II SA/KR 1344/21

II SA/Kr 1344/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz
Paweł Darmoń /sprawozdawca/
Piotr Fronc /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1377/22 - Wyrok NSA z 2025-02-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 61 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Fronc SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r., [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala
Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 28 maja 2021 roku nr [...] ustalił, na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] w K., warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, z infrastrukturą techniczną, naziemnymi miejscami postojowymi, układem pieszo - jezdnym, na działkach: nr [...], nr [...], nr [...] i [...] obr[...], przy ul. [...] w K. oraz umorzył postępowanie w części odnoszącej się do budowy zjazdu z działki nr [...] obr. [...]. działki stanowiącej drogę publiczną - ul. [...]. 28 maja 2021 roku nr [...]
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez [...] Sp. z o.o. Sp.k. w K. oraz Towarzystwa [...] w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 29 września 202lr., znak [...] - działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 202lr., poz. 741 ) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga - zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - łącznego spełnienia kilku warunków, w tym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, ma być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymagania te ustala się w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadających uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Kolegium stwierdziło, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został sporządzony oraz podpisany i opieczętowany przez osobę uprawnioną oraz projekt ten uzyskał także uzgodnienie z: Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie; Wojewodą [...], Marszałkiem Województwa [...] oraz Ministrem Środowiska, przy czym organy te nie zajęły stanowisk w przedmiocie projektu decyzji o warunkach zabudowy, niemniej zgodnie z art. 53 ust. 5 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.
Zaskarżona decyzja, w załączniku nr 1, określa między innymi rodzaj inwestycji stwierdzając, że ma ona polegać zgodnie z terminologią ustaloną rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589) na zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, drogach wewnętrznych oraz infrastrukturze technicznej, która stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich: nr [...], [...] i [...] obr. [...]. Natomiast biorąc pod uwagę to, że - jak wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej -funkcjami istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym są, oprócz zabudowy mieszkaniowej i zabudowy usługowej, także zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz drogi publiczne i wewnętrzne i obiekty infrastruktury technicznej, można przyjąć, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich. W załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji wskazano również warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz sporządzono załącznik nr 3, stanowiący część tekstową wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, jak również załączniki graficzne: nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy i nr 4, zawierający część graficzną wyników wyżej wspomnianej analizy.
Kwestię sposobu określania granic obszaru analizowanego oraz wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu, szerokości elewacji frontowej i wysokości jej górnej krawędzi oraz geometrii dachu reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak, w myśl § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia granice obszaru analizowanego winny być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie mniejszej niż 50 metrów i takie też granice obszaru analizowanego przyjęto w przedmiotowej sprawie. Teren inwestycji posiada front działki od strony ul. [...] wynoszący około 65 metrów, a zatem jego trzykrotność wynosi 195,0 metrów (65,0 m x 3). W granicach obszaru analizowanego zawiera się (praktycznie w jego centrum), także nieruchomość będąca terenem inwestycji, co znalazło swój wyraz w załączniku nr 4 do zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do dalszych parametrów, w szczególności linii nowej zabudowy, to przepis § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia ustanawia zasadę, iż obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia); w przypadku niezgodności z przepisami odrębnymi, na podstawie tych przepisów (§ 4 ust. 2); a w przypadku uskokowego przebiegu linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Stosownie jednak do § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, dopuszczalne jest także inne wyznaczenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. W przedmiotowej sprawie linię zabudowy, tj. linię ustaloną przez organ I instancji, zgodnie z § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia, wyznaczono w odległości 6,0 metrów od granicy z działkami: nr [...] i nr [...], ponieważ po stronie południowo-zachodniej istniejąca zabudowa jest położona wzdłuż ulicy [...] w stosunkowo sporym oddaleniu od granicy z działkami drogowymi nr [...] inr [...]. Z kolei, po tej samej stronie co planowana inwestycja, czyli od strony północno-wschodniej, budynki są położone w odległości od 0,0 metra (zespół garaży), poprzez około 2,0 metra (także zespoły garaży na działkach: nr [...] i nr [...]), 3,0 - 3,5 metra (budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...]) do około 4,0 metrów (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na działce nr [...]) od działek drogowych - ul. [...]. Wskazano, że obowiązująca linia zabudowy oznacza dokładne miejsce lokalizacji wzdłuż tej linii, a nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale też sam obiekt może być sytuowany wzdłuż tej linii i w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy. Z tego względu, istniejąca zabudowa jest usytuowana w sposób luźny, a co za tym idzie, nie występuje konieczność wyznaczenia linii zabudowy, zobowiązującej do usytuowania budynku bezpośrednio przy tej linii, lecz jedynie stanowiącej ograniczenie lokalizacji planowanej inwestycji względem drogi.
