II SA/Kr 1348/21

II SA/Kr 1348/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-02-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Magda Froncisz
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 2494/22 - Wyrok NSA z 2025-10-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
Dz.U. 2021 poz 247
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Paweł Darmoń SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 września 2021 r., znak SKO.Oś/4170/308/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala.
Uzasadnienie
Wójt Gminy Gdów decyzją z dnia 2 sierpnia 2021r., znak: [...] orzekł o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek Firma A w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla inwestycji pn.: "Budowa instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej sieci firma B oznaczonej jako: KKR_[...] zlokalizowanej w Stryszowej, gm. Gdów na działce nr [...], obręb 0020 Stryszowa".
W uzasadnieniu decyzji wskazano na uzyskane w toku postępowania stanowisko RDOŚ w Krakowie z 3 marca 2021r., znak: [...] stwierdzające, że zamierzona inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie ani zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla której przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko może być wymagane. Podobne stanowisko wyraził Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w opinii z 9 grudnia 2020 r. znak: [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w Krakowie PGW Wody Polskie uznał, iż dla przedsięwzięcia nie jest konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Podano parametry i cechy inwestycji i stwierdzono, że inwestycji nie należy kwalifikować zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, gdyż inwestycja nie osiąga progów określonych w rozporządzeniu.
Stwierdzono, że w odniesieniu do planowanej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej, w związku z tym zaistniały podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.
Wskazano na protest jednej ze stron postępowania co do realizacji przedsięwzięcia i wątpliwości w zakresie właściwej kwalifikacji przedsięwzięcia.
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez M. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 20 września 2021 r., znak [...] utrzymało ją w mocy, jako podstawę prawną powołując działając na podstawie 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735).
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 247 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (ust. 1). Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:
1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (ust. 2).
Postępowanie o którym wyżej mowa zwane często postępowaniem środowiskowym uregulowane w przywołanej ustawie przeprowadza się wyłącznie dla tych przedsięwzięć, które wymienione są aktualnie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010, nr 213, poz. 1397) zwanego dalej "rozporządzeniem". Jeżeli przedmiotem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest przedsięwzięcie, które nie kwalifikuje się ani do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani nawet do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (dla których ocenę oddziaływania na środowisko przeprowadza się fakultatywnie) to nie ma potrzeby określać dla niego środowiskowych uwarunkowań i w takiej sytuacji postępowanie wszczęte na podstawie wniosku należy umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Tak przyjął organ I instancji posiłkując się stanowiskiem RDOŚ w Krakowie wyrażonym w piśmie z dnia 3 marca 2021 r. jak i stanowiskiem Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wyrażonego w opinii z 9 grudnia 2020 r.
Z kwalifikacją dokonaną przez te organy, a następnie organ I instancji należy się zgodzić.
Na wstępie odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, iż podstawą oceny jest wniosek o wydanie decyzji, a stosowne organy mają obowiązek przeprowadzić postępowanie w tej sprawie i wydać decyzję zgodnie z wynikami tego postępowania. Ocenie podlega przedsięwzięcie tylko w zakresie wiążącym organ w niniejszym postępowaniu. Analizie nie podlega więc dokumentacja projektu budowlanego. Należy zaznaczyć, iż z mocy przepisów podstawą oceny są założenia, które przedstawia Wnioskodawca we wniosku i karcie informacyjnej przedsięwzięcia składanej wraz z wnioskiem. Brak jest zatem podstaw prawnych i możliwości zakładania na etapie oceny przedsięwzięcia, iż np. w rzeczywistości zakres podejmowanych działań i w konsekwencji oddziaływania na środowisko spowodowany realizacją inwestycji będzie inny niż deklarowany przez Inwestora i wynikający z Karty informacyjnej przedsięwzięcia. Odróżnić bowiem trzeba problematykę dotyczącą rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, dla którego obowiązującą normę określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019, poz. 2448) oraz procedurę sprawdzania dotrzymania tych poziomów regulowane rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. Nr 2020, poz. 558), od kryteriów kwalifikacji konkretnego przedsięwzięcia jako "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko" według podanego na wstępie rozporządzenia. Ze swej istoty nie jest bowiem możliwe powołanie biegłego i sprawdzenie poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, gdyż na etapie przedmiotowego postępowania przedsięwzięcie oceniane jest przedsięwzięciem planowanym a nie zrealizowanym, a dane przedsięwzięcia wynikają z Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia. Inne są natomiast późniejsze mechanizmy kontroli np. wskazane już badanie pól po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia (tak art. 122a ustawy Prawo ochrony środowiska). Stad też nie zasługują na uznanie zarzuty odwołania, iż nie można się w tym względzie opierać na zapewnieniach Inwestora, które dopiero w trybie wydawania decyzji i to przez biegłych powinny być zweryfikowane.
