II SA/Kr 1341/22

II SA/Kr 1341/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Akademii Górniczo-Hutniczej im. [...] w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 września 2022 r., znak: SKO.ZP/415/408/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 lipca 2022 r. znak: SKO.ZP/415/214/2022, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 1, art. 52, art. 53, art. 54 i art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2022 r., znak SKO.ZP/415/560/2021, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 listopada 2021 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "Budowa budynku archiwum AGH wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą m.in. studnię na działce nr [...] obr. [...] Krowodrza oraz budowę magazynu Działu Obsługi Uczelni AGH wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą m. in. zbiornik szczelny na nieczystości ciekłe, wbudowaną stację transformatorową, zbiornik pożarowy oraz miejsca postojowe na działce nr [...] obr. [...] Krowodrza przy ul. Majora Łupaszki w Krakowie".
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2022 r. została wydana pod rządami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio (art. 50 ust. 1 ww. ustawy).
Zdaniem organu, w świetle powyższych unormowań, na gruncie ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż wydanie decyzji
o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest możliwe jedynie, gdy dla danego obszaru nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji zaś gdy taki plan obowiązuje postępowanie oparte na przepisach art. 50 - art. 67 tej ustawy nie może być prowadzone.
Organ ustalił, że na terenie objętym planowaną inwestycją, dla której została ustalona lokalizacja inwestycji celu publicznego, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mydlniki", przyjęty uchwałą Rady Miasta Krakowa nr LXXVI/2135/22 z dnia 12 stycznia 2022 r. Uchwała ta została promulgowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 24 stycznia 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. z 2022 r., poz. 644). Przedmiotowy plan miejscowy obowiązuje od dnia 8 lutego 2022 r. Zgodnie z zapisem § 1 ust. 2 tekstu planu granice planu określone zostały w załączniku graficznym do uchwały Nr XIV/267/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mydlniki" i obejmują obszar położony w północno - zachodniej części Krakowa, w Dzielnicy VI Bronowice.
Zatem w uwzględnieniu granic planu oznaczonych graficznie, niewątpliwie od
8 lutego 2022 r. działki nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. Krowodrza, wchodzące
w granice terenu inwestycji znalazły się w obszarze objętym ustaleniami ww. planu miejscowego.
W związku z tym po dacie wejścia w życie ww. planu miejscowego brak było merytorycznych podstaw prawnych do procedowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji. Decyzja w tym przedmiocie może być bowiem wydana jedynie w odniesieniu do obszaru, na którym plan miejscowy nie obowiązuje. Jakkolwiek wskazany plan miejscowy dla terenu objętego wnioskiem
o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie obowiązywał w dacie złożenia wniosku przez inwestora i decyzji organu I instancji, to jego wejście w życie w toku prowadzonego postępowania odwoławczego powodowało konieczność uchylenia badanej przez organ odwoławczy decyzji w całości i umorzenia postępowania
w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym, wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzja z dnia 5 maja 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji pomimo obowiązywania planu miejscowego - w takim przypadku obarczona jest wadą nieważności. Narusza bowiem w sposób rażący przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p., zaś owo naruszenie prawa jest na tyle oczywiste oraz ewidentne, że stanowi zaprzeczenie treści powołanych przepisów materialnoprawnych. Wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego wymaga również wzgląd na skutki, które wywołuje decyzja lokalizacyjna, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, bowiem wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Dokonana powyżej analiza prawidłowości decyzji w świetle przepisów prawa materialnego wykazała naruszenia prawa w stopniu rażącym, uzasadniającym odstępstwa od zasady pewności prawa oraz zasady trwałości decyzji w czasie.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 lipca 2022 r., znak: SKO.ZP/415/214/2022, złożyła Akademia Górniczo-Hutnicza w Krakowie.
We wniosku podniesiono, że stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr SKO.ZP/415/5 60/2021 jest prawidłowe, niemniej jednak uzasadnienie decyzji jest wadliwe. Nieważność decyzji Kolegium powinna zostać stwierdzona z uwagi na rozpatrzenie odwołania złożonego przez osobę, która nie była stroną postępowania, a ponadto złożyła odwołanie po terminie.
We wniosku wskazano również, że postępowanie przed organem I instancji powinno skończyć się odmową wydania decyzji ulicp ze względu na zapisy art. 50 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na działkach nr [...] i [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Teren inwestycji jeszcze przed zmianą planu leżał wewnątrz obszaru objętego obowiązującym planem miejscowym o nazwie II Kampus AGH i obowiązywały go ogólne jego zapisy. Stąd organ powinien odmówić wszczęcia postępowania o wydanie ulicp dla tego terenu ze względu na obowiązujący na tym obszarze plan miejscowy, ewentualnie odmówić wydania decyzji ulicp.
Decyzją z dnia 19 września 2022 r. znak: SKO.ZP/415/408/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 20 lipca 2022 r.
