II SA/KR 1338/23

II SA/Kr 1338/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Monika Niedźwiedź Protokolant : starszy referent sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 11 sierpnia 2023 r., znak: WI-I.7840.5.32.2022.PI w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 11 marca 2022 r. znak: AU-01-7.6743.299.2022.PKR, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa Prezydent Miasta Krakowa wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. robót budowlanych określonych jako instalowanie na obiekcie budowlanym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej o numerze KRA0143C wraz z wcześniejszym demontażem istniejącej anteny oraz elementów antenowych konstrukcji wsporczych, na terenie działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Podgórze, ul. [...] w Krakowie.
Organ ustalił, że przedmiotem zgłoszenia jest wykonanie robót budowlanych określonych jako instalowanie na obiekcie budowlanym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej o numerze KRA0143C wraz z wcześniejszym demontażem istniejącej anteny oraz elementów antenowych konstrukcji wsporczych, wewnątrz wieży kościoła na przy ul. [...] Krakowie. Zgodnie z opisem w formularzu zgłoszenia zakres zgłaszanych robót budowlanych obejmuje: instalację 3 anten sektorowych HW AAU5339; instalację 1 anteny RL w miejsce demontowanej anteny; modyfikacje wsporników, które będą polegać na demontażu elementów antenowej konstrukcji wsporczej i montażu elementów antenowej konstrukcji wsporczej. Zgłaszane roboty budowlane mają być wykonywane na obiekcie budowlanym, który zdaniem organu wraz z konstrukcjami wsporczymi, antenami, drogami kablowymi oraz urządzeniami sterującymi stanowi obiekt budowlany będący budowlą - stacją bazową.
Zdaniem organu zgłaszane zamierzenie budowlane nie zostało zwolnione
z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie można w tym przypadku mówić o instalowaniu urządzenia na obiekcie budowlanym, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) ustawy Prawo budowlane ani też o remoncie budowli, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 2 lit. a) ustawy Prawo budowlane. Zgłaszane zamierzenie budowlane składa się z szeregu elementów, które nie funkcjonują oddzielnie tylko tworzą jedną całość w ramach jednej budowli - stacji bazowej. Zgłaszane zamierzenie budowlane stanowi co najmniej przebudowę istniejącej budowli - stacji bazowej,
a w przypadku zmiany charakterystycznych parametrów budowli - stacji bazowej - jej rozbudowę.
Organ podniósł, że zgłaszanych robót budowlanych nie można zakwalifikować jako wymienionych w art. 29 ustawy Prawo budowlane, a których realizacja jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i może być wykonywana w oparciu o zgłoszenie. Zawarty w tym przepisie katalog robót budowlanych i obiektów stanowi zbiór zamknięty. Oznacza to, że tylko budowa i roboty budowlane wymienione w art. 29 ustawy Prawo budowlane są wyłączone spod działania ogólnej zasady zawartej w art. 28 tej ustawy, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ dodał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy, inwestor jest zobowiązany przed przystąpieniem do realizacji ww. robót budowlanych, do uzyskania pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy, mając na uwadze art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy sprzeciw jest zasadny.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W..
Decyzją z dnia 11 sierpnia 2023 r. znak: WI-I.7840.5.32.2022.PI, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 oraz art. 104 kpa Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ wyjaśnił, że przedmiotowe zamierzenie polega na wykonaniu robót budowlanych, określonych przez inwestora, jako: (...) Instalowanie na obiekcie budowlanym antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej
o numerze KRA0143C. Swym zakresem obejmuje instalację 3 anten sektorowych HW AAU5339 i 1 szt. anteny RL w miejsce demontowanej anteny; modyfikację wsporników, która będzie polegać na demontażu elementów antenowej konstrukcji wsporczej i montażu elementów antenowej konstrukcji wsporczej.