Kolegium dokonało ponownej analizy planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia kryteriów rozporządzenia i jak ustalono, przedsięwzięcie ma polegać na budowie instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej składającej się z następujących elementów:
- urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze zlokalizowane w szafach aparaturowych umieszczonych przy podstawie wieży
- instalacji anten sektorowych i parabolicznych zamontowane na wspornikach antenowych mocowanych do krawężników wieży kratowej, stalowej BOT-H2 o wysokości 42,0 m.
Przedsięwzięcie ma być realizowane na działce nr [...] obręb 0020 Stryszowa. Co istotne z punktu widzenia dalszej oceny, instalacja usytuowana ma być w części terenu z przeznaczeniem z Planu miejscowego sołectwa Stryszowa (uchwała nr XVI/90/2007 Rady Gminy Gdów, Dz. Urzed. Woj. Małopol. Z 2008, nr 29, poz. 145) "R3"- tj. tereny rolnicze (k. 94-102), i obszar oddziaływania inwestycji (wokół w promieniu minimum 200m) obejmuje tereny rolne oraz tereny oznaczone symbolem RM5, RM6 tj. tereny zabudowy zagrodowej, ZAI-tereny zalesień, MN-tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej Co istotne, na terenie działki nr [...] obręb 0020 Stryszowa jak i w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia nie są usytuowane inne tego samego typu inwestycje, a więc nie następuje w tym przypadku kumulacja pól elektromagnetycznych ( k49).
Kolegium ustaliło jaki ma charakter nieruchomość w części, na której realizowana jest i oddziałuje inwestycja telekomunikacyjna ( "R"), po drugie, jaki mają charakter nieruchomości sąsiednie znajdujące się w ocenianej według przepisów odległości od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny - są to nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym, leśnym, oraz przewidzianym pod zabudowę (zagrodowa, mieszkaniowa jednorodzinna). Należy wskazać, iż zabudowa mieszkalna zgodnie z planem może osiągać maksymalnie 15 m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu (§ 5 planu miejscowego).
Jeżeli chodzi bowiem o obowiązek sporządzenia raportu, to decydujące w kontekście przedmiotowej sprawy znaczenie ma regulacja przepisu § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wskazująca na to, że sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane wówczas, gdy nie zostaną zachowane parametry określone w tym przepisie, przyjęte przy uwzględnieniu odległości miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego (anteny sektorowej) wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania. Przy czym "oś głównej wiązki promieniowania", to linia prosta wykreślona od środka elektrycznego, jak też musi się ona znajdować w "głównej" wiązce promieniowania.
Zgodnie z przywołanym przepisem § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:
a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny
- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna
Wyjaśnić też trzeba iż definicja pojęcia "miejsce dostępne dla ludności" jest definicją legalną, znajdującą się w art. 124 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.). Definicja ta stanowi, że: "Przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości". Zgodnie z tą definicją oraz aktualnym orzecznictwem, pod pojęciem miejsca dostępnego dla ludności do których dostęp jest możliwy bez użycia sprzętu technicznego rozumie się powierzchnię ziemi, miejsca w budynkach, a także miejsca w przestrzeni około 2 metrów nad powierzchnią np. ziemi czy dachu (uznaje się, że w tej przestrzeni około 2 metrów nad np. dachem budynku można się dostać bez użycia dodatkowego sprzętu technicznego - np. podnośnika czy drabiny).
