VIII SA/Wa 172/07

VIII SA/Wa 172/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kuna
Artur Kot
Marek Wroczyński
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Asesor WSA Andrzej Kuna, Protokolant Adam Wójtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M.S., B.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Starosta L. działając na mocy art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M.S. z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę baru w miejscowości D. gmina C. na działkach o nr ewidencyjnych gruntu [...] oraz [...] "odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę baru w miejscowości D. na działkach nr ewid. gruntów [...],[...]".
W uzasadnieniu organ podał, iż inwestor w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] sierpnia 2006 r. w pkt 6 nie określił stosunku zobowiązaniowego do wykonania robót oraz nie określił z jakich dokumentów wynika jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto organ wskazał, iż z odpisu księgi wieczystej Nr KW [...] Dz. Odp. Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2006 r. Dział II wynika, że właścicielem działek nr [...],[...],[...] jest E.M., córka H. i M..
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. i M.S. zarzucając, iż decyzja o odmowie wydania pozwolenia na budowę spowoduje konieczności zaniechania prowadzonej w istniejącym obiekcie działalności gastronomicznej, co w konsekwencji narazi ich na utratę wartości i znaczenia baru. Nadto podnieśli, iż zaniechanie inwestycji spowoduje konieczność przerwania prowadzonej w nich działalności ze względu na wymagania przepisów sanitarnych, którym będzie można sprostać jedynie po rozbudowie.
Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...]Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania B.i M.S. od powyższej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W ocenie organu II instancji Starosta L. wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył prawa .
Organ podniósł, iż ze złożonego przez odwołujących oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane wynika, iż faktycznie posiadają oni prawo własności do jednej z działek, zaś dla pozostałych dwóch oświadczyli, iż wynika ono ze stosunku zobowiązaniowego z tytułu zajęcia hipoteki. W ocenie organu brak jest podstaw do uznania za wystarczający dokument w formie odpisu z księgi wieczystej Nr KW [...] dla nieruchomości rolnej położonej we wsi D., gm. C., oznaczonej Nr [...],[...],[...] i [...] o "zajęciu hipoteki" bowiem w dalszym ciągu jej właścicielem pozostaje E.M.. Jedynie właściciel nieruchomości może wyrazić zgodę na dysponowanie nią innej osobie prawnej lub fizycznej, bez względu na sposób i zakres upoważnienia udzielonego w formie pisemnej. W sytuacji gdy jest to niemożliwe zgodę wydaje wyłącznie sąd powszechny prawomocnym orzeczeniem na wniosek osoby wnoszącej pozew z roszczeniem udokumentowanego prawa do nieruchomości.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli M.i B.S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Jak wynika z uzasadnienia skargi małżonkowie M.i B.S. są nieprzerwanie od 1992 r. samoistnymi posiadaczami i użytkownikami nieruchomości obejmującej m.in. działki nr ew. gruntów [...]i [...]. Przejęcie nieruchomości w posiadanie i użytkowanie nastąpiło na mocy porozumienia z E.M. mężem E.M. właścicielki nieruchomości, w całości zastawionej hipotecznie pod kredyty bankowe. E.M. mając prawo do małżeńskiej wspólności majątkowej i jako faktyczny wykonawca inwestycji miał prawo do decyzji zarządzającej nieruchomością i przekazania jej w użytkowanie w myśl art. 200 kodeksu cywilnego. Wierzytelności bankowe obejmujące kwotę kredytu jak również przeterminowane odsetki od niewpłaconych rat kredytu zostały sprzedane i na tej podstawie przeniesiono hipotekę w ostatecznym etapie na B.i M.S.. W ocenie skarżących jako posiadacze samoistni i użytkownicy nieruchomości i mając hipoteczne zabezpieczenie na tej nieruchomości wierzytelności przekraczającej rachunkowo znacznie rynkową wartość tej nieruchomości mieli podstawę do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania tą nieruchomością. Zdaniem skarżących wymaganie przez organ administracyjny wyłącznie tytułu własności dla uznania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest ograniczeniem obowiązującego prawa budowlanego i nie wychodzi naprzeciw intencjom ustawodawcy zmierzającym do rozluźnienia "gorsetu blokującego inwestycje budowlane". Organ – w ocenie skarżących – pominął milczeniem fakt posiadania przez nich ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości, wskazując na brak stosunku zobowiązaniowego.
