe, lecz także wykazać, że objęcie zabytku ochroną konserwatorską leży w interesie społecznym (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 marca 2013 r., VII SA/Wa 1897/12, LEX nr 1303761). Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w żaden konkretny sposób nie wskazuje jakie wartości historyczne artystyczne lub naukowe posiadają zabudowania ani w czym wyraża się interes społeczny w objęciu ochroną konserwatorską zabudowań. Sformułowania użyte w zawiadomieniu są nieostre i ogólnikowe. Nigdzie w materiale dowodowym związanym z niniejszą sprawą nie ma konkretnych odniesień, jakie okoliczności pozwalają na ustalenie, że przedmiotowe zabudowania są zabytkiem. Pojedyncze elementy wskazane przez organ w postaci np. zdobienia ściany szczytowej elementem "słoneczka" nie mogą zostać uznane za wystarczające dla spełnienia warunków wskazanych w art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz opiece nad zabytkami. Elementy wskazane przez WKZ pozwala na zakwalifikowanie do kategorii zabytków i uzasadnienie tej kwalifikacji dla bardzo szerokiego zbioru obiektów, często niebędących tak naprawdę zabytkami. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności.
Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że w sprawie w sposób wyczerpujący został zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy. Organ wydał po przeanalizowaniu materiału dowodowego negatywną opinię dotyczącą możliwości wyłączenia obiektu z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości zabytkowych. Przy sporządzeniu i aktualizacji kart ewidencyjnych były prowadzone wizje lokalne w terenie. Dodatkowo we wrześniu została sporządzona ocena wartości zabytkowych zagrody zlokalizowanej w miejscowości Z. . Przedmiotowa zagroda zachowała się w pierwotnej formie architektonicznej, jest autentyczną substancją budowlaną. "Typowość" i "oryginalność" substancji zabytkowej jest bezcenną wartością, w pełni upoważniającą do objęcia ochroną konserwatorską. Przedmiotowy obiekt posiada cechy architektury orawskiej przejawiającej się w postaci m.in.:
- część mieszkalna powiązana z częścią gospodarczą w ciągu, w formie zagrody,
- chałupa szerokofrontowa, budowana na rzucie wydłużonego prostokąta (przykład dominacji w tradycyjnym budownictwie drewnianym u G. O.),
- dach o konstrukcji krokwiowej, dwuspadowy,
- konstrukcja zrębowa,
- charakterystyczne deskowanie elewacji w pasie podokiennym i nadokiennym pionowe, w elewacji od strony ściany szczytowej na poziomie parteru dekowanie w jodełkę,
- budynek mieszkalny z ryzalitem i bogato zdobionym motywem roślinnym w szczycie
- dodatkowo zdobienie elewacji w postaci słoneczka w ścianie szczytowej,
- zbytkowe profilowane, ozdobne rysie,
-budynek gospodarczy konstrukcji mieszanej - częściowo murowanej i częściowo drewnianej,
- zachowana oryginalna stolarka okienna i drzwiowa malowana na kolor biały. Zagroda zachowana jest niemal w pierwotnej formie architektonicznej. Przedmiotowy obiekt ma wartość zabytkową ponadprzeciętną, ze względu na zachowanie pierwotnej, formy architektonicznej oraz oryginalnej (autentycznej) substancji zabytkowej.
