II SA/KR 1342/20

II SA/Kr 1342/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 1741/21 - Wyrok NSA z 2022-11-15
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 28-30
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J. S. i Ł. S. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem decyzją nr [...] z 11 grudnia 2019 r. znak: [...] nakazał inwestorom: Ł. S. i J. S. rozbiórkę dwóch wiat o konstrukcji drewnianej i wymiarach 8,07 m x 17,10 m i 5,22 m x 16,38 m (oznaczonych numerami [...] - na załączniku do decyzji) zlokalizowanych na działkach ewid. nr [...] obr. [...] w miejscowości Zakopane - wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 48 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.).
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że PINB w Zakopanem 4 lutego 2019r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie "budowy dwóch wiat o konstrukcji drewnianej - zlokalizowanych na działkach ewid. nr [...] obr. [...] w miejscowości Zakopane - bez wymaganego pozwolenia na budowę".
Stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego 18 grudnia 2018 r. przedstawiciele PINB w Zakopanem przeprowadzili czynności kontrolne "budowy zbiornika wodnego oraz obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach ewid. nr [...] obr. [...] w Zakopanem", w trakcie których ustalono, że na przedmiotowych działkach znajdują się obiekty budowlane, których inwestorami są Ł. S. i J. S..
Przedmiotowe obiekty to:
- /1/ zbiornik wodny wykończony membraną gumową i obudową kamienną; obiekt wykonany około 10 lat temu;
- /2/ obiekt o konstrukcji drewnianej, nietrwale połączony z gruntem, stanowiący funkcję techniczną (sterowanie pompy); obiekt wykonany około 5 lat temu;
- /3/ most o konstrukcji drewnianej wykonany około 10 lat temu; inwestorzy poinformowali, że w miejscu istniejącego obecnie mostu wytyczona była trasa biegowa i istniał most;
- /4, 5, 6, 7, 8/ obiekty budowlane o konstrukcji drewnianej, nietrwale połączone z gruntem, służące jako pomieszczenia do hodowli ptaków oraz jako pomieszczenia gospodarcze; obiekty wykonane około 10 lat temu;
- /9, 10/ wiaty o konstrukcji drewnianej, służące jako magazyny i zadaszenie paszy dla zwierząt i desek; data powstania - 2017 rok;
- /11/ obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, nietrwale połączony z gruntem; inwestorzy poinformowali, że obiekt pełni funkcję zaplecza budowy dla inwestycji, które realizują; obiekt powstał około 2015 r.;
- /12/ obiekt o konstrukcji drewnianej, nietrwale połączony z gruntem, pełniący funkcję gospodarczą; obiekt został przeniesiony (lokalizacja) około 2015 roku.;
- /13/ kontenery o konstrukcji stalowej (2 sztuki). Ustawione około 2016 roku; funkcja tych obiektów to magazyny.
Na działce ewid. nr [...] obręb [...] w Zakopanem zauważono wykonanie murków betonowych obłożonych kamieniem elewacyjnym; murki wykonane w 2008 roku. Lokalizacja i wymiary wyżej opisanych obiektów zostały ukazane na załączniku nr 1 do protokołu. Inwestorzy na wykonanie przedmiotowych obiektów nie legitymują się pozwoleniem na budowę, ani dokonanym zgłoszeniem.
W związku z powyższym organ wszczął szereg postępowań administracyjnych prowadzonych w sprawach:
- "budowy zbiornika wodnego wraz z zapleczem - obiektem budowlanym służącym do obsługi pomp zlokalizowanych na działkach ewid. nr [...] obr. [...] w miejscowości Zakopane - bez wymaganego pozwolenia na budowę" ([...]);
- "budowy mostku drewnianego - zlokalizowanego na działkach ewid. nr [...] obr. miejscowości Zakopane - bez wymaganego pozwolenia na budowę" ([...]);
- budowy obiektów o konstrukcji drewnianej służących jako pomieszczenia do hodowli ptaków - zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] obr. [...] w miejscowości Zakopane - bez wymaganego pozwolenia na budowę [...]);
- "budowy dwóch wiat o konstrukcji drewnianej - zlokalizowanych na działkach ewid. nr [...] obr. [...] w miejscowości Zakopane - bez wymaganego pozwolenia na budowę" ([...]
- "budowy obiektów budowlanych zaplecza socjalnego tj. dwa obiekty o konstrukcji drewnianej nietrwale połączone z gruntem, dwa obiekty "kontenery" o konstrukcji stalowej - zlokalizowanych na działce ewid. nr [...] obr. [...] w miejscowości Zakopane - bez wymaganego pozwolenia na budowę" ([...]).
W dniu 26 lutego 2019 r. Wydział Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w Zakopanem poinformował organ, że zgodnie z rejestrem prowadzonych spraw w okresie od 2001 r. do dnia dzisiejszego nie zostało przyjęte zgłoszenie oraz wydane pozwolenie na budowę na działki ewid. nr [...] obr. [...] w miejscowości Zakopane.
Po analizie dokumentów zebranych w aktach sprawy organ ustalił, że budowa dwóch wiat o konstrukcji drewnianej miała miejsce na działkach ewid. nr [...] obr. [...] w miejscowości Zakopane i zrealizowana została w 2017 r. Inwestorem przedmiotowych obiektów są Ł. S. oraz J. S., którzy nie legitymują sią wymaganą decyzją o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji.
