II SA/KR 1347/18

II SA/Kr 1347/18 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2018-12-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2407/19 - Wyrok NSA z 2022-09-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie Grażyny Mosoń-Wąsik sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. S. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda, decyzją z dnia 6 sierpnia 2018, znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz.1257 ze zm.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. S. z dnia 26 marca 2018 r. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 2 marca 2018 r., znak: [...], o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 21 maja 2015 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Budowa drogi gminnej wewnętrznej z odwodnieniem, na działce nr [...] w miejscowości N., Gmina Z. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Starosta [...], decyzją nr [...] z dnia 21 maja 2015 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora: Gmina Z dla zamierzenia budowlanego pn: Budowa drogi gminnej wewnętrznej z odwodnieniem na dz. nr [...] w miejscowości N., Gmina Z..
Pismem z nadanym w dniu 23 października 2017 r. A. S. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją Starosty [...] z dnia 21 maja 2015 r. Wnioskodawczyni powołała się na przyczynę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek kasacyjnego postanowienia organu odwoławczego Starosta [...] postanowieniem z dnia 14 lutego 2018 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 21 maja 2015 r., znak: [...]
Decyzją nr [...] z dnia 2 marca 2018 r., znak: [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 104 i 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 21 maja 2015 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Budowa drogi gminnej wewnętrznej z odwodnieniem, na działce nr [...] w miejscowości N., Gmina Z.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że w przedmiotowej sprawie wydania pozwolenia na budowę, w myśl Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu byli jedynie właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości – działki o nr [...] w miejscowości N., na której zlokalizowana jest przedmiotowa droga wewnętrzna z odwodnieniem. Natomiast A. S., jako właścicielka dz. nr [...] w miejscowości N., nie była stroną w przedmiotowym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W konsekwencji organ stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 21 maja 2015 r., znak [...], na podstawie przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Pismem nadanym w dniu 26 marca 2018 r. A. S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...]. Działając na skutek tego odwołania, Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 6 sierpnia 2018 r., którą utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności, że dokonał analizy materiału dowodowego i w dniu 2 maja 2018 r. wezwał skarżącą do wyjaśnień i uzupełnień, tj.: wskazania numeru działki, której dotyczy wniosek o uznanie jej interesu prawnego lub obowiązku, zgodnie z art. 28 k.p.a.; przedłożenia dowodu uprawniającego ją do wnioskowania o posiadanie ww. interesu prawnego lub obowiązku, ważnego w dniu 21 maja 2015 r.; przedłożenia kopii pozwolenia na budowę, na które powołuje się w swoim odwołaniu wraz z zatwierdzonym ww. decyzją rysunkiem projektu zagospodarowania terenu, wskazania występujących kolizji projektowanej drogi wewnętrznej z jej nieruchomością bądź wskazania ograniczeń w korzystaniu z tej nieruchomości. W odpowiedzi na to wezwanie z dnia 28 maja 2018 r. (data stempla pocztowego) skarżąca wskazała, iż wniosek o uznanie jej interesu prawnego lub obowiązku dotyczy działek o numerach: [...] i [...], które stanowią jej własność, zgodnie z zapisami w księgach wieczystych (odpowiednio: [...] i [...]); nie przedłożyła kopii pozwolenia na budowę wraz z rysunkiem zagospodarowania terenu, na które się powołała, gdyż ich nie odnalazła. Ponadto