Skarżący twierdzą nadto, iż nie działają na szkodę kogokolwiek ale wręcz przeciwnie celem ich działania jest polepszenie stanu nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Nadto organ podał, iż błędne jest stanowisko skarżących, jakoby E.M., mąż właścicielki nieruchomości miał prawo do decyzji zarządzania nieruchomością i przekazania jej w użytkowanie skarżącym. Właścicielką nieruchomości zgodnie z księgą wieczystą jest bowiem E.M., która nie udzieliła mężowi stosownego upoważnienia. Brak jest również w aktach sprawy dokumentu, który świadczyłby o tym, iż E.M. jest współwłaścicielem nieruchomości, w tym również na podstawie uprawnień wynikających ze związku małżeńskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Przedmiotem oceny Sądu w toku postępowania była decyzja Wojewody [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty L. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W ocenie organu podstawą decyzji odmownej był brak wykazania przez skarżących, iż posiadają oni prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodne z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.
Zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto m.in. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Treść tego przepisu przesądza, iż składający wniosek o pozwolenie na budowę nie musi wykazywać bezpośredniego prawa do nieruchomości, gdyż zamiast dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co było wymagane przed nowelizacją Prawa budowlanego ustawą z dnia 27 marca 2003 – o zmianie ustawy – Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), wystarczające jest złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest to znaczne uproszczenie procedury, które oznacza, że do wniosku nie trzeba dołączać żadnych innych dokumentów wskazujących wprost na przysługujące wnioskodawcy prawo do nieruchomości. Uproszczając procedurę w tym zakresie ustawodawca jednocześnie wprowadza rygor odpowiedzialności karnej w przypadku złożenia fałszywego oświadczenia. Również orzecznictwo powstałe na gruncie omawianego przepisu stosunkowo rygorystycznie interpretuje wymóg "wykazania prawa do dysponowania nieruchomością". Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwolenie na budowę może być wydane tylko i wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest to więc przepis bezwzględnie obowiązujący, a niedotrzymanie warunku w nim określonego niewątpliwie jest rażącym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę wydanego bez wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 1092/2000). Warto również przytoczyć tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2002 r., sygn. akt IV SA 477/2002 która stanowi, iż słowo "wykazać" w języku polskim oznacza "przedstawić dowody", "dowieść", "unaocznić"; takie znaczenie wymaga przekonania przez inwestora w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości, że prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dysponuje, a nie jedynie opiera się na wyciągnięciu wniosków w sposób dorozumiany.
Nakładając na inwestora obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ustawodawca jednocześnie definiuje to pojęcie w art. 3 ust. 11 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, przy czym zgodnie z poglądami orzecznictwa pojęcie to należy oceniać według przepisów kodeksu cywilnego (powołany wyżej wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002 r.). Tak więc nie tylko prawo własności nieruchomości ale również dysponowanie nią na podstawie innego tytułu prawnego otwiera inwestorowi możliwość uzyskania pozwolenia na budowę.
