II SA/Kr 1344/22

II SA/Kr 1344/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant : sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Nr XXXVI/262/2021 Rady Gminy Jabłonka z dnia 30 czerwca 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Jabłonka w jej granicach administracyjnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 3 ust. 3 pkt 9 i § 19 tekstu planu oraz w części graficznej w zakresie terenu oznaczonego jako "KSP" – w odniesieniu do działki numer [...]; II. w pozostałym zakresie oddala skargę; III. zasądza od Gminy Jabłonka na rzecz skarżącego kwotę 797 zł ( siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z 26 października 2022 r. M. P. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXXVI/262/2021 Rady Gminy Jabłonka z 30 czerwca 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Jabłonka w jej granicach administracyjnych.
Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie:
1. art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej u.p.z.p.), poprzez ustalenie przeznaczenia części dz. ewid. nr [...] w [...] jako terenu "KSP" (teren parkingów i urządzeń komunikacji publicznej), w sytuacji gdy działka ta należy do właściciela prywatnego, a Gmina Jabłonka posiada nieruchomości, które mogłaby przeznaczyć na cele obsługi komunikacji publicznej,
2. art. 1 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego naruszenie polegające na ustaleniu przeznaczenia części przedmiotowej działki jako terenu "KSP" (teren parkingów i urządzeń komunikacji publicznej), bez prawidłowego rozważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, przeznaczając działkę pod zabudowę na cele publiczne, w sytuacji gdy działka ta należy do właściciela prywatnego, a Gmina posiada nieruchomości, które mogłaby przeznaczyć na cele obsługi komunikacji publicznej,
3. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na uchwaleniu ww. planu w sposób istotnie naruszający ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, przyjętego uchwałą Rady Gminy Jabłonka nr XLV/357/2018 z 5 lipca 2018 r. z późn. zmianami, bezpodstawną i bezprawną zmianę faktycznego sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości strony skarżącej, poprzez określenie w § 19 planu terenów KSP jako "tereny parkingów i urządzeń komunikacji publicznej", oraz przeznaczenie ich na "cele zespołów parkingowych, oraz obiektów i urządzeń obsługi ruchu pasażerskiego (dworzec autobusowy)" podczas gdy w Studium tereny te były przeznaczone na "cele wydzielonych zespołów parkingowych oraz obiektów i urządzeń obsługi komunikacji, jak stacje obsługi pojazdów",
4. art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p., poprzez jego naruszenie polegające na ustaleniu przeznaczenia części działki terenem "KSP" (teren parkingów i urządzeń komunikacji publicznej), bez uwzględnienia stanu prawnego gruntu będącego własnością osoby prywatnej,
5. art. 10 ust. 1 pkt 15 u.p.z.p., poprzez jego naruszenie polegające na objęciu części działki zasięgiem obszarów narażonych na zalewanie wodami powodziowymi, poprzez określenie orientacyjne zasięgu takich obszarów bez przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy dotyczącej faktycznej linii zasięgu ewentualnej powodzi i ryzyka jej wystąpienia,
6. art. 2 Konstytucji RP w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1587, dalej: rozporządzenie), poprzez użycie w § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 planu określeń niezdefiniowanych, nieostrych i nasuwających wątpliwości interpretacyjne typu: "w dostosowaniu do cech lokalnego krajobrazu" i "zapewniać harmonijną kontynuację istniejącego układu przestrzennego", które to określenia odnoszą się do zabudowy i prowadzą do uznaniowego ograniczenia możliwości lokalizowania nowych budynków i zabudowy.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o
1. stwierdzenie nieważności planu w części pisemnej w zakresie § 4 ust. 1 pkt 1 i 2,
2. stwierdzenie nieważności planu w części pisemnej w zakresie § 9 ust. 2.
3. stwierdzenie nieważności planu w części pisemnej w zakresie § 19 ust. 1 i 2
4. stwierdzenie nieważności planu w części graficznej stanowiącej rysunek planu dotyczącym w całości działki ewidencyjnej nr [...] w [...],
5. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Uzasadniając skargę, skarżący wskazał, że jest właścicielem przedmiotowej działki, która objęta jest między innymi, w zakresie obecnie zagospodarowanym jako stacja usług [...], obszarem KSP (teren parkingów i urządzeń komunikacji publicznej). W pozostałym zakresie działka objęta jest obszarem narażonym na zalewanie wodami powodziowymi (orientacyjny zasięg), oraz terenem o przeznaczeniu ZLW (teren zieleni w dolinach cieków). Na [...] krańcu działka leży w Południowomałopolskim Obszarze Chronionego Krajobrazu.