Następnie organ przywołał i wyjaśnił treść art. 28 ust. 1, art. 29 i art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. wskazując, że budowa przedmiotowych obiektów - wiat, które znajdują się na działkach, na których nie znajduje się budynek gospodarczy, ani nie znajdują się w terenach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe - wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu postępowanie administracyjne wykazało, że wykonany zakres robót wymagał uzyskania wcześniejszego pozwolenia na budowę i nie zachodzą tu okoliczności zawarte w art. 29 i art. 30 P.b., a także, że mamy do czynienia z wykonywaniem robót budowlanych przy budowie wiat rozstrzyganych w myśl art. 48 P.b.
Dalej organ zwrócił uwagę, że legalizacja budowy prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ jest możliwa tylko w odniesieniu do obiektów budowlanych, które spełniają łącznie dwie przesłanki legalizacji samowoli budowlanej tj.:
1. budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo - w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
2. budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Wskazał, że do zadań organu nadzoru budowlanego należy ocena w zakresie, o jakim mowa w art. 48 ust. 2 P.b. i ustalenie, czy zachodzą okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania legalizacyjnego. W przeciwnym wypadku organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę.
Stwierdził, że obecnie na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa inwestycja znajduje się w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 2.ZL/ZP (tereny lasów położone w granicach otuliny Tatrzańskiego Parku Narodowego) zgodnie z zapisami uchwały nr LI/678/2014 Rady Miasta Zakopane z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego SKOCZNIA", dalej: "m.p.z.p.", którego wydruk stanowi materiał dowodowy zebrany w aktach przedmiotowej sprawy. Z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że tereny oznaczone symbolem 2.ZL/ZP stanowią tereny lasów, w których nie dopuszcza się zabudowy w postaci wiat stanowiących funkcję magazynów. Przedmiotowa inwestycja nie mieści się w żadnych z wyjątków opisanych w zapisach planu.
Z uwagi na powyższe ustalenia PINB w Zakopanem oraz faktu, iż z zapisów w m.p.z.p. wynika, że nie dopuszcza się lokalizacji przedmiotowych obiektów - konieczne było wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust.1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 P.b. dotyczącej nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu.
Organ przywołał treść art. 48 i art. 52 P.b. Wskazał, że w pierwszej kolejności obowiązek kierowany jest do inwestora, który posiada uprawnienia władania obiektem budowlanym. Dopiero w sytuacji gdy organ nie jest w stanie w sposób pewny ustalić osoby inwestora, winien być kierowany we wskazanej w przepisie kolejności, do właściciela obiektu.
Stwierdził też, że nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłoby mu na wykonanie nakazu. Jeżeli inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości, zobowiązanie należy kierować na aktualnego właściciela obiektu. Na poparcie powyższych tez organ przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych.
Wskazał też, że organ l instancji ustalił krąg stron niniejszego postępowania zgodnie z art. 28 K.p.a. Krąg podmiotów legitymujących się interesem prawnym w postępowaniu z zasady winien obejmować - obok inwestora - także wszystkich właścicieli nieruchomości zabudowanych spornym obiektem a także właścicieli nieruchomości sąsiednich, o ile ich prawa i obowiązki mogą być kształtowane w efekcie objęcia tych gruntów sferą oddziaływania samowoli budowlanej.
Zawiadomieniem z dnia 19 listopada 2019 r. poinformowano strony o możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy, jak również umożliwiono stronom wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie ewentualnych żądań.
Ł. S. i J. S. wnieśli odwołanie od ww. decyzji. Decyzji I instancji zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256 ze zm.), dalej: "K.p.a.", poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ I instancji uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł.
Zaskarżonej decyzji I instancji skarżący zarzucili także naruszenie art. 48 ust. 1 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów, jak również art. 48 ust. 2 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że budowa nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Uzasadniając odwołanie skarżący zarzucili m.in., że w decyzji I instancji nie wskazano na jakiej podstawie ustalono, iż budowa obiektów będących przedmiotem decyzji miała miejsce w 2017 r. Podnieśli, że budowa ta miała miejsce wcześniej, tj. przed rokiem 2014 – rokiem wejścia w życie m.p.z.p. Wskazali, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Zarzucili również brak ustalenia przez organ I instancji, czy obiekty będące przedmiotem wydanej decyzji nie stanowią obiektów służących obsłudze imprez sportowych lub służących jako urządzone miejsca do odpoczynku, altany leśne i zadaszenia.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr [...] z 28 września 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał w mocy decyzję I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m.in, że dokonał sprawdzenia prawidłowości przyjętego przez organ I instancji kręgu stron postępowania i uznał, że pozostaje on tożsamy w postępowaniu odwoławczym.
Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego (budowa w 2017 r. dwóch wiat o powierzchni przekraczającej 35 m2, zlokalizowanych na działkach ewid. nr [...] obr. [...] w miejscowości Zakopane, których inwestorami są skarżący, bez uzyskania budowę pozwolenia).