Na gruncie rozpoznawanej spawy stwierdzić należy, iż skarżący M. i B. S. wywodzili swoje prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane z ograniczonego prawa rzeczowego – hipoteki wpisanej do księgi wieczystej. Nadto skarżący powoływali się na treść umowy honorowej" zawartej pomiędzy E.M. a M.S. (załączonej dopiero do skargi). Do oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor załączył odpis z KW [...], z którego wynika prawo własności E. M. do działek nr [...] i [...]będących przedmiotem inwestycji oraz informacja o wpisaniu w dziale czwartym pożyczek udzielonych przez skarżących właścicielce nieruchomości. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, iż wypis z w/w księgi wieczystej nie jest wystarczającym dokumentem potwierdzającym prawa skarżących do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy bowiem zauważyć, że o ile sytuacja, gdy o pozwolenie na budowę stara się właściciel nieruchomości nie będzie z reguły nasuwała wątpliwości, to pojawiają się one w przypadku, gdy stara się o to użytkownik wieczysty, najemca czy dzierżawca. Tym bardziej wątpliwości takie pojawiać się będą w przypadku gdy inwestorowi przysługuje jedynie prawo zaspokojenia swojej wierzytelności na nieruchomości dłużnika zabezpieczonej hipoteką. Dotychczasowe orzecznictwo zapadłe na gruncie art. 32 ust. 4 oraz art. 3 ust. 11 Prawa budowlanego stoi na stanowisku, iż w przypadku gdy wniosek o pozwolenie na budowę pochodzi od osoby, która nie jest wyłącznym właścicielem nieruchomości ale współwłaścicielem, użytkownikiem, najemcą itp. wymagana jest wyraźna zgoda właściciela lub współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (tak m.in. wyrok NSA z dnia 10 lipca 1987 r., sygn. akt IV SA 381/87, opubl. ONSA 1988/1 poz. 7; Wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1986 r., sygn. akt SA/Gd 1229/85, opubl. Rejent 1991/3 str. 165). Trzeba bowiem podkreślić, iż nie jest wystarczające wykazanie samego prawa do dysponowania nieruchomością ale musi być wykazane prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sam fakt ustanowienia hipoteki nie rodzi jeszcze podstawy do twierdzenia, iż właściciel nieruchomości, w tym przypadku zgodnie z wypisem z księgi wieczystej E.M. jednocześnie wyraziła zgodę na dysponowanie nieruchomością dla celów budowlanych. Jednocześnie należy podkreślić, iż zgoda taka nie może być domniemana, nie można się jej domyślać czy też nie może być wyrażona w formie dorozumianej. W szczególności nie może być potraktowane jako wypełnienie przez osobę ubiegającą się o wydanie pozwolenia na budowę obowiązku wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powoływanie się – zamiast wyraźniej zgody – na milczenie podmiotu (w przedmiotowej sprawie właścicielki nieruchomości), od którego zależy powstanie wymaganego od inwestora uprawnienia. Poza faktem ustanowienia hipoteki brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na to, iż faktyczny właściciel nieruchomości wyraża zgodę na dysponowanie nią dla celów budowlanych. Hipoteka – jako ograniczone prawo rzeczowe wprost nie przyznaje uprawnień w zakresie bieżącego korzystania z nieruchomości uprawnionemu z tytułu jej ustanowienia, tym bardziej wątpliwe jest twierdzenie, iż sam fakt jej ustanowienia stanowi podstawę do podejmowania przez niego inwestycji budowlanych. Przy czym zauważyć należy, iż zdaniem skarżących podstawą ustanowienia prawa użytkowania było pisemne porozumienie z E.M. (tzw. "umowa honorowa"). Zdaniem Sądu umowa ta nie może jednak stanowić podstawy do uznania, iż skarżący faktycznie i formalnie posiadają prawo do użytkowania nieruchomości, bowiem jak słusznie zauważa organ brak jest danych potwierdzających uprawnienie do dysponowania nieruchomością przez męża właścicielki E.M.. Niemniej jednak nawet w przypadku gdyby umowa użytkowania była istotnie zwarta i skuteczna, nie oznacza to jeszcze, iż skarżący posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem samo ustanowienie użytkowania nie rodzi domniemania, iż właściciel wyraża zgodę na podjęcie inwestycji budowlanych. A przede wszystkim dowód z powyższej umowy został dołączony dopiero przy wniesieniu skargi.
Także zaznaczyć należy, iż w kwestiach wątpliwych (tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie) organ architektoniczno – budowlany, pomimo treści art. 32 ust. 4 pkt 2, ma prawo wyjaśnić posiadanie uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tym samym zbadać prawdziwość i zgodność ze stanem prawnym złożonego oświadczenia.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę M.i B.S..