II SA/Kr 1327/22

II SA/Kr 1327/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 9 ust 4  , art 15 ust 1  , art 20 ust 1  , art 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi K. M. na uchwałę Nr XLIX/442/2021 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa w rejonie ul. [...], linii kolejowej nr [...] T.-L. oraz drogi krajowej nr [...] oddala skargę.
Uzasadnienie
K. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XLIX/442/2021 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa w rejonie ul. Tuchowskiej, linii kolejowej nr 96 Tarnów - Leluchów oraz drogi krajowej nr 94, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 21 uchwały, dotyczącej działek nr [...] oraz [...] obr. [...] w Tarnowie.
Zaskarżonej uchwale zarzucił:
1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
a)art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego do jego nieruchomości, a to działek o nr [...] oraz [...] położonych przy ul. R. w Tarnowie obr. [...] na skutek uchwalenia zaskarżonej Uchwały, na mocy której teren wymienionych działek przeznaczony został na tereny zieleni, przez co skarżący pozbawiony został możliwości dotychczasowego wykorzystania działki, a przede wszystkim jej zabudowy mimo, że w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa;
b)art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niezasadne niezastosowanie i zaakceptowanie niewspółmiernej ingerencji w prawo własności działek skarżącego i przekroczenie władztwa planistycznego;
c)art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzenie planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tamowa.
Mając na względzie powyższe skarżący wniósł: o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego, a to działek oznaczonych numerami [...] oraz [...] obr[...]; o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Rada Miejska w Tarnowie w dniu 27 maja 2021 r. podjęła uchwałę nr XLIX/442/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tamowa w rejonie ul. Tuchowskiej, linii kolejowej nr 96 Tarnów - Leluchów oraz drogi krajowej nr 94. Do czasu podjęcia tej uchwały na przedmiotowym obszarze obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tamowa przyjętego uchwałą nr XI/2014/99 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 15 lipca 1999 r. z późniejszymi zmianami. Nowo wprowadzonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zmieniono przeznaczenie nieruchomości stanowiących własność skarżącego, a to działek ewidencyjnych o numerach [...] oraz [...] obr. [...] położonych w Tarnowie przy ul. R. , na tereny zieleni (Z). Zgodnie z § 21 zaskarżonej uchwały, na tym terenie ustalono zakaz lokalizacji nowych budynków, za wyjątkiem budynków infrastruktury technicznej realizowanych w formie budynkowej oraz budynków garażowych i gospodarczych.
Podjęta uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rażąco narusza przepisy prawa materialnego.
Skarżący wskazał, że pozostaje wyłącznym właścicielem działki nr [...] obr[...] położonej w Tarnowie oraz działki nr [...] obr[...] położonej w Tarnowie.
Decyzją nr 31/W/2014 Prezydenta Miasta Tamowa o warunkach zabudowy, wydaną w sprawie znak: SO-OB-III.6730.104.2013 w dniu 14 lutego 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku poprzedniej właścicielki Z. K. z dnia 16 października 2013 r., ustalono warunki zabudowy dla wnioskodawczyni na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zbiornikami szczelnymi, wybieralnymi na ścieki sanitarne, na terenie obejmującym działki nr [...], [...] obr. [...] w Tarnowie przy ul. R. . W uzasadnieniu tejże decyzji wskazano, iż została ona opracowana z uwzględnieniem Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego dla miasta Tamowa oraz iż ustalono, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, a w obszarze analizowanym występują podobne obiekty. Kolejno, w dniu 26 stycznia 2021 r. w sprawie znak: WPP-III.6730.4.2021, Prezydent Miasta Tarnowa przeniósł decyzję nr 31/W/2014 z dnia 14 lutego 2014 r. znak: SO-OB-III.6730.104.2013 ustalającą warunki zabudowy na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dotychczasowego inwestora Z. K. na rzecz K. M.. Obie decyzje pozostają ostateczne.
Decyzją Prezydenta Miasta Tamowa z dnia 24 lipca 2012 r. wydaną w sprawie znak: WGN.6620.24.22.2014/APa, dokonano połączenia działek o numerach [...] oraz [...] - obręb [...], w wyniku którego powstała nowa działka ewidencyjna oznaczona nr [...]. Wymienioną decyzją orzeczono również o zmianie powierzchni działki na nową powierzchnię - 0,5388 ha. Następnie decyzją z dnia 18 sierpnia 2014 r. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w Tarnowie w obrębie nr [...] obejmującej działkę nr [...] na dwie działki: działkę nr [...] o powierzchni 0,2694 ha oraz [...] o powierzchni 0,2694 ha.
Działki nr [...] oraz [...] położone są w bezpośrednim sąsiedztwie, a wręcz faktycznie stanowią jedną nieruchomość z dostępem do drogi publicznej. Do tej pory skarżący posadowił na ich terenie domek letniskowy w procedurze zgłoszenia. W ostatnim czasie podjął działania zmierzające do realizacji zamierzonego w decyzji o warunkach zabudowy celu, a więc budowy domów mieszkalnych jednorodzinnych. Wówczas to powziął informację o objęciu jego nieruchomości nowouchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym przedmiotowe działki znajdują się na terenie zieleni (Z), co oznacza zakaz lokalizacji nowych budynków. Wobec powyższego skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie. O naruszeniu interesu prawnego można mówić, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo strony skarżącej, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Właściciel nieruchomości objętej zaskarżonym planem zagospodarowania posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń wobec uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a której to inwestycji, wobec uchwalonego planu zagospodarowania, nie może zrealizować.
Organy, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, winny kierować się trybem przewidzianym przez aktualnie obowiązujące przepisy, a w szczególności zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Badanie, czy w zakresie wyznaczonym interesem prawnym skarżącego, doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie, jest nieodłącznie związane z wykładnią innych norm powszechnie obowiązujących: norm konstytucyjnych, norm ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz norm badanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2022 r., II OSK 955/19, LEX nr 3365642). Tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu jako merytoryczną jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (Wyrok WSA we Wrocławiu z 24.06.2022 r., II SA/Wr 63/22, LEX nr 3398494).