Organ odwoławczy przywołał treść art. 3 pkt 6, art. 28 i art. 29 P.b. Analizując powyższe przepisy stwierdził, że nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga dokonania zgłoszenia, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2 (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b.). Ponadto nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe (art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b.). Żaden z powyższych przypadków nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, zatem budowa wiat, które są przedmiotem niniejszego postępowania niewątpliwie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
W konsekwencji, skoro budowa przedmiotowych obiektów budowlanych wymagała pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się, co potwierdziło Starostwo Powiatowe w Zakopanem w piśmie z 26 lutego 2019 r., organ I instancji zdaniem organu odwoławczego zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności przedmiotowych obiektów w trybie art. 48 P.b.
Stwierdził, że prowadząc postępowanie w trybie art. 48 P.b. organ I instancji w myśl art. 48 ust. 2 i ust. 3 zbadał możliwość przystąpienia do postępowania legalizacyjnego, to jest czy dla przedmiotowych nieruchomości istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza możliwość budowy wiat, służących jako magazyny.
Przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenach, dla których obowiązuje m.p.z.p., zgodnie z którym działki, na których znajdują się przedmiotowe wiaty, położone są w terenie oznaczonym symbolem 2.ZL/ZP, które obejmują tereny lasów położone w granicach otuliny Tatrzańskiego Parku Narodowego. Dla tych obszarów nie dopuszcza się zabudowy w postaci wiat spełniających funkcję magazynów.
Niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyłącza możliwość przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. W takim przypadku jedynym rozwiązaniem jest zastosowanie nakazu rozbiórki w myśl art. 48 ust. 1 P.b.
Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy wskazał, że ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna - wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów.
Stwierdzona niezgodność samowolnie zrealizowanych obiektów z bezwzględnie obowiązującymi przypisami prawa ma charakter nieusuwalny i jedynym sposobem likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej pozostaje wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b.
Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu kwestionującego datę wybudowania przedmiotowych obiektów - 2017 r. organ II instancji zauważył, że taki zapis widnieje w protokole kontroli przeprowadzonej 18 grudnia 2018 r., w której uczestniczyli obaj skarżący, którzy podpisali protokół nie wnosząc do niego uwag. Ustalenie to nie było także kwestionowane w trakcie dalszego postępowania prowadzonego przez organ I instancji, zatem powyższy zarzut należało uznać za bezzasadny.
Zarówno ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, jak i zastosowane przypisy prawa oraz ich wykładnia nie budzą wątpliwości. Organ I instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a jego rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
J. S. i Ł. S. wnieśli na ww. decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr [...] z 28 września 2020 r. znak: [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 136 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niezastosowanie i nieprzeprowadzenie przez organ II instancji dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w celu ustalenia daty powstania budowli będących przedmiotem niniejszego postępowania, ich inwestora, jak również okoliczności posiadania przez skarżących tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania nieruchomością, co doprowadziło do nieuprawnionego uznania, że w sprawie zaszły przesłanki do zastosowania art 48 ust. 1 P.b.
Zarzucili też naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 48 ust. 1 P.b. poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki budowli w przypadku braku przesłanek do wydania tej decyzji,
2. art. 52 ust. 1 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący są wspólnie i każdy z osobna adresatami zaskarżonej decyzji.
Wobec podniesionych zarzutów wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, która w ich ocenie nie odpowiada prawu. Na poparcie swojego stanowiska podnieśli, że zgodnie z treścią art. 52 ust. 1 P.b. i orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (tak np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2007 r., sygn. II OSK 522/06, wyrok NSA z 15 maja 2012 r., sygn. II OSK 338/11).
W sytuacji gdy inwestor utracił już prawo do dysponowania obiektem i nieruchomością na cele budowlane nałożenie na niego obowiązku doprowadzenia tego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem mogłoby okazać się niewykonalne. Inwestor nie miałby żadnych własnych praw do zabudowanej nieruchomości, a właściciel nie byłby związany tą decyzją. Pozostaje niejasne, dlaczego oba organy przyjęły, że Ł. S. i J. S. są inwestorami, ani dlaczego tymi inwestorami są wspólnie. Organ II instancji poprzestał jedynie na krótkim stwierdzeniu, iż takie oświadczenie zostało przez nich złożone w protokole z 18 grudnia 2019 r. Jest to błędne stanowisko, albowiem oświadczenie takie nie widnieje w ww. protokole, a nadto kontrola nie była ograniczona do wyłącznie obiektów objętych zaskarżoną decyzją, przez co trudno ustalić, do których obiektów status Ł. S. i J. S. się odnosi.
W ww. protokole widnieje tylko oznaczenie skarżących jako inwestorów dokonane przez organ I instancji, bez wskazania, do których budynków konkretnie się odnosi, a nadto brak jest informacji, iż skarżący zostali pouczeni o prawie wniesienia do protokołu zastrzeżeń w tej materii. Skarżący nie składali oświadczeń woli w ww. kwestii wobec organu. Nie może organ w chwili obecnej zasłaniać się tekstem protokołu jako jedynego dokumentu ustalenia inwestorów ww. obiektów.
Zasadą jest, że albo organ uzyskuje w sposób jednoznaczny oświadczenie od inwestorów o ich statusie albo samodzielnie w oparciu o fakty ustala osoby inwestorów. W tej sprawie żaden z ww. trybów nie nastąpił. Dla wyeliminowania wątpliwości w tym miejscu skarżący wskazują, że Ł. S. nie wykonywał żadnych czynności w charakterze inwestora budowli będących przedmiotem niniejszego postępowania.
