II SA/Kr 1324/20

II SA/Kr 1324/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /sprawozdawca/
Magda Froncisz
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2415/21 - Wyrok NSA z 2024-06-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Magda Froncisz SWSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2020 roku, znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z 30 grudnia 2019 r., znak: [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego obiektu zamieszkania zbiorowego świadczącego usługi hotelarskie wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą w tym rozbudowa, nadbudowa i przebudowa istniejącego budynku, budowa chodników, przejazdów zewnętrznych, ramp, schodów i dojść zewnętrznych, murów oporowych i skarp terenowych, zewnętrznych miejsc postojowych wraz z dojazdami do nich, terenów zieleni urządzonej, rekreacyjnej; budowie zewnętrznej instalacji wodociągowej, budowie i przebudowie zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, budowie zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej, budowie zewnętrznej instalacji oświetlenia terenu. Inwestycja zlokalizowana na działkach nr ewid. [...], [...] obręb [...] w Z.. Jako podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wskazano art. 35 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz.U.2019.1186 ze zmianami) - zwanej dalej Pb. W uzasadnieniu stwierdzono, że Inwestor nie wywiązał się z warunków postanowienia z dnia 23 lipca 2019 r. wydanego w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, uzupełnionego w dniach 11 września 2019 r. - w całości.
Od ww. decyzji odwołał się inwestor [...] Sp. z o.o. Sp. Komandytowa w W. zarzucając naruszenie:
- art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 9 ust. 1 pkt 8 lit. a i b uchwały nr VII/89/2011 Rady Miasta Z. z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. - M. Ż. (dalej: "Mpzp"), polegające na błędnym uznaniu przez Organ I instancji, iż planowana inwestycja narusza zakaz nadbudowy budynków, podczas gdy przewidziane rozwiązanie projektowe dotyczące nadbudowy wynika ze zmiany konstrukcji dachu i przedstawia kontynuację rozwiązań zastosowanych w budynku istniejącym, natomiast Mpzp, wbrew twierdzeniom Organu I instancji, nie nakłada obowiązku kontynuowania poziomu kalenicy;
- art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 9 ust. 1 pkt 6 lit. c Mpzp, polegające na błędnym zakwestionowaniu przez Organ I instancji sposobu wyliczenia w przedłożonym projekcie budowlanym oraz dalszych wyjaśnieniach wielkości powierzchni biologicznie czynnej podczas gdy zaprojektowane rozwiązanie jest zgodne z definicją terenu biologicznie czynnego z § 3 pkt 22) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia z dnia 8 kwietnia 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), bo zaprojektowany teren zielony wzmocniony ekokratą to teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych;
- art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez bezzasadną odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy Skarżący uzupełnił wszelkie braki, w szczególności dotyczące przedłożenia: (i) zbiorczego rysunku zagospodarowania terenu sporządzonego na kopii mapy do celów projektowych; (ii) rysunków wchodzących w skład projektu budowlanego, w tym rzutów i elewacji zawierających wszelkie niezbędne informacje wyróżniające graficznie obiekt istniejący; (iii) przekroju budynku oraz (iv) wymaganych prawem opinii, uzgodnień i pozwoleń;
- art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 uchwały nr VII/89/2011 Rady Miasta Z. z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. - M. Ż. (dalej: "Mpzp"), polegające na błędnym uznaniu przez Organ I instancji, iż planowana inwestycja narusza zakaz lokalizacji nowych budynków usług hotelarskich, podczas gdy inwestycja dotyczy rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku zamieszkania zbiorowego służącego świadczeniu usług hotelarskich, co jest dopuszczalne w planie.
- art. 7 i art. 77 KPA, a także art. 107 § 3 KPA przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych.
Wojewoda decyzją z dnia 7 września 2020 r.. Znak sprawy: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 kpa i art. 82 ust. 3 Pb, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu podano, iż przedmiotem inwestycji jest przebudowa, rozbudowa i nadbudowa pensjonatu A. M. przy ul. [...] w Z.. Istniejący budynek, zlokalizowany na działkach nr [...] i [...], ma wysokość 16 m, a jego powierzchnia zabudowy wynosi około 570 m2. Na terenie objętym inwestycją obowiązują ustalenia w/w Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. - M. Ż. (uchwała Nr [...] Rady Miasta Z. z 31 marca 2011 r., [...] Teren inwestycji oraz działka nr [...], na której zlokalizowany jest budynek trafostacji (działka ta nie jest objęta zakresem inwestycji, jej użytkownikiem wieczystym jest Inwestor) znajduje się w jednostce strukturalnej planu o symbolu 5.Uh, w której jako przeznaczenie podstawowe wskazano usługi hotelarskie (przy czym jednostka 5.Uh obejmuje jedynie ww. działki i nie obejmuje innego terenu, co oznacza, że wszelkie zapisy planu odnoszące się jedynie do tej jednostki powstały specjalnie dla terenu objętego inwestycją). Budynek "A. M." nie jest objęty ochroną konserwatorską (por. pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków z 24 lipca 2017 r., znak: [...] (projekt budowlany, karta 69).