W przedmiotowej sprawie organ, dokonując zmiany przeznaczenia terenu obejmującego m. in. działki stanowiące własność skarżącego na tereny zieleni (Z), przekroczył granice władztwa planistycznego. Skarżący nie dotarł do uzasadnienia uchwały wprowadzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wobec czego nie znane są powody takiego postępowania, a co za tym idzie szczegółowe odniesienie się do nich. Jednakże pozostają one niezrozumiałe, przede wszystkim ze względu na fakt, iż w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego umiejscowiona jest zabudowa domów jednorodzinnych, a skarżący legitymuje się ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Wprowadzona zmiana przeznaczenia gruntu w znaczący sposób ograniczyła możliwości wykorzystywania działek. Do czasu jego wprowadzenia istniała możliwość zabudowy terenu, zaś po wejściu w życiu planu, w sposób zupełnie nieuzasadniony, jej zakazano. Teren ten nie jest szczególnie istotny pod względem przyrodniczym, znajduje się w niedalekim sąsiedztwie ruchliwej drogi nr 94, wobec czego jakiekolwiek jego zagospodarowanie na cele rolnicze pozostaje nieuzasadnione. Z drugiej strony organ nie zważył w żaden sposób na możliwości jego wykorzystania pod budownictwo jednorodzinne. Oczywistym pozostaje, iż na terenie miasta Tamowa nieliczne są działki z możliwością ich zabudowy, więc każda z takich nieruchomości pozostaje niezwykle atrakcyjna. Należy również zwrócić uwagę, iż zgodnie z zapisami warunków zabudowy powierzchnia gruntu mogła być zabudowana przez skarżącego maksymalnie w 14%, co i tak stanowi niewielką proporcję w stosunku do całości działki, a jej znaczna część pozostanie terenem zielonym. Wystarczającym wydawałoby się pozostawienie nieruchomości w dotychczasowym przeznaczeniu, z jednoczesnym ustaleniem konkretnego poziomu pozostawienia powierzchni biologicznie czynnej w przypadku chęci jej zabudowania. Przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości, należy ocenić jako naruszenie zasad sporządzania planu.
Nadto decyzja o warunkach zabudowy została wydana w czasie, w którym rzeczony teren nie był objętym planem zagospodarowania. Obowiązywało wówczas Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Gminy Miasta Tamowa. W przypadku, w którym zamierzona inwestycja, a to budowa domów, byłaby sprzeczna z zapisami Studium, organ odmówiłby wydania warunków zabudowy. Z uwagi na fakt, iż decyzja ta stała się ostateczna, należy przyjąć, iż Studium dopuszczało zabudowę przedmiotowego terenu. Mając na względzie powyższe nie sposób uznać, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są w tej części zgodne ze Studium, skoro zabraniają jakiejkolwiek nowej zabudowy mieszkaniowej. Przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń sprzecznych z treścią Studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt: II SA/Op 91/18, LEX nr 2493730).
W ocenie skarżącego, z uwagi na fakt, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy posiadała walor ostateczności, winna wiązać również organy planistyczne. Jej treść winna więc zostać uwzględniona w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale jedynie w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, czyli zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi być racjonalna i odpowiednia (proporcjonalna) do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt: II SA/Wr 784/19, LEX nr 3126398).
W ocenie skarżącego wprowadzane zmiany przeznaczenia na terenie obejmującym jego nieruchomości są nieuzasadnione, godzą przede wszystkim w interesy prywatne. W wyniku wprowadzenia planu skarżący nie tylko stracił możliwość wykorzystania działek zgodnie z przeznaczeniem, ale również będzie miał znaczne trudności z ich ewentualną sprzedażą. O przekroczeniu przez organ władztwa planistycznego można mówić w sytuacji, gdy przyjęte rozwiązanie nie jest proporcjonalne do interesu publicznego i prywatnego. W przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącego, mamy bez wątpienia do czynienia z działaniem, które w sposób nieuzasadniony narusza interes prywatny. Mając na względzie powyższe skarżący wniósł jak na wstępie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Podniósł, że działka [...] obręb [...] o powierzchni 0,2694 ha położona jest w Tarnowie. W ewidencji gruntów prowadzonej w Urzędzie Miasta Tarnowa działka ta jest opisana jako grunty zadrzewione i zakrzewione oznaczone symbolem LZ III oraz sad oznaczony symbolem S-RlIIb i S-RIIIa.
Działka nr [...] obręb [...] o powierzchni 0,2694 ha położona jest w Tarnowie. W ewidencji gruntów prowadzonej w Urzędzie Miasta Tarnowa działka ta jest opisana jako grunty orne oznaczone symbolem RIIIa i sad oznaczony symbolem S-RIlla. Aktualnie nie jest ona zabudowana i jest użytkowana rolniczo.
Jeżeli zaś chodzi o plany zagospodarowania przestrzennego, to zgodnie z uprzednio obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Tamowa (uchwała Rady Miasta Tarnowa Nr XX/210/91 z dnia 30 grudnia 1991 r. publ. Dz. Urz. Woj. Tarn. Nr 1/92, poz. 6) w/w działki położone były w terenach oznaczonych symbolem 04.RP.C.VI. tj. terenach upraw polowych z wykluczeniem możliwości realizacji wszelkich obiektów poza budynkami o charakterze rolniczym, w tym domów mieszkalnych dla rolników, z adaptacją istniejących obiektów z możliwością poprawy standardów wyposażenia i użytkowania. Maksymalny udział terenów przeznaczonych dla użytkowania uzupełniającego wynosił 20% terenów przeznaczonych dla użytkowania podstawowego. Teren ten znajdował się w strefie ochrony krajobrazu, dla której ustalono warunki zagospodarowania terenu polegające na utrzymaniu charakteru kompozycji krajobrazowej i walorów przyrodniczych środowiska oraz utrzymaniu podstawowych powiązań widokowych w skali miasta. Wykluczono możliwość lokalizacji trwałych obiektów kubaturowych poza wyjątkami określonymi w specjalistycznych studiach krajobrazowych. Teren objęty był nadzorem konserwatorskim wynikającym z ustawy o ochronie dóbr kultury jako instrumentem realizacji.
Powyższy plan obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. Utracił on moc zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.), u.p.z.p.
Za bezsporny należy uznać fakt, że w okresie, kiedy na tym terenie nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, wydane zostały następujące decyzje administracyjne:
1)dla działek nr [...] i [...] obręb [...] prowadzone było postępowanie administracyjne na wniosek Z. K. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - decyzją nr 244/W/2012 z dnia 25 września 2012 r. ustalono warunki zabudowy na budowę w/w budynku,
2)dla działek nr [...] i [...] obręb [...] prowadzone było postępowanie administracyjne na wniosek Z. K. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę 2 domów jednorodzinnych wolnostojących - decyzją nr [...] z dnia 14 lutego 2014 r. ustalono warunki zabudowy na budowę w/w budynków. Decyzją z dnia 26 stycznia 2021 r. powyższa decyzja została przeniesiona na rzecz skarżącego, na jego wniosek z dnia 20 stycznia 2021 r.
Nieruchomości wymienione w skardze (działki nr [...] i [...] obręb [...]) powstały z połączenia działek numer [...] i [...] obręb [...], w wyniku którego powstała działka nr [...] obręb [...] (decyzja Prezydenta Miasta Tamowa z dnia 24 lipca 2014 r. znak: WGN.6620.24.22.2014/APa), która następnie została podzielona na działki nr [...] i [...] obręb [...] (decyzja Prezydenta Miasta Tamowa z dnia 18 sierpnia 2014 r. znak: WGN.6831.30.71.2014/APa).
Poza powyższym w tym czasie, w dniu 15 lutego 2021 r., skarżący dokonał zgłoszenia budowy wolnostojącego budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...] obręb [...].