Zatem na gruncie obowiązujących obecnie przepisów, weryfikując, czy dla danego przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji telefonii komórkowej wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko bądź uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Kolegium dokonało ponownie weryfikacji, czy miejsca dostępne dla ludności występują w odległościach granicznych wyznaczonych wzdłuż osi głównej osi promieniowania anteny od jej środka elektrycznego.
Odległości graniczne ustala się zależnie od mocy promieniowanej izotropowo danej anteny.
Z uwagi na charakter terenów miejsca dostępne dla ludności to poziom terenu (tereny rolne, leśne ) lub teren powyżej dachu ( tereny zabudowane) 15 + 2 m ponad dachem tj. 17 m) .
Z kolei moc równoważna promieniowania izotropowo każdej z anten (tj. nr: 1, 2 i 3) wynosi 6086 W (dla pasma 800 i 900 łącznie tj. 3883 W+2203W)) .
W tym przypadku miejsca dostępne dla ludności musiałyby się znaleźć w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.
Natomiast jak wynika z KIP (podpisanego przez autora inż. środowiska E. M.) i dodatkowej dokumentacji przedstawionej przez Wnioskodawcę również podpisanej przez autora KIP inż. środowiska E. M. (w tym zawierających mapę z pomiaru rzędnych wysokościowych, k 156-166) osie główne wiązek promieniowania anten w odległości do 200 m przebiegać będą w wolnej przestrzeni powyżej 2 metrów w miejscach niedostępnych dla ludzi. Wszystkie minimalne odległości w pionie do osi głównej wiązki promieniowania (-2m dla człowieka) od poziomu terenu są odpowiednio większe od wynikających z przepisów, a więc w wyniku przeprowadzonej ponownie przez Kolegium kwalifikacji okazuje się, iż miejsca dostępne dla ludności (rozumiane zgodnie ze wskazaną wyżej definicją) nie istnieją w odległościach granicznych i takiej inwestycji nie można zaliczyć do kategorii zawsze znacząco oddziałującej, bądź potencjalnie znacząco oddziałującej na środowisko, a co za tym idzie nie jest prawnie uzasadnione nałożenie wymogu przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko bądź uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Powyższe ustalenia powodują, że pomimo złożenia wniosku, nie było podstaw do procedowania w sprawie i wszczynania postępowania bowiem objęte zakresem wniosku przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do żadnego z przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy, co z kolei powoduje, że argumenty podniesione w odwołaniu w ogóle nie mogą być przedmiotem merytorycznej analizy, gdyż postępowanie jest bezprzedmiotowe. Tym samym zarzuty odwołania czy też skargi o braku odniesienia się przez organ I instancji do uwag i wniosków są nieuzasadnione w świetle stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Planowane przedsięwzięcie nie zostało wymienione w rozporządzeniu i nie kwalifikuje się do przeprowadzania procedury ocenowej pod kątem środowiskowym. W takim wypadku zatem konieczne było wydanie przez organ I instancji decyzji umarzającej postępowanie, a po stronie Kolegium powoduje konieczność utrzymania w mocy tej decyzji.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. L., wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a także o dopuszczenie jako dowodu - mającego kluczowe znaczenie dla sprawy - Załącznika nr 1. tj. Opinii Biegłego nr [...] [...], Stryszowa, Pana dr inż. J. G., Biegłego Sądu Okręgowego w K. z listy Prezesa SO. Nr wpisu [...] Specjalność: elektronika, radiokomunikacja i telekomunikacja ruchoma. Jest on wybitnym specjalistą z wieloletnim stażem w dziedzinie elektronika, radiokomunikacja i telekomunikacja ruchoma mającym ogromne doświadczenie w postępowaniach dotyczących stacji bazowych telefonii komórkowej.