Istniejąca stacja bazowa telefonii komórkowej jest zlokalizowana wewnątrz wieży kościoła pw. M. B. N. P., leżącego na terenie układu urbanistycznego Podgórze wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją
z dnia 26 października 1981 r. i ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Dodatkowo, planowana inwestycja znajduje się na terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze – Mateczny" przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XCII/1363/13 z dnia 4 grudnia 2013 r.
Organ zauważył, że w projekt ww. przedsięwzięcia obejmuje:
1. Instalację 3 szt. anten sektorowych HW AAU5339.
2. Instalację 1 szt. anteny radioliniowej RL1 w miejscu demontowanej anteny.
3. Modyfikację wsporników W1, W2 i W3.
Organ stwierdził również, że:
1. Wysokość instalowanych urządzeń nie przekracza 3,0 m.
2. Przewody mają być mocowane do istniejącej drogi kablowej za pomocą opasek zaciskowych.
3. Modyfikacje wsporników W1, W2 i W3 wykonane będą według rysunku K1.
4. Anteny mają zostać pomalowane na kolor grafitowy.
Zdaniem organu, mając na uwadze opis przedsięwzięcia, zmieni ono parametry istniejącej stacji bazowej (dodanie trzech nowych anten).
Wobec powyższych ustaleń i mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych organ stanął na stanowisku, że w przypadku przedmiotowej inwestycji konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1278/17). Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 1 u.p.b. przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. W myśl art. 3 pkt 3 u.p.b. przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: (...) wolno stojące maszty antenowe (...). Z kolei w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U.2005.1864) wskazano, iż telekomunikacyjny obiekt budowlany oznacza linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe.
Organ zauważył, że sama stacja bazowa telefonii komórkowej, w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U.2022.2556), dalej jako: o. ś. traktowana jest jako "instalacja stanowiąca zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie emitujących do powietrza pole elektromagnetyczne. Natomiast w świetle przepisów u.p.b. stację bazową należy traktować, jako budowlę składająca się z szeregu urządzeń technicznych, będących instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wymagającą pozwolenia na budowę.
Dodał, że zgodnie z art. 28 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, wobec czego budowa stacji bazowej wymaga pozwolenia na budowę. W art. 29 u.p.b. ustawodawca przewidział wyjątki od ogólnej zasady wyrażonej w w/w art. 28 u.p.b., do których wyjątków to nie zalicza się przedmiotowe przedsięwzięcie.
Jednocześnie organ zauważył, że w przepisach prawa budowlanego brak jest definicji pojęcia instalowania (użytego we wspomnianym wcześniej art. 29 ust. 3 pkt i 29 ust. 4 pkt 3 u.p.b.). W słowniku PWN instalowanie definiowane jest jako montowanie urządzeń technicznych, a synonimy tego słowa to montować podłączać, zamontowywać, zakładać. Orzecznictwo sądów administracyjnych poprzez określenie instalowanie rozumie zaś roboty budowlane wykonywane na istniejących już obiektach, które służą jako nośnik dla owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Judykatura przy tym podkreśla, że instalowanie nie obejmuje nośnika. Roboty budowlane polegające na wykonaniu nośnika i zainstalowaniu na nim urządzeń obejmują szerzy zakres robót (niż tylko instalacja) i wiążą się z budową obiektu budowlanego, a zatem wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.
Zdaniem organu, w realiach niniejszej sprawy oraz w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, mamy do czynienia z rozbudową przedmiotowej stacji bazowej. Bowiem, jak wynika ze zgłoszenia zamierzeniem Inwestora jest zamontowanie do przedmiotowej stacji bazowej dodatkowych 3 anten sektorowych. Co więcej projektowane dodatkowe anteny sektorowe będą o innych wysokościach środka nad p.t., niż te które już są zainstalowane na ww. stacji bazowej.
Wobec czego, w wyniku takich prac nastąpi zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, tj. stacji bazowej.