Zgodnie ze zmianą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tamowa przyjętą uchwałą Nr LVII/705/2014 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 25 września 2014 r., zwanego dalej "Studium Gminy Miasta Tarnowa" działki nr [...] i [...] obręb [...] położone są w terenie zieleni otwartej oznaczonej symbolem ZO.
Dla wszystkich terenów zieleni otwartej w Studium Gminy Miasta Tamowa jako podstawowe kierunki przeznaczenia wskazano: tereny zieleni naturalnej i urządzonej, tereny rolnicze, wody powierzchniowe. Dopuszczalne kierunki przeznaczenia to: usługi sportu i rekreacji, utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej na zasadach określonych w planie miejscowym; tereny rekreacyjne nad rzeką B., wraz z adaptacją do nowej funkcji budynku strażnicy oraz mostu kolejowego na B.; zalesienia w proponowanych obszarach wskazanych na rysunku zmiany studium; obiekty infrastruktury technicznej; układ publicznych dróg lokalnych i dojazdowych, dróg wewnętrznych, ciągów pieszych i rowerowych. W ograniczeniach zmian przeznaczenia wyklucza się nową zabudowę kubaturową. Standardy kształtowania zabudowy i zasad zagospodarowania terenu: utrzymanie dominacji terenów otwartych z ochroną ciągłości ekosystemów w skali lokalnej i ponadlokalnej, ochrona gleb, wód powierzchniowych i podziemnych przed zanieczyszczeniem, utrzymanie naturalnej otuliny rzek i cieków wodnych, z zachowaniem zasad ochrony przeciwpowodziowej.
Dodatkowo w Studium Gminy Miasta Tamowa, co wymaga podkreślenia, określono strefy polityki przestrzennej. Działki, o których mowa w skardze, są położone w wyznaczonej strefie rekreacyjnej południowej. Południowa strefa rekreacyjna wytyczona została w oparciu o jedne z najważniejszych terenów rekreacyjnych w mieście, istotnych również z punktu widzenia historii i kształtowania tożsamości Tarnowa. W zasięgu strefy znalazł się masyw [...] wraz z przedpolem obejmującym otwarte tereny rekreacyjne, tzw. [...], zlokalizowane częściowo na terenach Aeroklubu [...]. W zasadach zagospodarowania przestrzennego ustalono, że odpowiednie zagospodarowanie tej strefy powinno mieć kluczowy charakter w kształtowaniu struktury przestrzennej Tamowa. Przesłanki historyczne, kompozycyjne i przyrodnicze wskazują, iż jest to jeden z najważniejszych i najbardziej atrakcyjnych lokalizacji w mieście. Zagospodarowanie powinno się kształtować na zasadzie powiązania kompozycyjnego i widokowego obszaru Starego Miasta i wzniesienia, z zachowaniem zasad ochrony ekspozycji przedpola Góry Św. M.. Należy dążyć do zagospodarowania ruin zamku Tarnowskich z maksymalnym uwzględnieniem ochrony konserwatorskiej w kierunku usług turystyki i kultury, a także urządzenia atrakcyjnej przestrzeni publicznej w formie punktu widokowego z zagospodarowaną zielenią, nie zaburzającą widoku rozległej panoramy miasta, wraz z elementami małej architektury. Dla witalności przestrzeni rekreacyjnej strefy południowej kluczowe jest ukształtowanie czytelnych połączeń pieszych, rowerowych oraz wykorzystującej środki komunikacji publicznej z obszarem centralnym, zespołami zabudowy mieszkaniowej poszczególnych stref polityki przestrzennej, a także z pozostałymi terenami przyrodniczymi i rekreacyjnymi miasta.
Organ przedstawił przebieg procedury planistycznej.
Wskazał, że w planie działka nr [...] obręb [...] jest położona w niewielkich częściach w terenie obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i zabudowy usługowej oznaczonych symbolem PU3 oraz dróg publicznych klasy dojazdowej oznaczonych symbolem KDD1, a w większości w terenach zieleni oznaczonych symbolem Z2. Działka nr [...] obręb [...] w całości jest położona w terenach zieleni oznaczonym symbolem Z2.
Dla terenu oznaczonego PU3 w planie ustalono przeznaczenie podstawowe:
a) zabudowa produkcyjna, składowa i magazynowa,
b) zabudowa usługowa.
Za zgodne z przeznaczeniem podstawowym uznano również towarzyszące zabudowie produkcyjnej, składowej, magazynowej i usługowej oraz istniejącej zabudowie mieszkaniowej: budynki gospodarcze i garaże, zieleń urządzoną, miejsca postojowe, wiaty, dojścia i dojazdy. Jako przeznaczenie uzupełniające ustalono: ciągi pieszo-jezdne i sieci uzbrojenia terenu. Dopuszczono przebudowę istniejących budynków mieszkalnych oraz ich rozbudowę o nie więcej niż 30 m2 powierzchni zabudowy, z zakazem ich nadbudowy. Dla terenu KDD1 ustalono przeznaczenie podstawowe - droga publiczna klasy dojazdowej, a jako przeznaczenie uzupełniające: zieleń urządzona i sieci uzbrojenia terenu. Natomiast dla terenu Z2 w planie ustalono przeznaczenie podstawowe - zieleń, a jako przeznaczenie uzupełniające - dojścia i dojazdy, miejsca postojowe, urządzenia rekreacyjno-wypoczynkowe, zbiorniki wodne, sieci uzbrojenia terenu.
Na obszarze objętym planem dopuszczono, pod warunkiem zachowania zgodności z przepisami odrębnymi i pozostałymi ustaleniami planu, dla istniejących budynków:
a) znajdujących się w całości lub częściowo między linią rozgraniczającą terenu a nieprzekraczalną linią zabudowy - rozbudowę wyłącznie w granicach obszaru wyznaczonego przez linie zabudowy, remont, przebudowę i nadbudowę,
b) zachowanie istniejącej wysokości dla obiektów wyższych niż określono w ustaleniach planu,
c) zachowanie istniejącej geometrii dachu budynków w przypadku gdy jest ona inna, niż określono w ustaleniach szczegółowych, przy remoncie, przebudowie i rozbudowie.
W związku z wejściem w życie planu, w dniu 23 września 2021 r. Prezydent Miasta Tamowa wydał decyzję SO-OB-III.6730.104.2013 stwierdzającą wygaśnięcie decyzji nr 31/W/2014 z dnia 14 lutego 2014 r. znak: SO-OB-III.6730.104.2013. Decyzja ta została doręczona wnioskodawczyni po jej wydaniu, co do skarżonego odpis decyzji został nadany w dniu 7 listopada 2022 r.
Na podstawie powyżej opisanego stanu faktycznego organ stwierdził, co następuje:
Analiza skargi prowadzi do wniosku, że istota sprawy to ustalenie relacji pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i decyzjami o warunkach zabudowy.
