II SA/KR 133/06

II SA/Kr 133/06 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-07-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2006-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Andrzej Niecikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Janusz Kasprzycki
Krystyna Daniel
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia 29 stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. K. kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...].07.2001 r. (znak: [...]) Starosta, działając na podstawie art. 112 ust.1-4, art. 113 ust. 1 i 3, art. 1 19 ust. 1 pkt. 1-4 i 7, art. 121 ust. 1, art. 123, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 1 i 2, art. 132 ust.1-4 ustawy z dnia 21.08.1997 r., o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000 r. nr 46 poz. 543 - z późn.zm. - zwaną dalej ustawą o g.n.) orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy miasta J. w ciągu drogi krajowej nr [...], nieruchomości niezabudowanej wraz ze składnikami roślinnymi i ogrodzeniem, położonej obręb P., gmina J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o powierzchni 0,1534 ha, nr [...] o powierzchni 0,5090 ha, nr [...] o powierzchni 0,0337 ha i nr [...] o powierzchni 0,0407 ha, stanowiącej własność M. K., za łącznym odszkodowaniem ustalonym na kwotę [...] zł.
Na skutek odwołania M. K., Wojewoda, decyzją z dnia 29.01.2003 r., ( znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przyznania odszkodowania, i zobowiązał Starostę do wypłaty odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł., utrzymując ją w mocy w pozostałym zakresie, wywodząc i podnosząc w uzasadnieniu co następuje:
1/ realizacja celu publicznego jakim jest budowa obwodnicy miasta J. w ciągu drogi krajowej nr [...] została zatwierdzona decyzją Burmistrza J. z dnia [...].12.1997 r. (znak: [...]) o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu,
2/ Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, w oparciu o przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o g.n. wystąpiła do właściciela M. K. o wyrażenie zgody na dobrowolną sprzedaż nieruchomości za oferowaną cenę [...] zł. Właściciel nie wyraził zgody na dobrowolną sprzedaż nieruchomości za proponowaną cenę i zażądał odszkodowania które uwzględniałoby poniesione koszty rekultywacji terenu i utracone korzyści. Inwestor, poinformował właściciela, że brak jest podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania za rekultywację terenu bowiem w zaproponowanej cenie uwzględniono aktualną wartość wywłaszczanego gruntu, który po przeprowadzonych przez właściciela zabiegach rekultywacyjnych stanowi grunt klasy III i IVB a nie nieużytek rolny,
3/ Starosta J. reprezentujący Skarb Państwa, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy o g.n. przeprowadził z właścicielem nieruchomości rokowania, przedkładając ofertę cenową z propozycją nabycia wywłaszczanych działek w drodze umowy cywilnoprawnej. Po bezskutecznym zakończeniu rokowań w celu nabycia nieruchomości, w oparciu o art. 115 ust. 2 został wyznaczony właścicielowi przez Starostę J. dwumiesięczny termin do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowych działek, na rzecz Skarbu Państwa. Po upływie wskazanego terminu, w oparciu o zebrany materiał dowodowy oraz w wyniku braku porozumienia pomiędzy M. K. a działającymi w imieniu Skarbu Państwa - GDDKiA oraz Starostą J. w sprawie nabycia przedmiotowej nieruchomości. Starosta J. pismem z dnia [...].01.2001 r., wszczął postępowanie wywłaszczeniowe. W toku postępowania wywłaszczeniowego M. K. wystąpił do Starosty J. o przyznanie nieruchomości zamiennej, położonej w L., gmina M. stanowiącej obiekt stawowy o pow. 44,19 ha. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa poinformowała wnioskodawcę, iż opisany obiekt stawowy jest dzierżawiony, nie będzie przeznaczony do rozdysponowania oraz nadmieniono, że obecnemu dzierżawcy przysługuje prawo pierwszeństwa nabycia dzierżawionej nieruchomości.
4/ Starosta J. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu E. M. sporządzenie operatu szacunkowego celem ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Operat taki został sporządzony ale uznany został, przez organ I instancji za niezgodny z przepisami dotyczącymi zasad ustalania wartości nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia nie został przyjęty przez organ I instancji jako dowód w sprawie. W związku z powyższym zlecono sporządzenie drugiego operatu, który wykonał rzeczoznawca majątkowy R. W.
5/ w dniu [...].05.2001 r., Starosta J. przeprowadził rozprawę administracyjną, na której M. K. wystąpił o wykup działek bez dojazdu, które sąsiadują z działkami wywłaszczanymi, nie wyraził zgody na szacunek rzeczoznawcy majątkowego R. W., w piśmie z dnia [...].05.2001 r., złożył oświadczenie dobrowolnej sprzedaży nieruchomości i z tego tytułu wnioskował o wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wywłaszczeniowego. Z uwagi na brak porozumienia pomiędzy M. K. a inwestorem, co do zaoferowanej ceny za przedmiotową nieruchomość Starosta J. po przeprowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym wydał decyzję omówioną na wstępie niniejszego uzasadnienia a orzekającą o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z tego tytułu w wysokości [...] zł.