Organ wskazał na § 9 planu, podkreślając, iż zamierzenie budowlane przewiduje powstanie budynku o:
• powierzchni zabudowy 1597,82 m2 (powierzchnia istniejącego budynku po częściowej rozbiórce - 439,66 m2; powierzchnia rozbudowywanej części: 1158,16 m2; por. projekt zagospodarowania terenu, karta 146);
• wysokości 25,43 m (22,43 m + 3 m, por. rysunek elewacje, karta 163), licząc od poziomu terenu utwardzonego przed budynkiem w miejscu istniejącego zjazdu (poziom 0,00 został ustalony na wysokości bezwzględnej 877 m n.p.m. to jest na poziomie parteru budynku);
• kubaturze 40381,16 m3.
Docelowo budynek będzie posiadał garaż podziemny oraz 7 kondygnacji (licząc z parterem i poddaszem "2"). Dokładny rozkład budynku, z uwagi na jego skomplikowanie i rozmiar oraz warunki terenowe (teren działki jest nachylony w kierunku północnym), przy jednoczesnym załączeniu do projektu budowlanego jedynie 1 rysunku przedstawiającego przekrój przez budynek (przekrój A-A, karta 162), który jest oznaczony linią łamaną i przechodzi - na poziomie parteru - przez klatkę schodową i 2 sale, nie jest możliwy do ustalenia. Organ odwoławczy podziela stanowisko Starosty [...] w kwestii konieczności uzupełnienia projektu budowlanego o dodatkowe przekroje - niewątpliwie pozytywny wpływ na czytelność i jednoznaczność projektu miałoby załączenie przekroju o przebiegi np. wzdłuż osi "l" oraz wzdłuż osi "15".
Z uwagi na brak w projekcie budowlanym rysunków przedstawiających inwentaryzację istniejącego budynku, organ w celu określenia zakresu rozbiórki, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy - oparł się na rzutach (na których na czerwono zaznaczono istniejące elementy, które nie ulegną rozbiórce; elementy do rozbiórki oznaczono czarną przerywaną linią) i rysunkach elewacji.
Jedynie część istniejącego budynku zawarta poniżej osi "A" (przeglądając rysunki zgodnie z układem projektu budowlanego) w północnym narożu działki budowlanej nie ulegnie rozbiórce i zostanie pozostawiona w obecnej formie. Część budynku powyżej osi "A" na poziomie piwnic zostanie w większości rozebrana - pozostawione zostaną jedynie fragmenty konstrukcji w zbliżeniu do osi "C", powyżej tej osi powstanie parking (z uwagi na brak w projekcie odpowiedniego przekroju nie można jednoznacznie stwierdzić, czy jest to parking podziemny). Na poziomie parteru wrysowano, jako "istniejące" (i nie przeznaczone do wyburzenia) ściany, które znajdują się bezpośrednio nad ścianami, które na poziomie garażu przewidziano do wyburzenia i zaprojektowano garaż podziemny (jednocześnie nie opisano w projekcie, w jaki sposób takie rozwiązanie projektowe zostanie zrealizowane). Niemniej jednak, kwestia oceny wykonalności przyjętych rozwiązań konstrukcyjnych nie należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z rysunku "piętro 1" wynika, że od tego poziomu, powyżej osi "A" powstanie jedynie nowa tkanka budynku. Zatem część budynku pomiędzy osią "A" a osią "F" zostanie - (z uwagi na pozostawienie ścian istniejących na poziomie parteru) częściowo rozebrana, przebudowana i nadbudowana.
Skoro część budynku jest przebudowywana, częściowo rozbierana i nadbudowywana o kilka kondygnacji, a projektowanej nadbudowy - z uwagi na jej zakres - nie można zakwalifikować, jako wynikającej ze zmiany konstrukcji dachu (§ 9 ust. 1 pkt 8 lit. a planu), to planowana inwestycji narusza ustalenia planu w tej materii.
W zakresie pozostałej rozbudowywanej części budynku (powyżej osi F), która tworzy całkowicie nową tkankę, należy - w ocenie Wojewody – z uwagi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 lutego 2015 r, sygn. akt: II SA/Kr 1481/14, który oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Sp. k. na decyzję Wojewody z 18 lipca 2014 r., znak: [...], którą uchylono decyzję Starosty [...] z 11 października 2013 r. i orzeczono o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku pensjonatowego na działkach nr [...], [...] obręb [...] w Z., stwierdzić, że § 9 ust. 1 pkt 8a i 8 b mpzp., dotyczący nadbudowy istniejących budynków, ogranicza tę nadbudowę do wynikającej wyłącznie ze zmiany konstrukcji dachu (dostosowania kątów nachylenia połaci dachowych do ustalonych zapisami mpzp 54o). Ewentualna zmiana wysokości budynku w wyniku podniesienia kalenicy, jest możliwa wyłącznie, gdy jest skutkiem korekty dachu, a nie nadbudowy, której efektem jest uzyskanie dodatkowych kondygnacji użytkowych. Natomiast zapis § 9 ust. 1 pkt 8b mpzp wymaga, aby w przypadku rozbudowy były kontynuowane rozwiązania w zakresie połaci dachowych i kątów ich nachylenia, jako kontynuacja istniejących rozwiązań (w budynku rozbudowywanym). Projekt budowlany przedstawia natomiast propozycję wzniesienia nowej kubatury jako kolejnych sekcji, skokowo wznoszących się w kierunku południowym, za wznoszącym się terenem. Kalenice projektowanej nowej kubatury ("rozbudowy") nie nawiązują do poziomu kalenicy budynku istniejącego, począwszy już od przewiązki, systematycznie podnosząc się ku górze.