Organ dodał, że budowa stacji telefonii komórkowej wymaga pozwolenia na budowę, skoro zaś przez budowę rozumie się także rozbudowę to i takie działanie jak rozbudowa wymagać będzie uzyskania uprzedniego pozwolenia. Wynika to wprost
z definicji ustawowej wyrażenia "budowa", zawierającej w sobie nie tylko roboty polegające na wykonywaniu obiektu budowlanego, ale także na jego rozbudowie
(por. art. 3 pkt 6 u.p.b.). Rozbudowa skutkuje zmianą charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. W wyniku rozbudowy nie powstaje nowy obiekt budowlany czy też nowa substancja budowlana. Rozbudowany obiekt pozostaje tym samym obiektem w rozumieniu u.p.b. (por. wyrok NSA z 18 maja 2018 r., II GSK 1318/16, LEX nr 2505637). Nadto zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych każda zmiana parametrów stacji bazowej, związana np. z przewieszeniem anten, zwiększeniem mocy anten lub nawet wykonanie nowej konstrukcji wsporczej, skutkuje wyłączeniem możliwości zastosowania uproszczonego trybu tj. trybu zgłoszeniowego.
Według organu, na powyższe stanowisko nie ma wpływu uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, która zapadła już po wprowadzeniu przepisów wyłączających wszystkie instalacje radiokomunikacyjne z obowiązku przeprowadzenia procedury oddziaływania na środowisko, a tym samym przedłożenia kwalifikacji przedsięwzięcia. W uchwale też przesądzono o braku podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej.
Wojewoda Małopolski zwrócił również uwagę, że gdyby przyjąć, iż zgłoszone zamierzenie budowlane mieściłoby się w warunkach art. 29 u.p.b. to przedłożone do przedmiotowego zgłoszenia stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków z 10 sierpnia 2021 r., znak: KZ-03.4120.4.246.2021.NK+MSL byłoby niewystarczające. Istniejąca stacja bazowa telefonii komórkowej jest bowiem zlokalizowana wewnątrz wieży kościoła pw. M. B. N. P., leżącego na terenie układu urbanistycznego Podgórze, wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia 26 października 1981 r. i ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 7 pkt 2 u.p.b. wykonywane robót budowlanych, określonych w art. 29 ust. 1 – 4 u.p.b., na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga dokonania zgłoszenia - przy czym do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – tekst jednolity Dz.U.2022.840 ze zmianami), czego zabrakło w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na zarzut strony, że zgłoszenie robot budowlanych jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego, organ wyjaśnił, że procedura określona w art. 30 u.p.b. ma charakter szczególny i nie stosuje się przy niej wszystkich przepisów kpa.
Na powyższą decyzję P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. . złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- art.138 § 1 pkt 1 kpa z uwagi na zastosowanie go w niniejszej sprawie i utrzymanie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 czerwca 2022 r. przez organ I instancji, podczas gdy nie było podstawy do wniesienia sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych;
- art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. z uwagi na nieodniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów Spółki powołanych w odwołaniu od sprzeciwu, niewyjaśnienie treści przepisów uznanych za podstawę prawną wydanej decyzji przez organy obydwu instancji i niewyjaśnienie zasadności zastosowania ich w sprawie;
- art. 7, 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niedokonanie istotnych ustaleń i nie zawarcie ich w uzasadnieniu decyzji, jak również niewyjaśnienie w kontekście art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) ustawy Prawo budowlane dlaczego zakres robót budowlanych nie zawiera się w tym przepisie i dowolne ustalenie, że przedmiotowa inwestycja stanowi przebudowę istniejącego obiektu budowlanego i uznanie, iż zgłoszone roboty budowlane wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;
- art. 7, 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niedokonanie istotnych ustaleń i nie zawarcie ich w uzasadnieniu decyzji.