6/ odnosząc się do zarzutów odwołania, podniesiono co następuje:
a/ umowa nabycia zostaje zawarta tylko wtedy, gdy negocjatorzy osiągną pełną zgodę co do wszystkich jej elementów, które stanowiły przedmiot rokowań. W przedmiotowej sprawie, taka sytuacja nie zachodzi bowiem M. K. w trakcie prowadzonych rokowań nie wyraził woli odstąpienia nieruchomości po zaproponowanej cenie przez inwestora i Starostę J. W trakcie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, M. K. złożył oświadczenie dobrowolnego zbycia nieruchomości za cenę ustaloną w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego E. M., wnioskując jednocześnie o umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego. Przedstawiciel inwestora, nie wyraził zgody na kupno wskazanej nieruchomości po zaoferowanej przez właściciela cenie. Zawarcie umowy cywilnej nie było więc możliwe z uwagi na brak porozumienia co do wszystkich jej postanowień a w szczególności jej ceny.
b/ zarzut naruszenia art. 120 ustawy o g.n. jest nieuzasadniony gdyż, przepis ten stanowi, że jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia się niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom. Obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń ciąży na występującym z wnioskiem o wywłaszczenie. Z powyższego przepisu wynika, iż ochronie przy wywłaszczeniu podlegają prawa osób trzecich dysponujących prawem własności do nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością wywłaszczaną. Na podstawie przepisu art. 42 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 15, poz. 139 z 1999r. - tekst jednolity) w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się m.in. wymagania dotyczące ochrony interesu osób trzecich. W decyzji Burmistrza J. z dnia [...].12.1997 r., o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie ustalono konieczności budowy odpowiednich urządzeń, celem zabezpieczenia nieruchomości stanowiącej własność M. K. pozostającej poza granicami terenu objętego wywłaszczeniem. Zaskarżona decyzja o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości została wydana w oparciu o przytoczoną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec powyższego nie ustalenie w spornej decyzji wywłaszczeniowej obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń nie stanowi naruszenia wskazanego w odwołaniu art. 120 ustawy o g.n.
c/ co do żądania przydziału działki zamiennej za nieruchomość wywłaszczoną wyjaśniono, że zgodnie z art. 131 ust. 2 ustawy o g.n. w ramach odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości może być przyznana nieruchomość zamienna. Nieruchomość zamienną przyznaje się z zasobu Skarbu Państwa, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa lub z zasobu nieruchomości odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje bezwzględnego obowiązku dostarczenia wywłaszczanemu nieruchomości zamiennej. Właścicielowi, tytułem odszkodowania za wywłaszczona, nieruchomość może być przyznana nieruchomość zamienna - zgodnie z art. 131 ust. 1 ustawy o ile Skarb Państwa -jeżeli na jego rzecz następuje wywłaszczenie -posiada w zasobie taką nieruchomość. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż M. K. wystąpił o przyznanie nieruchomości zamiennej położonej w L., gmina M. stanowiącej obiekt stawowy o pow. 44,19 ha. Opisany obiekt stawowy jest dzierżawiony, nie jest przeznaczony do rozdysponowania a ponadto obecnemu dzierżawcy przysługuję prawo pierwszeństwa nabycia dzierżawionej nieruchomości. Nie przyznanie więc, M. K. nieruchomości zamiennej o którą wystąpił do Starosty J. nie stanowi naruszenia wskazanego w odwołaniu art. 131 ust. 1 ustawy o g.n.
d/ zarzuty dotyczące zaniżenia odszkodowania uznano za nieuzasadnione, wywodząc w tym zakresie, iż operat szacunkowy sporządzony przez E. M. wykonany został niezgodnie z obowiązującymi przepisami, i w związku z tym nie został uznany jako dowód w toczącym się postępowaniu z uwagi na zawarte w nim wady. Zgodnie z treścią art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem w szczególności dokumenty, zeznania, opinie biegłych oraz oględziny. W obowiązującym stanie prawnym, zgodnie z zasadą oceniania na podstawie całokształtu materiału dowodowego - czy dana okoliczność została udowodniona, zgodnie z art. 76 § 3 Kpa Starosta J. nie przyjął operatu szacunkowego E. M. W tej sytuacji Starosta J. z uwagi na brak środków finansowych wystąpił do inwestora z prośbą o zlecenie wykonania operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego dla celów prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego wraz z pokryciem kosztów sporządzenia tej wyceny. Inwestor zlecił wykonanie wyceny na swój koszt rzeczoznawcy majątkowemu R. W. Operat sporządzony przez rzeczoznawcę R. W., organ I instancji, uznał jako dowód w sprawie. Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości. W myśl art. 134 ust. 4, jeżeli przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkowa nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa lokalne warunki i zasady kształtowania zabudowy, wynika przeznaczenie przedmiotowego gruntu pod budowę drogi i tylko takie przeznaczenie może być podstawą wyceny. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7.07.1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr. 98, poz. 612 ), które regulowało tematykę ustalania wartości gruntu wydzielonego pod nowe drogi albo poszerzenie dróg istniejących (obowiązujące w dacie sporządzenia operatu szacunkowego - ale nie obowiązywało już w dniu wydania decyzji). Zgodnie z § 28 rozporządzenia do ustalenia odszkodowania w przypadku, o którym mowa w art. 134 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu wydzielone pod nowe drogi albo poszerzenie dróg istniejących - wartość nieruchomości ustala się w podejściu porównawczym, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości na te cele. W przedmiotowej sprawie, rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości zgodnie z brzmieniem powoływanych przepisów, uwzględniając przeznaczenie użytkowanych obecnie rolniczo gruntów pod budowę obwodnicy i przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży takich nieruchomości. Transakcje te, dokonywane były w latach 1999 - 2000 r., w najbliższej okolicy, na potrzeby przebudowy drogi krajowej nr [...]. Nieruchomości będące przedmiotem transakcji charakteryzowały się cechami zbliżonymi do cech nieruchomości wywłaszczanej, które są istotne dla wyceny (rodzaj nieruchomości, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej). Reasumując, zarzuty właściciela dotyczące ustalenia rażąco niskiego odszkodowania, nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa.