Wg Wojewody zatem analiza porównawcza tych 2 wersji inwestycji wykazała, że dokonane zmiany, będące następstwem orzeczenia WSA, polegają przede wszystkim na połączeniu istniejącej części budynku z nową, rozbudowywaną częścią. Poprzednio, budynki te były połączone jedynie przewiązką na poziomie 6. i - wizualnie, konstrukcyjnie oraz funkcjonalnie - tworzyły 2 odrębne budynki. Obecnie, obie części obiektu (istniejąca i rozbudowywana) są połączone zarówno wizualnie, jak i konstrukcyjnie oraz funkcjonalnie. Znaczącej zmianie uległa wysokość oraz bryła budynku, który poprzednio był zaprojektowany "kaskadowo" po terenie inwestycji z uwagi na znaczną różnicę poziomów terenu wynoszącą 12,73 m. Wysokość części budynku usytuowanej w głębi działki, w stosunku do poziomu drogi (ul. [...]) wynosiła około 30 m. Obecnie projekt przewiduje realizację budynku, którego wysokość, liczona od poziomu drogi do poziomu najwyżej położonej kalenicy będzie wynosiła około 25,43 m.
W zakresie dopuszczalnej wysokości budynku, została w planie ustalona na poziomie wysokości budynku istniejącego, gdyż zgodnie z zapisami planu rozbudowa istniejących budynków jest obwarowana zakazem nadbudowy budynków, za wyjątkiem nadbudowy wynikającej ze zmiany konstrukcji dachu, przy czym przy rozbudowie istniejących budynków dopuszczono rozwiązania połaci dachowych i kąty ich nachylenia, stanowiące kontynuację istniejących, zastosowanych w budynkach rozwiązań. W punkcie dotyczącym rozbudowy (§ 9 ust. 1 pkt 8 lit. a) unormowano kwestię jego nadbudowy, co oznacza, że w ramach rozbudowy budynku można zwiększyć jego wysokości, jedynie na określonych dla tej nadbudowy zasadach.
Jako, że w ramach rozbudowy powstanie budynek o 7 kondygnacjach, przy czym istniejąca, niepoddawana nadbudowie część budynku ma 4 kondygnacje (a część istniejącego budynku, poddawana rozbiórce, rozbudowie i nadbudowie jest wyższa o około 2,8 m od pozostawianej części, to brak jest możliwości zakwalifikowania takiego zwiększenia docelowej wysokości budynku, jako wynikającego tylko i wyłącznie ze zmiany konstrukcji dachu, gdyż w ramach tej rozbudowy i nadbudowy powstaną dodatkowe kondygnacje użytkowe. Oznacza to, że inwestycja jest niezgodna z zapisami planu, normującymi kwestie nadbudowy budynku rozbudowywanego.
Nadto przywołano § 9 ust. 1 pkt 8 lit. c, o zakazie przesuwania głównych połaci dachowych względem siebie w płaszczyźnie pionowej oraz realizacji połaci dachowych o różnym kącie nachylenia. W ocenie Wojewody, przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia planu w tym zakresie. Za przesunięte w pionie względem połaci dachowych nad częścią istniejącą, (dla której wysokość, liczona od ustalonego przez projektanta poziomu 0,00 m tj. 877 m n.p.m., będzie wynosić około 10,4 m, por. rysunek Elewacje, karta 163, czerwona przerywana linia), należy uznać połacie dachowe nad rozbudowywaną częścią budynku, dla której wysokość kalenic ustalono na poziomach 19,53 m, 20,53 m, 22,43 m. Za główne połacie dachowe należy uznać te, ograniczone od góry przez główne kalenice. Na podstawie Elewacji kalenice główne budynku to te na wysokości około 10,4 m (tj. nad istniejącą, niepodlegającą nadbudowie częścią budynku) oraz na wysokości 22,43 m (tj. nad rozbudowywaną częścią, kalenica ta ma długość około 52 m). Powyższe oznacza, że połacie główne budynku są przesunięte względem siebie w pionie, co narusza ustalenia planu. Dodatkowo, niezgodnie z planem - zakazującym wprost realizacji połaci dachowych o różnym kącie nachylenia -zaprojektowano w rozbudowywanej części budynku połacie dachowe o kątach 26° i 50° (przy czym wartości te nawiązują do kątów nachylenia dachu części budynku, która ma zostać rozebrana/rozbudowana/nadbudowana, a nie do kątów nachylenia pozostawianej części budynku).