W brak ustalenia dlaczego wykonanie robót budowlanych określonych jako instalowanie na obiekcie budowlanym w ramach zamontowanego tam urządzenia w postaci antenowej konstrukcji wsporczej oraz instalacji radiokomunikacyjnej: zainstalowanie trzech anten sektorowych (HW ASI4518R14) w miejsce trzech zdemontowanych anten sektorowych (K742270), zainstalowanie 12 sztuk urządzeń RRU wraz z trzema stojakami w miejsce 9 sztuk zdemontowanych urządzeń RRU wraz z trzema obudowami po tych urządzeniach, instalację okablowania oraz demontaż dwóch wsporników stanowi przebudowę istniejącej budowli — stacji bazowej i nie mieści się w pojęciu instalacji urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) P.b.;
- art. 6, 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez brak działania organ II instancji na podstawie i w granicach prawa, wyrażające się w utrzymaniu w sprzeciwu organu I instancji pomimo, iż w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do jego wniesienia,
- art. 30 ust. 6 pkt 1) P.b. poprzez zastosowanie go w niniejszej sprawie i wniesienie
sprzeciwu do zgłoszonych robót budowalnych, w sytuacji, gdy nie było podstaw do jego wniesienia w stosunku do robót budowlanych, których realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę;
- art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) P.b. poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie oraz przyjęcie, że wyjątkiem nie jest objęte instalowanie na obiekcie budowlanym antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnej, polegającej na zainstalowaniu, na istniejącej konstrukcji wsporczej, umieszczonej wewnątrz wieży kościoła pw. M. B. N. P. w Krakowie, trzech anten sektorowych (HW AAU5339), instalację l anteny radioliniowej (RL1) w miejsce zdemontowanej anteny oraz modyfikację wsporników, pod urządzenia o wysokości nieprzekraczającej 3 m;
- art. 3 pkt 1) i pkt 3) P.b. poprzez zastosowanie go w niniejszej sprawie i błędne przyjęcie, że zgłoszone roboty budowlane stanowią odrębny obiekt budowlany w postaci budowli w rozumieniu przywołanej normy prawnej,
- art. 29 ust. 4 pkt 3) lit a) P.b. w zw. z art. 3 pkt 9) P.b. poprzez błędną wykładnię pojęcia "instalowania urządzeń" i przyjęcie, że należy je rozumieć jako instalowanie urządzeń budowlanych, a co za tym idzie stacja bazowa telefonii komórkowej nie mieści się w pojęciu "urządzeń budowlanych", gdyż nie jest elementem wyposażenia budynku, ani nie jest z tym budynkiem funkcjonalnie związana;
- art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) P.b w zw. z art. 29 ust. 7 pkt 2) P.b. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 metrów wewnątrz wieży kościoła leżącego na terenie układu urbanistycznego Podgórze, który to teren wpisany jest do rejestru zabytków pod nr [...], wymaga dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania, a nie uzyskania pozwolenia na budowę, a nadto pominięcie przez organ II instancji, że skarżąca uzyskała akceptację Miejskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie pod względem konserwatorskim;
- art. 3 pkt 6) i pkt 7a) P.b. poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż inwestycja P4 stanowi "rozbudowę" bądź "przebudowę" istniejącego obiektu budowlanego, podczas gdy organy obu instancji winny ją zakwalifikować jako wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, które to nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W wyniku rozpoznania sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody Małopolskiego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa, którą organ ten wniósł sprzeciw wobec dokonanego przez skarżącą zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako instalowanie na obiekcie budowlanym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej o numerze KRA0143C na obiekcie budowlanym zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Podgórze, ul. [...] w Krakowie. Zakres inwestycji opisano w zgłoszeniu następująco: instalacja 3 anten sektorowych HW AAU5339 i 1 szt. anteny RL w miejscu demontowanej anteny; modyfikacja wsporników polegająca na demontażu elementów antenowej konstrukcji wsporczej i montażu elementów antenowej konstrukcji wsporczej. Do zgłoszenia dołączono m.in. projekt techniczny obrazujący elementy planowane do demontażu i montażu.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023 r. poz. 682, dalej: P.b.) regulujące instytucję zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w art. 29-30. Instytucja zgłoszenia zastępuje pozwolenie na budowę, o którym stanowi art. 28 ust. 1 P.b., w odniesieniu do określonych robót budowlanych. Zgodnie z art. 30 ust. 5 P.b. zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.