wskazała, że przyjęte rozwiązania projektowe spowodują niemożność korzystania z furtki; nadto projektowana inwestycja doprowadzi do zmiany stosunków wodnych na jej działce, gdyż obecnie w miejscu projektowanej drogi jest kanał melioracyjny zapewniający odwodnienie działkom okolicznymi, w tym jej działce, a po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji jej działka będzie zalewana. Dodatkowo wniosła o przeprowadzenie oględzin jej działki w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wojewoda w dniu 4 czerwca 2018 r. zwrócił się do Starosty [...] o wypożyczenie akt sprawy dotyczącej wniosku o pozwolenie na budowę lub zgłoszenia inwestycji budowlanej zrealizowanej na działce nr [...] w miejscowości N., Gmina Z.. W odpowiedzi z 12 czerwca 2018 r. Starosta [...] oświadczył, że nie odnaleziono żądanych dokumentów i że do 2003 r . organem właściwym do wydania pozwoleń na budowę był Wójt Gminy Z. W związku z powyższym Wojewoda w dniu 15 czerwca 2018 r. zwrócił się do Wójta Gminy Z o wypożyczenie akt sprawy dotyczącej wniosku o pozwolenie na budowę lub zgłoszenia inwestycji budowlanej zrealizowanej na ww. działce. W odpowiedzi z 25 czerwca 2018 r. Wójt Gminy Z oświadczył, że nie odnaleziono żądanych dokumentów. W rejestrze pozwoleń na budowę prowadzonym przez Urząd Gminy Z odnaleziono tylko zapis, że Wójt Gminy Z wydał 21 lipca 1997 r. decyzję Nr NB- [...]/1788/97 o pozwoleniu na budowę dla budynku mieszkalnego i ogrodzenia na działce nr [...] w Nielepicach. Wojewoda zbadał treść księgi wieczystej nr [...] (utworzonej między innymi dla działki nr [...]) i stwierdził, że w Dziale III - Prawa, roszczenia i ograniczenia - brak jakichkolwiek wpisów. Z powyższego wynika – w ocenie Wojewody –że na działkę nr [...] nie nałożono żadnych ograniczeń (typu przykładowo: służebność przechodu i przejazdu).
Dalej Wojewoda przytoczył i wyjaśnił przepisy determinujące status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowalne, art. 28 k.p.a.). Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji określił obszar oddziaływania inwestycji jako obszar obejmujący działkę nr [...] (objętą przedmiotową inwestycją) i na podstawie informacji z bazy Ewidencji Gruntów i Budynków z dnia 18 maja 2015 r. ustalił strony postępowania – właściciela ww. działki: Gminę Z. A. S. (właścicielka działek sąsiednich, graniczących z ww. działką, o numerach: [...] i [...]) nie była stroną przedmiotowego postępowania. Działka nr [...] ma użytek dr. Zgodnie z rysunkiem projektu zagospodarowania terenu wzdłuż całego odcinka przedmiotowej drogi wewnętrznej zaprojektowano kanalizację deszczową z trzema studzienkami deszczowymi, z odprowadzeniem do istniejącej kanalizacji deszczowej oraz koryto ściekowe szczelne z trzema studzienkami wodościekowymi, z wpustami i osadnikami, przejmującymi wody z jezdni i przyległego terenu z odprowadzeniem do projektowanej kanalizacji w jezdni. Ww. kanalizację zaprojektowano zgodnie z uzyskanymi uzgodnieniami załączonymi do projektu budowlanego: ostateczną zgodą Wójta Gminy Z z 16 września 2013 r., znak: [...], z warunkami wykonania ww. kanalizacji (ważnymi do dnia 16 września 2015 r.) oraz opinią Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Starostwa Powiatowego w K. nr [...] z dnia 12 sierpnia 2013 r., znak: [...], stwierdzającą bezkolizyjność usytuowania sieci kanalizacji deszczowej (ważną przez okres 3 lat od dnia wydania opinii). Starosta [...], po dokonaniu sprawdzenia wniosku o pozwolenie na budowę oraz załączonego do wniosku projektu budowlanego, decyzją nr [...] z dnia 21 maja 2015 r. wydał pozwolenie na budowę i zatwierdził projekt budowlany przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została wydana w terminie ważności ww. uzgodnień. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosta [...] opierając się o zgromadzony materiał dowodowy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja zapewni prawidłowe odwodnienie projektowanej drogi i terenów do niej przyległych.