W ocenie Wojewody ustalenia planu zakazują takiej rozbudowy budynku, która skutkowałaby powstaniem obiektu znacząco wyższego (tj. obiektu, którego zmiana wysokości wynika nie tylko ze zmiany konstrukcji dachu, ale także wprowadza dodatkowe kondygnacje użytkowe), który w sposób niedopuszczalny górowałby nad budynkiem istniejącym - co ma miejsce w przedmiotowej sprawie.
W odniesieniu do braku zgodności inwestycji z ustaleniami planu dotyczącymi wskaźnika terenu biologicznie czynnego wyjaśniono, że z treści § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że: przez teren biologicznie czynnym należy rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie; nie wynika, jakoby teren na którym zastosowano geokratę, a rozwiązania projektowe w tym zakresie zapewniają naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych należy rozliczyć, jako teren w 50% czynny biologicznie. Najistotniejszym kryterium przy ocenie, czy część ziemi będzie mogła być uznana za biologicznie czynną, będzie możliwość naturalnej wegetacji "przysłowiowej trawy". Rozwiązanie stabilizacji gruntu za pomocą różnego typy kratek jest powszechnie stosowane i co do zasady nie ogranicza wegetacji roślin (np. wzmocnienie skarp). Jednak zastosowanie takiej stabilizacji gruntu do organizacji miejsc postojowych (w sumie 16) oraz drogi dojazdowej (do działki nr [...], co wynika z ustalonej służebności), czyli z przeznaczeniem do choćby niewielkiego ruchu kołowego oraz postoju pojazdów nie może zostać uznane bezdyskusyjnie za rozwiązanie spełniające cytowaną powyżej definicję. Stwierdzenie, że teren ten jest terenem, na którym możliwa jest naturalna, nieograniczona wegetacja roślin, winno być poparte szczegółowymi informacjami na temat długości postoju pojazdów, typu podłoża gruntowego oraz sposobu jego przygotowania pod ułożenie geokratek, umożliwiającymi organom administracji architektoniczno-budowlanej ustalenie, czy faktycznie możliwa jest naturalna wegetacja roślin na tak urządzonym terenie. W ocenie organu przedmiotowa ażurowa eko krata, porośnięta trawą oraz urządzona w sposób zapewniający naturalną wegetację i retencję wód opadowych może zostać (pod warunkiem przekonywujących wyjaśnień projektanta w tej materii) uznana za teren biologicznie czynny po odjęciu powierzchni zajmowanej przez konstrukcję kraty (100% - 14%) czyli - tak jak wskazano w projekcie budowlanym - czyli w 86%.
Analizując sposób rozliczenia przez projektanta powierzchni terenu biologicznie czynnego zauważa się, że z projektu budowlanego nie wynika czy faktycznie, jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego w 100% można uznać teren nad garażem podziemnym, a dokładniej nad miejscami postojowymi nr [...] (karta [...]), gdyż na żadnym z rysunków nie zaznaczono jak gruba będzie warstwa gruntu spoczywająca na tej powierzchni, co uniemożliwia jednoznaczne określenie czy będzie ona wystarczająca do zapewnienia naturalnej wegetacji roślin i retencji wód opadowych.
Brak w aktach sprawy warunków przyłączenia, a biorąc pod uwagę zakres planowanej inwestycji, to przyłączenie np. kanalizacji deszczowej do istniejącej sieci potencjalnie może skutkować np. koniecznością kierowania części wód opadowych do studni chłonnych, co może wiązać się z koniecznością uzyskania przez Inwestora pozwolenia wodnoprawnego (a to - co do zasady - winno nastąpić przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę).
W odniesieniu do konieczności załączenia do projektu budowlanego pozwolenia (z potwierdzoną klauzulą ostateczności) na wycięcie drzew kolidujących z projektowaną inwestycją, art. 33 ust. 2 Pb zawiera zamknięty katalog dokumentów wymaganych przy wniosku o pozwolenie na budowę. Zezwolenie na wycinkę kolidujących z inwestycją drzew, jest formą "uzgodnienia", o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 Pb. Zatem nie stanowi ono wymaganego załącznika do wniosku o pozwolenie na budowę, natomiast winno stanowić załącznik do projektu budowlanego (por. art. 83d ust. 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; Dz.U.2020.55). W przeciwnym wypadku, decyzja organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę obiektu kolidującego z drzewami, byłaby decyzją warunkową, której możliwość realizacji zależałaby od decyzji organu właściwego do wydania zezwolenia na wycinkę.