Jak podniósł skarżący, w treści uchwały zawarto między innymi zapisy dotyczące obszarów narażonych na zalewanie wodami powodziowymi (orientacyjny zasięg), pomimo, że obszary te nie są obszarami szczególnego zagrożenia powodzią, gdyż dla obszaru Gminy Jabłonka (zlewnia Czarnej Orawy) nie zostały opracowane mapy zagrożenia powodziowego, jak i mapy ryzyka powodziowego, o których mowa w art. art. 169-170 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 624, ze zm., dalej: Prawo wodne) (§ 9 ust. 2 zaskarżonego Planu). Zdaniem skarżącego, skoro w Prawie wodnym zawarto szczegółowe zapisy, które regulują sposób i tryb określania, jakie obszary objęte są zagrożeniem łub ryzykiem powodziowym, to wobec braku określenia takich obszarów, Rada Gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może samodzielnie tworzyć nowych regulacji przeciwpowodziowych poprzez określanie orientacyjnego zasięgu obszarów narażonych na zalewanie wodami powodziowymi. Ponadto skarżący wskazał, że przy ustalaniu takiego zasięgu Gmina nie przeprowadziła żadnych badań i analiz hydrologicznych. Orientacyjny zasięg obszarów narażonych na zalewanie wodami powodziowymi został ustalony w sposób arbitralny, o czym świadczą takie fakty jak: pokrywanie się granicy zasięgu z istniejącymi budynkami i drogami, oraz brak pokrycia się z poziomicami wskazującymi wysokość terenu nad poziomem morza.
Jak podał skarżący, zapisy planu dotyczące takich terenów (§ 30) zakazują sytuowania na nim nowej zabudowy. W przypadku działki skarżącego, nie ma taki zapis żadnych racjonalnych podstaw, gdyż działka znajduje się bezpośrednio przy drodze krajowej, a przebiegający po jej [...] stronie potok jest niewielkich rozmiarów. Koryto potoku stanowi zgodnie z Uchwałą nr XX/274/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 27 kwietnia 2020 r. część Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zgodnie z zapisami tej uchwały zakazuje się budowy nowych obiektów budowlanych w wyznaczonych strefach, oraz w pasie szerokości 10 metrów od linii brzegów naturalnych. Zdaniem Sejmiku taki zapis był wystarczający do zachowania trwałości i zwiększenia różnorodności ekosystemów.
Skarżący zwrócił uwagę, że w studium podkreślono, iż "Studium nie wskaże w pełni wiarygodnych zasięgów zagrożeń powodziowych, dlatego też ustalenia w tym zakresie winny być traktowane jako orientacyjne wytyczne dla przyszłych opracowań planistycznych. W przypadku opracowania map zagrożenia i ryzyka powodziowego przyszłe plany miejscowe powinny być opracowane z uwzględnieniem tych map oraz wynikających z nich zasad (możliwości i ograniczeń) w zagospodarowaniu terenów, stosownie do obowiązujących przepisów prawnych". Zdaniem skarżącego, Rada Gminy nie zastosowała się do wytycznych, które sama uchwaliła w Studium. Oparła się ona na starych materiałach, które sama uznała za nieaktualne.
W odniesieniu do § 19 uchwały, skarżący podkreślił, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie lokalnego transportu zbiorowego należy do zadań własnych gminy i faktycznie ta część działki, która została objęta terenem KSP została w Planie przeznaczona na usługi publiczne. Stało się tak wbrew woli i uwagom zgłaszanym przez właścicieli nieruchomości. Skarżący podniósł, że na tej części działki ma wybudowany budynek stacji [...]. Natomiast nie ma żadnych urządzeń, czy też obiektów budowlanych związanych z obsługą ruchu pasażerskiego (dworzec autobusowy).
Skarżący nawiązał do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II Sa/Kr 1176/11, stwierdzającego nieważność uprzedniej uchwały w zakresie rysunku planu obejmującego działkę skarżącego. Skarżący podniósł, że koncepcja budowy dworca z lat 80. XX w. jest zdezaktualizowana. Gmina nie zbadała czy ewentualna budowa dworca w tym miejscu ma jakikolwiek sens i czy ewentualnie Gmina nie dysponuje w innym miejscu własnym terenem, który mogłaby przeznaczyć na budowę dworca autobusowego. Podkreślić należy, że faktyczne funkcje dworca autobusowego na terenie wsi realizowane są na innych nieruchomościach w innej części wsi, które jednak w nowym Planie nie zostały przeznaczone na tereny KSP.