Kolegium podzieliło stanowisko, zgodnie z którym ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w stosunku do terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi rażące naruszenie prawa, tak więc decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 listopada 2021 r., nr AU- 2/6733/244/202 rażąco naruszyła prawo. Nie budzi wątpliwości, że na terenie objętym inwestycją, dla której została ustalona lokalizacja inwestycji celu publicznego, tj. na terenie obejmującym działki nr [...] i [...], obr[...], jedn. ewid. Krowodrza, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mydlniki", przyjęty uchwałą Rady Miasta Krakowa nr LXXVI/2135/22 z dnia 12 stycznia 2022 r. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 24 stycznia 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. z 2022 r., poz. 644) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Tak więc plan miejscowy obowiązuje od dnia 8 lutego 2022 r. Zgodnie z zapisem § 1 ust. 2 tekstu planu granice planu określone zostały w załączniku graficznym do uchwały Nr XIV/267/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mydlniki" i obejmują obszar położony w północno - zachodniej części Krakowa, w Dzielnicy VI Bronowice.
Jak stanowi art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania
i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W myśl art. 50 ust. 1 ustawy, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W świetle powołanych przepisów nie może budzić wątpliwości, że wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego możliwe jest jedynie
w sytuacji, w której na obszarze planu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie w dniu orzekania przez Prezydenta Miasta Krakowa, tj. w dniu 17 listopada 2021 r., na obszarze objętym wnioskiem nie obowiązywał plan miejscowy. Plan obszaru "Mydlniki" wszedł w życie w dniu 8 lutego 2022 r., tak więc w dacie orzekania przez Kolegium plan ten już obowiązywał. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie mógł orzekać w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 946/21, podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. W sytuacji, gdy dla terenu tego obowiązuje plan, możliwość realizacji inwestycji oceniana jest bezpośrednio na podstawie przepisów tego planu. Uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy skutkuje uznaniem, że postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe. Powyższe, z uwagi na analogiczne uregulowanie, odnosi się również do decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.
Organ podał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa w przedmiotowej sprawie jest orzekanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji,
w której obowiązuje plan miejscowy.
Odnosząc się do podniesionej we wniosku kwestii złożenia odwołania przez osobę niebędącą stroną postępowania, jak również złożenia odwołania po terminie, Kolegium wskazało, że po stwierdzeniu nieważności decyzji z 5 kwietnia 2022 r., nr SKO.ZP/415/560/2021, konieczne będzie ponowne rozpatrzenie odwołania złożonego przez A. P. i w tym postępowaniu badana będzie kwestia zachowania terminu do wniesienia odwołania, jak również kwestia posiadania statusu strony przez wnoszącego odwołanie.
Na powyższą decyzję Akademia Górniczo-Hutnicza im. Stanisława Staszica
w Krakowie złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając decyzji naruszenie przepisów:
- art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wyrażające się w niewypełnieniu obowiązku zebrania
i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, a nadto niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności nieprzeprowadzenie wystarczającego postępowania wyjaśniającego w sprawie w zakresie ustalenia, czy nieruchomość której dotyczy sprawa była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "II Kampus AGH" przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mydlniki";
- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do twierdzeń strony wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 12 sierpnia 2022 r., co stanowiło naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej i w konsekwencji skutkowało wadliwym uzasadnieniem decyzji;
- art. 50 ust. 1, art. 52, art. 53, art. 54 i art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyrażające się w braku odmowy wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji gdy nieruchomość, której dotyczy sprawa była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "II Kampus AGH".
W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W wyniku rozpoznania sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o stwierdzeniu nieważności własnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.).
Analizując legalność zaskarżonej decyzji należało mieć na względzie specyfikę postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest kwestia, czy dana decyzja dotknięta jedną z istotnych wad, enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., a także – ilekroć ta pierwsza zostanie rozstrzygnięta pozytywnie – kwestia występowania przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. (por. T. Kiełkowski, w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 1074).
Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności wymienione zostały w art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (przesłanki negatywne).
W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się zgodnie, że "przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Celnie zostało to ujęte w tezie wyr. NSA z 7.7.1983 r., II SA 581/83 (Problemy Praworządności 1984, Nr 10, s. 26): "stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1" (B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2021, Legalis, art. 156, teza III.4.).
Jak wskazano powyżej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło zaskarżoną decyzją nieważność własnej decyzji wydanej 5 kwietnia 2022 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolegium stwierdziło bowiem, że wskazana decyzja dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. W ocenie Sądu stanowisko Kolegium zasługuje na aprobatę.
Analizując przesłankę stwierdzenia nieważności wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. już na wstępie należy przyjąć, że dotyczy ona wadliwości kwalifikowanej, mającej charakter niewątpliwego, oczywistego, ciężkiego naruszenia prawa. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym "o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2020 r., sygn. II OSK 2068/18, LEX nr 2068/18). W okolicznościach sprawy na uwagę zasługuje też stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 25 lipca 2020 r., sygn. II OSK 1176/20 (LEX nr 3081454), że "do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej".