W kwestii braku uzupełnienia przez Inwestora dokumentacji projektowej w żądanym przez organ l instancji zakresie, w projekcie budowlanym brak jest jednoznaczności i transparentności projektowanych rozwiązań z dokładnym określeniem, co faktycznie przewidziano w projekcie do rozbiórki (§12 ust. 43 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa l Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, Dz.U.2018.1935 t.j.). Dodatkowo, jak już wspomniano, zasadne było żądanie przez organ dodatkowych przekrojów, gdyż jeden poprzeczny przekrój przez budynek o skomplikowanym układzie konstrukcyjnym, związanym m.in. z ukształtowaniem terenu, który uniemożliwia m.in. określenie wysokości pomieszczeń poddasza "2", nie spełnia wymagań § 12 ust. 1 pkt 24 ww. rozporządzenia. Nie sposób wymagać od organu administracji architektoniczno-budowlanej rzetelnej oceny inwestycji, przy jednoczesnym przedłożeniu niekompletnego materiału dowodowego. Niewątpliwie miejsca newralgiczne (charakterystyczne), o których mowa w przepisie nie znajdują się jedynie na linii cięcia wynikającego z przekroju poprzecznego. Powyższe oznacza, że projekt budowlany jest niekompletny, a obowiązek nałożony przez organ l instancji w postanowieniu, wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Pb, nie został w tym zakresie spełniony.
Co do niezgodności inwestycji z ekspertyzą techniczną stanowiącą załącznik do postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z 19 stycznia 2018 r., znak: [...], wg organu wyjaśnienia projektanta dotyczące tej kwestii, zawarte w odwołaniu od decyzji o odmowie pozwolenia na budowę są wystarczające i skutecznie podważają stanowisko organu l instancji zaprezentowane w skarżonym rozstrzygnięciu. Projekt budowlany został uzgodniony z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Podsumowując, Inwestor nie wywiązał się z części obowiązków prawidłowo nałożonych na niego postanowieniem z 23 lipca 2019 r. i pomimo, iż niektóre z żądań Starosty [...] okazały się niezasadne, to wykazana niezgodność inwestycji z ustaleniami planu, skutkuje utrzymaniem w mocy decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na tą decyzję wniósł inwestor zarzucając naruszenie:
- art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 9 ust. 1 pkt 8 lit. a i b uchwały nr VII/89/2011 Rady Miasta Z. polegające na błędnym uznaniu przez Organ I instancji, iż planowana inwestycja narusza zakaz nadbudowy budynków podczas gdy przewidziane rozwiązanie projektowe dotyczące nadbudowy wynika ze zmiany konstrukcji dachu i przedstawia kontynuację rozwiązań zastosowanych w budynku istniejącym, natomiast Mpzp, wbrew twierdzeniom Organu I instancji, nie nakłada obowiązku kontynuowania poziomu kalenicy;
- art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 9 ust. 1 pkt 6 lit. c Mpzp, polegające na błędnym zakwestionowaniu przez Organ I instancji sposobu wyliczenia w przedłożonym projekcie budowlanym oraz dalszych wyjaśnieniach wielkości powierzchni biologicznie czynnej podczas gdy zaprojektowane rozwiązanie jest zgodne z definicją terenu biologicznie czynnego z § 3 pkt 22) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia z dnia 8 kwietnia 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065),
bo zaprojektowany teren zielony wzmocniony ekokratą to teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych;
- art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Starosty w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy Skarżący uzupełnił wszelkie braki, w szczególności dotyczące przedłożenia: (i) zbiorczego rysunku zagospodarowania terenu sporządzonego na kopii mapy do celów projektowych; (ii) rysunków wchodzących w skład projektu budowlanego, w tym rzutów i elewacji zawierających wszelkie niezbędne informacje wyróżniające graficznie obiekt istniejący; (iii) przekroju budynku oraz (iv) wymaganych prawem opinii, uzgodnień i pozwoleń;
- art. 7 i art. 77 KPA, a także art. 107 § 3 KPA przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i brak precyzyjnego i obiektywnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji w części w której mowa jest o bezzasadnych przesłankach kwestionowanej decyzji Starosty.
W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
Niniejszą sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 18 lutego 2021 r.
Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z § 9 mpzp:
1. Tereny zabudowy usługowej oznaczone symbolem1.Uh -pow. 0,17 ha, 2.Uh -pow. 0,13 ha, 3.Uh -pow. 0,14 ha, 4.Uh -pow. 0,11 ha, 5.Uh -pow. 0,54 ha, 6.Uh -pow. 0,18 ha, 7.Uh -pow. 0,19 ha, 8.Uh -pow. 0,15 ha, 9.Uh -pow. 0,12 ha, 10.Uh -pow. 0,13 ha. Obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów:
1) Przeznaczenie podstawowe terenu - usługi hotelarskie;
2) Przeznaczenie dopuszczalne realizowane w ramach przeznaczenia podstawowego - miejsca postojowe, zieleń urządzona, obiekty i urządzenia małej architektury, obiekty budowlane infrastruktury technicznej;
3) Zakaz lokalizacji usług innych niż: usługi hotelarskie, w tym pensjonaty i ośrodki wypoczynkowe, gastronomii i usług związanych z upiększaniem (typu fryzjer, kosmetyczka) oraz odnową biologiczną, biura;
4) Zakaz lokalizacji nowych budynków usług hotelarskich. Zakaz nie dotyczy budynków podlegających odbudowie;
5) Powierzchnia zabudowy nie może przekroczyć:
a) w terenach 4. Uh, 7. Uh, 10. Uh, 8. Uh - 60%pow. terenu,
b) w terenach 1. Uh, 2. Uh, 3. Uh, 6. Uh, 9. Uh - 40%pow. terenu,
c) w terenach 5. Uh - 30% pow. terenu inwestycji;
6) Zachowanie terenów biologicznie czynnych na powierzchni nie mniejszej niż:
a) w terenach 4. Uh, 7. Uh, 10. Uh, 8. Uh - 30%pow. terenu,
b) w terenach 1. Uh, 2. Uh, 3. Uh, 6. Uh, 9. Uh - 40%pow. terenu inwestycji,
c) w terenach 5. Uh - 50% pow. terenu inwestycji;
7) Przebudowa i odbudowa istniejących obiektów na następujących zasadach:
a) stosowanie miejscowych materiałów elewacyjnych (typu: tynk, drewno, gont, kamień oraz ich imitacje) i charakterystycznego dla regionu detalu (gzymsy, obramienia okienne itp.), tradycyjnej kamieniarki (z zakazem stosowania otoczaków) oraz wyrobów kowalskich. Zakaz stosowania na elewacjach okładzin z tworzyw sztucznych, klinkieru i cegły silikatowej,
b) stosowanie na elewacjach budynków kolorów pastelowych,
c) stosowanie kolorystyki pokrycia połaci dachowych takiej jak ciemnoczerwony, ciemnobrązowy, grafitowy, czarny matowy oraz imitującej drewniany gont;
8) Rozbudowa istniejących budynków, na następujących zasadach:
a) zakaz nadbudowy budynków, za wyjątkiem nadbudowy wynikającej ze zmiany konstrukcji dachu.
Przy nadbudowie budynków realizacja dachów jako dwuspadowych, o kącie nachylenia głównych połaci do 54o. Dopuszcza się realizację dachów dwuspadowych z przyczółkami, dachów czteropołaciowych lub wielopołaciowych. Zakaz realizacji dachów namiotowych,
b) przy rozbudowie istniejących budynków dopuszcza się rozwiązania połaci dachowych i kąty ich nachylenia, stanowiące kontynuację istniejących, zastosowanych w budynkach rozwiązań,
c) zakaz przesuwania głównych połaci dachowych względem siebie w płaszczyźnie pionowej; realizacji połaci dachowych o różnym kącie nachylenia (nie dotyczy otwarć dachowych oraz nowych budynków i rozbudowy istniejących zlokalizowanych w terenie 8. Uh) z dopuszczeniem załamania połaci i zmiany kąta jej nachylenia w strefie okapu na długości nie większej niż 1/3 długości połaci oraz otwierania dachów jako otwarć pulpitowych wychodzących z kalenicy na długości powyżej 1/2 długości dachu.
Dopuszcza się otwarcia dachowe, przy czym szerokość jednej lukarny liczona w najszerszym jej miejscu (tzn. szerokość czołowej ściany lukarny bez okapów), nie może przekroczyć ˝ długości całej połaci dachowej. Łączna szerokość lukarn nie może przekroczyć 2/3 długości całej połaci dachowej,
d) dostosowanie architektury budynków do lokalnych tradycji budowlanych poprzez stosowanie miejscowych materiałów elewacyjnych (typu: tynk, drewno, gont, kamień oraz ich imitacje) i charakterystycznego dla regionu detalu (typu gzymsy, obramienia okienne itp.), tradycyjnej kamieniarki (z zakazem stosowania otoczaków) oraz wyrobów kowalskich. Zakaz stosowania na elewacjach okładzin z tworzyw sztucznych, klinkieru i cegły silikatowej,
e) stosowanie kolorystyki pokrycia połaci dachowych takiej jak ciemnoczerwony, ciemnobrązowy, grafitowy, czarny matowy oraz imitującej drewniany gont,
f) stosowanie na elewacjach budynków kolorów pastelowych;
9) Dopuszcza się lokalizację reklam i tablic informacyjnych realizowanych na następujących zasadach:
a) nazwa obiektu może być sytuowana:
- bezpośrednio na elewacji budynku jako wykonana z ażurowych liter o wysokości do 0,50 m, -jako podświetlane kasetony;
b) tablica informacyjna lub reklamowa może być sytuowana wyłącznie na elewacji budynku a ich powierzchnia nie może być większa niż 1,0 m2;
10) Dostęp do terenów z wyznaczonych na rysunku planu dróg publicznych oraz poprzez nie wyznaczone na rysunku planu ciągi komunikacyjne;
11) Realizacja nie mniej niż 2 miejsca postojowe na 100 m2 powierzchni użytkowej obiektów usługowych.