Jednocześnie skarżący zarzucili, że organy nie podjęły żadnej czynności, aby w toku postępowania ustalić, czy skarżący dysponują aktualnie tytułem prawnym do nieruchomości, pozwalającym na wykonanie przez nich obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją. W tym zakresie należy wskazać, iż organ II instancji skierował decyzję do podmiotów, którzy nie pozostają właścicielami nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...], obr. [...] j.e. Zakopane, objętej księgą wieczystą nr [...] oraz działka nr [...], obr. [...] j.e. Zakopane, objętej księgą wieczystą nr [...], ani nie dysponują tytułem prawnym do ww. nieruchomości. Nie są także użytkownikami ww. obiektów w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Skarżący wskazali, że zgodnie z treścią ww. ksiąg wieczystych właścicielem działki nr [...] są Z. A. K. M. , A. M. K. oraz M. M. H., zaś właścicielem działki nr [...] jest Firma A
Zatem, zdaniem skarżących, organ II instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania dowodowego w tym zakresie i nie ustalił, na kogo należy nałożyć obowiązek rozbiórki budowli będących przedmiotem postępowania. Oznacza to, iż w przypadku ustalenia, że skarżący nie posiadają tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością w sposób pozwalający na wykonanie zaskarżonej decyzji zachodziłby przypadek, w którym decyzja byłaby niewykonalna.
Skarżący zarzucili nadto, że organ nie przedsięwziął żadnych czynności w celu ustalenia daty powstania obiektów objętych decyzją. Odnosząc się do zarzutu niezasadnego przyjęcia przez organ I instancji, iż budowle te powstały w 2017 r. organ II instancji ograniczył się do lakonicznego wskazania, iż data ta została wskazana w protokole oględzin, a okoliczność ta nie była kwestionowana przez skarżących. Trudno jednak uznać, że ww. protokół zawiera jakiekolwiek oświadczenia skarżących w tym temacie. Skarżący w ww. kwestii w ogóle się nie wypowiadali. Wskazana w trakcie kontroli data 2017 roku była orientacyjna i odnosiła się do funkcji przechowywania paszy dla zwierząt, nie zaś samego powstania budowli. W tym zakresie organ nie był zwolniony z obowiązku ustalenia samodzielnego ww. kwestii czy też samego zweryfikowania ww. daty jakimś innym dodatkowym dowodem.
Pomimo obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy organ II instancji nie podjął żadnych działań, aby zweryfikować ustalenia organu I instancji w tym zakresie, pomimo iż był do tego zobligowany na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przyjęcie przez organ II instancji, że budowle powstały wcześniej, tj. przed rokiem 2014, pozwalałoby na przyjęcie regulacji wskazanej w § 4 ust. 13 m.p.z.p. oraz potraktowanie budowli jako tymczasowych do utrzymania na podstawie tej regulacji. Takie postępowanie z kolei czyniłoby bezprzedmiotowym rozpatrywanie przesłanek wskazanych w art. 48 ust. 1 P.b. i wydanie decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli.
Skarżący zarzucili również, iż organ II instancji dokonał nieprawidłowej wykładni pojęć zawartych w m.p.z.p. tj. § 6 ust. 3 pkt lit. c) w zakresie kwalifikacji budowli będących przedmiotem niniejszego postępowania jako niemieszczącym się w zakresie pojęć urządzeń turystycznych, realizowanych jako ciągi spacerowe (ścieżki piesze), urządzone miejsca do odpoczynku, altany leśne i zadaszenia, a następnie dokonując subsumpcji wyłożonych pojęć w sposób nieuprawniony uznał, iż budowle będące przedmiotem postępowania nie mogą być zakwalifikowane jako altany leśne lub zadaszenia, czyli obiekty dopuszczone ww. planem miejscowym, co wynika z następujących faktów.
Organ II instancji zakwalifikował budowle będące przedmiotem niniejszego postępowania jako "wiaty o konstrukcji drewnianej, służące jako magazyny i zadaszenie paszy dla zwierząt i desek".
Zarówno pojęcie wiaty, jak i altany leśnej oraz zadaszenia nie są pojęciami ustawowymi. Wobec tego przy dokonywaniu wykładni ww. pojęć należy posłużyć się metodą wykładni językowej.
Następnie skarżący przedstawili wykładnię pojęć altany i wiaty na podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych oraz załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (dalej: "PKOB") (Dz.U. z 1999 r., nr 112, poz. 1316, ze zm.), akcentując w szczególności rolę przy kwalifikacji obiektów budowlanych ich konstrukcji i funkcji.
Skarżący podnieśli, że obie ww. budowle chronią bowiem przed czynnikami atmosferycznymi. Jednocześnie PKOB nie wprowadza pojęcia altana czy też altana leśna. W niniejszej sprawie organ II instancji dokonując wykładni pojęcia altana leśna oraz wiata na potrzeby niniejszej sprawy nie odwołał się nie tylko do definicji normatywnej (zawartej w PKOB - w przypadku wiaty), jak również do definicji potocznej (w przypadku obu pojęć).