Wojewoda w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, celem ustalenia prawidłowości znajdujących się w aktach sprawy wycen określających wartość tej samej nieruchomości oraz na skutek istotnych rozbieżności w wartości wywłaszczonej nieruchomości, wystąpił do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o wszczęcie postępowania wyjaśniającego przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w Warszawie w piśmie z dnia [...].11.2002r. przedstawił swoje stanowisko, z którego wynika, że operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego E. M. nie może być wykorzystany do celu dla którego został sporządzony z uwagi na błędne określenie wartości nieruchomości.
Operat szacunkowy rzeczoznawcy R. W. został sporządzony prawidłowo i nie ma do niego zastrzeżeń merytorycznych, ale z uwagi na to, iż autor operatu jest pracownikiem Urzędu Wojewódzkiego, a Wojewoda orzeka jako organ II instancji w sprawie w której operat ten służy jako materiał dowodowy, zdaniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w Warszawie nie może być wykorzystany, do celu dla którego został sporządzony. Z uwagi na to, iż przedstawione stanowisko jest wiążące dla organu odwoławczego zlecono ponowną wycenę przedmiotowej nieruchomości. Przedłożony operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie, dopuszczony jako dowód na określoną w nim wartość i był podstawą do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] PLN. Należy również dodać, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2002r. Nr 230, poz. 1924 ) które weszło w życie w toku postępowania odwoławczego nie wprowadziło zmiany w tym zakresie. § 37 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowi bowiem, że do określenia wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne przyjmuje się ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył M. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 98 ust. 3, art. 112 ust. 3, art. 120, art 131 ust. 1 i 3 i art. 134 ust. 4 ustawy o g.n. oraz naruszenie przepisów postępowania tj. w szczególności art. 7, 8, 9, 77 §1 i art. 138 §2 kpa podnosząc w co następuje:
1/ dokonując wywłaszczenia nieruchomości, nie uwzględniono zarzutu skarżącego, że w pasie przewidzianym (zarezerwowanym) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na budowę obwodnicy, po drugiej jego stronie (pasa) i naprzeciw nieruchomości skarżącego, jest teren stanowiący własność Skarbu Państwa nadający się znakomicie na wybudowanie obwodnicy. Gdyby go wykorzystano, potrzeba wywłaszczenia nieruchomości skarżącego nie miałaby miejsca, względnie zakres jej wywłaszczenia uległby znacznemu zmniejszeniu. Zarzut ten nie został zbadany i wyjaśniony ani w postępowaniu przed Starostą, ani przed Wojewodą. Fakt zaś, że projektant obwodnicy zaprojektował przebieg trasy obwodnicy z większym łukiem, z maksymalnym wykorzystaniem gruntu skarżącego, nie stanowił w sprawie prejudykatu dla organu wywłaszczeniowego, skoro zamiast jego gruntu na budowę obwodnicy, można było użyć gruntu państwowego. Popełnienie tego mankamentu samo przez się stanowi naruszenie art. 112 ust. 3 ustawy,
2/ rozstrzygając o wywłaszczeniu, w obydwu instancjach zbagatelizowano i pominięto milczeniem treść przepisu art. 120 ustawy, który nakazuje przy wywłaszczeniu, aby organ wywłaszczeniowy nałożył na inwestora obowiązek wybudowania urządzeń zapobiegających szkodom - w tym przypadku chodziło o ochronę stawów rybnych skarżącego. Nie uczyniono tego, gdyż nie potraktowano nieruchomości skarżącego jako nieruchomości sąsiednich. Zagrożenie oddziaływania obwodnicy na stawy skarżącego jest sprawą znaną i pominięcie tego problemu w decyzji wywłaszczeniowej stanowi ewidentne naruszenie art. 120 ustawy,
3/ w postępowaniu przed organem I instancji skarżący złożył wniosek o przyznanie mu nieruchomości zamiennej w postaci jednego z licznych na terenie powiatów jędrzejowskiego i włoszczowskiego obiektów stawowych należących do byłego gospodarstwa rybackiego w Oksie a stanowiących własność Skarbu Państwa. Osobiście zgodę na przyznanie obiektu stawowego miał wyraził Prezes Oddziału Terenowego Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, ale na skutek ewidentnych zaniedbań organu I instancji, a głównie ówczesnego Starosty, zaniechano uregulowania sprawy wywłaszczenia nieruchomości poprzez dostarczenie skarżącemu w zamian za odszkodowanie pieniężne, nieruchomości zamiennej. Stanowiło to rażące naruszenie prawa i przepisów postępowania oraz naruszenie interesu społecznego i skarżącego jako strony postępowania. Odmowa zatem dostarczenia skarżącemu nieruchomości zamiennej, gdy przyznanie jej nie stanowiło żadnego problemu i orzeczenie o wywłaszczeniu i odszkodowaniu pieniężnym, stanowiło pogwałcenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 7, 8 i 9 kpa. A skoro skarżący gotów był na zasadach cywilno-prawnych przenieść na rzecz Skarbu Państwa swoje grunty przewidziane pod obwodnicę, to odpadała potrzeba ich wywłaszczenia. W tej sytuacji przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego narusza, zdaniem skarżącego art. 112 ust. 3 in fine ustawy.