Wojewoda przychylił się do stanowiska organu I instancji i stwierdził, iż zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 Pw nie znajduje uzasadnienia. Ponadto Wojewoda wskazał, że zgodnie z rysunkiem zagospodarowania terenu działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd z kostki betonowej prowadzony po działce nr [...] (własności Gminy Z). Projektowana na działce nr [...] droga wewnętrzna nie ingeruje w ww. istniejący zjazd. Fragment kamiennego ogrodzenia działki nr [...] z furtką, jest odległy od granicy tej działki o ok. 25 cm, a od projektowanej drogi o ok. 1 m. Z treści księgi wieczystej nr [...] (utworzonej między innymi dla działki nr [...]) nie wynika, żeby na działce nr [...] ciążyły ograniczenia typu służebność przechodu i przejazdu. Skarżąca nie udowodniła, że na działce nr [...] ciążą ograniczenia wynikające z istniejącego usytuowania furtki w ogrodzeniu działki nr [...]. Zgodnie z opisem projektu zagospodarowania terenu i rysunkiem projektu budowlanego, pn.: Profil podłużny drogi i kanału, projektowaną drogę wysokościowo dowiązano do istniejących rzędnych i reperów. Projektowana niweleta drogi (od studni Sd.2 do studni Sd.4) posiada spadek podłużny i = 10,45% i spadek poprzeczny 2% w kierunku ścieku. Projektowana droga w miejscu projektowanej studni Sd.2 będzie podniesiona w stosunku do stanu istniejącego terenu o 39 cm, a w miejscu studni Sd.3 i Sd.4 - o 60 cm. Jezdnia drogi będzie obustronnie ograniczona obrzeżami betonowymi o wymiarach: 6x30x100 cm. Z powyższego wynika – w ocenie Wojewody – że projektowana inwestycja nie nakłada na nieruchomość skarżącej żadnych ograniczeń i nie ingeruje w jej prawo własności. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 140 k.c.
Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 21 maja 2015 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Budowa drogi gminnej wewnętrznej z odwodnieniem, na działce nr [...] w miejscowości N., Gmina Z.. Organ I instancji w postępowaniu wznowieniowym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji ustalił krąg stron postępowania zgodnie z obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji i nie uznał skarżącej za stronę. W postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez Wojewodę skarżąca nie przedłożyła nowych dowodów, świadczących o istnieniu jej interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Pismem z dnia 10 września 2018 r. A. S. wniosła skargę na decyzję Wojewody z dnia 6 sierpnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie prawa procesowego, a to art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 3 pkt 20 p.b., które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie przysługuje skarżącej status strony, jako że należąca do niej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji podczas gdy fakt ten został ustalony przez organ II instancji w oparciu jedynie o dokumentację przedstawioną przez organ I instancji, która nie przedstawia aktualnych okoliczności faktycznych relewantnych dla sprawy, w szczególności w zakresie stosunków wodnych panujących na obszarze działki nr [...] oraz działek do niej przyległych; 2) naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 k.p.a. w związku z art. 136 § 1 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez przyjęcie, iż stan faktyczny w sprawie został wyjaśniony w sposób wyczerpujący, podczas gdy w rzeczywistości organ II instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego i oparł się jedynie na dokumentach dostarczonych przez organ I instancji, które nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego i zaniechał przeprowadzenia dowodów koniecznych do poprawnego ustalenia okoliczności sprawy, w szczególności w przedmiocie ustalenia aktualnych stosunków wodnych panujących na działce o nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości N. oraz działek do niej przyległych poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii stosownego biegłego oraz dowodu z oględzin przedmiotowych nieruchomości; 3) naruszenie prawa procesowego, a to art. 84 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez niepowołanie stosownego biegłego w celu określenia wpływu planowanej inwestycji na stosunki wodne panujące na obszarze działki nr [...] oraz działek do niej przyległych, podczas gdy okoliczność ta stanowi warunek uznania skarżącej za stronę postępowania; 4) naruszenie prawa procesowego, a to art. 85 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez nieprzeprowadzenie oględzin przedmiotowej działki na okoliczność ustalenia jej aktualnego stanu, podczas gdy okoliczność ta ma znaczny wpływ na uznanie skarżącej za stronę postępowania; 5) naruszenie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez uznanie, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w zmianie zaskarżonej decyzji, podczas gdy zgromadzony do tej pory w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie takiego stwierdzenia, ponieważ wszelkie dokumenty, na które powoływał się organ II instancji odnoszą się do stanu faktycznego na czas wydania przez Starostę [...] decyzji nr [...] z dnia 21 maja 2015 i nie odpowiadają aktualnemu stanowi faktycznemu, a tym samym nie można na ich podstawie stwierdzić, iż skarżąca nie ma interesu prawnego w zmianie zaskarżonej decyzji, organ II instancji zaś zaniechał przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym zakresie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Budowa drogi gminnej wewnętrznej z odwodnieniem, na działce nr [...] w miejscowości N., Gmina Z. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia moich praw. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumentację na poparcie zarzutów skargi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.