Zaskarżonej decyzji M. L. zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
• Art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego - poprzez wydanie na ich podstawie decyzji umarzającej postępowanie podczas gdy Organ na podstawie mógł wydać decyzję merytoryczną zmieniająca decyzję organu I Instancji i zobligować Organ do przedstawiania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
• Art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy kodeks postępowania administracyjnego - poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło, w opinii odwołującego się, Organ II instancji do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych.
• art. 9 w zw. z art. 11 ustawy kodeks postępowania administracyjnego określającego obowiązek Organu administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, podczas gdy Organ w toku całego postępowania nie wykazał w sposób merytoryczny dlaczego nie ma potrzeby powoływania biegłego specjalisty o specjalności systemy telekomunikacji radiowej, a jedynie w sposób całkowicie bezkrytyczny bazuje na wartości deklarowanej przez inwestora.
• art. 6 i 8 kodeksu postępowania poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie obywatela do Organów Państwa, tym bardziej, iż w swojej decyzji Organ nie odniósł się w merytoryczny sposób do przedstawionych przez skarżącego rzeczowych zarzutów ws. przedsięwzięcia pn. "Budowa instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej sieci firma B. oznaczonej jako KKR_GDOW_STRYSZOWA/29449 zlokalizowanej w Stryszowej, gm., Gdów na działce nr [...], obręb 0020 Stryszowa".
• art. 84 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art.80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak powołania specjalisty, biegłego o specjalności systemy telekomunikacji radiowej. Osoba posiadająca wiedzę specjalistyczną, na podstawie przedstawionej dokumentacji, dokonałaby rzetelnej analizy, weryfikacji, oceniłaby prawidłowy zasięg oddziaływania zaplanowanej inwestycji i wydałaby opinię z pełnym uzasadnieniem merytorycznym i obliczeniowym. (Por. wyrok WSA w Krakowie z 2016-12-06 II SA/Kr 1026/16). Opinia biegłego byłaby doskonałym (niewątpliwie ważnym) wsparciem Organu do podjęcia decyzji ws. możliwego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
• naruszenie art. 7b. kodeksu postępowania poprzez brak podjęcia współpracy ze Starostwem Powiatowym w Wieliczce. Wiedza pozyskana z telekomunikacyjnej części Projektu Budowlanego ma kluczowe znaczenie dla rozwiązania stanu faktycznego sprawy, a została całkowicie zignorowana najpierw przez Wójta Gminy Gdów, a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Należy zauważyć, iż - według Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia - działanie zaplanowanej inwestycji to minimum 20 lat. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, iż mamy w sprawie do czynienia z interesem społecznym i słusznym obywateli.
II. Naruszenie prawa materialnego, w zakresie:
• art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez nie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji gdy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
• art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez brak przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
• rażące naruszenie prawa, tj. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uczestnik postępowania spółka Firma A w piśmie z dnia 26 stycznia 2022 r. wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.
Strona skarżąca i uczestnik wskazali adresy na platformie ePuap, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie wykonało powyższego wezwania, dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.
Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.
Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, Sąd podziela zawarte w jej uzasadnieniu rozważania organu, a zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd nie przeprowadził dowodu z załączonej do skargi opinii biegłego na dr inż. J. G., Biegłego Sądu Okręgowego w K.. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie – jak już wyżej wskazano – jedynie kontroluje administracje publiczną, badając czy przeprowadzone przez organy administracyjne postępowanie jest zgodne z przepisami procesowymi i przepisami prawa materialnego. Dowód z dokumentów może być przeprowadzony jedynie w wyjątkowych, wskazanych w przywołanym wyżej przepisie przypadkach. Dowód z opinii biegłego jest innym rodzajem środka dowodowego niż dowód z dokumentów.