Wskazana relacja opisana jest w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Następnie, w myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:
1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;
2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
W tym kontekście istotne znaczenie ma art. 34 u.p.z.p., a więc przepis regulujący skutki wejścia w życie planu miejscowego. Po pierwsze, wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Po drugie, utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym art. 65 ust. 1 u.p.z.p. wejście w życie planu miejscowego wpływa na istnienie decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do jego treści organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli:
1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę;
2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, chyba że została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.
Opis stanu prawnego należy zamknąć art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy czyli na dzień 14 lutego 2014 r. Zgodnie z jego ówczesnym brzmieniem wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Mając na względzie powyższe unormowania organ stwierdził, że przeznaczenie terenów następuje tylko i wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, zwanych dalej "miejscowymi planami". Na treść miejscowych planów mają wpływ ustalenia wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Wydane na terenie objętym miejscowym planem decyzje o warunkach zabudowy nie wiążą organu wykonawczego gminy w procedurze planistycznej, ani rady gminy przy uchwalaniu miejscowego planu. Ustawa przewiduje odwrotną relację, wejście w życie miejscowego planu powoduje wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli są sprzeczne z miejscowym planem, a nie wydano pozwolenia na budowę.
Rolą decyzji o warunkach zabudowy nie jest określenie przeznaczenia terenu, tylko określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Dla potrzeb jej wydania ustalenia wynikające studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania są bez znaczenia, gdyż wydawana jest ona po spełnieniu warunków określonych w art. 61 u.p.z.p., w których powyższa okoliczność nie została wymieniona. Powoływanie w treści uzasadnienia decyzji o warunkach ustaleń studium ma wyłącznie charakter informacyjny, wskazujący na kierunki zagospodarowania określone przez gminę.
Mając na uwadze powyższy stan prawny organ stwierdził, że zarzuty zawarte w przedmiotowej skardze są chybione.
Za nieuprawniony należy uznać zarzut, że w sprawie w wyniku uchwalenia zaskarżonej uchwały doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości stanowiących własność skarżącego, przez co skarżący został pozbawiony możliwości wykorzystania działek, a przede wszystkim ich zabudowy. Teren planistyczny, w skład którego wchodzą działki skarżącego, nigdy nie był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową i - jak powyżej wskazano - takiego przeznaczenia nie zapewnia wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy, gdyż celem tej decyzji nie jest określenie przeznaczenia terenu. W sprawie nie można więc mówić o przekroczeniu władztwa planistycznego w kontekście wskazanym przez skarżącego.
Dla oceny zgodności postępowania planistycznego z prawem, bez formalnego znaczenia jest fakt, jak przedstawia się sąsiedztwo nieruchomości należących do skarżącego. Jak wykazał to organ w przedmiotowej sprawie, dla oceny legalności uchwały kluczowe znaczenie będzie miał art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w myśl którego ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym rada gminy uchwala miejscowy plan po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.
Przedstawione na wstępie opisu stanu faktycznego ustalenia Studium Gminy Miasta Tamowa jednoznacznie wskazują na to, że żądane przez skarżącego zapisy miejscowego planu nie mogły się w nim znaleźć, gdyż właśnie to rozwiązanie stoi w zupełnej sprzeczności z ustaleniami Studium Gminy Miasta Tamowa. Nieruchomości skarżącego, w myśl Studium Gminy Miasta Tarnowa, to tereny zieleni otwartej oznaczonej symbolem ZO. Dla wszystkich terenów zieleni otwartej w Studium jako podstawowe kierunki przeznaczenia wskazano: tereny zieleni naturalnej i urządzonej, tereny rolnicze, wody powierzchniowe. Dopuszczalne kierunki przeznaczenia to: usługi sportu i rekreacji, utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej na zasadach określonych w planie miejscowym. Wprowadzenie nowej zabudowy mieszkaniowej na tym obszarze na ten moment nie jest dopuszczalne. Z tego też powodu, ponieważ dla ustaleń miejscowego planu znaczenie ma studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, sąsiedztwo terenu skarżącego nie mogło wpłynąć na treść miejscowego planu, jeżeli owo sąsiedztwo kształtowałoby przeznaczenie sprzeczne ze Studium Gminy Miasta Tamowa.
Jest prawdą, że w sytuacji braku miejscowego planu skarżący mógł zagospodarować wskazany teren w oparciu o stosowne decyzje administracyjne. Sama decyzja o warunkach zabudowy takiego prawa jednakże nie daje, gdyż zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego warunkiem rozpoczęcia robót budowlanych jest posiadanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero posiadanie wszystkich wymaganych prawem decyzji wywołałoby pożądany przez skarżącego skutek. Wskazana okoliczność ma swe odzwierciedlenie także w ustawie, gdyż w takiej sytuacji nie byłoby podstaw do wygaszania decyzji o warunkach zabudowy, a ustalenia planu byłby indyferentne dla treści pozwolenia na budowę.
Konsekwencją unormowań zawartych w ustawie są dwie niezależne od siebie drogi prowadzące do zagospodarowania terenu, co powyżej opisano. Analiza przedłożonej skargi prowadzi do wniosku, że w ocenie skarżącego drogi te się przeplatają, co nie polega na prawdzie. W sytuacji braku miejscowego planu warunki wydania decyzji określa art. 61 u.p.z.p i w dacie wydania w 2014 r. opisanej powyżej decyzji były one spełnione (w tym wypadku reguła dobrego sąsiedztwa ma zastosowanie). Z chwilą wejścia w życie miejscowego planu - w przypadku braku pozwolenia na budowę - wydane decyzje nie mają wpływu na treść miejscowego planu w sytuacji, gdy pozostają w sprzeczności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Tak więc w przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała odpowiada Studium Gminy Miasta Tamowa i w tych granicach nie narusza innych zasad planowania przestrzennego, w tym zasady równości czy proporcjonalności w ograniczaniu prawa własności poprzez ustalenia miejscowego planu. Zastosowanie tych zasad następuje przy opracowywaniu projektu miejscowego planu, którego ustalenia nie są sprzeczne z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W takim wypadku, jeżeli istnieje możliwość zastosowania wariantowych rozwiązań, organy gminy, chcące dokonać wyboru pomiędzy nimi, winny kierować się wyrażonymi w prawie regułami, w tym zasadą ochrony własności. W razie sprzeczności wnioskowanych przez zainteresowanych rozwiązań z ustaleniami opisanego studium rozważania co do stosowania innych zasad planowania przestrzennego są bezprzedmiotowe. Więcej, inne zasady planowania przestrzennego nie "uchylają" obowiązku zachowania ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przy sporządzaniu miejscowego planu.
Przy konstruowaniu ustaleń miejscowego planu źródłem informacji o oczekiwanych społecznie rozwiązaniach planistycznych mogą być inne dokumenty obrazujące aktywność zainteresowanych np. złożone w procedurze wnioski do projektu miejscowego planu, uwagi, czy wydane decyzje o warunkach zabudowy. Powyższe nie oznacza jednakże, że gminne organy planistyczne są związane treścią tych dokumentów i mają je uwzględniać w treści miejscowych planów.