W świetle zatem zarzutu naruszenia § 9 ust. 1 pkt 8 lit. a i b mpzp tj. czy planowana inwestycja narusza zakaz nadbudowy budynków, prawidłowo organy uznały, że skoro część budynku jest przebudowywana, częściowo rozbierana i nadbudowywana o kilka kondygnacji, to nie może być zakwalifikowana jako sama zmiana konstrukcji dachu (§ 9 ust. 1 pkt 8 lit. a planu). Zapis zawarty w § 9 ust. 1 pkt 8a mpzp, dotyczący nadbudowy istniejących budynków, ogranicza tę nadbudowę do wynikającej wyłącznie ze zmiany konstrukcji dachu (dostosowania kątów nachylenia połaci dachowych do ustalonych zapisami mpzp 54o). Ewentualna zmiana wysokości budynku w wyniku podniesienia kalenicy, jest możliwa wyłącznie, gdy jest skutkiem korekty dachu, a nie nadbudowy, której efektem jest uzyskanie dodatkowych kondygnacji użytkowych. Natomiast zapis § 9 ust. 1 pkt 8b mpzp wymaga, aby w przypadku rozbudowy były kontynuowane rozwiązania w zakresie połaci dachowych i kątów ich nachylenia, jako kontynuacja istniejących rozwiązań (w budynku rozbudowywanym). Projekt budowlany przedstawia natomiast propozycję, że w ramach rozbudowy powstanie budynek o 7 kondygnacjach, przy czym istniejąca, niepoddawana nadbudowie część budynku ma 4 kondygnacje (a część istniejącego budynku, poddawana rozbiórce, rozbudowie i nadbudowie jest wyższa o około 2,8 m od pozostawianej części. Wobec tego nie można zakwalifikować takiego zwiększenia docelowej wysokości budynku, jako wynikającego tylko i wyłącznie ze zmiany konstrukcji dachu, gdyż w ramach tej rozbudowy i nadbudowy powstaną dodatkowe kondygnacje użytkowe. Inwestycja jest zatem niezgodna z zapisami planu, normującymi kwestie nadbudowy budynku rozbudowywanego.
Dodatkowo istotny jest § 9 ust. 1 pkt 8 lit. c, wskazujący zakaz przesuwania głównych połaci dachowych względem siebie w płaszczyźnie pionowej oraz realizacji połaci dachowych o różnym kącie nachylenia, co trafnie wskazał organ, gdyż za przesunięte w pionie względem połaci dachowych nad częścią istniejącą, (dla której wysokość, liczona od ustalonego przez projektanta poziomu 0,00 m tj. 877 m n.p.m., będzie wynosić około 10,4 m, por. rysunek Elewacje, karta 163, czerwona przerywana linia), należy uznać połacie dachowe nad rozbudowywaną częścią budynku, dla której wysokość kalenic ustalono na poziomach 19,53 m, 20,53 m, 22,43 m. Za główne połacie dachowe należy uznać te, ograniczone od góry przez główne kalenice. Na podstawie rysunku elewacji kalenice główne budynku to te na wysokości około 10,4 m (tj. nad istniejącą, niepodlegającą nadbudowie częścią budynku) oraz na wysokości 22,43 m (tj. nad rozbudowywaną częścią, kalenica ta ma długość około 52 m). Zatem połacie główne budynku są przesunięte względem siebie w pionie, co narusza ustalenia planu. Dodatkowo, niezgodnie z planem - zakazującym wprost realizacji połaci dachowych o różnym kącie nachylenia -zaprojektowano w rozbudowywanej części budynku połacie dachowe o kątach 26° i 50° (przy czym wartości te nawiązują do kątów nachylenia dachu części budynku, która ma zostać rozebrana/rozbudowana/nadbudowana, a nie do kątów nachylenia pozostawianej części budynku).
Powyższe wbrew argumentacji skargi wskazuje, iż w kontrolowanym przypadku ustalenia planu w powoływanych przepisach zakazują takiej rozbudowy budynku, która skutkowałaby powstaniem obiektu znacząco wyższego - obiektu, którego zmiana wysokości wynika nie tylko ze zmiany konstrukcji dachu, ale także wprowadza dodatkowe kondygnacje użytkowe, w efekcie w sposób niedopuszczalny górującego nad budynkiem istniejącym - co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Również wbrew argumentacji zawartej w skardze zgodnie z art. 3 pkt 6 Pb jako budowę - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Pojęcia rozbudowy i nadbudowy z woli ustawodawcy to dwa terminy określające różne prace budowlane, które jednak nie zostały zdefiniowane w ustawie. Jednak nadbudowa zawsze wiąże się ze zwiększeniem wysokości obiektu budowlanego. Jeżeli zaś prace obejmują zmianę powierzchni zabudowy - mamy do czynienia z jego rozbudową. Z kolei przebudowę zgodnie z art. 3 pkt 7a Pb stanowi wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zastosowana zatem przez organy interpretacja zapisów w/w mpzp mieści się i jest zgodna z tymi definicjami. Argumentacja skarżącego zmierza natomiast do przyjęcia niedopuszczalnej koncepcji w świetle § 9 ust. 1 pkt 8 lit. a i b oraz c mpzp, iż jeśli rozbudowa realizowana jest przez nadbudowę związaną ze zmianą konstrukcji dachu, to jest dopuszczalna, bez względu na istotną zmianę w zakresie liczby dodatkowych kondygncji.