Zarzuty skargi – formułowane zarówno jako naruszenie przepisów postępowania jak i prawa materialnego - sprowadzają się do tego, że organ dokonał błędnej kwalifikacji przedsięwzięcia, i na podstawie tej błędnej kwalifikacji ustalił, że nie jest to przedsięwzięcie zaliczane do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tylko bowiem dla takiej kategorii przedsięwzięć wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w innych przypadkach postępowanie nie ma swojego przedmiotu i winno zostać umorzone. Skarżący zarzuca przede wszystkim, że u podstaw błędnej kwalifikacji przedsięwzięcia legło przyjęcie przez organ takich jego parametrów, jakie wskazał inwestor. Zdaniem skarżącego organ nie powinien był opierać się na danych określonych przez inwestora we wniosku, ale powinien był zweryfikować je poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, a nadto z akt administracyjnych związanych z udzieleniem pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.
W pierwszej kolejności zatem wskazać należy, że przedsięwzięcie objęte kontrolowanym postępowaniem, zostało określone we wniosku wraz z załącznikami, w tym w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia (dalej zwana KIP). Dokumenty te zawierają wszystkie parametry techniczne oraz informacje wymagane prawem oraz określające, na czym polega planowane przedsięwzięcie: budowie instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej sieci firma B Przedsięwzięcie to jest (przynajmniej na obecnym etapie) przeznaczone dla jednego operatora, to jest dla firma B Tylko tak określone, konkretne przedsięwzięcie mogło być zatem przedmiotem postępowania oraz oceny organów. Rację ma więc SKO wskazując, że ocenie podlega przedsięwzięcie tylko w zakresie wiążącym organ w przedmiotowym postępowaniu. Organ administracyjny rozpatrując wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia nie jest uprawniony do analizy innych parametrów inwestycji niż te, które opisane zostały we wniosku i jego załącznikach. Takie rozważania dotyczyłyby stanu innego niż projektowany, odnosiłby się tym samym do innego przedsięwzięcia. Organ administracji nie jest uprawniony ani do analizy parametrów stacji bazowej innych niż wskazane we wniosku, ani też do analizy potencjalnego zachowania się stacji bazowej telefonii komórkowej związanego z eksploatacją obiektu. Należy podkreślić, że w razie ewentualnej rozbudowy stacji (np. poprzez dołożenie nowych anten tego samego lub innego operatora), konieczne będzie uzyskanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzedzonej ewentualną – o ile będzie konieczna - decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.
Nie jest zatem tak, jak chce skarżący, że organ był obowiązany badać dokumenty związane z procedowanym pozwoleniem na budowę – jest wręcz odwrotnie, to organ wydający pozwolenie na budowę, obowiązany jest badać czy projektowana inwestycja nie jest inna niż ta, która oceniana była w ramach postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, które zakończyło się umorzeniem postępowania z powodu braku jego przedmiotu (inwestycji oddziałującej znacząco - zawsze lub potencjalnie- na środowisko).
Projekt budowy stacji bazowej w Stryszowej jest dokumentem ocenianym na podstawie innego, odrębnego postępowania administracyjnego, o innym zakresie i innych wymaganiach. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego należy, zgodnie art. 35 ust. 1 pkt 1lit. b ustawy prawo budowlane, zbadać zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa, tzn. że rozstrzygnięcia muszą opierać się na przepisach prawa, w tym normach ustalonych przez obowiązujące przepisy prawa. Oczywiście, jak już wyżej wskazano, nie jest niemożliwe czy zabronione rozbudowanie takiej stacji, i w tym celu (na etapie pozwolenia na budowę) przygotowania potencjalnych możliwości jej zasilania energią elektryczną. Jednak na obecnym etapie ani organ, ani Sąd nie może przyjmować innych parametrów przedsięwzięcia, niż deklarowane przez inwestora. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 7b Kpa.
Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia przepisów art. 84 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art.80 Kpa poprzez brak powołania biegłego. Zgodnie z tymi przepisami, żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. (art. 78 § 1 i § 2 Kpa). Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. (art. 84 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.(art. 80 Kpa).
W sprawach kwalifikacji przedsięwzięcia zgodnie z przepisami rozporządzenia nie jest konieczne posiadanie wiadomości specjalnych, niedostępnych pracownikom wykwalifikowanego organu administracji.
Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839), do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowe wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c)10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20 000 W - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowe wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna.
Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) 10 000 W,
- a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko).
Zgodnie zatem z ww. rozporządzeniem, kwalifikacja przeprowadzana jest w oparciu o dwa kryteria: równoważną moc promieniowaną izotropowo oraz na podstawie odległości miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten. Zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.; dalej: "u.p.o.ś."), przez "miejsca dostępne dla ludności" rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.
Kwalifikacja przedsięwzięcia jest opracowaniem modelu przewidywanej sytuacji i bazuje na danych poszczególnych anten zgodnie z informacjami uzyskanymi od producenta anten oraz na założeniach operatora. W kwalifikacji przedsięwzięcia nie analizuje się rzeczywistego rozkładu promieniowania elektromagnetycznego, lecz jedynie wektor osi głównej wiązki. Długość osi wiązki jest uzależniona tylko i wyłącznie od jednego parametru - równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, wyznaczonej dla pojedynczej anteny. Inwestor we wniosku i załącznikach (KIP) opisał wnioskowane przedsięwzięcia, a organ prawidłowo ocenił, że nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Kolegium prawidłowo ustaliło, że planowane przedsięwzięcie ma być realizowane na działce nr [...] Stryszowa, a teren ten objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa Stryszowa. Działka ta położona jest w terenach rolnych ("R3"), obszar oddziaływania inwestycji (wokół, w promieniu minimum 200m) obejmuje tereny rolne oraz tereny zabudowy zagrodowej, tereny zalesień, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Kolegium ustaliło jaki ma charakter nieruchomość w części, na której realizowana jest i oddziałuje inwestycja telekomunikacyjna ( "R"), po drugie, jaki mają charakter nieruchomości sąsiednie znajdujące się w ocenianej według przepisów odległości od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny - są to nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym, leśnym, oraz przewidzianym pod zabudowę (zagrodowa, mieszkaniowa jednorodzinna). Należy wskazać, iż zabudowa mieszkalna zgodnie z planem może osiągać maksymalnie 15 m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu (§ 5 planu miejscowego).
Jak wynika z akt sprawy, w szczególności z załącznika nr 3 do kwalifikacji przedsięwzięcia (k. 60 akt adm. - widok pionowy instalacji radiokomunikacyjnej wraz z naniesionymi osiami głównymi promieniowania wiązek anten sektorowych oraz rysunków znajdujących się w opracowaniu inwestora "Analiza środowiskowa" – k. 69-72) - osie główne wiązek promieniowania anten w odległości do 200 m przebiegać będą w miejscach niedostępnych dla ludzi. Wszystkie minimalne odległości w pionie do osi głównej wiązki promieniowania są odpowiednio większe od wynikających z przepisów, a więc miejsca dostępne dla ludności nie istnieją w odległościach wskazywanych przepisem rozporządzenia.
Tym samym takiej inwestycji nie można zaliczyć do kategorii zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziałującej na środowisko i prowadzić postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. W tej sytuacji prawidłowe było wydanie decyzji o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bo nie było podstaw (w świetle art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz w świetle rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia w Stryszowej.
Kwestią odrębną natomiast jej późniejsze funkcjonowanie przedsięwzięcia zgodnie z przepisami i zatwierdzonymi parametrami. Ewentualna weryfikacja i kontrola zgodności zrealizowanej inwestycji w warunkami udzielonego pozwolenia na budowę jest przeprowadzana w odrębnym postępowaniu, np. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Nadto sprawy ochrony przed polami elektromagnetycznymi i środki stosowane w tej ochronie regulują przepisy działu VI tytułu II Prawa ochrony środowiska i wydanej na jego podstawie przepisy wykonawcze. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 934/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie są też uzasadnione zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77 oraz 80 K.p.a. Zaskarżona decyzja została poprawnie, szczegółowo i obszernie uzasadniona, wyjaśniono w niej wszystkie obowiązujące przepisy prawa oraz odniesiono je do analizowanego stanu faktycznego, dokładnie wyjaśniono wszelkie zasady związane z oceną oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko.
Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.