W odniesieniu do dalszego parametru, w szczególności do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, to przepis § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia ustanawia zasadę, że wyznacza się go w oparciu o wartości średnie występujące w obszarze analizowanym, z tym, że dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika, o ile wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej (par. 5 ust. 2). Analiza sporządzona w sprawie stwierdza, że średnia wskaźników istniejących zabudowy wielorodzinnej w obszarze analizowanym wynosi 23,0%, a średnia wskaźników wszystkich budynków w terenie analizowanym wynosi 26,5%. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla przedmiotowej inwestycji będzie wynosił około 20%, a zatem nieco mniej niż średnia dla zabudowy wielorodzinnej. Dlatego też organ I instancji ustalił powyższy wskaźnik w rozmiarze 20% z tolerancją 1% (czyli od 19% do 21 %). W oparciu o szerokości średnie elewacji frontowych występujące w obszarze analizowanym z 20% tolerancją, następuje także ustalenie szerokości elewacji frontowej (par. 6 ust. 1), z tym, że również w tym zakresie jest dopuszczalne wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, o ile wynika to ze sporządzonej analizy (par. 6 ust. 2). Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi około 20,55 m, z tym że jest to wartość niemiarodajna, ponieważ w obszarze analizowanym nie zaobserwowano konkretnej zasady, która mogła wpływać na szerokość elewacji poszczególnych budynków. Budynku mieszkalne jednorodzinne mają szerokość elewacji frontowej od około 10-11 metrów do 19,5 metra, zaś budynki mieszkalne wielorodzinne posiadają szerokość od około 13,0 - 13,5 metra i około 32,0 metra poprzez 42,0 metra do 86,5 metra. Z tego względu przyjęto, że szerokość elewacji frontowej poszczególnych budynków od strony ul. [...] będzie wynosiła od 20,0 metrów do 42,0 metrów, czyli tak jak budynków mieszkalnych wielorodzinnych w obszarze analizowanym. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy wyznacza się natomiast jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ( § 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia), z tym, że jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, przyjmuje się wartość średnią występującą w obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszczalne jest także ustalenie innej wysokości, niż to wynika z podanych powyżej zasad, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej (§ 7 ust. 4). Z opracowania sporządzonego w przedmiotowej sprawie wynika, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - attyki ustalona została na 11,5 metra z tolerancją 1%, czyli od 10,5 metra do 12,5 metra, w nawiązaniu do zespołu zabudowy wielorodzinnej z usługami istniejącej na działkach: nr [...], nr [...] i nr [...]. Teren planowanej inwestycji ma również dostęp do drogi publicznej (bezpośredni), którą stanowi droga publiczna - ul. [...]. Zaznaczono, że art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej.
Wobec powyższego przyjęto, że spełnione zostały warunki przewidziane w tym zakresie przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja nie może naruszać uzasadnionych i chronionych prawem interesów osób trzecich, w szczególności powodować uciążliwości oraz zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby, jednak konkretne ustalenia i rozwiązania w tym zakresie nastąpią dopiero w postępowaniu dotyczącym sprawy wydania pozwolenia na budowę, w toku którego przedmiotem badania przez właściwy organ będzie projekt budowlany, zawierający odpowiednie rozwiązania techniczno-budowlane. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to w rezultacie, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla określonej inwestycji w żadnym razie nie ingeruje w sferę praw własności (lub uprawnień wynikających z prawa użytkowania wieczystego) do terenu przysługujących określonym podmiotom i nie jest także równoznaczna ani z pozwoleniem na budowę oraz nie daje inwestorowi tytułu do wejścia na teren budowy, ani tym bardziej do rozpoczęcia prac budowlanych, lecz pozwala dopiero wnioskodawcy ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do odwołania złożonego przez Grupę Deweloperską [...], Kolegium stwierdziło, że podnoszone zarzuty są ogólnikowe i ograniczają się do podawania treści art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez konkretyzacji. Podobnie, rzecz się ma z zarzutem naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ w odwołaniu również nie podano jasnych zarzutów.