Skarżący zarzucili również, że oba organy nie dokonały wykładni pojęcia zadaszenie. Pojęcie to nie występuje w P.b., jak również w PKOB. Wobec tego należy również zastosować wykładnię językową i odwołać się do znaczenia potocznego tego słowa. Zgodnie z definicją Słownika języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego zadaszenie oznacza pokrycie dachem, dach. Dodatkowo w orzecznictwie przyjęło się, że pojęcie zadaszenia jest pojęciem szerszym od wiaty (wyrok NSA z 25 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 1930/15).
Zdaniem skarżących należy zatem przyjąć, że pojęcie wiaty mieści się zakresowo w pojęciu zadaszenia.
Skarżący podkreślili, że organ oceniając budowle będące przedmiotem postępowania, nie tylko dokonał ich klasyfikacji jako wiaty, ale również przypisał im funkcję magazynową dla paszy dla zwierząt i desek. W decyzji organ II instancji nie przedstawił jednak żadnego uzasadnienia wyjaśniającego przesłanki dokonania klasyfikacji w taki a nie inny sposób. Skarżący zarzucili, że organy zastosowały klasyfikację niejasną i niezgodną z jakimkolwiek wzorcem, skutkiem czego doprowadziły do nieuprawnionego uwypuklania cech funkcjonalnych obiektu jako magazynu. Działania takie nie mają umocowania w prawie, zwłaszcza wobec faktu, że organy posłużyły się pojęciami nieustawowymi, zaczerpniętymi z innej kategorii. Czymś innym jest magazyn, a czymś innym zadaszone miejsce czasowego przechowywania paszy dla zwierząt i desek. W ocenie skarżących brak jest jakichkolwiek przesłanek, dla których objęte decyzją obiekty można kwalifikować jako magazyny.
Skarżący wskazali, że ustalenia planu w zakresie przeznaczenia altan leśnych oraz zadaszeń są nieprecyzyjne i niekompletne - nie sposób jest wywieść, czy plan wprowadza możliwość sytuowania tego typu budowli co do zasady, czy też może jedynie budowli tego typu spełniających określoną funkcję (np. rekreacyjną czy magazynową). Czym innym jest kwestionowanie zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, a czym innym dokonywanie interpretacji jego zapisów w sytuacji, gdy są one nieprecyzyjne i niekompletne tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.
W niniejszej sprawie nie chodzi o zakwestionowanie zapisów planu, ale ich interpretację z uwagi na nieprecyzyjne sformułowanie definicji "altany leśne, zadaszenia". Skoro zaś definicja ta jest nieprecyzyjna, należy ją interpretować szeroko. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2014 r. (sygn. II OSK 32/14) rygoryzm planistyczny, istotny z punktu widzenia zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., uzależniony powinien być od ustalonego tzw. "ładu państwowego" wynikającego z obowiązujących przepisów prawa, które wymagają zestawienia z konkretnym ładem przestrzennym istniejącym na konkretnym terenie objętym analizą planistyczną, a nie subiektywnymi odczuciami organu architektoniczno-budowlanego.
To gminie - z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przysługuje niekwestionowane prawo władztwa planistycznego, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie, zasady zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Z racji takiego charakteru planu, dokonując wykładni jego zapisów należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych.
Przy tym w sytuacji, gdy zapisy te nie są jasne i precyzyjne nie można dokonywać ich interpretacji w sposób niekorzystny dla strony. Ustalenia planu nie mogą bowiem stać na przeszkodzie do realizacji określonej inwestycji tylko dlatego, że brak w nich precyzyjnych definicji określonych pojęć. Z tego też względu dokonywana na podstawie przywołanych powyżej przepisów Prawa budowlanego oraz w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ingerencja organów administracji publicznej, nie może skutkować wprowadzeniem ograniczeń, ponad wynikające wyraźnie z jego zapisów. Plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści tekstowej i graficznej. Odmienna interpretacja ustaleń planów miejscowych prowadziłaby w istocie, z rażącym naruszeniem zasady praworządności, nie do stosowania, lecz do stanowienia prawa przez organy administracji państwowej.
W ocenie skarżących zasadne było zatem zastosowanie przez organy rozstrzygające w niniejszej sprawie szerokiego rozumienia definicji zawartej w § 6 ust. 3 pkt 2) lit. c) planu, zgodnie z prokonstytucyjną wykładnią systemową i funkcjonalną, które każą rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.
W niniejszej sprawie w ocenie skarżących organ II instancji dokonał nieuprawnionej wykładni zapisów m.p.z.p. w sposób naruszający prawo do zabudowy i zasadę wolności budowlanej. Nie wskazano żadnej motywacji, dla której przyjęto, dlaczego budowle będące przedmiotem niniejszego postępowania nie mieszczą się w pojęciu altan leśnych lub zadaszeń. Dokonywanie takiej nieuprawnionej, wybiórczej wykładni zapisów planu miejscowego jest niedopuszczalne.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi MWINB wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego udowodnionym pozostaje fakt, że skarżący wybudowali bez wymaganego pozwolenia na budowę dwa obiekty budowlane wiaty, o konstrukcji drewnianej i powierzchni przekraczającej 35 m2, w których składowane są deski i pasza dla zwierząt. Przedmiotowe obiekty budowlane są niezgodne z obowiązującym na przedmiotowym terenie m.p.z.p., bowiem dla tych obszarów nie dopuszcza się zabudowy w postaci wiat, w których magazynuje się drewno (deski) oraz paszę dla zwierząt. Tym samym zasadnie przyjęto, że nie zaistniały przesłanki pozwalające na wszczęcie procedury legalizacyjnej, bowiem przedmiotowe obiekty zlokalizowane na działce nr [...] obr. [...] w miejscowości Zakopane naruszają ustalenia obowiązującego na tym terenie planu miejscowego i należało orzec o ich rozbiórce.