Skarżący zaznaczył również, że w studium przedmiotowa część działki przeznaczona została na teren KSP (teren parkingów i urządzeń komunikacji), czyli na cele wydzielonych zespołów parkingowych oraz obiektów i urządzeń obsługi komunikacji, jak stacje obsługi pojazdów. W § 19 Planu dokonano istotnej modyfikacji nazwy terenu KSP z "Teren parkingów i urządzeń komunikacji" na "Teren parkingów i urządzeń komunikacji publicznej" oraz dokonano modyfikacji celów na "obiektów i urządzeń obsługi ruchu pasażerskiego (dworzec autobusowy)".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi. Podkreślił, że zjawisko zalewania obszaru, na którym położona jest działka skarżącego, obserwowane było w ostatnich latach wielokrotnie. Skala tych zjawisk jest zmienna w czasie, w ostatnich latach obserwowano ich nasilenie, wynikające ze zmian cech pogodowych, w tym zwłaszcza częstsze występowanie gwałtownych opadów powodujących szybkie wezbrania wód. Gwałtowność spływu wód jest również związana z postępującym zagospodarowaniem terenu, przy którym zwiększa się szybkość spływu wód opadowych z powierzchni utwardzonych. W ocenie organu powyższe cechy terenu sprawiają, że nie nadaje się on do zabudowy. Wprowadzenie w planie miejscowym ustaleń dopuszczających możliwość zabudowy prowadziłoby do narażania ludzi i ich mienia na niebezpieczeństwo. Zatem plan nie wyznacza w tym miejscu terenów budowlanych, z wyjątkiem tych miejsc, na których już istnieje zabudowa. Zdaniem organu, sytuacja, w której ustawowo upoważnione organy nie opracowały i nie zatwierdziły map zagrożenia powodziowego (kompetencje Wód Polskich oraz Ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej) nie oznacza, że zagrożenia powodziowe nie występują. W sytuacji braku map zagrożenia powodziowego Gmina podjęła rozstrzygnięcia planistyczne na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa i stosownie do obiektywnie występujących okoliczności i art. 1 ust. 2 pkt 5 oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.
Organ podał, że w zakresie części działki skarżącego zabudowanej zgodnie z pozwoleniem na budowę z 2014 r. nie nastąpiła żadna zmiana w zakresie rodzaju przeznaczenia terenu względem planu z 2005 r. (uchwała Rady Gminy Jabłonka Nr XXVII1/240/2005 z dnia 18 czerwca 2005 r. (Dz. U. Woj. Małopolskiego Nr 516 poz. 3655 z dnia 19 września 2005 r.) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jabłonka w części obejmującej miejscowość Jabłonka). Pozostała, niezabudowana, część działki skarżącego znalazła się w granicach terenu "ZLW" (Tereny zieleni w dolinach cieków). Przyjmując ustalenia planu w zakresie terenu "KSP" Gmina miała na celu utrzymanie warunków zagospodarowania zgodnych z planem dotychczasowym. Skoro właściciel zabudował teren na podstawie ustaleń planu z 2005 roku, to dla zapewnienia możliwości funkcjonowania zrealizowanego obiektu konieczne było pozostawienie ustaleń planu w niezmienionej postaci.
Jak wskazał organ, nie stwierdzono otrzymania informacji o zmianie warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę z roku 2014, w myśl których obiekt mógłby zmienić funkcję z pierwotnej ([...]) na zakład [...], jak również informacji o zmianie sposobu użytkowania zrealizowanego na przedmiotowej działce obiektu. W ocenie organu, ustalenia planu z roku 2005 nie dawały podstaw dla powstania obiektu usług [...] w terenie KSP. Nie pozwalają na to również ustalenia aktualnie obowiązującego planu. Wobec powyższego, Gmina nie ma podstaw, by uznać, że zrealizowany obiekt ma obecnie inną funkcję, niż ta, która była określona w projekcie budowlanym i w pozwoleniu na budowę z roku 2014. Gmina utrzymała taki rodzaj przeznaczenia terenu, który sam Skarżący uznał za właściwy dla realizacji własnej inwestycji (wskazane wyżej pozwolenie na budowę z roku 2014). Cele publiczne mogą realizować wszelkie podmioty, w tym prywatne. Jak zaakcentowano, w pełni zgodne ze studium są ustalenia planu w zakresie podstawowych dyspozycji przestrzennych, tj. co do rodzaju wyznaczonych funkcji terenu jak i ich rozmieszczenia w przestrzeni. Niewielkie różnice wynikają z różnego charakteru dokumentów studium i planu miejscowego.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia Konstytucji RP, organ wskazał, że sugerowanie, iż zapisane w planie miejscowym dwie proste reguły, dla przeciętnego odbiorcy czytelne i zrozumiałe, mogą naruszać Konstytucję RP, wydaje się nieadekwatne do rangi podniesionego problemu. Z kolei w nawiązaniu do zarzutów naruszenia rozporządzenia, organ wyszczególnił, że skarżący przedstawił wyłącznie subiektywny pogląd, iż ustalenia są "niezdefiniowane, nieostre, nasuwające wątpliwości interpretacyjne", a ponadto nie są znane i praktykowane inne sposoby realizacji tych wymagań w planie miejscowym, niż poprzez ogólne wskazania tych elementów i zasad, jak to przyjęto w przedmiotowej uchwale.
Organ dodał, że skarżący nie wykazał, jaki związek mają kwestionowane regulacje planu z ewentualnym naruszeniem interesu prawnego bądź uprawnień skarżącego, które jest podstawą dopuszczalności wniesienia skargi.
Końcowo, organ zaznaczył, że wbrew twierdzeniom skargi, cała działka skarżącego leży w granicach Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") - postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Wstęp powyższy, zawierający syntetyczne ujęcie istoty kontroli sądu administracyjnego w przypadku skargi na akt prawa miejscowego, pozwala przejść do nakreślenia istotnych aspektów faktycznych sprawy.