1. Powszechnie przyjmuje się, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 638). Odstępstwo od zasady ne bis in idem i od zasady trwałości decyzji ostatecznej jest tu zatem podyktowane nie tyle wadliwością samego rozstrzygnięcia, ile wadliwością poprzedzających je czynności procesowych (por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra 1994, s. 19). Przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania jest złożony, ponieważ obejmuje – ściśle biorąc, może obejmować – dwie odmienne kwestie prawne; powstanie tudzież aktualność i potrzeba rozstrzygnięcia drugiej jest przy tym uwarunkowana sposobem, w jaki rozstrzygnięta zostanie pierwsza. W każdym przypadku uruchomienia instytucji wznowienia postępowania od razu pojawia się kwestia istnienia przyczyn opisanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. W dalszej kolejności, i tylko w wypadku pozytywnych ustaleń co do przyczyn wznowienia postępowania, wyłania się, niejako na dalszym planie, kwestia, której dotyczyła decyzja wydana w toku instancji i która wobec uchylenia tej decyzji musi być rozstrzygnięta na nowo. Idzie tu oczywiście o sprawę administracyjną – tę samą sprawę administracyjną, która była już wcześniej przedmiotem czynności jurysdykcyjnych. "W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną" (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, tamże, s. 695).
2. Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności – przesłanki rozumiane jako warunki, od których zależy samo uruchomienie odnośnego trybu nadzwyczajnego. Kształtują się one różnie w zależności od tego, czy wznowienie ma nastąpić z urzędu, czy też na żądanie strony. Zawsze należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 ab initio k.p.a.) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania. W tym drugim przypadku dodatkowo trzeba brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., II OSK 2598/10, LEX nr 1083642). Niespełnienie przesłanek, o których mowa, jest podstawą do wydania postanowienia odmownego, przewidzianego w art. 149 § 3 k.p.a. Gdyby zaś organ z takich czy innych przyczyn wszczął (wznowił) postępowanie podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., II OSK 176/10, CBOSA; wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 464/11, LEX nr 1085635; E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2006, nr 7-8, s. 121).
3. Etapy procedury wznowienia postępowania wraz z przypisanymi do nich okolicznościami, które wymagają zbadania, w ogólnym zarysie wydają się wprawdzie dość oczywiste, ale precyzyjne rozgraniczenie tudzież dokładne ustalenie zakresu każdego z nich napotyka już na znaczne trudności i bywa źródłem dylematów interpretacyjnych, różnie rozstrzyganych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dotyczą one w szczególności "styku" między weryfikacją dopuszczalności wznowienia a postępowaniem wznowionym. Ich egzemplifikacją jest dylemat związany z przyczyną wznowienia opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W razie powołania się na nią przez wnioskodawcę nie jest bowiem do końca jasne, kiedy – przed czy po wydaniu postanowienia z art. 149 k.p.a. – należy poczynić ustalenia co do jego legitymacji procesowej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że "w przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ustawodawca założył, że badanie przymiotu strony dokonywane jest przed wydaniem czy to postanowienia o wszczęciu postępowania, czy też decyzji (obecnie postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania, a jedynie po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania następuje kolejny etap procedury, jakim jest badanie, czy podmiot już uznany przez organ za stronę ponosi winę lub nie ponosi winy co do braku jego udziału w innym zakończonym ostateczną decyzją postępowaniu" (wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 154/11, LEX nr 993262; zob. też wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1345/10, LEX nr 993219; wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r., II OSK 1158/10, LEX nr 1083556). Ale występuje także stanowisko odmienne, w świetle którego w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie postępowania przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący to podanie nie bada od razu, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 1 grudnia 2010 r., I SA/Kr 1516/10, LEX nr 749189; wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., II OSK 2064/09, LEX nr 953022; wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r., II OSK 2397/11, LEX nr 1337356).