Ustalenia m.p.z.p. w zakresie przeznaczenia altan leśnych oraz zadaszeń nie są nieprecyzyjne i niekompletne. Bezzasadny jest zarzut, że nie sposób wywieść, czy plan wprowadza możliwość sytuowania tego typu budowali co do zasady, czy też może jedynie budowli tego typu spełniających określoną funkcję (np. rekreacyjną czy magazynową).
Zarówno z literalnego brzmienia przepisów planu, jak i wykładni celowościowej można wywieść, że są to tereny pełniące funkcję parku leśnego, w tym Tatrzańskiego Parku Edukacyjnego, na których obowiązuje zakaz budowy obiektów budowlanych, w tym obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z odrębnymi przepisami, za wyjątkiem między innymi urządzeń turystycznych realizowanych jako ciągi piesze, urządzone miejsca do odpoczynku, altany leśne i zadaszenia. Wbrew twierdzeniom zawartym w treści skargi z powyższego bezsprzecznie można wywnioskować, że altany leśne i zadaszenia mają służyć tylko i wyłącznie celom turystycznym, rekreacyjnym pozwalającym turystom odpocząć na szlaku, spożyć przyniesiony prowiant lub schronić się przed deszczem czy słońcem. Nie sposób z tych przepisów wywieść, że dozwolone jest budowanie wiat i zadaszeń mających na celu składowanie drewna czy paszy dla zwierząt.
Ponadto dla wykazania ewentualnej zgodności z planem miejscowym w toku postępowania inwestorzy nie przedłożyli jakichkolwiek dokumentów świadczących, że przedmiotowe obiekty związane są z gospodarką leśną (§ 2 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego).
Skarżący, podpisując bez uwag protokół z kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji, potwierdzili treść w nim zawartą, w tym potwierdzenie ustalenia inwestora, daty budowy, funkcji wiaty. Dokument w postaci protokołu z kontroli jest dokumentem urzędowym i na podstawie art. 76 § 1 K.p.a. stanowi dowód stwierdzonych ustaleń, których skarżący nie zakwestionowali. Protokół kontroli korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzany został z udziałem skarżących, którzy mieli prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Ponadto protokół obrazuje stan faktyczny, z daty jego powstania, który później może być trudny do odtworzenia. Tym samym bezpodstawne są zarzuty mające na celu obalenie wynikającej z protokołu daty powstania obiektów budowlanych oraz osób, które były inwestorami.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 52 P.b. MWINB wskazał, że co prawda z akt sprawy wynika, że skarżący wybudowali wiaty na działkach, których nie są właścicielami, jednakże właściciele przedmiotowych działek byli stronami postępowania zakończonego skarżoną decyzją i w jego toku nie podnosili, że nie wyrażają zgody skarżącym na wejście na teren ich nieruchomości, celem dokonania rozbiórki nielegalnie istniejących obiektów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07 – powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 151 P.p.s.a. skutkuje oddaleniem skargi.
Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.
Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust.3).
W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie, zarządzeniem z dnia 12 stycznia 2021 r. (k. 23), wyznaczył na dzień 18 lutego 2021r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów.
Należy zauważyć, że na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758, ze zmianą wynikającą z rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. - Dz.U. z 2020 r. poz. 1829 oraz ze zmianą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2020 r. – Dz.U. z 2020 r. poz. 1871), zaliczono cały kraj do tzw. czerwonej strefy. Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, nie wymaga zgody stron postępowania, a dokonywane jest jednoosobowo przez Przewodniczącego Wydziału. Nadto zgodnie z § 1 pkt 1 zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r., z dniem 17 października 2020 r., w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie odwołane zostały rozprawy przy jednoczesnym utrzymaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie dostępne jest na stronie internetowej WSA w Krakowie.
Zdaniem Sądu skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżących i uczestników, bowiem podnoszone przez nich argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożone skargi i inne pisma procesowe.
Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie nakazu rozbiórki orzeczonego na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., z powodu niezgodności samowoli budowlanej (dwóch wiat o konstrukcji drewnianej) z ustaleniami m.p.z.p.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowe obiekty budowlane zostały wzniesione na terenie działki [...] (wiata nr 10) i na terenie działek nr [...] (wiata nr 9) bez uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Nie jest również sporne, że obie działki położone są w terenie objętym od 2014 r. m.p.z.p. jako lasy oznaczone symbolem 2.ZL/ZP. Bezsporne jest także, ze zgodnie z § 6 części tekstowej m.p.z.p. "Ustalenia dla terenów wód i zieleni", ust. 3:
Tereny lasów, oznaczone symbolem 2.ZL/ZP – pow. 19,12 ha położone w granicach otuliny Tatrzańskiego Parku Narodowego. Obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów:
1) Utrzymuje się istniejące kompleksy leśne, pełniące funkcję parku leśnego, w tym Tatrzańskiego Parku Edukacyjnego;
2) Obowiązuje zakaz budowy obiektów budowlanych, w tym obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi, za wyjątkiem:
a) obiektów związanych z gospodarką leśną, w tym dróg leśnych służących celom Tatrzańskiego Parku Narodowego,
b) tymczasowych obiektów służących obsłudze imprez sportowych,
c) urządzeń turystycznych, realizowanych jako ciągi spacerowe (ścieżki piesze), urządzone miejsca do odpoczynku, altany leśne i zadaszenia,
d) infrastruktury telekomunikacyjnej.