Na wstępie trzeba dostrzec, że skarżący jako właściciel działki nr [...], ma bezdyskusyjny interes prawny we wniesieniu skargi, w zakresie naruszenia zapisami planu jego prawa własności. Naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi, jak o tym była wyżej mowa. Zatem o ewentualnych obiektywnych naruszeniach będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.
Trzeba dalej wskazać, że Sąd, badając procedurę planistyczną, nie dostrzega naruszeń w tym względzie.
Przechodząc do istoty skargi, czyli zarzutów, dotyczących przeznaczenia działki, trzeba na wstępie wyjaśnić pewne zagadnienie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, mianowicie relację między studium a planem miejscowym. Trzeba bowiem mieć na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który wskazuje, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy uchwalaniu planów miejscowych. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). " 1. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. 2. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium ( tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r.IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098).
Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (tak postanowienie NSA z 12 lutego 2016 r., II OSK 260/16, NZS 2016/2/2). Skoro plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r. II OSK 296/15, LEX nr 2170805).
W rezultacie z tego, co dotąd powiedziano w oparciu o przytoczone judykaty, wynika, że po pierwsze, Rada Gminy przy uchwalaniu planu jest bezwzględnie związana zapisami studium, przy czym stopień związania zależy od stopnia konkretności tych zapisów. Po drugie, w sytuacji chęci odejścia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od konkretnie i w sposób wiążący ustalonego przeznaczenia terenu w studium, należałoby uprzednio doprowadzić do zmiany odpowiednich zapisów studium.
Mając powyższe na uwadze, należy przeanalizować zapisy Studium, oraz przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej "Plan").
1.Pierwszym terenem obejmującym część działki nr [...] położoną przy drodze - jest teren oznaczony w Planie jako KSP – teren parkingów i urządzeń komunikacji publicznej, który przeznaczono zgodnie z § 19 na cele zespołów parkingowych oraz obiektów i urządzeń obsługi ruchu pasażerskiego (dworzec autobusowy) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zielenią urządzoną oraz obiektami małej architektury, z zaznaczeniem, że dopuszcza się lokalizację obiektów budowlanych wyłącznie w zakresie wynikającym z ustalonego przeznaczenia. Nie ulega wątpliwości, że przy takim zredagowaniu § 19 Planu, w istocie teren został przeznaczony na cele publiczne – komunikacji publicznej.
Tymczasem analiza aktualnego Studium prowadzi do odmiennych wniosków. Otóż w rozdziale "tereny obsługi ruchu drogowego" wymieniono między innymi "teren parkingów i komunikacji (KSP)" /str. 42 teczki w aktach sądowych– wyrys ze studium/. Teren ten w Studium przeznacza się na cele wydzielonych zespołów parkingowych oraz obiektów i urządzeń obsługi komunikacji, jak stacje obsługi pojazdów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zielenią urządzoną oraz obiektami małej architektury. Nie ma tu mowy o celach publicznych, w tym o komunikacji publicznej i jej obiektach jak dworzec autobusowy.
W świetle zatem poczynionych wyżej uwag nie do zaakceptowania jest sytuacja, aby plan miejscowy kreował przeznaczenie, którego nie przewidziano w studium. Sytuację tę należy ocenić krytycznie także wobec faktu, że niezgodnie ze Studium przeznaczono grunt prywatny na cele publiczne. Taka sytuacja musi prowadzić do stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w stopniu znaczącym i w następstwie prowadzić do stwierdzenia nieważności § 19 i odpowiadającemu mu terenowi w części graficznej Planu.
Niezależnie od powyższego - zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Definicję interesu publicznego zawiera art. 2 pkt 4 u.p.z.p.: ilekroć w ustawie jest mowa o "interesie publicznym" - należy przez to rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Z kolei jak chodzi o prawo własności, art. 6 u.p.z.p. stanowi:
1. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
2. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:
1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Rozważając konieczność owego "wyważenia interesów", należy rozpocząć od przywołania wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. II OSK 331/17 LEX nr 2447157:
"1. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. 2. Prawo do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, poprzez opisany ustawowo szeroki zakres uprawnień pozwalających na ingerencję w prawo własności, zostało nazwane mianem władztwa planistycznego. 3. Nie każde ograniczenie prawa własności stanowi naruszenie granic władztwa planistycznego. Skoro ustawodawca pozwolił organ planistycznym na ingerencję w prawo własności poprzez kształtowanie zasad wykonywania tego prawa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to tylko istotna ingerencja, która w znaczny sposób ogranicza wykonywanie uprawnień właścicielskich, a ponadto jest nieuzasadniona przez organy planistyczne, stanowiłaby o przekroczeniu granic tego władztwa". Z kolei NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r. II OSK 307/12, LEX nr 1252010 nawiązując do Konstytucji RP wskazał: "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może kształtować i kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jego postanowienia mogą prowadzić do ograniczeń prawa własności ale nie do takich, które prowadziłyby de facto do naruszenia jego istoty. Władztwo planistyczne gminy nie jest władztwem absolutnym, ma granice wynikające m. in. z przepisu art. 64 ust. 3 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji, statuującego zasadę proporcjonalności". Kolejne orzeczenie warte przytoczenia to wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r. II OSK 2304/16, LEX nr 2412713: "1. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. 2. Aby jednak osiągnąć miarodajny rezultat wyważenia przeciwstawnych interesów konieczne jest dokonanie prawidłowego wyważenia tych interesów, a to możliwe jest jedynie w oparciu m.in. o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny nieruchomości położonych na terenie objętym studium, a następnie planem". Podsumowując wątek ważenia interesów, wskazać należy na wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r. II OSK 2118/17, LEX nr 2743017: "Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie" (podobnie wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2018 r., II OSK 1780/16, LEX nr 2521485).
