II SA/Kr 1321/24

II SA/Kr 1321/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 51 ust 4  w zw z art 51 ust 1 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2022 poz 1225
par 208 a , par 209 ust 1 i ust 2 par 212 , par 216 , par 271
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję nr 330/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 lipca 2024 r., znak WOB.7721.231.2022.PWOL w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. II SA/Kr 1321/24
UZASADNIENIE
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myślenicach decyzją z 8 marca 2022 r., znak: SB.5160.5.2021.MG, wydaną m.in. na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego "M1" z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodociągowo-kanalizacyjną i centralnego ogrzewania oraz zewnętrzną infrastrukturą techniczną obejmującą: wewnętrzny układ komunikacyjny, miejsce na pojemniki do gromadzenia odpadów stałych, studnię kopaną i szczelny zbiornik fekalny okresowo wybieralny, posadowionego na działce nr [...] w S. oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. zarzuciła, że: 1) organ pierwszej instancji jest stronniczy, o czym świadczy przewlekłość postępowania (między wstrzymaniem robót budowlanych a nakazem przedstawienia projektu budowlanego zamiennego upłynęły prawie 2 miesiące); 2) odległość między drewnianymi ścianami zewnętrznymi dwóch budynków wynosi 13 m (5+8), podczas gdy § 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia WT wymaga 16 m, co – w razie zmiany zabudowy w przyszłości – zmuszałoby odwołującą się do zwiększenia odległości od granicy działki o dodatkowe 3 m.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 330/2024 z 30 lipca 2024 r., znak: WOB.7721.231.2022.PWOL, utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w trakcie budowy dokonano istotnych odstępstw od warunków i ustaleń określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę przez zmianę długości, szerokości i wysokości budynku, powierzchni użytkowej budynku oraz kubatury budynku. Decyzją nr 120/2020 z 27 listopada 2020 r. (ostateczna, niezaskarżona do sądu) PINB nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie do 26 lutego 2020 r. Przedłożone opracowanie spełnia warunki rozporządzenia WT. Najmniejsza odległość projektowanego budynku od granic działek sąsiednich wynosi 5 m. Budynek na działce sąsiedniej nr [...] znajduje się w odległości 14,16 m (k. 17 projektu budowlanego zamiennego, pismo projektanta k. 115 akt WINB), wobec czego minimalna odległość wymagana w § 271 ust. 1 rozporządzenia WT została zachowana. Projektant odniósł się do zagadnienia bezpieczeństwa pożarowego. Projektant zauważył, że budynek został zaprojektowany w kategorii zagrożenia pożarowego ZL IV i że stanowi on jedną klasę pożarową – odporności pożarowej "D", natomiast budynek został określony w projekcie jako niepalny, zabezpieczony lakierem ochronny UNIEPAL DREW SPECIAL FR do drewna i sklejki, klasyfikacja NRO – nierozprzestrzeniająca ognia (k. 12 projektu budowlanego zamiennego). Organ odwoławczy wskazał, że drewniane ściany budynku zostaną zgodnie z projektem budowlanym zamiennym zabezpieczone do NRO (stanu nierozprzestrzeniania ognia). Ponadto, jak wynika z Europejskiej Oceny Technicznej wyrobu budowlanego ETA-18/0489 z dnia 29 czerwca 2018 r. dokonanej przez Instytut Techniki Budowlanej, lakier ochronny przeznaczony jest do stosowania jako wyrób uniepalniający w celu poprawienia reakcji na ogień wyrób budowlanych z drewna lub drewnopochodnych, (k. 116-120 akt WINB). Tym samym zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia WT zastosowany w obiekcie materiał staje się nierozprzestrzeniającym ogień, co powoduje, że zachowane są odległości budynków w myśl § 272 ust. 1 na rzecz § 272 ust. 2 rozporządzenia WT, a więc 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy oraz 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Skoro odległość budynku do granicy działki sąsiedniej wynosi 5 m (k. 17 projektu budowlanego zamiennego), to wymagane odległości zostały zachowane. Przedłożony projekt zamienny spełnia też wymogi określone w § 20 ust. 4 planu miejscowego (uchwałą nr XV/91/2016 Rady Gminy Pcim z 29 lutego 2016 r. ze zm.) w zakresie wysokości zabudowy – budynek o wysokości 7,47 m (maksymalna nie większa niż 12 m), w zakresie wskaźnika terenu biologicznie czynnego – wynoszący 61,37% (minimalny procentowy udział powierzchni biologicznie czynnej 30%), w zakresie minimalnej powierzchni działki – powierzchnia 2512 m2 (minimalna powierzchnia 700 m2), w zakresie maksymalnej powierzchni zabudowy – w projekcie budowlanym wynosi 8,69% (maksymalna powierzchnia zabudowy 50%). Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2 lit. a planu miejscowego, kąt nachylenia połaci dachowej określony jako 20° do 50° (dwuspadowy dach o nachyleniu połaci wynoszącym 40°). Budynek spełnia również wymagania dotyczące kolorystki oraz pokrycia dachu. W ocenie organu odwoławczego prace, o których wspomina odwołująca się w piśmie z 5 października 2021 r., stanowiły roboty zabezpieczające przed warunkami atmosferycznymi (zob. ekspertyza robót koniecznych z 22 listopada 2021 r.). Zostały zakwalifikowane w projekcie budowlanym zamiennym jako prace konieczne. Odnosząc się do pisma odwołującej się z 17 sierpnia 2023 r., w którym podniesiono, że ściany budynku nie zostały zabezpieczone farbą ognioodporną przewidzianą w projekcie budowlanym, organ odwoławczy podkreśla, że z art. 51 ust. 4 oraz art. 55 ust. 1 pkt 2 Pb wynika, że po zakończeniu inwestycji prowadzonej na podstawie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych inwestor jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Tam właściwy organ m.in. bada, czy inwestycja została wykonana zgodnie z projektem budowlanym zamiennym i w razie stwierdzenia niezgodności w tym zakresie stosuje odpowiednio art. 51 Pb (art. 59 ust. 5 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 1 i 2 Pb).
W skardze J. M. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie:
1) art. 7 i art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 86 kpa przez ich niezastosowanie przejawiające się brakiem jakiejkolwiek analizy stopnia oddziaływania inwestycji na sąsiednią działkę nr [...], podczas gdy faktem jest, iż takie oddziaływanie występuje;
2) § 271 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia WT, albowiem odległość między drewnianymi ścianami zewnętrznymi dwóch budynków nie powinna być mniejsza niż 16 metrów, a tymczasem zgodnie z projektem budowlanym zamiennym budynki wykonane z bali drewnianych posadowione na sąsiedniej nieruchomości mają być oddalone o 5 m od granicy działki inwestora z działką skarżącej, a część budynków posadowionych na działce, której współwłaścicielem jest skarżąca również ma drewniane ściany zewnętrzne i budynki na działce współwłasności skarżącej umiejscowione są w odległości 8 metrów od granicy, co daje łącznie 13 m.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, sąd administracyjny ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji są przepisy art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej zwanej u.p.b., tj. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 471 z późn. zm.).
Postępowanie naprawcze toczące się w trybie art. 50 – 51 u.p.b. jest wieloetapowe. Na pierwszym etapie organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1.
W niniejszej sprawie postanowienie PINB w Myślenicach z dnia 29 września 2020 r. o wstrzymaniu robót budowlanych nastąpiło z tej przyczyny, że organ nadzoru budowlanego stwierdził, że sporny budynek jest realizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Kolejno, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 3 u.p.b., w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
W niniejszej sprawie decyzja nakładająca obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wydana została w dniu 27 listopada 2020 r. czyli przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.
W kolejnym etapie, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (jeżeli tak jak w sprawie niniejszej budowa nie została zakończona). Kontrolowane postępowanie, zakończone zaskarżoną decyzją, dotyczy tego właśnie etapu postępowania naprawczego tj. zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego.
Zasadniczy zarzut skargi dotyczy naruszenia przez zatwierdzony projekt § 271 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm., dalej zwane rozporządzeniem), poprzez niezachowanie właściwej odległości pomiędzy budynkiem skarżącej, a budynkiem dla którego zatwierdzony został projekt budowlany zamienny.
W tym miejscu przytoczyć zatem należy najistotniejsze przepisy rozporządzenia, dotyczące bezpieczeństwa pożarowego.