Stanowisko niejako pośrednie zostało zawarte w tezach wyroku NSA z 20 sierpnia 2010 r. (II OSK 1332/09, LEX nr 737704): "Co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie oznacza to jednak, iż w każdym przypadku koniecznym jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzję (obecnie postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania". Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela.
4. W niniejszej sprawie organy obu instancji pozytywnie zweryfikowały formalne przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania w postaci istnienia decyzji ostatecznej, wskazania przez wnioskodawczynię określonej normatywnie przyczyny wznowienia (niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i zachowania określonego w art. 148 § 2 k.p.a. terminu do złożenia podania. W ocenie Sądu stanowisko organów w tej mierze jest prawidłowe.
5. Starosta [...], a następnie także Wojewoda przyjęli w niniejszej sprawie koncepcję, w myśl której w razie powołania się przez wnioskodawcę na przyczynę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zbadanie i rozstrzygnięcie o legitymacji procesowej wnioskodawcy powinno nastąpić w toku postępowania wznowionego. Okoliczności sprawy, zdaniem Sądu, uzasadniały przyjęcie i zastosowanie właśnie tej koncepcji
6. Kluczowe w niniejszej sprawie – na odnośnym etapie postępowania wznowionego – było zatem ustalenie, czy A. S. miała legitymację procesową i w konsekwencji powinna mieć możliwość udziału jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] Starosty [...] z dnia 21 maja 2015 r., znak: [...] Organy obu instancji oceniły, że nie – zaś Sąd tej oceny nie podzielił.
7. W postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę legitymacja procesowa została ukształtowania w sposób szczególny, odmienny od rozwiązania kodeksowego. Artykuł 28 ust. 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej "pr.bud.") stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 pr.bud.). Określenie obszaru oddziaływania obiektu należy do podstawowych obowiązków projektanta (art. 20 ust. 1 pkt 1c pr.bud.); projekt budowalny powinien zawierać informację o obszarze oddziaływania obiektu (art. 34 ust. 3 pkt 5 pr.bud.). Ustalenia projektanta nie są wiążące; ostateczne ustalenie obszaru oddziaływania obiektu zawsze pozostaje w kompetencji organu. W piśmiennictwie wskazuje się, że w art. 28 ust. 2 pr.bud. ustawodawca ograniczył, w porównaniu z regulacją art. 28 k.p.a., zakres podmiotowy postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przez, z jednej strony, wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania, z drugiej zaś – przez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które w założeniu miało ułatwić ustalenie interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości (zob. A. Ostrowska, Komentarz do art. 28 ustawy – Prawo budowlane, LEX/el. teza 18). Artykuł 28 ust. 2 pr. bud. nie wyeliminował jednak całkowicie stosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę regulacji kodeksu postępowania administracyjnego. Bez wątpienia bowiem aktualne pozostaje zagadnienie interesu prawnego, gdyż podmioty, które znalazły się w kręgu stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, zostały wyodrębnione na podstawie kryterium ochrony ich interesu prawnego (zob. tamże). Interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (art. 28 k.p.a.) musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego; powinien wyrażać się w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji wobec konkretnego podmiotu prawa. Nie może być on jedynie potencjalny. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej.