Jak wynika z powyższego, nie ma mowy o prymacie interesu publicznego nad prywatnym ( i odwrotnie), zaś organ planistyczny podejmując decyzję, musi brać pod uwagę wiele zmiennych. Efekt owego "ważenia interesów" zawiera się w postaci rozstrzygnięcia planistycznego, lecz proces decyzyjny w sytuacjach konfliktu, aby był transparentny, musi być prawidłowo uzasadniony. Wskazuje na to stanowczo wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., II OSK 311/15, LEX nr 2190768: "1. Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca prawo własności, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności.2. Uzasadnienie uchwały w sprawie miejscowego planu winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (...)". Podobnie wypowiedział się WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 19 września 2019 r. IV SA/Po 379/19, LEX nr 2724957 "W przypadku wykorzystania przez organ planistyczny możliwości ograniczenia prawa własności podmiotów prywatnych, decyzja o takim ograniczeniu powinna być szczegółowo uzasadniona (w uzasadnieniu do uchwały lub w załączniku do uchwały), ponieważ w innym przypadku pozbawia się właścicieli poczucia bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności". Sięgnąć można jeszcze po kolejny judykat, a to wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r., II OSK 908/16, LEX nr 2473620: "Plan miejscowy określa sposób korzystania z własności nieruchomości na terenie nim objętym. Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, dokonuje "ingerencji w uprawnienia właścicielskie, która jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu", a w konsekwencji każde wyznaczenie w planie miejscowym dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione".
Reasumując, w kontrolowanej sprawie organ planistyczny nie wyważył należycie interesów prywatnego i publicznego, dając prymat niesprecyzowanemu przez siebie, zgeneralizowanemu interesowi publicznemu. Poprzez brak przekonującego uzasadnienia i lakoniczność odwołania się do uwag zgłoszonych do projektu planu, podejmując decyzję o przeznaczeniu na cele publiczne działki nr [...], organ bezdyskusyjnie naruszył, w sposób przekraczający przyznane uprawnienia, prawo własności skarżącego, a tym samym naruszył zasady sporządzania planu miejscowego. Wyważenie interesów nie może bowiem polegać na jednostronnym postrzeganiu i eksponowaniu interesu tylko jednej ze stron, bez wyjaśnienia, jakie wartości w ocenie organu podlegają ochronie. Zauważyć trzeba, że Sądowi trudno jest, wobec braku właściwego uzasadnienia w tym zakresie – dokonać oceny trafności argumentów Gminy. Albowiem nie wiadomo, jakie interesy organ ważył na jednej szali z interesem właściciela i co sprawiło, że w ocenie organu właściwym rozwiązaniem było zdecydowanie o takim przeznaczeniu nieruchomości. Dodać należy, że nie mogło to być brzmienie poprzedniego planu miejscowego z 2005r., albowiem w międzyczasie uchwalono nowe Studium z 2018r., gdzie, jak już o tym była mowa, zmieniono charakter przeznaczenia terenu.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że władztwo planistyczne nie może być traktowane jako niczym nieuzasadniona ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, jedynie przy uwzględnieniu proporcjonalnie wyważonego interesu publicznego z uprawnieniami właścicielskimi. Dopuszczalna jest zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotychczasowego przeznaczenia całości bądź części danego gruntu, jednakże taka ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć. Skoro w kontrolowanej sprawie taka ingerencja dokonała się bez wyczerpującego i przekonywującego uzasadnienia i sprzecznie ze Studium, musi to prowadzić do wniosku, że nie wyważono należycie interesu prywatnego i publicznego, że w związku z tym doszło do nadużycia władztwa planistycznego, ze skutkiem przyjęcia istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu. Brak wykazania w uzasadnieniu uchwały iż cel publiczny jest właściwym rozwiązaniem, uzasadniać bowiem musi stanowisko o naruszeniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) oraz przekroczeniu władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).
W konsekwencji należało stwierdzić nieważność zapisów Planu w § 19 i w odpowiednim fragmencie części graficznej w odniesieniu do działki nr [...].
2. Drugi teren określony w Planie co do pozostałej części działki nr [...]- to teren ZLW czyli tereny zieleni w dolinach cieków (§ 30). Tereny te przeznaczono dla:
1) utrzymania i kształtowania zespołów zieleni, obejmujących: zieleń łęgową, zadrzewienia, zakrzewienia, tereny leśne oraz trwałe użytki zielone, położone w terenach stanowiących obudowę biologiczną cieków;
2)gospodarki wodnej w korytach cieków i w ich bezpośrednim sąsiedztwie;
3)funkcji rekreacyjno-turystycznych, w zakresie dopuszczonym przepisami ust. 2 i 3 wskazanego paragrafu.