Zgodnie z § 208a rozporządzenia, określeniom użytym w rozporządzeniu: niepalny, niezapalny, trudno zapalny, łatwo zapalny, niekapiący, samogasnący, intensywnie dymiący odpowiadają klasy reakcji na ogień zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia. (ust. 1) Elementy budynku określone w rozporządzeniu jako nierozprzestrzeniające ognia, słabo rozprzestrzeniające ogień lub silnie rozprzestrzeniające ogień powinny spełniać, z zastrzeżeniem ust. 3, wymagania zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia. (ust. 2). W przypadku ścian zewnętrznych budynku, w tym z ociepleniem i okładziną zewnętrzną lub tylko z okładziną zewnętrzną, przez elementy budynku: nierozprzestrzeniające ognia - rozumie się elementy budynku nierozprzestrzeniające ognia zarówno przy działaniu ognia wewnątrz, jak i od zewnątrz budynku (ust. 3 pkt. 1).
Zgodnie z § 209 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe w rozumieniu § 226, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, dzieli się na mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowane kategorią zagrożenia ludzi, określane dalej jako ZL. Budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe, określane jako ZL, zalicza się do jednej lub do więcej niż jedna spośród następujących kategorii zagrożenia ludzi: ZL IV – mieszkalne.
Zgodnie z § 212 rozporządzenia, ustanawia się pięć klas odporności pożarowej budynków lub ich części, podanych w kolejności od najwyższej do najniższej i oznaczonych literami: "A", "B", "C", "D" i "E", a scharakteryzowanych w § 216.
Zgodnie z tabelką znajdującą się w ust. 2 § 212, dla niskich budynków ZL IV, wymagana klasa odporności pożarowej to klasa D.
W § 216 rozporządzenia określającym wymogi klasy odporności pożarowej elementów budynku, wskazano, że elementy budynku, odpowiednio do jego klasy odporności pożarowej, powinny spełniać, z zastrzeżeniem § 213 oraz § 237 ust. 9, co najmniej wymagania określone w poniższej tabeli - ściana zewnętrzna to klasa E I 30.
Natomiast w § 271 ust. 1 tabelarycznie przedstawiono odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, które nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż – w przypadku odległości pomiędzy budynkami NL (mieszkalnymi) – 8 metrów. Zgodnie z ust. 2, jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%.
W projekcie budowlanym (str. 13-14) wskazano, że budynek stanowi kategorię ZL IV, ściany i pokrycie niepalne, klasa odporności pożarowej D. Pokrycie dachu to blachodachówka, natomiast ściana z bali drewnianych od strony budynku skarżącej (na elewacji północnej) zostanie zabezpieczona lakierem ochronnym UNIEPAL – DREW SPECIAL FR do drewna osiągając tym samym klasyfikację NRO – nie rozprzestrzeniającą ognia. W aktach organu II Instancji (k. 116-120) znajduje się Europejska Ocena Techniczna tego preparatu, wraz z jego szczegółowym opisem oraz deklaracją właściwości użytkowych.
Zgonie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia pt. "Stosowane w rozporządzeniu określenia dotyczące palności i rozprzestrzeniania ognia oraz odpowiadające im klasy reakcji na ogień oraz klasy odporności dachów na ogień zewnętrzny" symbol "B-s1, d0" oznacza niezapalny element budynku lub wyrób budowlany. Jak natomiast wynika z przywołanego wyżej certyfikatu, "wyroby pokryte lakierem UNIEPAL – DREW SPECIAL FR w ilości co najmniej 200 g/m2 zostały sklasyfikowane w zakresie reakcji na ogień jako niezapalne (B-s1,d0)."
Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, odległość pomiędzy budynkami skarżącej oraz budynkiem legalizowanym wynosi 14,16 m, co oznacza, że odległość wymagana w § 271 rozporządzenia została zachowana. Projektant oświadczył, że elewacja północna (od strony budynku skarżącej), poprzez użycie wyżej opisanych zabezpieczeń staje się ścianą nie rozprzestrzeniającą ognia, i przyjął, że ściana budynku skarżącej od strony budynku legalizowanego jest ścianą rozprzestrzeniającą ogień. Zatem zgodnie z § 271 rozporządzenia, wymaganą odległość 8 metrów należy zwiększyć o 50% czyli do 12 metrów.
Odległość 16 metrów (czyli zwiększenie wymaganej ośmiometrowej odległości o 100%) byłaby wymagana, gdyby obie ściany zewnętrzne lub przekrycia dachu obu budynków były rozprzestrzeniające ogień.
Wobec powyższego zarzut skargi jest nieusprawiedliwiony.
W zaskarżonej decyzji organ dokonał także pełnej analizy projektu budowlanego w zakresie wymaganym w art. 34 ustawy prawo budowlane (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 782, art. 16) oraz art. 35 u.p.b., badając zgodność projektu miedzy innymi z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz odniósł się do zarzutów odwołania.
Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.