Natomiast – ustosunkowując się do odwołania Towarzystwa [...] w K. - zaznaczono, że Prezydent Miasta K. w zaskarżonej decyzji obszernie wyjaśnił, że istotnie zgodnie z "Mapą roślinności rzeczywistej", środkowa część terenu, na którym jest planowana inwestycja znajduje się na terenach cennych przyrodniczo. Stąd też w nawiązaniu o te uwarunkowania wynika konieczność ochrony i utrzymania wysokich standardów przyrodniczych tego terenu, w oparciu o przepisy Prawa ochrony środowiska, jak również, że usunięcie lub przesadzenie kolidujących z planowaną inwestycją, drzew i krzewów, może nastąpić w drodze odpowiedniego zezwolenia, wydawanego na podstawie ustawy o ochronie przyrody.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] sp. z o.o. sp. k. w K., zarzucając jej :
1) naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "UPZP") poprzez błędne uznanie, że działką sąsiednią (w rozumieniu w.w. przepisu) w stosunku do planowanej inwestycji jest działka nr [...] oraz nieuwzględnienie, że działką sąsiednią jest działka oznaczona nr [...] (przyległa do terenu planowanej inwestycji) co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia Warunków Zabudowy (załącznik nr 1 do Decyzji WZ) oraz błędnych wniosków zawartych w Wynikach Analizy Urbanistyczno-Architektonicznej - Część Tekstowa (załącznik nr 3 do Decyzji WZ)
2) naruszenie § 4, par 5, § 6 i § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez zastosowanie uznaniowości w ustaleniu w wyznaczeniu:
a) obowiązującej linii nowej zabudowy,
b) wskaźnika powierzchni zabudowy,
c) szerokości elewacji frontowej.
d) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.
3) ustalenie warunków zabudowy w Decyzji WZ (utrzymanej w mocy Decyzją SKO) dla terenu cennego przyrodniczo leżącego na terenie o mocno zróżnicowanych punktach wysokościowych (jar, skarpa z osuwiskiem) w taki sposób, że zrealizowanie inwestycji o parametrach zawartych w Decyzji WZ doprowadziłoby do faktycznego nieodwracalnego unicestwienia terenu cennego przyrodniczo, z tego m.in. powodu, że do realizacji tej inwestycji konieczne jest wycięcie drzew oraz niwelacja terenu - a więc wydanie Decyzji WZ z naruszeniem interesu publicznego i wymogów ochrony środowiska tj. w sprzeczności z art. 1 ust.2 pkt 9 UPZP oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 UPZP,
4) ustalenie warunków zabudowy w Decyzji WZ mimo wydania negatywnej Opinii Zarządu Dzielnicy [...] zawartej w uchwale nr [...] z dnia 5 sierpnia 2020 r.
Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o :
a) uchylenie w całości zaskarżonej Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29.09.2021 ([...]) oraz uchylnie w całości poprzedzającej jej decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 28.05.2021 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji
b) zasadzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.
Pismem z dnia 14 lutego 2022 r zarzuty skargi zostały uzupełnione.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.
Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).
Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 26 stycznia 2022 r. (k – 37-38) niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j. z dnia 2022.02.09) - zwanej dalej p.p.s.a. - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie Sąd skargę oddala (art. 151 tej ustawy).
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa.
Przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 , poz. 717 ze zm.) stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną. Analizę urbanistyczno – architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Takie opracowanie zostało w niniejszej sprawie prawidłowo sporządzone przez arch. I. M..
W orzecznictwie sądowym podkreśla się także, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1542/09). Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Warunki, od których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały w niniejszej sprawie spełnione, a tym samym brak jest podstaw by odmówić ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego.