4/ naruszenie art. 112 ustawy o g.n. polegało także na tym, że skarżący wyraził zgodę na dobrowolne odstąpienie nieruchomości za cenę szacunkową ustaloną przez biegłego, którego powołał Starosta. Tymczasem organ I instancji, zamiast wstrzymać się z wydaniami decyzji w celu zawarcia umowy cywilno-prawnej o przeniesieniu własności nieruchomości, albo odmówić wydania decyzji o wywłaszczeniu skoro zaistniała możliwość nabycia tych nieruchomości w drodze kupna, dopuszcza do przyjęcia innej opinii szacunkowej wykonanej przez biegłego zatrudnionego przez inwestora. Na podstawie tej "inwestorskiej" opinii Starosta orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem w niej wyliczonym. W sprawie wydane były trzy opinie szacunkowe, w tym dwie z nich przedstawione zostały przez inwestora. Nie wyjaśniono, dlaczego z tych trzech opinii, jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania przyjęto, najbardziej dla skarżącego niekorzystną i najbardziej kontrowersyjną pod względem merytorycznym i formalnym, wykonaną przez pracownika Urzędu Wojewódzkiego pracującego w komórce organizacyjnej rozstrzygającej w II instancji odwołania od decyzji wywłaszczeniowych. Organ odwoławczy, zamiast uchylić zaskarżaną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie ograniczającego się bynajmniej do zakwestionowanej wyceny nieruchomości przez pracownika UW, ale także w celu wyjaśnienia zarzutów odnoszących się do nieuwzględnienia zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości, zdecydował we własnym zakresie przeprowadzając postępowania wyjaśniające ograniczone tylko do dopuszczenia jeszcze jednej wyceny nieruchomości.
5/ w piśmie z dnia [...].06.2003 r., skarżący rozszerzył zarzutu skargi, podnosząc:
a. że, wyrażał zgodę na dobrowolną sprzedaż nieruchomości według wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę powołanego przez organ I instancji – E. M., która wartość nieruchomości wyceniła na kwotę [...] zł. Na rozprawie w dniu [...].05.2001 r., przedstawiono operat szacunkowy z dnia [...].04.2001 r. sporządzony na zlecenie GDDKiA przez R. W. a dotyczący jedynie nieruchomości skarżącego - wyceniający nieruchomość skarżącego na kwotę [...] zł . Fakt przedstawienia nowej wyceny był dla skarżącego całkowitym zaskoczeniem, bowiem nie zostałem powiadomiony przez organ I instancji o przyczynach powołania nowego biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Rzeczoznawca R. W. nie kontaktował się ze skarżącym na temat sporządzania operatu. Zastrzeżenia skarżącego do rzeczoznawca R. W. sprowadzają się do tego, iż jest to osoba która od kilku lat świadczy usługi na rzecz inwestora, wycena została sporządzona tendencyjnie i wyraźnie pod dyktando inwestora za śmiesznie niską wartość. Na całej trasie przebiegu planowanej inwestycji nie ma nieruchomości podobnej do skarżącego zarówno pod względem lokalizacji jak i cech fizycznych. Nieruchomości skarżącego graniczą z gruntami miasta J., mają równą powierzchnię i regularny kształt, są położone między dwoma ulicami w pasie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto posiadają one niepowtarzalne walory budowlano-rekreacyjne: są w całości ogrodzone, w obrębie ogrodzenia znajduje się jednopiętrowy dom mieszkalny, stawy rybne przy których groble są fachowo urządzone i obsadzone młodym szlachetnym drzewostanem (czerwone dęby, jesiony, modrzewie), staw nr 3 do niedawna był wykorzystywany do celów rekreacyjnych (kąpielisko, sporty wodne, lodowisko) a pozostały grunt położony w bezpośrednim sąsiedztwie siedliska i stawów jest pięknie zagospodarowany, obsiany zadbanym trawnikiem wykorzystywanym do wypoczynku i rekreacji. Nieruchomość, z której wydzielono działki pod obwodnicę (do dziś brak ostatecznej decyzji na podział) , w żadnym wypadku nie jest podobna do gruntów wykupionych pod obwodnicę położonych wśród pól uprawnych z dala od zabudowań, które posłużyły za materiał porównawczy w operatach D. W. i R. W. Aktualnie GDDP za grunt pod drogę dojazdową do pól proponuje 6zł/m2, a cena wolnorynkowa gruntów podobnych do skarżącego na lokalnym rynku nieruchomości kształtuje się od 50 zł/m2 w -wzwyż.