8. Ocena, czy zachodzi przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego, musi być zrelatywizowana do ówczesnego stanu faktycznego i prawnego, tj. stanu faktycznego i prawnego istniejącego w momencie podejmowania decyzji dotychczasowej. Dotyczy to także przyczyny wznowienia postępowania opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
9. Charakter inwestycji objętej przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę powodował – mimo że w grę wchodziła droga wewnętrzna – iż miejsce, w którym miała powstać, mogło zostać zakwalifikowane jako droga, ulica tudzież inne miejsce publiczne, a to – w ówczesnym stanie prawnym – rzutowało na prawa i obowiązki skarżącej, jako właściciela nieruchomości sąsiedniej, choćby przez to, że określone jej działania stawały się prawnie reglamentowane. W szczególności można wskazać na obowiązujący w dacie wydania odnośnej decyzji (21 maja 2015 r.) przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, który stanowił, że budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia. Dlatego też związku z inwestycją objętą pozwoleniem budowę powstawało dla skarżącej nieistniejące wcześniej formalnoprawne ograniczenie. Następcza nowelizacja powołanego przepisu ani też to, czy skarżąca wtedy rzeczywiście planowała budowę nowego ogrodzenia, nie ma w tym kontekście znaczenia.
Niezależnie od powyższego trzeba zauważyć, że ze względu na niewielką, nieprzekraczającą 1m, odległość inwestycji od granicy działki skarżącej oraz posadowionego tam kamiennego ogrodzenia niepodobna nie liczyć się z możliwością jej oddziaływania na tę działkę – tym bardziej, że inwestycja ta jest związana z korytowaniem oraz zmianą poziomu terenu. Istotne jest także wpisane w inwestycję odwodnienie, które z pewnością nie pozostanie bez wpływu na nieruchomość skarżącej – oczywiście nie można przesądzać, że będzie to wpływ niezgodny z przepisami prawa wodnego, ale znaczenie ma samo jego istnienie. Wszak jeżeli dochodzi do jakiegokolwiek przewidzianego przepisami szczególnymi oddziaływania inwestycji na znajdujące się w jej najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie, które – zdaniem organów – jest według norm prawa dopuszczalne, to zawsze właściciele tych sąsiednich nieruchomości powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie rozpoznawania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę, a tym samym przysługuje im przymiot stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę na sąsiedniej nieruchomości (zob. A. Ostrowska, Komentarz do art. 28 ustawy – Prawo budowlane, LEX/el., teza 22). Ponadto, kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać – nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę z definicji powinni mieć właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich, chyba że organ ustali, iż z uwagi na znaczną odległość planowanej zabudowy od działki sąsiedniej, ukształtowanie terenu czy sposób jego dotychczasowego lub planowanego zagospodarowania wykluczone jest, że zamierzenie inwestycyjne będzie w jakikolwiek sposób ograniczało zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej (por. tamże). W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, o takim wykluczeniu nie można mówić. W orzecznictwie podkreśla się też, że ustawowa definicja "obszaru odziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia. Do relewantnych przepisów odrębnych należą tu także przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora może więc wynikać z ochrony przysługującemu mu prawa własności (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 9 sierpnia 2018 r., II SA/Ke 384/18, LEX nr 2543247).
10. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że dokonana w zaskarżonej decyzji ocena co do braku legitymacji procesowej skarżącej w odnośnym postępowaniu administracyjnym narusza powołane przepisy, w szczególności art. 28 ust. 2 pr.bud.); w konsekwencji, zdaniem Sądu, nieprawidłowo zastosowany został również art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Należy podkreślić, że niniejsze rozstrzygnięcie nie przesądza ani o materialnoprawnej wadliwości, ani o potrzebie wzruszenia decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 21 maja 2015 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Budowa drogi gminnej wewnętrznej z odwodnieniem, na działce nr [...] w miejscowości N., Gmina Z.. Te kwestie podlegają badaniu na późniejszym etapie postępowania wznowionego, tj. na etapie postępowania "co do rozstrzygnięcia istoty sprawy" – a do tego etapu w niniejszym przypadku jeszcze nie doszło.
W ponownym postępowaniu w sprawie organy obowiązane będą uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku.
W tym stanie rzeczy należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zasądzone koszty w wysokości 500 zł obejmują uiszczony wpis od skargi.