Najistotniejszy z punktu widzenia skargi jest zapis dotyczący tego, że na terenach tych ustanowiono zakaz nowej zabudowy, albowiem dozwolona jest tylko przebudowa, rozbudowa lub nadbudowa istniejącej zabudowy na zasadach określonych w § 7 ust. 8. Ponadto teren ten leży w zasięgu obszaru narażonego na zalewanie wodami powodziowymi (linia niebieskie trójkąty – k. 43 teczki dołączonej do akt sądowych), o którym w § 9 ust. 2 Planu jest mowa w sposób następujący: "Na rysunku planu określa się orientacyjne zasięgi obszarów narażonych na zalewanie wodami powodziowymi. Obszary te nie są obszarami szczególnego zagrożenia powodzią, gdyż dla obszaru Gminy Jabłonka (zlewnia Czarnej Orawy), nie zostały opracowane mapy zagrożenia powodziowego jak i mapy ryzyka powodziowego, o których mowa w przepisach ustawy Prawo wodne. Przy zagospodarowaniu obszarów narażonych na zalewanie wodami powodziowymi należy uwzględniać występujące zagrożenia powodziowe i stosować odpowiednie środki zabezpieczające, z wykluczeniem działań utrudniających spływ wód powodziowych, bądź powodujących powstawanie zagrożeń wynikających z prowadzonych działań, dla terenów sąsiednich".
W ocenie Sądu zapisy te są w sposób bezdyskusyjny zgodne ze Studium, gdzie teren ten oznaczony został jako "RW". Należy w tym miejscu dokonać przytoczenia właściwych zapisów Studium. W Kierunkach – zasadach zagospodarowania terenów rozwoju inwestycyjnego /str.51 Studium/ po wymienieniu kategorii terenów zaznaczono: "W granicach terenów zagrożonych zalewami powodziowymi Studium nie wskazuje nowych terenów zabudowy, utrzymując tereny wskazane w dotychczasowych planach miejscowych. Dyspozycje studium dotyczące zagospodarowania tych obszarów winny być traktowane jako wskazania warunkowe, wymagające szczegółowego rozpoznania przy sporządzaniu przyszłych planów miejscowych, z uwzględnieniem opracowań sporządzanych na podstawie przepisów odrębnych, ustalających zakazy, nakazy, ograniczenia i dopuszczenia". W rozdziale " Zasady zagospodarowania terenów otwartych, w tym wyłączonych z zabudowy" /str.58/ zaznaczono, że grupa terenów pozostających poza strefami zainwestowania tworzy system terenów otwartych, w których koncentrują się najcenniejsze walory przyrodnicze i krajobrazowe obszaru gminy. W ramach tych terenów wymieniono tereny :RW" czyli tereny wód powierzchniowych, dolin potoków i zieleni ochronnej /k.42 teczki w aktach sądowych/. Wskazano dalej, że tereny te zasadniczo należy traktować jako wyłączone z zabudowy, przy czym dopuszcza się w ograniczonym zakresie działania związane z zainwestowaniem już istniejącym. Dopuszcza się lokalizację niewyznaczonych na rysunku studium urządzeń infrastruktury technicznej dla potrzeb lokalnych (w tym np. ujęć wód, zbiorników p.poż.), komunikacji, szlaków turystycznych pieszych, rowerowych, narciarskich, miejsc wypoczynku, punktów widokowych itp. Co do stricte opisu terenu RW /str.60/ - to jest on następujący: "Tereny wód otwartych –rzeka Czarna Orawa oraz jej dopływy wraz z przyległymi terenami. Tereny chronione przed zainwestowaniem. Pożądane
jest utrzymanie naturalnego ukształtowania koryt rzecznych oraz ich brzegów. Sposób zagospodarowania terenów winien uwzględniać zasady (w tym ograniczenia i zakazy) wynikające z przepisów dotyczących ochrony wód, w szczególności z ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017r. poz. 1566 z późn. zm.) oraz przepisy dotyczące Małopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. W zagospodarowaniu należy uwzględnić zwłaszcza zapewnienie możliwości wykonywania zadań z zakresu utrzymania wód oraz ochrony przeciwpowodziowej". Dalej także wspomniano: "Tereny RW obejmują dna dolin potoków z zielenią ochronną wzdłuż cieków wodnych (otulina biologiczna). W znaczącej części tereny te położone są w zasięgu zagrożeń wodami powodziowymi. Z tych względów działalność inwestycyjna w tych terenach jest ograniczona. Nie przewiduje się wprowadzania nowej zabudowy, jedynie utrzymanie obiektów istniejących. Dopuszcza się inwestycje z zakresu gospodarki wodnej, infrastruktury, komunikacji. W planach miejscowych należy ustalić warunki zagospodarowania dla istniejącej zabudowy położonej w granicach zagrożeń powodziowych, ustalając stosownie do skali zagrożeń dopuszczenie bądź zakaz rozbudowy tych obiektów".