b. że, jeżeli w trakcie postępowania strona zgłosi zarzuty co do wykonanej na zlecenie organu wywłaszczeniowego (a nie-na zlecenie GDDKiA jak to było w niniejszym przypadku) opinii, to na rozprawę należy wezwać biegłego, który sporządził opinię, celem złożenia dodatkowych wyjaśnień. Biegły powinien wypowiedzieć się co do zarzutów zgłoszonych przez stronę. Tymczasem w sprawie nie wyznaczono nowej rozprawy a skarżący nie mógł uzyskać wyjaśnienia swoich wątpliwości zwłaszcza że wycena rzeczoznawcy W. była o wiele niższa a przez to dla skarżącego niekorzystna. W uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej organ I instancji, w ogóle nie odniósł się do faktu powołania biegłej M., jak również nie wyjaśnił w sposób przekonywujący dlaczego odrzucił jej opinię i wybrał operat rzeczoznawcy W. Nie przedstawiono oceny operatu, nie ustalono na jakich przesłankach biegły oparł swą konkluzję i nie skontrolowano prawidłowości rozumowania biegłego. Kontrola opinii biegłego polega na sprawdzeniu prawidłowości - z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego – rozumowania przeprowadzonego w opinii, które doprowadziło do wydania przez biegłego opinii o takiej, a nie innej treści. Uzasadnienie w decyzji powyższych kwestii dotyczących opinii konieczne jest więc po to, by organ odwoławczy lub sąd mógł dokonać wspomnianej oceny co do prawidłowości prowadzonego postępowania i poczynionych w jego toku ustaleń.
c. że, jeżeli Starosta miał jakiekolwiek wątpliwości co do operatu rzeczoznawcy M. ze względu na zachodzące między nimi rozbieżności wycen, powinien skierować do Komisji Arbitrażowej wniosek o dokonanie oceny prawidłowości dokonanej wyceny. Starosta nie był właściwy do samodzielnej oceny prawidłowości wyceny rzeczoznawcy M. i swym postępowaniem naruszył przepis art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Argumentacja Wojewody zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oparta jest o ustalenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej które toczyło się roku 2002 r. a tych ustaleń nie znał Starosta wydając w lipcu 2001 r. decyzję wywłaszczeniową. Starosta Powiatowy nie miał prawa arbitralnie bez żadnej podstawy odrzucić korzystną dla skarżącego wycenę rzeczoznawcy M. i zastąpić ją wycena rzeczoznawcy W. W toku postępowania odwoławczego niewłaściwie przesłano operaty do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, która prowadzi postępowanie wyjaśniające z tytułu odpowiedzialności zawodowej i stosowania kar dyscyplinarnych. W przedmiotowej sprawie podstawową kwestią do rozstrzygnięcia stanowiła prawidłowość sporządzania operatów. Do tego celu powołana jest Komisja Arbitrażowa Polskiej Federacji Stowarzyszeń rzeczoznawców Majątkowych, która wydaje opinie co do prawidłowości sporządzania operatów szacunkowych o których mowa w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero ustalenia Komisji Arbitrażowej mogą stanowić podstawę do wniesienia wniosku do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej. Bezczynnie czekano ponad 1.5 roku na wynik postępowania wyjaśniającego przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej przekraczając tym samym wszelkie dozwolone prawem terminy do rozpatrzenia postępowania odwoławczego.
d. że, nie został powiadomiony przez Wojewodę o dopuszczeniu kolejnego dowodu w postaci opinii biegłej A. S. W miesiącu listopadzie 2002 r. otrzymał informację, że wcześniejsze wyceny zawierają uchybienia ale nie znał uzasadnienia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej i do dziś go nie otrzymał. W związku z pismem z Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...].11.2002 r. Skarżący domagał się uchylenia decyzji Starosty J. w przedmiocie wywłaszczenia mojej nieruchomości i przekazania sprawy do ponownego jej rozpatrzenia - w wyniku czego ponownie mogłoby dojść do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, po wcześniejszym sporządzeniu operatu szacunkowego przez nowego biegłego. Po sporządzeniu przez A. S. wyceny otrzymał zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami postępowania. W dniu [...].01.2003 r stawił się w Urzędzie Wojewódzkim zgodnie z wezwaniem i wniósł o dostarczenie mu kserokopii wycen A. S. i R. W. oraz uzasadnienie Komisji Odpowiedzialności Zawodowej celem ustosunkowania się do ich treści co zamierzałem uczynić niezwłocznie. Dokumentów tych nie otrzymał, a w dniu [...] lutego 2003 r. doręczono mu decyzję wywłaszczeniową będącą przedmiotem niniejszej skargi. Jednocześnie z decyzją przysłano mu kserokopie operatów R. W. i A. S. Tak szybko wydana decyzja, pozbawiła skarżącego realnych możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie postępowania a nadto uczyniła całkowicie zbędną potrzebę posiadania operatów. Swym postępowaniem Wojewoda pozbawił skarżącego możliwości wypowiedzenie się co do operatu, który został uznany za dowód w sprawie i stał się podstawą określenia wysokości odszkodowania. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy powinien doręczyć mu kopie operatu A. S., dać czas na ustosunkowanie się do treści operatu i dopiero wyznaczyć rozprawę z udziałem biegłej A. S. której mógłby zadawać pytania i otrzymać niezbędne wyjaśnienia. Wyznaczenie rozprawy w toku postępowania wywłaszczeniowego jest obligatoryjne . Tym samym organ II instancji podobnie jak wcześniej organ I instancji naruszył przepis art. 89 par 2 kpa w związku z art. 118 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dalszym ciągu pisma skarżący podniósł zarzuty do opinii rzeczoznawcy A. S.
W innych pismach złożonych do Sądu skarżący domagał się dopuszczenia dowodu z akt postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, z akt postępowania sądowoadministracyjnego sygn. akt II SA/Kr 1225/00 a dotyczącego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Burmistrza J. z [...].01.2000 r.