Nie było również przedmiotem sporu, że właścicielami działki nr [...] są M. H., A. K. i Z. K. M., natomiast działki nr [...] Firma A w Z. (wypisy z ksiąg wieczystych - k. 13-16 akt adm.). Bezsporne jest także, że wszystkie ww. osoby począwszy od zawiadomienia z 18 lutego 2019 r. o wszczęciu przedmiotowego postępowania były jego stronami.
Skarżący w zasadzie nie kwestionowali również ustalenia organów, że przedmiotowe wiaty ze względu na wykonany zakres robót wymagały uzyskania wcześniejszego pozwolenia na budowę wobec braku wystąpienia okoliczności zawartych w art. 29 i art. 30 P.b. (w brzmieniu obowiązującym w 2017 r.). Powyższe nie budzi też wątpliwości Sądu, zatem zasadnie organy prowadziły postępowanie w trybie art. 48 P.b.
Podstawowym dowodem w sprawie jest protokół kontroli z 18 grudnia 2018 r.
Skarżący kontestują stanowisko i ustalenia organów, podnosząc co następuje.
Po pierwsze, sporne wiaty zostały wzniesione przed 2014 r., przed wejściem w życie m.p.z.p. Po drugie, Ł. S. nie był inwestorem. Po trzecie, wiaty mieszczą się w dopuszczonym przez m.p.z.p. wyjątku od zakazu zabudowy terenów leśnych jako altany leśne lub zadaszenia. Po czwarte, skarżący nie mają tytułu prawnego do dysponowania ww. działkami, a zatem decyzja rozbiórkowa jest niewykonalna i nie powinna być orzeczona tylko wobec inwestorów.
Przed odniesieniem się do zarzutów podnoszonych przez skarżących należy dokonać analizy ww. protokołu kontroli z 18 grudnia 2018 r. (k. 1- 9 akt adm.). Dokument ten został sporządzony w sposób rzetelny i czytelny. Nie budzi wątpliwości, że jako inwestorów ponad 13 obiektów w nim opisanych (w tym spornych wiat oznaczonych nr [...]) wskazano Ł. S. i J. S.. W opisie poszczególnych obiektów, w tym kwestionowanych wiat (służących jako magazyn i zadaszenie paszy dla zwierząt i desek) uwzględniono wyjaśnienia inwestorów, m.in. wskazując jako datę ich powstania rok 2017. Protokół został podpisany przez kontrolujących i skarżących - bez zastrzeżeń i uwag. Do protokołu załączono szkic sytuacyjny obrazujący usytuowanie samowolnie wzniesionych na terenie leśnym obiektów. Dołączono również dokumentację fotograficzną (wiata nr [...] – zdjęcia nr [...]; wiata nr [...] – zdjęcie nr 5 i 10).
Należy tu podkreślić, jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, że dokument w postaci protokołu z kontroli jest dokumentem urzędowym i na podstawie art. 76 § 1 K.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Protokół wraz z załącznikami obrazuje stan faktyczny z daty jego powstania.
Oczywiście dopuszczalne jest prowadzenie dowodów przeciw treści dokumentu urzędowego (art. 76 § 3 K.p.a.), jednakże skuteczność takiego działania wymaga przedłożenia konkretnych dowodów, czy wniosków dowodowych. Ograniczenie się do gołosłownego kontestowania treści protokołu, przy jednoczesnym zarzucaniu organom niewyjaśnienia stanu faktycznego, nie może przynieść oczekiwanych przez skarżących skutków.
Mimo stosownych możliwości w postępowaniu przed organem I instancji, w odwołaniu ani w skardze, skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnili, by przedmiotowe wiaty powstały w innym terminie, niż wskazany w protokole rok 2017. Argumentacja, jakoby wskazana w trakcie kontroli data 2017 roku była orientacyjna i odnosiła się do funkcji przechowywania paszy dla zwierząt, nie zaś samego powstania budowli, nie zasługuje na uwzględnienie.
Podobnie należy ocenić kwestię przypisania roli inwestorów obu skarżącym.
Kwestionowanie tych niespornych w 2018 r. okoliczności należy w okolicznościach niniejszej sprawy postrzegać wyłącznie jako strategię procesową.
Tym samym zarzuty mające na celu obalenie wynikającej z protokołu daty powstania obiektów budowlanych oraz określenia osób, które były inwestorami, organy zasadnie uznały za bezpodstawne.
Bezzasadny jest również zarzut, że kontrola nie była ograniczona wyłącznie do obiektów objętych zaskarżoną decyzją, przez co trudno ustalić, do których obiektów status Ł. S. i J. S. się odnosi. Z protokołu wynika bowiem jednoznacznie, że skarżący są inwestorami wszystkich objętych nim obiektów, a zatem również dwóch przedmiotowych wiat.