Za sprzeczne z prawem należy uznać twierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi sugerujące, że decyzje o warunkach zabudowy wydawane są w oparciu o ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jak powyżej wykazano, decyzje o warunkach zabudowy wydawane są w oparciu o warunki określone w art. 61 u.p.z.p., a w nich taka zgodność nie jest wymieniona. Z tego powodu wyciągnięty przez skarżącego wniosek, jakoby Studium musiało przewidywać możliwość zabudowy mieszkaniowej (bo inaczej organ odmówiłby ustalenia warunków zabudowy), jest nie do przyjęcia wobec materiału dowodowego zebranego w sprawie. W konsekwencji zarzut o sprzeczności miejscowego planu ze Studium Gminy Miasta Tamowa jest bezpodstawny.
Patrząc na zagadnienie z cywilistycznego punktu widzenia wykonywanie prawa własności nie jest ograniczone tylko do woli właściciela, ale może podlegać ograniczeniom wynikającym z norm prawnych. Taką grupą norm prawnych jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nakłada na gminę obowiązek i prawo do ustalania w planach przeznaczenia terenu i zasad ich zagospodarowania. Poza sporem jest teza, że gmina ingerując w prawo własności musi to uczynić zgodnie z prawem i zasadami planowania przestrzennego, w tym dotyczącymi ładu przestrzennego czy zachowania walorów ekonomicznych przestrzeni, ważąc interes publiczny i interesy prywatne.
Wszystkie te czynności muszą być wykonywane w określonej kolejności, co oznacza, że tworząc plany gmina w pierwszej kolejności musi uwzględnić skutki wynikające z obowiązującego stanu prawnego, w tym wypadku zapewnić zgodność projektu, a potem planu, z ustaleniami Studium. W razie, gdy w danej sprawie istnieją różne warianty, w dalszej kolejności możliwe jest realizowanie pozostałych zasad planowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie dla terenów objętych własnością skarżącego ustalenia planu w całości zostały zdeterminowane zapisami Studium. Jak powyżej wskazano nie doszło więc do dalszej analizy możliwych rozwiązań na tym obszarze, gdyż ze względu na ustalenia Studium Gminy Miasta Tamowa nie było dopuszczalne.
W tym stanie rzeczy organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Od 16 maja 2022 r. obowiązujący dotąd stan epidemii został zastąpiony stanem zagrożenia epidemicznego.
Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie wyznaczył na 7 lutego 2023 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym poprzedzone było próbą uzyskania od stron potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 29 grudnia 2022 r., k. 32), jednak nie uzyskano od wszystkich stron potwierdzenia posiadania ww. technicznych możliwości.
Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji stron i uczestników, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.
Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Nr XLIX/442/2021 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 27 maja 2021r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa w rejonie ul. T. , linii kolejowej nr 96 Tarnów - Leluchów oraz drogi krajowej nr 94, zaskarżonej w części, tj. w zakresie § 21 uchwały, dotyczącej działek nr [...] oraz [...] obr. [...] w Tarnowie.
W niniejszej sprawie na wstępie należy stwierdzić, co nie było przedmiotem sporu, że skarga została wniesiona w terminie.
W pierwszej kolejności koniecznym stało się zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 40, dalej u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).
W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa, co także nie było sporne. W niniejszej sprawie bezsporne jest bowiem, że skarżący jest właścicielem nieruchomości obejmujących działki: nr [...] obr. [...] oraz nr [...] obr. [...] położonych w Tarnowie. Nieruchomości skarżącego są objęte ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa w rejonie ul. T. , linii kolejowej nr 96 Tarnów - Leluchów oraz drogi krajowej nr 94.
Wobec uznania istnienia legitymacji skargowej skarżącego należało przystąpić do badania zarzutów skargi, która – zdaniem Sądu - nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że myśl poglądów prezentowanych w orzecznictwie, aby stwierdzić nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest ustalenie, że uchwała obarczona jest wadami kwalifikowanymi, tj. istotnymi. Wady nieistotne nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę - w zakresie zaskarżonym niniejszą skargą - przedmiotowa uchwała nie jest obarczona takimi kwalifikowanymi wadami.
Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej u.p.z.p.).
Procedura planistyczna przebiegała następująco: w dniu 29 sierpnia 2018 r. Rada Miejska w Tarnowie podjęła uchwałę nr LVIII/601/2018 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tamowa, którego granice określono w § 1 wskazanej uchwały oraz zilustrowano na podkładzie mapowym, stanowiącym jej integralną część. Następnie Prezydent Miasta Tamowa przystąpił do sporządzenia projektu planu.
Zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 17 u.p.z.p. Prezydent Miasta Tamowa:
1) zawiadomił na piśmie o przystąpieniu do planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu planu (zawiadomienie z dnia 12 grudnia 2019 r. znak: WPP. 6721.3.2019 i zawiadomienie z dnia 22 czerwca 2020 r. znak: WPP. 6721.3.2019),
2) ogłosił w prasie miejscowej (Gazeta [...] z dnia 17 grudnia 2019r.) oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu,
3) rozpatrzył wnioski wniesione do planu,
4) sporządził projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa,
5) sporządził prognozę skutków finansowych uchwalenia planu,
6) uzyskał wymagane opinie, w tym miejskiej komisji urbanistyczno - architektonicznej,
7) uzyskał niezbędne uzgodnienia do projektu planu,
8) ogłosił w miejscowej prasie (Gazeta [...] z dnia 6 października 2020 r.) oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i terminie, w którym osoby fizyczne i prawne mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, a następnie ogłosił w miejscowej prasie (Gazeta [...] z dnia 26 października 2020 r.) oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty o zmianie formy przeprowadzenia dyskusji publicznej ze względu na sytuację epidemiologiczną oraz ograniczeniami związanymi z objęciem miasta Tarnowa strefą czerwoną,
9) wyznaczył na dzień 6 listopada 2020 r. dyskusję publiczną w sprawie projektu planu,
10) rozpatrzył wniesione do projektu planu uwagi w terminie nie dłuższym niż 21 dni od upływu terminu ich składania,
11) przedstawił Radzie Miejskiej w Tarnowie uchwałę w sprawie planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag.
Uchwałą Nr XLIX/442/2021 z dnia 27 maja 2021 r. Rada Miejska w Tarnowie uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tamowa w rejonie ul. Tuchowskiej, linii kolejowej nr 96 Tarnów-Leluchów oraz drogi krajowej nr 94. Rozstrzygnięcia dotyczące uwag wraz z uzasadnieniem zawarte zostały w załączniku nr 2 do tej uchwały. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 11 czerwca 2021 r. pod poz. 3412.
Procedura ta przebiegła, zdaniem Sądu, prawidłowo i zgodnie z zapisami u.p.z.p.
W toku procedury planistycznej skarżący nie składał wniosków ani uwag do planu.