W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw od zgłoszenia zamiaru wykonania opisanych wyżej robót budowlanych na podstawie art. art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023 r., poz. 682;dalej: P.b.). Organ uznał, że zgłoszone zamierzenie budowlane nie zostało zwolnione z konieczności uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, a zatem nie stosuje się w tym przypadku przepisów:
1. art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b.: "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na (...) instalowaniu (...) na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m (...)",
2. art. 29 ust. 4 pkt 4 lit. a P.b.: "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na (...) instalowaniu (...) na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m (...)",
3. art. 29 ust. 7 P.b.: "Roboty budowlane, o których mowa w ust. 1-4, wykonywane: 1) przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, 2) na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia - przy czym do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami."
Kwestia kwalifikacji prawnej robót budowlanych, które zostały objęte zgłoszeniem, a w konsekwencji ustalenia, czy wymagają one pozwolenia na budowę, jak twierdzą organy I i II instancji, czy też wymagają tylko zgłoszenia, jak twierdzi skarżąca, dla rozpatrywanej sprawy ma charakter kluczowy. Zdaniem Sądu, w tym względzie trzeba podzielić stanowisko skarżącej.
W pierwszej kolejności przywołać należy relewantne w sprawie pojęcia, które posiadają definicje legalne, a zatem ich znaczenie jest zdeterminowane ustawowo.
Zgodnie z art. 3 pkt 1 P.b. obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Wyrobem budowlanym jest, zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz.U. 2021 r., poz. 1213), wyrób budowlany, o którym mowa w rozporządzeniu Nr 305/2011 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającym zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającym dyrektywę Rady 89/106/EWG. Zgodnie z art. 2 pkt 1 rozporządzenia wyrób budowlany to każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych (Dz.U.UE.L.2011.88.5 z dnia 2011.04.04), przy czym obiekty budowlane oznaczają budynki i budowle (art. 2 pkt 3).
Zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b. przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Zgodnie z art. 3 pkt 9 P.b. przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.
Jak dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 21 lipca 2022 r., II SA/Kr 617/22 stację bazową telefonii komórkowej, w świetle przepisów Prawa budowlanego, należy traktować jako budowlę, składającą się z szeregu urządzeń technicznych, będących instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 1 P.b.), która co do zasady wymaga pozwolenia na budowę (por. uzasadnienia do wyroków NSA z dnia: 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/11; 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1793/13; 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14 i z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 596/17 oraz sygn. akt II OSK 613/17; z dnia 11 lipca 2019 roku, sygn. II OSK 2242/17).
Niemniej jednak w kontekście przywołanych wyżej przepisów regulujących wyłączenie spod reżimu pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b.) trzeba mieć na względzie, że ustawodawca posłużył się tam dwoma pojęciami, które w słowniku ustawowym nie zostały zdefiniowane, a mianowicie "instalowania" i "urządzeń".
Pojęcie instalowania nie zostało wymienione wśród kategorii robót budowlanych określonych w art. 3 pkt 7 P.b., które obejmują budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Według Słownika Języka Polskiego (sjp.pwn.pl) przez instalację rozumie się m.in. "montowanie gdzieś urządzeń technicznych". Znowu montowanie (montaż) może być rozumiane jako "składanie maszyn, aparatów, urządzeń itp. z gotowych części", "zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych". Niewątpliwie słowa instalowanie i montaż w języku potocznym mają bliskie sobie znaczenia, co nie oznacza, że na gruncie Prawa budowlanego mogą być stosowane zamiennie. Jedną bowiem z istotnych zasad wykładni językowej tekstów prawnych jest zakaz wykładni synonimicznej, co oznacza, że nie dopuszcza się przyjmowania tego samego znaczenia dla różnych zwrotów użytych w tym samym akcie prawnym.