Ponadto w dniu 9.12.2003 r., skarżący, zawiadomił Sąd o złożeniu w dniu 3.12.2003 r., wniosku o uchylenie ostatecznej decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł ojej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu.
Również odpowiedź na skargę złożyła Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad -Skarbu Państwa i wnosząc o jej oddalenie poparła stanowisko organu II instancji dodatkowo podnosząc, że sprawa lokalizacji inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania terenu dotyczy innego postępowania administracyjnego a mianowicie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sprawa zaś ochrony stawów rybnych również dotyczy postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o pozwoleniu wodno-prawnym, w którym skarżący wniósł skargę do NSA w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona, acz nie wszystkie podniesione w nie zarzuty należy uznać za uzasadnione. Dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo.
Celem wywłaszczenia jest umożliwienie państwu, jako organizacji politycznej całego społeczeństwa (lub gminie, jako związkowi mieszkańców) realizacji konkretnych celów w interesie społecznym wbrew woli jednostki i z naruszeniem jej indywidualnych praw. Przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zgodnie z art. 6 pkt. 1 ustawy o g.n. wydzielenie gruntów m in. pod drogi publiczne oraz budowa i utrzymanie tych dróg, należy do celów publicznych w rozumieniu ustawy. Nie budzi wątpliwości, że realizacja celu publicznego w postaci budowy obwodnicy miasta J. w ciągu drogi krajowej Nr [...], wymaga nabycia prawa własności gruntów, przeznaczonych pod tę drogę. O przebiegu trasy drogi publicznej decyduje decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawie niniejszej taką decyzją była ostateczna decyzją Burmistrza J. z dnia [...].12.1997 r. (znak: [...]) o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dla inwestycji polegającej na modernizacji drogi nr [...]. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, została zaskarżona skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie (akta tut. Sądu Sygn.akt II SaKr 1486/04), który już jako Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15.12.2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję, a skarga kasacyjna GDDKiA została oddalona wyrokiem NSA z dnia 20.12.2005 r. (sygn.akt II OSK 690/05).
Tym samym zaistniała podstawa wznowienia postępowania bowiem zaskarżona decyzja wydana była w oparciu o decyzje która następnie została uchylona (art. 145 § 1 pkt. 8 kpa). Sam ten fakt musi decydować o uchyleniu zaskarżonej decyzji ( art. 145 § 1 pkt. 1 lit . b p.o.p.s.a.
Trzeba także zwrócić uwagę, że skoro zaskarżona decyzja odwołuje się do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której nie ustalono konieczności budowy odpowiednich urządzeń, celem zabezpieczenia nieruchomości stanowiącej własność M. K. pozostającej poza granicami terenu objętego wywłaszczeniem to skoro ta decyzja została wyeliminowana z obrotu to niezbędne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w celu odniesienia się i do tej kwestii co pozostaje w związku z art. 120 ugn. Organy winny mieć na uwadze, że polski ustawodawca -pozbawienie prawa przez wywłaszczenie przewidział jako ostateczność.
W związku z treścią skargi i stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji celowe wydaje się zwrócenie uwagi na występujące w sprawie kwestie. Od razu trzeba zwrócić uwagę, że w zasadzie kontrola sądowa dotyczy i prawa i stanu faktycznego istniejące w dniu wydania zaskarżonej decyzji-. Wyjątek od tej zasady omówiony został wyżej - i związany był z uchyleniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie wszystkie poglądy skargi można uznać za uzasadnione, tak samo jak nie wszystkie poglądy uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy uznać za wadliwe.
Stosownie do przepisu art. 112 ust. 3 ustawy, wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Z przepisem tym pozostaje w związku, przepis art. 114 ust. 1, w myśl którego wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (poza sytuacjami opisanymi w ust. 2 i 3 art. 114 — co sprawy nie dotyczy), należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3 w rozpatrywanej sprawie prawa własności przeprowadzonymi między starostą a właścicielem. W trakcie rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna. Z kolei przepis art. 115 ust. 2 przewiduje, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114, wyznaczonego przez starostę na piśmie właścicielowi. W świetle tego przepisu wyznaczenie powyższego terminu następuje po zakończeniu rokowań, bez względu na ich pozytywny czy negatywny wynik.
Stosownie do przepisu art. 115 ust. 1 wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu.
Z punktu widzenia zachowania wymogów ustawy, doniosłość prawną ma faza rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, którą prowadzi starosta jako organ wyznaczony przepisem do ich prowadzenia. Należy mieć jednak na uwadze, iż przepis art. 17 ust. 1 ustawy, przydaje wszystkim państwowym jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej uprawnienia do nabywania nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Również zatem rokowania prowadzone przez przyszłego inwestora jako państwową jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej mogły doprowadzić do nabycia w drodze umowy nieruchomości niezbędnych dla realizacji celu publicznego.
Przepis art. 114 ustawy o g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. Jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzania jako przesłanki wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oznacza taką sytuację, w której starosta określił i zaproponował określone warunki nabycia w drodze umowy nieruchomości lub jej części niezbędnej do realizacji celu publicznego. Niemożność zaś w rozumieniu art. 112 ust. 3 in fine, nabycia własności nieruchomości lub jej części w drodze umowy, oznacza z kolei taki stan, w którym właściciel nieruchomości na zaproszenie do rokowań nie odpowiedział lub w ogóle sprzeciwił się zbyciu nieruchomości (lub jej części), albo też, kiedy strona lub strony wzajemnie stawiały warunki, które druga uznawała za niemożliwe do przyjęcia.