Sąd wskazuje, że naruszenie interesu prawnego danego podmiotu przez uchwałę rady gminy nie oznacza jednakże tego, że naruszenie to było nielegalne. Jak wynika to z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu ich sporządzania powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Uchwała, aby uznać ją za nielegalną, musi nie tylko naruszać interes prawny skarżącego, ale też naruszać go nielegalnie bądź poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne ingerowanie w prawo własności bądź poprzez nieprawidłowości związane z procedurą planistyczną – wadliwym trybem uchwalania planu, na skutek których to uchybień interes prawny skarżącego został naruszony. Nie każde zatem naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego będzie podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wniesionej na podstawie art. 101 u.s.g., a tylko takie, które wpływa na sferę prawną wnoszącego skargę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2296/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 1037/17).
Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.
Skarżący powołuje się na naruszenie przez skarżoną uchwałę prawa własności, jak i uchybienia dotyczące zasad i trybu uchwalania przedmiotowej uchwały, w tym przekroczenie przez organ granic władztwa planistycznego i uchwalenie planu w sprzeczności ze studium.
Sąd wskazuje, że zasady sporządzania bądź zmiany planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia/zmiany studium, czy też planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania/zmiany studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).
Co do zarzucanej skargą kwestii pierwszej (naruszenie prawa własności), należy wskazać, że jak stanowi art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2869/17, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ze swojej istoty narusza prawo własności, gdyż - jak stanowi się o tym w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powołanego przepisu wynika, że plan miejscowy przede wszystkim narusza prawo własności nieruchomości, które są objęte bezpośrednio ustaleniami tego planu, (...). Plan miejscowy określa zarówno społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, jak i jest elementem stosunków miejscowych. Fakt, że plan miejscowy narusza prawo własności nieruchomości, sam w sobie nie jest powodem uznania, że jest on niezgodny z prawem.
Do istoty planu miejscowego należy to, że narusza on prawo własności, gdyż kształtuje wraz z innymi przepisami sposób jego wykonywania. Ponadto z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że sam ustawodawca zakłada, iż plan miejscowy może negatywnie wpływać na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, gdyż przewiduje odpowiednie roszczenia odszkodowawcze na wypadek, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Przywołać można też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 932/15, który wskazał, iż działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę ingerencja, jakiej prawodawca lokalny dokonuje w sferę prawa własności tworząc ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości prywatnych musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia te ograniczenia. Wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby służyły one zapewnieniu racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności podkreślano, że istnieją granice swobody korzystania z rzeczy a w konsekwencji także granice ochrony własności. Granice te wynikają ze stanowionego prawa. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska oraz właśnie przepisy dotyczące planowania przestrzennego. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności, jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności, jako prawa absolutnego (por. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 1993 r. P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8).
Sąd wskazuje, że prawo własności nie stanowi prawa absolutnego, ani naczelnej wartości, której należy dawać prymat nad innymi w trakcie procesu sporządzania planu miejscowego. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności.
Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z cytowanej wyżej treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym, a interesem publicznym, co zaistniało w niniejszej sprawie w odniesieniu do działek skarżącego.
Treść aktów planistycznych często bowiem wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania (vide wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że Rada Miejska w Tarnowie miała pełne podstawy, by wprowadzić kwestionowane skargą zapisy planu miejscowego. Zakres i sposób zainwestowania w teren zależy od warunków, jakie tworzy akt planistyczny, które to warunki, w powiązaniu z innymi źródłami prawa tj. przede wszystkim ustawą Prawo budowlane, a na etapie projektowania także przepisami techniczno-budowlanymi, winny być determinantą możliwości inwestycyjnych w dany teren. Decyzja o warunkach zabudowy nie gwarantuje możliwości realizacji przewidzianej nią inwestycji.
Zaskarżony plan miejscowy, o czym szeroko wskazano w odpowiedzi na skargę, leży w interesie prawnym ogółu mieszkańców i innych podmiotów władających nieruchomościami w obrębie obowiązywania aktu planistycznego, którego dotyczy skarżona uchwała.
Jeżeli nawet zaskarżona uchwała wpłynęła na treść wykonywania prawa własności przez skarżącego, tj. poprzez przeznaczenie między innymi działek o nr [...] oraz [...] położonych przy ul. R. w Tarnowie obr. [...] pod tereny zieleni, przez co skarżący został pozbawiony możliwości dotychczasowego wykorzystania działki, a przede wszystkim jej zabudowy (nawet jeśli w sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa), to zmiana ta była w pełni legalna, leżała bowiem w interesie ogółu, którego to interesu należy upatrywać w zamierzonej wprowadzoną uchwałą ochronie krajobrazu i przyrody.
Wprowadzone zakwestionowane skargą zapisy planu miejscowego przyjęto dla osiągnięcia pozytywnych skutków dla ładu przestrzennego oraz dla stanu środowiska. Podjęte zaskarżoną uchwałą rozstrzygnięcia nie mają charakteru doraźnego, są wyrazem dążenia do takiego unormowania warunków zagospodarowania przestrzennego, które będzie funkcjonować w długiej perspektywie czasowej. Gmina ma prawo, a wręcz obowiązek, dbać o zapewnienie optymalnych warunków zagospodarowania przestrzeni, o wysokie standardy urbanistyczne, ochrony przyrody i krajobrazu. Gmina ponosi odpowiedzialność za stan zagospodarowania i politykę przestrzenną; musi identyfikować problemy i reagować na występujące zjawiska, odpowiednio kształtując treść aktów planistycznych.
Należy również zauważyć, że podejmowane w planie miejscowym rozstrzygnięcia nie mają charakteru doraźnego, są wyrazem dążenia do takiego unormowania warunków zagospodarowania przestrzennego, które będzie funkcjonować w długiej perspektywie czasowej.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie) plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Badanie kwestii, czy plan nie narusza ustaleń studium, powinno być oceniane przez pryzmat dokumentu Studium obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonego planu.
Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.).
W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ustawodawca pozostawił uznaniu organu planistycznego przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu z ustaleniami studium. Rada, jako twórca polityki przestrzennej gminy, może zatem dokonać autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Oczywiście stopień związania planu ustaleniami studium zależy przede wszystkim od brzmienia konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania takiej oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność, bądź niesprzeczność (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3154/13 LEX nr 151937). Stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2769/13, LEX nr 2089962).