W ocenie Sądu istotny dla interpretacji pojęcia instalowania w Prawie budowlanym jest kontekst jego użycia. Zostało ono użyte mianowicie w przepisach art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. dla określenia katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wśród wymienionych tam robót budowlanych można wskazać roboty budowlane dotyczące urządzeń umieszczanych na obiektach budowlanych (w tym analizowane w sprawie antenowe konstrukcje wsporcze i urządzenia zasilające, kraty), ale także roboty budowlane dotyczące umieszczania urządzeń w innych miejscach, w tym bezpośrednio w/na gruncie (pompy ciepła, wolno stojące kolektory słoneczne, urządzenia fotowoltaiczne, czy wreszcie urządzeń wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku (instalacje, z wyłączeniem instalacji gazowych). Niewątpliwie są to zróżnicowane przypadki, dotyczące zwykle robót o stosunkowo niewielkim stopniu skomplikowania, które w istocie mogłyby być kwalifikowane jako budowa, montaż, albo inne roboty budowlane. Ta konstatacja naprowadza na wniosek, że instalowanie, w rozumieniu Prawa budowlanego, obejmuje niejednolitą kategorię robót budowlanych, wyodrębnionych ze względu na stwierdzoną przez ustawodawcę potrzebę zwolnienia tych robót z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
W odniesieniu do pojęcia urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. (vide: art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. przed nowelizacją z 2020 r.), należy przypomnieć, że w słowniku ustawowym zdefiniowane zostało pojęcie urządzeń budowlanych (vide: art. 2 pkt 9 P.b.). W ocenie Sądu również w tym przypadku znajduje zastosowania zasada zakazująca wykładni synonimicznej, co prowadzi do wniosku, że w omawianym kontekście pojęcie urządzeń nie jest tożsame z pojęciem urządzeń budowlanych. Ponadto, określenie "budowlane" dodane do słowa "urządzenia" oznacza ograniczenie zakresu tego pojęcia względem pojęcia urządzeń, użytego bez żadnego dodatkowego określenia. W ocenie Sądu obecnie orzekającego zabieg taki należy uznać za celowy, zmierzający do wyodrębnienia z dotychczasowych, zdefiniowanych w P.b. kategorii pojęciowych (m.in. obiektu budowlanego, budowli, urządzeń budowlanych) zbiorczej kategorii określonej jako urządzenia, obejmującej antenowe konstrukcje wsporcze, instalacje radiokomunikacyjne, związane z tymi urządzeniami osprzęt i urządzenia zasilające, stanowiące albo niestanowiące całości techniczno-użytkowej, instalowane na obiektach budowlanych. Także w tym przypadku posłużenie się odrębną kategorią pojęciową służyło wyodrębnieniu pewnej kategorii obiektów, o zróżnicowanej charakterystyce, dla wyłączenia ich spod reżimu pozwolenia na budowę. Nie ma zatem znaczenia, czy stację bazową obejmującą antenową konstrukcję wsporczą, instalacje radiokomunikacyjne, związany z tym osprzęt i urządzenia zasilające nazwano wcześniej pojęciem budowli, skoro w kontekście zgłoszenia ustawodawca wyodrębnił kategorię urządzeń obejmującą instalowane na obiektach budowlanych antenowe konstrukcje wsporcze i instalacje radiokomunikacyjne, a także związany z tymi urządzeniami osprzęt i urządzenia zasilające, stanowiące całość techniczno-użytkową, czyli np. stację bazową, albo niestanowiących takiej całości.
Prawidłowość przyjętego stanowiska znajduje, zdaniem Sądu, potwierdzenie w genezie przywołanej regulacji i kierunku zmian przepisów regulujących zgłoszenie, które przeprowadzane były jednoznacznie w celu znoszenia barier utrudniających rozbudowę systemu telekomunikacyjnego. Warto zwrócić uwagę w szczególności na to, że z dniem 17 lipca 2010 r., tj. z dniem w życie ustawy z dnia z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. 2010 r. Nr 106 poz. 675) art. 29 ust.2 pkt 15 otrzymał następujące brzmienie: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych". W uzasadnieniu do projektu tej zmiany podniesiono, że jej celem było doprecyzowanie dotychczasowego brzmienia przepisu, które w praktyce budziło wątpliwości interpretacyjne celem przesądzenia, że antenowa konstrukcja wsporcza oraz instalacja radiokomunikacyjna, instalowane na istniejącym obiekcie budowlanym, są rodzajem urządzenia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 (Druk Sejmu VI kadencji nr 2546). Z dniem 19 września 2020 r. wszedł w życie przepis art. 29 ust.3 pkt 3 lit a P.b., wprowadzony przez art.1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 r. poz. 471), zgodnie z którym: "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m".