Wyjaśnić należy, że ustalenie szczegółowych rozwiązań projektowych dotyczących planowanego zamierzenia na etapie ustalania warunków zabudowy prowadziłoby do pokrywania się zakresów postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem ustawodawca wyraźnie oddzielił te dwa postępowania spełniające dwie odmienne funkcje. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi dla przyszłego inwestora pewne ogólne określenie rodzaju inwestycji możliwej do zrealizowania na danym terenie. Konkretne i definitywne ustalenia dotyczące szczegółowych rozwiązań technicznych planowanej inwestycji zagospodarowania będą miały miejsce na kolejnym etapie realizacyjnymi czyli przy ubieganiu się inwestora o pozwolenie na budowę, kiedy to inwestor będzie dysponował stosownym projektem budowlanym oraz planem zagospodarowania terenu. Dopiero na tym etapie dojdzie do definitywnego sprecyzowania kształtu projektowanej inwestycji również w zakresie miejsc parkingowych, przyłączy (na warunkach określonych przez dysponenta sieci), strefy ochronnej czy analizy zacieniania. Należy pamiętać, iż organ administracyjny udzielający pozwolenia na budowę bada m.in. czy przedstawiony wraz wnioskiem projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskaźnik wymaganej ilości miejsc parkingowych określony został w zgodzie z uchwałą z dnia 29 sierpnia 2012 r nr [...] Rady Miasta K. (pkt 4e decyzji i instancji).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji szczegółowo omówiło wszystkie ustalone parametry nowej zabudowy, a także pozostałe warunki wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, odniosło się do zarzutów odwołań, które częściowo zostały powtórzone w skardze.
Zamierzenie inwestycyjne posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej od ul. [...] w K.. Art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Wbrew zarzutom skargi za jedną z działek sąsiednich prawidłowo uznano również działkę [...], bowiem nie budzi żadnych wątpliwości że posiada ona dostęp do drogi publicznej od strony [...] w K.. Budynek wielorodzinny na tej działce położony jest w sąsiedztwie dwóch ulic. Sam adres i numer porządkowy budynku nie ma decydującego znaczenia dla ustaleń analizy urbanistyczno – architektonicznej.
Teren inwestycji posiada front działki od strony ul. [...] wynoszący około 65 metrów, jego trzykrotność - to 195,0 metrów (65,0 m x 3). Obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. W granicach obszaru analizowanego zawiera się centralnie nieruchomość inwestycyjna.
W decyzji ustalono następujące parametry :
W zakresie linii nowej zabudowy trafnie ustalono ją zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, wyznaczono w odległości 6,0 metrów od granicy z działkami: nr [...] i nr [...], ponieważ po stronie południowo-zachodniej istniejąca zabudowa jest położona wzdłuż ulicy [...] w stosunkowo sporym oddaleniu od granicy z działkami drogowymi nr [...] i nr [...] na których między innymi znajduje się pas drogowy ulic (w odległości ok 11,0 do 11,5 m). Po tej samej stronie co planowana inwestycja, czyli od strony północno-wschodniej, budynki są położone w odległości od 0 (zespół garaży), poprzez około 2,0 metra (zespoły garaży na działkach: nr [...] i nr [...]), 3,0 - 3,5 metra (budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...]) do około 4,0 metrów (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na działce nr [...]) od działek drogowych - ul. [...]. Trafnie skupiono się na zabudowie przy ul. [...] i wyjaśniono że istniejąca zabudowa jest usytuowana w sposób luźny, a co za tym idzie, nie występuje konieczność wyznaczenia linii zabudowy, zobowiązującej do usytuowania budynku bezpośrednio przy tej linii, lecz jedynie stanowiącej ograniczenie lokalizacji planowanej inwestycji względem drogi. Sama koncepcja inwestora zakłada usytuowanie budynków w głębi planowanych do zabudowy terenów, w związku z tym określenie linii zabudowy w przyjętej odległości 6 m od granicy jest odpowiednie. .
W odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, to przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia ustanawia zasadę, że wyznacza się go w oparciu o wartości średnie występujące w obszarze analizowanym, z tym, że dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika, o ile wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej (§ 5 ust. 2). Taka przesłanka zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Analiza stwierdza, że średnia wskaźników istniejących zabudowy wielorodzinnej w obszarze analizowanym wynosi 23,0%, a średnia wskaźników wszystkich budynków w terenie analizowanym wynosi 26,5%. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla zamierzonej inwestycji określono na poziomie 20%, a zatem ustalono go na poziomie nieco mniejszym niż średnia dla zabudowy wielorodzinnej. W całym obszarze analizowanym najczęściej dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zaobserwowano wartości od 18-19 % do 25-26 % ,co sprawia że prawidłowo ustalono ten wskaźnik w rozmiarze 20% z tolerancją 1% (czyli od 19% do 21 %), akceptując wskaźnik deklarowany przez przyszłego inwestora.
Udział powierzchni biologicznie czynnej został przyjęty na poziomie nie mniejszym niż 45 %. Średni wskaźnik dla zabudowy mieszkalnej typowo jedno i wielorodzinnej wynosi od ok. 15 % do ok 60 %, średnio 40 %.
W oparciu szerokości średnie elewacji frontowych występujące w obszarze analizowanym z 20% tolerancją, następuje ustalenie szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 1), z tym, ze również w tym zakresie jest dopuszczalne wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, o ile wynika to ze sporządzonej analizy (§ 6 ust. 2). Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi około 20,55 m, z tym że jest to wartość niemiarodajna, ponieważ w obszarze analizowanym nie zaobserwowano konkretnej zasady, która mogła wpływać na szerokość elewacji poszczególnych budynków. Budynki mieszkalne jednorodzinne mają szerokość elewacji frontowej od około 10-11 metrów do 19,5 metra, zaś budynki mieszkalne wielorodzinne posiadają szerokość od około 13,0 - 13,5 metra i około 32,0 metra (dz. Nr [...], [...]) poprzez 42,0 metra (391/10) do 86,5 metra (dz. [...]). Z tego względu, z uwagi na dużą rozpiętość szerokości elewacji obiektów w obszarze analizowanym prawidłowo przyjęto, że szerokość elewacji frontowej poszczególnych budynków od strony ul. [...] będzie wynosiła od 20,0 metrów do 42,0 metrów, czyli w bezpośrednim nawiązaniu do istniejących budynków mieszkalnych wielorodzinnych w obszarze analizowanym. Wbrew twierdzeniom skargi znajduje to pełne uzasadnienie w wynikach analizy i w tej sytuacji podanie obowiązującego przedziału było konieczne i dopuszczalne (§ 6 ust 2 rozporządzenia). Sąd nie dopatrzył się uchybień w zakresie konkretyzacji tego wskaźnika zabudowy. Wskazanie minimalnej i maksymalnej wielkości wskaźnika z uwagi na treść wniosku inwestora (41,15 m) i planowane zamierzenie inwestycyjne (budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych), przy uwzględnieniu wyników przeprowadzonej analizy, pozwala uznać stanowisko organu za prawidłowe. Szerokość 42 m zaobserwowano na dz. Nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym.
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia), z tym, że jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, przyjmuje się wartość średnią występującą w obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszczalne jest także ustalenie innej wysokości, niż to wynika z podanych powyżej zasad, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej (§ 7 ust. 4). Z analizy sporządzonej w sprawie wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - attyki ustalona została na 11,5 metra z tolerancją 1%, czyli od 10,5 metra do 12,5 metra, w nawiązaniu do zespołu zabudowy wielorodzinnej z usługami istniejącej na działkach: nr [...], nr [...] i nr [...]. Wysokość tę wyznaczono zgodnie z § 7 ust 4 rozporządzenia.
Wbrew twierdzeniom skargi ani sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno - architektoniczna, ani wydana na jej podstawie decyzja nie budzą wątpliwości. Autorka analizy opisała stan faktyczny istniejący w obszarze analizowanym i po prawidłowym zastosowaniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono w decyzji warunki zabudowy, które uwzględniają zasadę dobrego sąsiedztwa i gwarantują zachowanie ładu przestrzennego na omawianym terenie. Nie jest tak jak zarzuca strona skarżąca, że przyjęte wskaźniki oraz parametry ustalone zostały w sposób dowolny. Wbrew zarzutom skargi analiza stwierdza, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej , które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu do których analizatorka zalicza między innymi działki nr [...], [...],[...] obr [...]. Cechy zabudowy działki nr [...] również brane są pod uwagę, szczególnie przy wyznaczaniu linii zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.