Zgodnie ze zmianą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tamowa, przyjętą uchwałą Nr LVII/705/2014 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 25 września 2014 r., zwaną dalej "Studium Gminy Miasta Tarnowa" nieruchomości skarżącego - działki nr [...] i [...] obręb [...] są położone w terenie zieleni otwartej oznaczonej symbolem ZO. Dla wszystkich terenów zieleni otwartej w Studium Gminy Miasta Tamowa jako podstawowe kierunki przeznaczenia wskazano: tereny zieleni naturalnej i urządzonej, tereny rolnicze, wody powierzchniowe. Dopuszczalne kierunki przeznaczenia to: usługi sportu i rekreacji, utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej na zasadach określonych w planie miejscowym; tereny rekreacyjne nad rzeką B. , wraz z adaptacją do nowej funkcji budynku strażnicy oraz mostu kolejowego na B. ; zalesienia w proponowanych obszarach wskazanych na rysunku zmiany studium; obiekty infrastruktury technicznej; układ publicznych dróg lokalnych i dojazdowych, dróg wewnętrznych, ciągów pieszych i rowerowych. W ograniczeniach zmian przeznaczenia wyklucza się nową zabudowę kubaturową. Standardy kształtowania zabudowy i zasad zagospodarowania terenu: utrzymanie dominacji terenów otwartych z ochroną ciągłości ekosystemów w skali lokalnej i ponadlokalnej, ochrona gleb, wód powierzchniowych i podziemnych przed zanieczyszczeniem, utrzymanie naturalnej otuliny rzek i cieków wodnych, z zachowaniem zasad ochrony przeciwpowodziowej.
Dodatkowo w Studium Gminy Miasta Tamowa określono strefy polityki przestrzennej. Działki skarżącego, o których mowa w skardze, są położone w wyznaczonej strefie rekreacyjnej południowej. Południowa strefa rekreacyjna wytyczona została w oparciu o jedne z najważniejszych terenów rekreacyjnych w mieście, istotnych również z punktu widzenia historii i kształtowania tożsamości Tarnowa. W zasięgu strefy znalazł się masyw [...] wraz z przedpolem obejmującym otwarte tereny rekreacyjne, tzw. B., zlokalizowane częściowo na terenach Aeroklubu [...]. W zasadach zagospodarowania przestrzennego ustalono, że odpowiednie zagospodarowanie tej strefy powinno mieć kluczowy charakter w kształtowaniu struktury przestrzennej Tamowa. Przesłanki historyczne, kompozycyjne i przyrodnicze wskazują, iż jest to jeden z najważniejszych i najbardziej atrakcyjnych lokalizacji w mieście. Zagospodarowanie powinno się kształtować na zasadzie powiązania kompozycyjnego i widokowego obszaru Starego Miasta i wzniesienia, z zachowaniem zasad ochrony ekspozycji przedpola [...]. Należy dążyć do zagospodarowania ruin zamku Tarnowskich z maksymalnym uwzględnieniem ochrony konserwatorskiej w kierunku usług turystyki i kultury, a także urządzenia atrakcyjnej przestrzeni publicznej w formie punktu widokowego z zagospodarowaną zielenią, nie zaburzającą widoku rozległej panoramy miasta, wraz z elementami małej architektury. Dla witalności przestrzeni rekreacyjnej strefy południowej kluczowe jest ukształtowanie czytelnych połączeń pieszych, rowerowych oraz wykorzystującej środki komunikacji publicznej z obszarem centralnym, zespołami zabudowy mieszkaniowej poszczególnych stref polityki przestrzennej, a także z pozostałymi terenami przyrodniczymi i rekreacyjnymi miasta.
W planie miejscowym działka skarżącego nr [...] obręb [...] jest położona w niewielkich częściach w terenie obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i zabudowy usługowej oznaczonych symbolem PU3 oraz dróg publicznych klasy dojazdowej oznaczonych symbolem KDD1, a w większości w terenach zieleni oznaczonych symbolem Z2. Działka skarżącego nr [...] obręb [...] w całości jest położona w terenach zieleni oznaczonym symbolem Z2.
Dla terenu oznaczonego PU3 w planie ustalono przeznaczenie podstawowe:
a) zabudowa produkcyjna, składowa i magazynowa,
b) zabudowa usługowa.
Za zgodne z przeznaczeniem podstawowym uznano również towarzyszące zabudowie produkcyjnej, składowej, magazynowej i usługowej oraz istniejącej zabudowie mieszkaniowej: budynki gospodarcze i garaże, zieleń urządzoną, miejsca postojowe, wiaty, dojścia i dojazdy. Jako przeznaczenie uzupełniające ustalono: ciągi pieszo-jezdne i sieci uzbrojenia terenu. Dopuszczono przebudowę istniejących budynków mieszkalnych oraz ich rozbudowę o nie więcej niż 30 m2 powierzchni zabudowy, z zakazem ich nadbudowy. Dla terenu KDD1 ustalono przeznaczenie podstawowe - droga publiczna klasy dojazdowej, a jako przeznaczenie uzupełniające: zieleń urządzona i sieci uzbrojenia terenu. Natomiast dla terenu Z2 w planie ustalono przeznaczenie podstawowe - zieleń, a jako przeznaczenie uzupełniające - dojścia i dojazdy, miejsca postojowe, urządzenia rekreacyjno-wypoczynkowe, zbiorniki wodne, sieci uzbrojenia terenu.
Na obszarze objętym planem dopuszczono, pod warunkiem zachowania zgodności z przepisami odrębnymi i pozostałymi ustaleniami planu, dla istniejących budynków:
a) znajdujących się w całości lub częściowo między linią rozgraniczającą terenu a nieprzekraczalną linią zabudowy - rozbudowę wyłącznie w granicach obszaru wyznaczonego przez linie zabudowy, remont, przebudowę i nadbudowę,
b) zachowanie istniejącej wysokości dla obiektów wyższych niż określono w ustaleniach planu,
c) zachowanie istniejącej geometrii dachu budynków w przypadku gdy jest ona inna, niż określono w ustaleniach szczegółowych, przy remoncie, przebudowie i rozbudowie.
Tak więc, zdaniem Sądu, w zgodzie zatem z ustaleniami Studium w treści zaskarżonej uchwały wyznaczono na nieruchomościach skarżącego Teren zieleni (na rysunku planu widać, że działki skarżącego wchodzą w skład przewidzianego planem większego rozległego kompleksu zieleni).
Odnosząc się do wskazanej w skardze kwestii przekroczenia granic władztwa planistycznego w zakresie prawa własności skarżącego trzeba wskazać, że Sąd nie stwierdził nadużycia w tej kwestii. Pamiętać trzeba, że na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla realizacji celów tej ustawy ustawodawca nie wyróżnił znacząco interesu prywatnego, jak i interesu publicznego. Dlatego w każdym przypadku kolizji należy wyważyć, który z nich ma uzyskać przewagę. "Ograniczenia wykonywania prawa własności, wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są prawnie dopuszczalne. Akt ten, ustalając możliwość lub zakazy prawa zabudowy danej nieruchomości, zawiera ograniczenia we władztwie nad gruntem, określa przez to granice interesu prawnego danej jednostki i wyznacza jej zakres możliwości korzystania z gruntu. Ingerencja ta musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. To właśnie zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego" (tak wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Bk 8/18, LEX nr 2494783). W szczególności podkreślenia wymaga, że jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma być skutecznym instrumentem ochrony środowiska i ochrony przyrody, to właściciel nieruchomości powinien uznać konieczność wprowadzenia prewencyjnych ograniczeń będących konsekwencją obowiązywania zasady wynikającej z treści art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. IV SA/Wa 1794/20, LEX nr 3172793).