Jak wynika z powyższego, zapisy Planu nie dopuszczające nowej zabudowy w terenach ZLW są zbieżne z zapisami Studium i jako takie nie naruszają zasad sporządzania planów miejscowych. Wręcz przeciwnie, wypełniają nakaz niesprzeczności zawarty w cytowanych wyżej przepisach u.p.z.p. Wobec tego, w ocenie Sądu, należałoby, dla skutecznego podważenia tych zapisów ( niezależnie od ich merytorycznej oceny, o czym dalej), dokonać najpierw weryfikacji Studium, choćby poprzez zaskarżenie jego treści. Skoro tak się nie stało, nie ma możliwości stwierdzenia w Planie naruszenia zasad w stopniu znacznym.
Co się tyczy terenów położonych w zasięgu zagrożeń powodziowych ( w tym terenu działki skarżącego RW), to zapisy Studium /str. 64/ stanowiły następująco: "Do czasu wykonania dla obszaru gminy Jabłonka map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego, wskazanym jest ochrona przed zabudową i wprowadzenie ograniczeń dla rozbudowy, przebudowy i nadbudowy obiektów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenów objętych zasięgiem zagrożeń zalewowych, opartym na wcześniejszych opracowaniach planistycznych zweryfikowanym przez zespół projektowy w zakresie analizy zgodności z treścią mapy topograficznej. Zasięg obejmuje następujące potoki: Czarna Orawa i Orawka, Jeleśnia, Chyżny Bukowiński Strumyk Syhlec Zubrzyca Borcok Piekielnik Borowy Wisielec. W planach miejscowych należy ustalić warunki zagospodarowania dla istniejącej zabudowy położonej w granicach zagrożeń powodziowych, ustalając stosownie do skali zagrożeń dopuszczenie bądź zakaz rozbudowy tych obiektów. W przypadku opracowania map zagrożenia i ryzyka powodziowego przyszłe plany miejscowe powinny być opracowane z uwzględnieniem tych map oraz wynikających z nich zasad (możliwości i ograniczeń) w zagospodarowaniu terenów, stosownie do obowiązujących przepisów prawnych".
Studium więc wyraźnie akcentowało konieczność ochrony przed zabudową terenów zagrożonych zalewaniem, oraz konieczność uaktualnienia planów miejscowych w sytuacji opracowania dla przedmiotowego obszaru map zagrożenia i ryzyka powodziowego. Albowiem nie jest spornym, że dla wskazanych obszarów, w tym dla terenów RW w Studium, a ZLW w Planie, nie opracowano map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego, o czym wprost wspomina § 9 ust. 2 Planu.
Skarga zarzuca, że uchwałodawca w takiej sytuacji nie miał prawa wskazać w Planie terenów zagrożonych zalewaniem. Zdaniem Sądu jest wprost przeciwnie. Sporządzenie map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego nie jest kompetencją Gminy, lecz organów wymienionych w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (DZ.U.2022.2625 t.j.). Zatem ta okoliczność od Gminy nie zależy. Powstaje pytanie, czy w sytuacji, gdy sporządzenie takich map oddala się w czasie (przypomnieć należy, że zajmujące niewielki obszar dorzecze Czarnej Orawy należy do zlewni Morza Czarnego), Gmina nie ma kompetencji, aby wypowiedzieć się w tej kwestii poprzez uregulowania planu miejscowego. W ocenie Sądu Gmina ma nie tylko takie uprawnienie, ale też obowiązek. Zgodnie bowiem z uregulowaniami Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503 t.j):
Art. 1. ust. 2. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza:
pkt 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1062);
Art. 15. ust. 2. W planie miejscowym określa się obowiązkowo:
pkt 7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa;
pkt 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.
Nie ulega zatem wątpliwości, że Gmina winna podjąć skonkretyzowane planistyczne działania koncepcyjne uwzględniające ochronę przed powodzią. Potwierdza to także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2015 r. II OSK 3051/14, LEX nr 1987195: " Wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. obowiązek określenia w planie miejscowym granic i sposobu zagospodarowania obszaru szczególnego zagrożenia powodzią nie może być realizowany przez samo wskazanie granic takiego obszaru w części graficznej oraz formalne odwołanie się do przepisów odrębnych w części tekstowej uchwały, lecz konieczne jest także określenie przeznaczenia terenów i sposobu ich zagospodarowania, które nie będzie sprzeczne z ograniczeniami i zakazami ustanowionymi w obowiązujących przepisach odrębnych". Podkreślenia wymaga, że cytowana teza tego wyroku, jest nadal aktualna (w przeciwieństwie do jego uzasadnienia w związku ze zmianą ustawy Prawo wodne), zwłaszcza w sytuacji, gdy brak jak dotychczas wspomnianych map ryzyka i planów przeciwdziałania powodzi.