Zasada dobrego sąsiedztwa została wydaną decyzją zachowana. Zasada ta, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 428/13). Obszar analizy położony jest w północnej części K., obejmuje swym zasięgiem dość duży obszar. Co istotne można w nim zaobserwować bardzo różne formy zabudowy architektonicznej, począwszy od niewielkich budynków gospodarczych , garażowych, kiosków usługowych wykonanych z przypadkowo dobranych materiałów , poprzez drobną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o formach prostopadłościanów, krytych spadzistymi lub płaskimi dachami, budynki typowo biurowe o prostej formie prostopadłościanów, do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W opracowaniu przekonująco wyjaśniono , że we wschodniej i północnej części obszaru analizowanego z reguły występuje zabudowa drobniejsza, na mniejszych obszarowo działkach, niższa, stanowi pozostałość enklawy zabudowy typowo jednorodzinnej, obecnie czasami przekształcanej na niewielką wielorodzinną i usługową , budynki czasem położone są w granicy lub w zbliżeniu do granicy z działkami sąsiednimi i sąsiadującą zabudową , czasami jednak już uzupełniona zabudową mieszkaniowa wielorodzinna. W części południowej natomiast obserwuje się zespoły zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o prostych, typowych w tamtych czasach formach, wybudowane w latach 70 - tych. Trafnie parametry zabudowy zostały w większości ustalone poprzez nawiązanie do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej, tak, aby tworzyła wymagany ład przestrzenny. Prawidłowo wyniki analizy (wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki , szerokość elewacji frontowej) nawiązują wprost do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zrealizowanej w ostatnich latach na działce [...], położonej w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji i o takiej samej funkcji co przyszła inwestycja. Co istotne nowa inwestycja w założeniach projektowych ma powielać zaobserwowany na dz. [...], [...] i [...] zespól zabudowy wielorodzinnej z usługami o wysokościach do 15,5 – 16 m. Teren inwestycji położony jest po przeciwnej stronie co budynki wielorodzinne w bezpośrednim sąsiedztwie niższej zabudowy (5 – 5,5 m ), jednak wysokość do kalenicy jednego z wyższych budynków jednorodzinnych na dz. [...] wynosi ok 11,0 – 11,5 m , co uzasadnia ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – attyki na poziomie 11,5 m z tolerancją 1 m. (§ 7 ust 4 rozporządzenia)
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. Wbrew twierdzeniom strony skarżącego, organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa, uznając, iż w sprawie zachodzą przesłanki pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Wyjaśnienia organów w niniejszej sprawie są wyczerpujące i wszechstronne (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a), a sporządzona analiza jest kompletna, określa w sposób szczegółowy cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.
Wbrew zarzutom skargi decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (w szczególności powodować uciążliwości oraz zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby), o czym stanowi art. 63 ust 2 u.p.z.p. Taką informację zamieszczono w pouczeniach decyzji o warunkach zabudowy. Organy obu instancji właściwie oceniły charakter części terenu inwestycji jako wartościowy przyrodniczo z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska i interesu publicznego, co znalazło wyraz w szczegółowym określeniu warunków ochrony i utrzymania wysokich standardów przyrodniczych. Teren inwestycji nie leży na obszarach objętych formami ochrony przyrody lub w ich otulinach. Nie było wymagane uzyskanie uzgodnienia w trybie art. 53 ust 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zastrzeżenia zgłaszane przez mieszkańców dzielnicy [...] (dotyczące spływu wód powierzchniowych, osuwania mas ziemnych, drzew, zwierzyny i ptactwa ) zostały w wystarczający sposób rozważone przez organ urbanistyczny. Lokalny interes mieszkańców został uwzględniony w szczegółowych warunkach zabudowy, jednak znajduje zdecydowane ograniczenie w nieuchronnych konsekwencjach normalnego rozwoju miasta, który obejmuje kolejne dzielnice, nawet odległe od ścisłego centrum. W analizie prawidłowo uwzględniono nieruchomości zabudowane, bowiem wynika to z celów przeprowadzania analizy urbanistyczno - architektonicznej.
Z tych względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi, jak w sentencji wyroku.