Niewątpliwie zatem, zdaniem Sądu, w świetle aktualnego brzmienia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. roboty budowlane polegające na wymianie lub umieszczaniu na istniejących masztach nowych anten, zmiana konfiguracji anten, czy też zmiany w obrębie konstrukcji wsporczej powinny być kwalifikowane jako roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń, nie zaś jak w dotychczasowym orzecznictwie, przebudowa albo rozbudowa obiektu budowlanego.
Podsumowując powyższy wątek, należało stwierdzić, że opisane w zgłoszeniu roboty budowlane stanowią roboty budowlane, które nie wymagały pozwolenia na budowę, polegające na instalowaniu urządzeń na obiekcie budowlanym. Z zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie wynika jednoznaczne ustalenie organu, co do wysokości urządzeń objętych zgłoszeniem, w szczególności czy mają wysokość przekraczającą 3 m. Brak tego ustalenia nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia, wobec bezspornej w sprawie okoliczności, że objęta zgłoszeniem stacja bazowa telefonii komórkowej jest zlokalizowana wewnątrz wieży kościoła pw. M. B. N. P., położonego na terenie układu urbanistycznego Podgórze, wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia 26 października 1981 r. i ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Z tej przyczyny w sprawie znajdował zastosowanie art. 29 ust. 7 pkt 2 P.b., zgodnie z którym roboty budowlane, o których mowa w ust. 1-4, wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wymagają dokonania zgłoszenia.
Słusznie dostrzegł organ odwoławczy, że w przypadku opisanym w art. 29 ust. 7 pkt 2 P.b., do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wojewoda wyraził w związku z tym stanowisko, zgodnie z którym, gdyby przyjąć, że zgłoszone zamierzenie budowlane mieściłoby się w warunkach art. 29 P.b., to przedłożone do zgłoszenia stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków, wyrażone w piśmie z 10 sierpnia 2021 r., znak: KZ-03.4120.4.246.2021.NK+MSL, byłoby niewystarczające.
W tej kwestii trzeba wskazać, że w istocie, w opisanym przypadku pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowiło element dokumentacji, która powinna być przedłożona wraz z wnioskiem. Wobec tego, na podstawie art. 30 ust. 5c P.b. organ administracji pierwszej instancji powinien był nałożyć na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnieść sprzeciw w drodze decyzji z tej przyczyny. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji zgłosił sprzeciw, przywołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. (zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę), nie zaś art. 30 ust. 5c P.b. (nieuzupełnienie zgłoszenia). Z akt sprawy oraz z treści decyzji organu pierwszej instancji nie wynika też, by organ pierwszej instancji weryfikował, czy pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków z 10 sierpnia 2021 r. spełnia wymogi art. 29 ust. 7 pkt 2 P.b., jak też by wzywał zgłaszającego o uzupełnienie dokumentacji. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego. Organ ten, wobec zakwestionowania kompletności dokumentacji dołączonej do zgłoszenia, powinien wezwać zgłaszającego o jej uzupełnienie w odpowiednim zakresie, po czym wydać decyzję właściwą ze względu na specyfikę sprawy zgłoszeniowej, na podstawie norm art. 138 k.p.a.
Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona ze względu na naruszenie wykazanych wcześniej norm prawnych. Tym samym skarga została uwzględniona w zakresie zbieżnym z przedstawionymi rozważaniami. Z tej przyczyny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, Dz. U. 2023 r. poz. 2111).