W okolicznościach przedmiotowej sprawy należało zgodzić się z organem, że ustalone przez organ naruszenie prawa, którym dotknięta była decyzja z 5 kwietnia 2022 r., stanowiło rażące naruszenie prawa.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz przedłożonych akt administracyjnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w dniu 5 kwietnia 2022 r. wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 listopada 2021 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "Budowa budynku archiwum AGH wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą m.in. studnię na działce nr [...] obr[...] Krowodrza oraz budowę magazynu Działu Obsługi Uczelni AGH wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą m. in. zbiornik szczelny na nieczystości ciekłe, wbudowaną stację transformatorową, zbiornik pożarowy oraz miejsca postojowe na działce nr [...] obr. [...] Krowodrza przy ul. [...]
Nie budzą wątpliwości Sądu i nie są kwestionowane przez skarżącą ustalenia organu, zgodnie z którymi w dniu wydania kwestionowanej decyzji z 5 kwietnia 2022 r. działki stanowiące teren inwestycji - nr [...] i [...] obr. 47 Krowodrza – objęte były ustaleniami uchwały nr LXXVI/2135/22 z dnia 12 stycznia 2022 r. Rady Miasta Krakowa sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mydlniki". Uchwała ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 24 stycznia 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. z 2022 r., poz. 644) i weszła w życie z dniem 8 lutego 2022 r. W aktach administracyjnych brak jest wyrysu z przedmiotowego miejscowego planu, jednak możliwe było zweryfikowanie ustaleń co do położenia działek w granicach miejscowego planu na podstawie załącznika graficznego do miejscowego planu zamieszczonego w ww. Dzienniku Urzędowym oraz na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Miasta Kraków (www.bip.krakow.pl).
Nie budzą wątpliwości Sądu ustalenia organu odnoszące się do normy prawnej, wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r., poz. 503, dalej: u.p.z.p.), której naruszenia dopuściło się Kolegium w decyzji wydając decyzję z dnia 5 kwietnia 2022 r.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie natomiast z art. 50 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Z normy tej wynika w sposób jednoznaczny, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest możliwe tylko wówczas, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A contrario, jeśli istnieje (obowiązuje) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, niedopuszczalne jest wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Skoro bezspornie ustalono, że w odniesieniu do działek nr [...] i [...] obr. [...] Krowodrza obowiązywał w dniu 5 kwietnia 2022 r., tj. w dacie wydania decyzji przez Kolegium Odwoławcze, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to tym samym należało uznać, że Kolegium naruszyło art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 1 u.p.z.p. wydając decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a ściślej, utrzymując w mocy decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaną przez Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 listopada 2021 r., a więc przed wejściem w życie ww. miejscowego planu.
W ocenie Sądu należało również podzielić stanowisko Kolegium wyrażone w decyzjach z 20 lipca 2022 r. oraz 19 września 2022 r., że charakter stwierdzonego naruszenia jest rażący i uzasadnia w pełni stwierdzenie nieważności decyzji, która dotknięta była tym naruszeniem. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, w której obowiązuje na danym terenie miejscowy plan, stanowi oczywistą i ewidentną sprzeczność z normą prawną stanowiąca materialnoprawną podstawę decyzji.
Tym samym, zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, prawidłowo zinterpretował adekwatne normy prawne i dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej, co doprowadziło do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze. Podkreślić warto w odniesieniu do zgłoszonych zarzutów, że w postępowaniu co do przyczyn nieważności decyzji organ podejmuje zasadniczo jedynie czynności weryfikacyjne, mające na celu wyjaśnienie, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a następnie wyjaśnienie, czy nie zachodzą przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności. Co istotne, przedmiotem tego badania jest wyłącznie określona jednostkowo decyzja administracyjna, którą w rozpatrywanej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 5 kwietnia 2022 r. (vide: zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 27 marca 2022 r. – k. 80). Jak wskazuje się w literaturze, "granic rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 158 § 1 nie wyznacza sprawa administracyjna w rozumieniu materialnym, lecz określona, jednostkowa decyzja, co pociąga za sobą i tę konsekwencję, że nie jest dopuszczalne objęcie nim decyzji obu instancji" (T. Kiełkowski, w: "Kodeks...", s. 1108). Tym samym nie było możliwe w kontrolowanym postępowaniu badanie legalności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa poprzedzającej decyzję z 5 kwietnia 2022 r., do czego zdaje się zmierzać strona skarżąca, formułując zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia, czy nieruchomość, której dotyczy sprawa, objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "II Kampus AGH" przed wejściem w życie miejscowego planu obszaru "Mydlniki" oraz powiązany z tym zarzut naruszenia prawa materialnego.
Wskazać wreszcie trzeba, że organ nie dopuścił się również istotnego naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 i art. 8 § 1 k.p.a. Przedstawiono w nim wystarczająco stan faktyczny i prawny sprawy, odnosząc się też do zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Słusznie przy tym organ zauważył, że skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji z 5 kwietnia 2022 r. będzie powrót do sytuacji procesowej poprzedzającej wydanie tej decyzji, co oznacza konieczność ponownego rozpatrzenia przez Kolegium złożonego odwołania i wydania stosownego w okolicznościach sprawy rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.