Tak więc określając tereny zagrożone zalewaniem, uchwałodawca zrealizował obowiązek wynikający z zacytowanych przepisów. Jednak pamiętać należy, że tereny zalewowe zostały wskazane w Studium, które nie zostało zaskarżone; tymczasem "Kwestia zgodności uchwały Rady Gminy w zaskarżonej części z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest kwestią priorytetową dla oceny zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (tak wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r. II OSK 665/14, LEX nr 2094156).
Należy w tym miejscu odnieść się do zarzutu, że opracowania będące podstawą wyznaczenia w Studium terenów zagrożonych powodzią były nieaktualne. Rzeczywiście, w "Uwarunkowaniach" Studium wspomniano, że materiały określające zasięg zagrożeń pochodziły z lat 90-tych, a nawet wcześniejszych, a zatem pożądana byłaby próba ich weryfikacji poprzez analizę zgodności zasięgów zalewowych z treścią mapy topograficznej oraz uwzględnienie wiedzy o występujących zjawiskach powodziowych; wobec tego ustalenia Studium winny być traktowane jako orientacyjne wytyczne dla planów. /str. 22/. W ocenie Sądu miała miejsce taka weryfikacja czy też aktualizacja, co wynika z dokumentacji planistycznej. Mianowicie w Opracowaniu Ekofizjograficznym ( T.I dokumentacji planistycznej) wskazano, że wobec niesporządzenia dla zlewni Czarnej Orawy planu zarządzania ryzykiem powodziowym, jako tereny zagrożone powodzią należy uznać tereny położone w dnach dolin rzecznych ( co najmniej w obrębie teras zalewowych) /str.21/. Wskazano także /str.62 verte/, że w zasadzie należałoby wykluczyć możliwość zabudowy i zainwestowania tej kategorii terenów ( zagrożonych powodzią) oraz że ponieważ nie sporządzono wspomnianego planu, należałoby nawiązać do udokumentowanych zalewów historycznych.
W Prognozie oddziaływania na środowisko (T.II dokumentacji planistycznej) wskazano /str.19/, że obszar Gminy jak dotąd nie znalazł się w ramach Informatycznego Systemu Osłony Kraju przed nadzwyczajnymi zagrożeniami. Na str. 70 verte podano, że Gmina nie ma kanalizacji opadowej; przy założeniach podanych w Prognozie, w tym maksymalnym natężeniu opadów, podaż wód opadowych z terenów zainwestowanych może spowodować znaczące zagrożenie powodziowe; przy uwzględnieniu spływu z terenów niezainwestowanych. Wskazano dalej, że doświadczenie wskazuje, że największe problemy występują w otoczeniu niewielkich dopływów głównych rzek ( potoków); te niewielkie cieki prowadzą swe wody we wnętrzu terenów przeznaczonych do zainwestowania. W legendzie mapy dołączonej do prognozy wskazano orientacyjny zasięg terenów narażonych na zalewanie wodami powodziowymi ( podobnie jak w opracowaniu fizjograficznym).
Powyższe w ocenie Sądu świadczy o tym, że starano się zweryfikować zasięg zalewów, także w oparciu o wiedzę co do ich rzeczywistego występowania. Dokumenty opracowane przez zespół specjalistów nie mogą być zatem skutecznie krytykowane w sposób gołosłowny, jak to ma miejsce w skardze. Wobec powyższego zarzuty w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.
3. Ostatnia kwestia dotyczy zarzutu, że § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 Planu zawiera zapisy zbyt ogólne, podatne na rozmaitą interpretację. W ocenie Sądu takie niebezpieczeństwo nie zachodzi. Zapisy bowiem o konieczności dostosowania budynków do cech lokalnego krajobrazu i otaczającego zainwestowania w nawiązaniu do tradycyjnej architektury Orawy, jak i odnośnie tego, że wprowadzana zabudowa powinna zapewniać harmonijną kontynuację istniejącego układu przestrzennego, w szczególności w nawiązaniu do takich cech jak linia zabudowy czy sytuowanie budynków szczytowe lub kalenicowe względem drogi – nie mogą być odczytywane w oderwaniu od pozostałych zapisów Planu. Wspomniany § 4 dotyczył zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, tymczasem w § 7 znajdujemy zasady kształtowania zabudowy, wskaźniki i parametry dotyczące zagospodarowania terenu.
Tam znajdują się szczegółowe wskaźniki i wytyczne co do tego, jak ma wyglądać zabudowa w zakresie m.in. linii zabudowy, wysokości zabudowy i gabarytów obiektów, form dachów (tradycyjnych dla architektury Orawy), kolorystyki zabudowy. Co więcej, w rozdziale 3-cim, gdzie mowa o poszczególnych terenach, znajdują się tamże wskaźniki zagospodarowania już tylko dla tychże terenów. Wobec powyższego skarżony § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 zawiera niejako ogólne wskazanie uszczegółowione w następnych paragrafach i rozdziałach w taki sposób, że nie może być wątpliwości, co ono oznacza. Stąd ten zarzut nie może prowadzić do unieważnienia tych zapisów.
Z wymienionych przyczyn, w oparciu częściowo o art. 147 § 1 p.p.s.a., a częściowo w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji, a o kosztach na zas. art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.