W świetle akt sprawy nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 112 ust. 3 ustawy. Z akt sprawy wynika, że w pierwszej kolejności rokowania prowadził przyszły inwestor ówczesna Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych, a gdy nie doprowadziły one do zawarcia dobrowolnej umowy pismem z dnia [...].04.2000 r., zainicjował wszczęcie z urzędu postępowania wywłaszczeniowego. Starosta Powiatowy ofertą z dnia [...].08.2000 r., zaproponował nabycie nieruchomości za cenę [...] zł., na co skarżący nie przystał. Wyznaczony przez starostę pismem z dnia [...].10.2000 r., dwumiesięczny termin do zawarcia umowy, poprzedzający wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego upłynął bezskutecznie. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko zaskarżonej decyzji, iż zaistniały przewidziane art. 122 ust.3 w zw. z art. 114 ust. 1 i 115 ust. 2 przesłanki do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.
Nie można podzielić stanowiska skargi, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, gdyż skarżący, po pierwsze, złożył wniosek o przyznanie mu nieruchomości zamiennej a odmowa dostarczenia mu nieruchomości zamiennej była nie uzasadniona gdyż jej przyznanie nie stanowiło żadnego problemu a przyznanie odszkodowania pieniężnego, stanowi "pogwałcenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego", a po drugie iż wyrażał zgodę na dobrowolne odstąpienie nieruchomości za cenę szacunkową ustaloną przez biegłego, którego powołał Starosta. Zasadą polskiego prawa wywłaszczeniowego jest odszkodowanie w formie pieniężnej, w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna, (art. 131. ust. 1. ustawy o g.n.). Nie jest to jednak obowiązek a jedynie prawo stron do przyznania wywłaszczanemu, za jego zgodą, odszkodowania w formie rzeczowej (nieruchomości zamiennej). Zarzut wyrażenia zgody, jako przesłanki uniemożliwiającej prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego byłby wtedy zasadny gdyby rokowania przyniosły określone efekty. Jednostronna wola wywłaszczanego, odstąpienia nieruchomości na jego jednostronnych warunkach - nie może być uznana jako przesłanka uniemożliwiające przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego. Jak można sądzić istota sprawy niniejszej sprowadza się do wysokości odszkodowania a co związane jest z wydaniem w sprawie opinii zasadniczo różniących się w obliczeniu wysokości odszkodowania.
Przepis art. 128 ust. 1 ustawy o g.n. formułuje zasadę, iż wywłaszczenie własności nieruchomości lub innego prawa następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości lub wartości tego prawa. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi zgodnie z art. 134 ust. 1 wartość rynkowa nieruchomości. Wyjątkowo tylko, gdy ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową (art. 135 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 1).
Przepis art. 134 ust. 2 określa zespół czynników, które uwzględnia się przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, zaliczając do nich w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz aktualne kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.
Przepisy natomiast ust. 3 i 4 art. 134 przewidują dwa różne, wykluczające się wzajemnie sposoby określania wartości rynkowej nieruchomości, w zależności od tego, czy przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje lub nie powoduje zwiększenia jej wartości.
Stosownie do przepisu art. 134 ust. 3 wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Zgodnie natomiast z art. 134 ust. 4 jeśli przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodnie z celem wywłaszczenie, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.
Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości oraz zasady i tryb sporządzania operatu szacunkowego, regulowało Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U.nr.230 poz. 1924 ), które zastąpiło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 roku w tej sprawie ( Dz. U. Nr 98 poz. 612 ), oba wydane na podstawie art. 159 ustaw o g.n. Obecnie kwestie te reguluje rozp. RM z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego(Dz.U. nr 207 poz.2109).
Zdaniem skargi, organ I instancji, winien się wstrzymać z wydaniami decyzji w celu zawarcia umowy cywilno-prawnej o przeniesieniu własności nieruchomości, albo odmówić wydania decyzji o wywłaszczeniu skoro zaistniała możliwość nabycia tych nieruchomości w drodze kupna, według wyceny opinii szacunkowej wykonanej przez biegłego zatrudnionego przez inwestora. Otóż tego poglądu nie można podzielić. Zgodnie z art. 154 ustawy o g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. W aktach sprawy znajdują się trzy opinie rzeczoznawców.
Pierwsza (znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy D. W., jest operatem wykonanym na zlecenie ówczesnej Dyrekcja Dróg Publicznych, przed wszczęciem postępowania w sprawie) wydana w sprawie opinia pochodzi od rzeczoznawcy E. M. - wykonanej na zlecenie Starosty Powiatowego. Według tej wyceny wartość wywłaszczanej nieruchomości (wraz ze składnikami budowlanymi i roślinnymi) wynosi [...] zł. Zdaniem tego rzeczoznawcy - działki położone wg. planu w terenach zieleni łęgowej, niezabudowane, zlokalizowane atrakcyjnie u zbiegu 3 rzek, co nadaje im charakter rekreacyjny. Dotychczas wyceniane działki są nieporównywalne z "nieruchomością rekreacyjną".