To Gmina realizuje planistyczną wizję terenu, wyznaczając kolejne etapy procedury planistycznej (studium, a następnie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego) - a nie mieszkańcy, których udział jest doradczy, a nie wiodący. Jednak, jak to już wspomniano, na styku interesu publicznego i prywatnego musi się to odbywać z poszanowaniem zasady proporcjonalności oraz z poszanowaniem dedykowanych temu zagadnieniu przepisów prawnych.
Argumentacja skarżącego koncentruje się w istocie na propagowaniu odmiennej wizji planistycznej terenu objętego planem. Tymczasem to gmina posiada kompetencję do ustalania przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania. Fakt, iż ustalenia planistyczne nie odpowiadają oczekiwaniom skarżącego nie decyduje jeszcze o naruszeniu jego prawa własności czy jakichkolwiek innych przepisów prawa.
Z mocy przepisu art. 6 ust. 1 u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, zaś zaskarżona uchwała została podjęta po rozważeniu wszystkich interesów indywidualnych i publicznego, w wyniku czego przyjęto, że wprowadzenie ładu przestrzennego może być zrealizowane jedynie poprzez przyjęte ustalenia planistyczne.
Zasadą polityki przestrzennej jest realizacja ochrony i uwzględnienia wartości wysoko cenionych, do których zalicza się, zgodnie z treścią przepisu art. 1 ust. 1 u.p.z.p., ład przestrzenny i powiązanie go z zasadą rozwoju zrównoważonego. Adresatem powyższej zasady są organy planistyczne, którym zakreślono kierunek podejmowanych rozstrzygnięć. Zarówno "ład przestrzenny" jak i "zrównoważony rozwój" to wartości nadrzędne, wymienione expressis verbis w ww. ustawie. Pojęcie ładu przestrzennego definiowane jest w ustawie jako "takie kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturalne oraz kompozycyjno-estetyczne" (por. art. 2 u.p.z.p.), natomiast zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Zasada ładu przestrzennego to wartość nadrzędna, która oznacza, że przyjęte ustalenia planistyczne i odpowiadające im rozwiązania realizują zasady polityki przestrzennej a w zakresie kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej z uwzględnieniem postulatu harmonizowania owych wartości.
Organ nie naruszył też względem skarżącego zasady proporcjonalności.
W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:
1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,
2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz
3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się także, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25. 05. 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12. 01. 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności.
Z powyższego wynika zatem, iż kluczowe znaczenie odgrywa tutaj zwrot "wszystkich uprawnień", ponieważ nawet pozbawienie właściciela znacznej większości uprawnień składających się na rozporządzanie albo korzystanie z rzeczy nie będzie wcale oznaczało naruszenia istoty prawa własności (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2560/14 oraz z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1304/131). A zatem "istota prawa własności stanowi granicę wyznaczającą zakres władztwa planistycznego gminy" (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1598/15). Powyższe pozwala na przyjęcie, iż zakaz naruszenia istoty prawa własności stanowi jedną z przesłanek, jakie gmina musi wypełnić, aby można było uznać plan miejscowy za akt legalny. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż "naruszenie istoty prawa własności ma miejsce wtedy, gdy ograniczenia wprowadzane w formie planu miejscowego zostały podjęte z naruszeniem prawa" (tak: WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 800/161). A contrario - ograniczenia wprowadzane w formie planu miejscowego są legalne, jeżeli zostały podjęte zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny uznając – w wyroku z dnia 19 lutego 2016r., sygn. akt II OSK 1509/14 - iż brak naruszenia przez gminę władztwa planistycznego oznacza, że ingerencja w prawo własności jest legalna. NSA odwołał się do regulacji z zakresu sądowej kontroli administracji, wskazując, że uwzględnienie skargi na plan miejscowy powstaje w przypadku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Podkreślenia wymaga, iż nawet istotne ograniczenie prawa własności lub wręcz uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności planu miejscowego (tak: A. Stypnicki, Zasada proporcjonalności w lokalnym plonowaniu przestrzennym).
W świetle obowiązujących przepisów Gmina ma prawo do takiego ukształtowania prawa miejscowego (w ustaleniach planów miejscowych), w którym następuje ograniczenie dotychczasowych uprawnień właściciela w zakresie możliwości zagospodarowania terenu. Wskazuje na to jednoznacznie art. 36 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje, że korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem może stać się niemożliwe lub istotnie ograniczone w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą. Gmina ponosi odpowiedzialność za stan zagospodarowania i politykę przestrzenną; musi identyfikować problemy i reagować na występujące zjawiska, odpowiednio kształtując treść aktów planistycznych.
W odniesieniu do przedmiotowej uchwały, w części dotyczącej działek skarżącego, plan przewiduje ochronę zieleni, co nie wykracza poza ramy ustawowego upoważnienia dla organów planistycznych gminy do kształtowania prawa własności w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organ nie naruszył też określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości przez wyłączenie działek skarżącego z zabudowy, bowiem zakaz lokalizacji budynków obejmuje także inne sąsiednie działki.
Sąd doszedł do przekonania, że zakres ingerencji gminy w prawo własności skarżącego nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Wszystkie powyższe rozważania oraz precyzyjne, rzeczowe i zasadne stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę uległy u podstaw stwierdzenia przez Sąd bezzasadności skargi wniesionej w niniejszej sprawie.
Sąd doszedł do przekonania, że zakres ingerencji gminy w prawo własności skarżącego nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego w akcie prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów. Wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a organ, działając w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.
Powyższej oceny Sądu nie zmienia okoliczność, że przed uchwaleniem planu miejscowego skarżący dysponował decyzją ustalającą warunki zabudowy, dającą możliwość zabudowania jego działek. Mając na uwadze ramy niniejszego uzasadnienia Sąd wskazuje, że w pełni podziela argumentację zaprezentowaną w tej kwestii przez organ w odpowiedzi na skargę, celowo przytoczoną przez Sąd w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, której ponowne przytaczanie w tym miejscu byłoby zbędnym powtórzeniem.
Sąd akcentuje, że w myśl poglądów prezentowanych w orzecznictwie, aby stwierdzić nieważność uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest ustalenie, że uchwała obarczona jest wadami kwalifikowanymi, tj. istotnymi. Wady nieistotne nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę - w zakresie zaskarżonym niniejszą skargą - przedmiotowa uchwała nie jest obarczona takimi kwalifikowanymi wadami, a Rada Miejska wyważyła interesy prywatne z interesem publicznym, nie pozbawiając skarżącego uprawnień właścicielskich.
Dlatego też Sąd, nie stwierdziwszy naruszenia art. 28 ust.1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 140 K.c. ani innych przepisów prawa, w tym wskazanych w skardze, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art.151 P.p.s.a..