Podsumowując tę kwestię należy wskazać, że wobec braku jakichkolwiek dowodów, które mogłyby wzbudzić wątpliwości co do okoliczności stwierdzonych protokołem z 18 grudnia 2018 r., nie sposób uznać, że organy "zasłaniają się tekstem protokołu jako jedynego dokumentu ustalenia inwestorów ww. obiektów".
Przechodząc do kwestii prawidłowości określenia adresatów obowiązku stosownie do art. 52 P.b., należy zgodzić się z organami i skarżącymi, że w pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki należy kierować do inwestora, który posiada uprawnienia władania obiektem budowlanym. Dopiero w sytuacji gdy organ nie jest w stanie w sposób pewny ustalić osoby inwestora, winien kierować obowiązek, we wskazanej w przepisie kolejności, do właściciela obiektu.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że właściciele działek nr [...] nie byli inwestorami przedmiotowych wiat. Nie wchodząc relacje prawnych i faktyczne pomiędzy inwestorami – skarżącymi, a właścicielami, należy ponownie podkreślić, że organy prawidłowo, zgodnie z art. 28 K.p.a., ustaliły krąg stron niniejszego postępowania. Co więcej, na przestrzeni całego postępowania obu instancji, a także w postępowaniu sądowoadministracyjnym, żaden z właścicieli nieruchomości zabudowanych spornymi obiektami nie dał żadnego powodu, by poddać w wątpliwość wykonalność przedmiotowej decyzji.
Brak zatem podstaw do przyjęcia, że skoro skarżący byli w stanie bez pozwolenia na budowę zabudować w sposób sprzeczny z m.p.z.p. nie będące ich własnością tereny leśne, to napotkają przeszkody w doprowadzeniu ww. działek do stanu zgodnego z prawem.
Odnosząc się z kolei do zarzutów braku ustalenia, czy obiekty będące przedmiotem wydanej decyzji nie stanowią obiektów służących obsłudze imprez sportowych lub służących jako urządzone miejsca do odpoczynku, altany leśne i zadaszenia, należy wskazać, że Sąd co do zasady podziela przywołane w skardze stanowisko dotyczące wykładni pojęć altany i wiaty.
Powyższe jednak nie zmienia faktu, że przedmiotowych wiat, ze względu chociażby na swoją konstrukcję, gabaryty i funkcję (co wynika ze zdjęć załączonych do protokołu kontroli), nie sposób zaliczyć do altan leśnych i zadaszeń, o których mowa w § 6 ust. 3 pkt 2 lit. c m.p.z.p.
Wbrew sugestiom skarżących, organy nie uznały ww. wiat za magazyn (w sensie budynku), a jedynie zgodnie z zastanym stanem faktycznym opisały je jako zadaszenie paszy dla zwierząt i desek.
Okoliczność, że uzasadnienie decyzji zawiera pewne braki w zakresie ww. wykładni, nie może przynieść skutku uchylenia zaskarżonej decyzji, wobec faktu, że przedmiotowe wiaty nie mogą być uznane za altany lub zadaszenia służące pieszym turystom, obsłudze imprez sportowych, czy prawidłowej gospodarce leśnej, o których to wyjątkach od zakazu zabudowy mowa jest w m.p.z.p.
To, że abstrakcyjnie rzecz biorąc, co do zasady wiata może mieścić się zakresowo w pojęciu zadaszenia, nie może przynieść skutku stwierdzenia braku naruszenia m.p.z.p. przez sporne obiekty.
Dlatego też również zarzut nieprecyzyjności i niekompletności przepisów m.p.z.p. należało uznać za bezzasadny. Na uwadze trzeba mieć także, że m.p.z.p. na obszarze ww. działek tworzy funkcję parku leśnego w otulinie Tatrzańskiego Parku Narodowego.
W konsekwencji niezgodność inwestycji z m.p.z.p. wyłączyła możliwość prowadzenia w niniejszej sprawie procedury legalizacyjnej. W takim przypadku jedynym rozwiązaniem było zastosowanie nakazu rozbiórki w myśl art. 48 ust. 1 P.b.
Istotna zasada, jaką niewątpliwie jest wolność zabudowy, doznaje uzasadnionego ograniczenia poprzez stosowanie władztwa planistycznego przez uprawniony organ samorządu terytorialnego.
Prowadząc sprawę administracyjną organy obu instancji nie naruszyły zasad postępowania administracyjnego określonych w K.p.a., ponieważ stanowisko zawarte w decyzjach uwzględnia zaistniały stan faktyczny i prawny mający wpływ na prawa i obowiązki stron postępowania (inwestorów i właścicieli działek). Organy obu instancji wyjaśniły przesłanki, którymi kierowały się wydając rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W związku z tym Sąd nie dopatrzył się uchybień w toku prowadzonego postępowania. Nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego ani procesowego. Organy w sposób wystarczający zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, zapewniły wszystkim stronom możliwość wypowiedzenia się w sprawie. Organ II instancji odpowiedział w uzasadnieniu swojej decyzji na zarzuty odwołania. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem składniki wymienione w art. 107 K.p.a. Sąd nie stwierdził naruszenia żadnego z podnoszonych w skargach przepisów K.p.a. ani P.b.
Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego oddalił skargę, orzekając jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.