Druga, sporządzona przez rzeczoznawcę R. W., wykonana w trakcie postępowania wywłaszczeniowego ale na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych. Jak to wyjaśniono w zaskarżonej decyzji Starosta J., z uwagi na brak środków finansowych wystąpił do inwestora z prośbą o zlecenie wykonania operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego dla celów prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego wraz z pokryciem kosztów sporządzenia tej wyceny. Inwestor zlecił wykonanie wyceny na swój koszt rzeczoznawcy majątkowemu R. W.
Operat ten stał się podstawą odszkodowania przyjętego przez organ I instancji. Według tego rzeczoznawcy - wartość wywłaszczanej nieruchomości wynosi [...] zł. Trzecia, sporządzona przez rzeczoznawcę A. S., wykonana w trakcie postępowania odwoławczego na zlecenie Wojewody. Według tej wyceny z daty [...].12.2002 r., wartość wywłaszczanej nieruchomości wynosi [...] zł. Jak z powyższego wynika rozpiętość wycen jest diametralnie różna. Jeżeli zamiarem skargi było wykazanie, że organy są związane pierwszą wydaną w sprawie opinią – to pogląd taki należy uznać za błędny. Każda wydana w sprawie opinia stanowi jedynie dowód, podlegający ocenie orzekających organów. Nie mniej jednak ta ocena dowodów musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa). Trafny jest zarzut skargi, że "organ I instancji, w ogóle nie odniósł się do faktu powołania biegłej M., jak również nie wyjaśnił w sposób przekonywujący dlaczego odrzucił jej opinię i wybrał operat rzeczoznawcy W. ".
Zarzut ten trafny jest także w odniesieniu decyzji organu II instancji. Organ ten, w zakresie złożonych w sprawie opinii, zadowala się stwierdzeniem, że wycena E. M. "była wykonana niezgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie", co spowodowało, że nie została uznana jako dowód w toczącym się postępowaniu i organ I instancji miał prawo "nie przyjąć" tego operatu. Jednocześnie fakt ten spowodował konieczność zlecenia wyceny innemu rzeczoznawcy, którym został R. W. - i którego wycenę organ I instancji " uznał za dowód w sprawie".
W toku postępowania odwoławczego Wojewoda "celem ustalenia prawidłowości znajdujących się w aktach sprawy wycen określających wartość tej samej nieruchomości oraz na skutek istotnych rozbieżności w wartości wywłaszczonej nieruchomości, wystąpił pismem z dnia [...].10.2001r. ..... do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o wszczęcie postępowania wyjaśniającego przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w Warszawie w piśmie z dnia [...].11.2002r. przedstawił swoje stanowisko, z którego wynika, że operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego E. M. nie może być wykorzystany do celu dla którego został sporządzony z uwagi na błędne określenie wartości nieruchomości".
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia, dlaczego - na podstawie jakich przesłanek - organ nie uznał opinii rzeczoznawcy E. M. za wiarygodną, choć biegła ta w uzasadnieniu swej wyceny podaje, dlaczego uznaje, że wyceniana nieruchomość jest "nieporównywalna" z innymi, a tylko powtarzając stanowisko Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z pisma z dnia [...].11.2002 r., uznaje tę wycenę za niemożliwą do wykorzystania z "uwagi na błędne określenie wartości nieruchomości".
Dla postępowania wywłaszczeniowego kluczową kwestią jest ustalenie odszkodowania odpowiadającemu wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości. Ustawodawca dążąc do należytego zabezpieczenia interesu wywłaszczanego i celem zapobieżenia dowolności wycen, w sposób szczegółowy określił zasady obliczania odszkodowania, upoważniając jeszcze Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego.
Celem tych uregulowań było, jak to powiedziano wyżej zapobieżenie dowolności wycen. W takiej sytuacji jaka zaistniała w sprawie niniejszej, gdy co najmniej dwie wyceny różnią się w sposób istotny, bowiem jedne przyjmuj ą istnienie nieruchomości porównywalnych a jedna tego nie przyjmuje - ocena wycen dokonana przez organy musi być wyczerpująca, musi wskazywać przesłanki dla których jedne wyceny uznaje się za prawidłowe a drugie za wadliwe. Ta ocena musi się znaleźć w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa. Nie można uznać za wystarczające stwierdzenie zaskarżonej decyzji, że organ nadający uprawnienia rzeczoznawcy stwierdził, iż operat E. M. "nie może być wykorzystany do celu dla którego został sporządzony z uwagi na błędne określenie wartości nieruchomości". Obowiązkiem organów jest wyjaśnienie na czym polega to "błędne określenie wartości nieruchomości". Organy winny rozważyć, czy w sprawie nie zachodzi sytuacja o której mowa w art. 157 ustawy o g.n. W każdym razie okoliczność rozbieżności dokonanych wycen winna zostać wyjaśniona w sposób nie budzący wątpliwości. Może to nastąpić w drodze konfrontacji rzeczoznawców na rozprawie administracyjnej, łącznie nawet z oględzinami nieruchomości -jeżeli to może okazać się przydatne do ustalenia stanu faktycznego.
Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę powyższe rozważania, ale też będą miały na uwadze zmianę stanu prawnego. Również stan faktyczny może mieć wpływ na rozpatrzenie sprawy, gdyż konieczne będzie rozważnie czy inwestycja zostało w całości zrealizowana, a jeżeli tak, to czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki do orzeczenia wywłaszczenia, czy też prawa właściciela powinny być realizowane na drodze powództwa cywilnego ( art. 224-231 kc).
Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "b" i "c" oraz art. 135, 152 oraz art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.