Z kolei co do spornej powierzchni biologicznej czynnej stwierdzenie, że sporny teren jest terenem, na którym możliwa jest naturalna, nieograniczona wegetacja roślin, jest niewystarczające i zasadnie organy stwierdziły, że winno być poparte szczegółowymi informacjami co do szczególnie typu podłoża gruntowego oraz sposobu jego przygotowania pod ułożenie geokratek, celem zweryfikowania czy faktycznie możliwa jest naturalna wegetacja roślin na takim terenie. Przedmiotowa ekokrata, porośnięta trawą oraz urządzona w sposób zapewniający naturalną wegetację i retencję wód opadowych mogłaby zostać uznana za teren biologicznie czynny jednak po szczegółowym udokumentowaniu tej kwestii, w szczególności z projektu budowlanego nie wynika czy faktycznie, jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego w 100% można uznać teren nad garażem podziemnym, a dokładniej nad miejscami postojowymi nr [...] (karta 154), gdyż na żadnym z rysunków nie zaznaczono jak gruba będzie warstwa gruntu spoczywająca na tej powierzchni, co uniemożliwia jednoznaczne określenie czy będzie ona wystarczająca do zapewnienia naturalnej wegetacji roślin i retencji wód opadowych. Podnoszona okoliczność, że sporna geokrata spełnia warunki z racji jej charakterystyki czy oświadczeń projektanta lub producenta oraz iż jest to zwykła nawierzchnia trawiasta jest niewystarczająca w okolicznościach stwierdzonych braków co do wymaganej warstwy gruntu, tak aby uznać, iż zapewniona jest naturalna wegetacja (§ 3 pkt 22 rozporzadzenia).
Co natomiast do podnoszonego zarzutu w zakresie zezwolenia na wycinkę kolidujących z inwestycją drzew, winno ono stanowić załącznik do projektu budowlanego zgodnie z art. 83d ust. 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 Pb jako formy "uzgodnienia". Bez takiego zezwolenia decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu kolidującego z drzewami, byłaby decyzją warunkową, której możliwość realizacji zależałaby od decyzji organu właściwego do wydania zezwolenia na wycinkę. Ta jedynie okoliczność była zatem powodem stwierdzenia tego braku w projekcie.
Wbrew zatem argumentacji zawartej w skardze dokumenty złożone prze inwestora zawierały braki w zakresie precyzyjnego wskazania co faktycznie przewidziano do rozbiórki w świetle § 12 ust. 43 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Stąd także konieczne było żądanie dodatkowych przekrojów, gdyż niewystarczający był zaledwie jeden poprzeczny przekrój budynku o skomplikowanym układzie konstrukcyjnym, m. in. celem ustalenia wysokości pomieszczeń poddasza "2" (§ 12 ust. 1 pkt 24 ww. rozporządzenia). Stad zasadnie uznano projekt budowlany za niekompletny, w świetle art. 35 ust. 3 Pb. Wbrew argumentacji skargi, okoliczność, iż pomimo tych braków organ próbował odkodować i ustalić wymagane parametry bez tych precyzyjnych przekrojów, nie może sanować braków w tej dokumentacji.
Konkludując należy podkreślić, że projektowane zamierzenie inwestycyjne jest oczywiście niezgodne z obowiązującym planem miejscowym, z uwagi na plan budowy obiektu wyraźnie wyższego niż dotychczasowy, którego zmiana wysokości nie wynika nie tylko ze zmiany konstrukcji dachu ale ponadto wprowadza dodatkowe kondycje użytkowe, co również jest niedozwolone. Jest to samoistna przesłanka do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Niezależnie od tego należy też wskazać, że choć przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej rozbudowy, to jednak rozumienie tego zwrotu oznacza powiększenie istniejącego obiektu budowlanego, którego istota w wyniku rozbudowy winna być zachowana. Rozbudowa to bowiem rodzaj budowy, w wyniku którego powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego. W przedmiotowym wypadku mamy do czynienia z budową nowego obiektu z wykorzystaniem jedynie pewnych nieznacznych (uwzględniając parametry planowanego obiektu) elementów budynku dotychczasowego. Taki zakres robót należy zatem kwalifikować jako budowę nowego obiektu, a nie rozbudowę istniejącego. Jak zresztą wynika z projektu, sam projektant (T.I str. 7) użył w części opisowej zwrotu: "Zaprojektowano obiekt w kształcie litery L konstrukcyjnie i funkcjonalnie powiązany z obiektem istniejącym". Z powyższego wynika, że dla samego projektanta jest to budowa nowego obiektu, który jest jedynie powiązany z budynkiem istniejącym. Niemniej jednak nawet kwalifikacja przedmiotowych robót budowlanych jako rozbudowy, nie daje podstaw do udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na oczywistą ich sprzeczność z obowiązującym planem miejscowym, co szczegółowo opisano powyżej.
Z uwagi a to, wbrew podnoszonym argumentom w skardze, organy wyjaśniły niezbędne okoliczności faktyczne i precyzyjnie wskazały powody odmowy pozwolenia na inwestycję, wyjaśniając podstawę faktyczną i prawną, zarówno w zakresie niezgodności z mpzp jak i istotnymi brakami projektu.
Z uwagi na to Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.