Organ wskazał, że celem ewidencji zabytków jest rozpoznanie obiektów zabytkowych w terenie i ich udokumentowanie, zebranie i opracowanie podstawowych informacji merytorycznych o nich, zebranie informacji administracyjno-adresowych, tworzenie opracowań dla obiektów zagrożonych rozbiórką, destrukcją lub gruntowną przebudową, monitoring zasobu zabytkowego. Odnośnie zarzutu ingerencji w prawo własności skarżącego, pierwszoplanowym celem zawartym w Konstytucji jest strzeżenie dziedzictwa narodowego. Ochrona dziedzictwa narodowego może usprawiedliwiać ingerencję w prawo własności. W kwestii tej wypowiadał się NSA, który stwierdził, że ochrona zabytków ma mieć pierwszeństwo np. przed prawem właściciela do zabudowy nieruchomości chronionej (wyrok z dnia 09.02.2006r. sygn. art. II OSK 494/05). Zgodnie z brzmieniem art. 64 ust. 3 Konstytucji "własność może być ograniczana tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności", ale jednocześnie w art. 5 Konstytucja mówi o strzeżeniu dziedzictwa narodowego, które należy również rozumieć jako dobra kultury. W tym przypadku należy stwierdzić, że Wojewódzki Konserwator Zabytków realizując swoje ochronne uprawnienia wynikające w ustawy o ochronie zabytków realizował je z poszanowaniem własności. Ustawa o ochronie zabytków zawierająca wiele nakazów i zakazów już z samego tego faktu ogranicza prawo własności. W związku z powyższym należy stwierdzić, że konserwator podejmując działania mające na celu aktualizacji wojewódzkiej ewidencji zabytków nie naruszył zapisów Konstytucji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej też jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710) – dalej też jako u.o.z jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. uzasadnienie do postanowienia NSA z dnia 18 maja 2021 roku, sygn. II OZ 218/21). Sąd uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4) P.p.s.a., stwierdza bezskuteczność tej czynności (art. 150 P.p.s.a.).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, że czynność włączenia karty ewidencyjnej do ewidencji zabytków, nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przy czym, w orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16).
Organ ochrony zabytków ocenia, na podstawie posiadanych przez siebie informacji, czy określona rzecz (ruchoma lub nieruchomość) powinna podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie prowadząc w tej sprawie żadnego sformalizowanego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne argumenty. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność organu administracji, dopuszczalne jest badanie, czy organ ten miał usprawiedliwione podstawy włączenia danego obiektu do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18).
Zgodnie z definicją zamieszczoną art. 3 pkt 1 u.o.z "zabytek" to nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z kolei art. 22 ust 2 u.o.z. stanowi, iż
wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa.
Ze wskazanych przepisów wynika, że karta zabytku może być założona i następnie dołączona do rejestru zabytków tylko w stosunku do takiej nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która stanowi zabytek. Rzecz nie staje się zabytkiem przez to, że została dla niej założona karta zabytku, lecz dlatego, że stanowi ona świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Włączenie danego obiektu do ewidencji zabytków traktować należy zatem, jako środek ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po stronie jego właściciela lub posiadacza materializują się obowiązki określone w art. 5 i 28 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ograniczenia w swobodnym korzystaniu z zabytku wynikają także z przepisów innych ustaw. W szczególności np. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzja o warunkach zabudowy oraz decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę dla budynków ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków, musi zostać uzgodniona z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. (art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).
Ponieważ wpisanie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków dla właściciela lub posiadacza danego obiektu ma prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki, których nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są, postępowanie jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być pobieżne czy obarczone brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W postępowaniu włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków organ powinien wykazać, że dany obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go ewidencją, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
W ocenie sądu, na gruncie rozpoznawanej sprawy organ dopełnił wymagania o których mowa wyżej. Akta sprawy zawierają bogaty materiał zdjęciowy obrazujące tak bryłę budynku, którego postępowanie dotyczy, jak i jego wnętrze. Obiekt był przedmiotem oględzin, z których sporządzono protokół (k.52 akt sprawy). Opis w wnioski konserwatorskie zamieszczone w aktach sprawy (k.79-80) pozwalają uznać, że działanie organu nie było dowolne. Wprawdzie samo pismo zawiadamiające o włączeniu obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest lakoniczne, tym niemniej jak mowa wyżej, postępowanie w sprawie włączenia karty ewidencyjnej zabytku nie jest postępowaniem administracyjnym i ma odformalizowany charakter. Jeżeli jednak materiał poglądowy załączony do akt sprawy daje podstawę do uznania, że organ nie działał w sposób dowolny, wykazuje, że obiekt którego postępowanie dotyczy ma cechy stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, nie można mu zarzucić dowolności. Organ w tej sytuacji wykonuje swoje kompetencje i brak podstaw byt uznać, że jego działanie jest nielegalne.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, są d na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.