II SA/KR 1320/24

II SA/Kr 1320/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 35 ust 5  pkt 1 i ust 1 pkt 1 lit a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 lipca 2024 r., znak WI-I.7840.14.8.2024.EG w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Kr 1320/24
UZASADNIENIE
Wojewoda Małopolski decyzją z 29 lipca 2024 r., znak: WI-I.7840.14.8.2024.EG, wydaną po rozpatrzeniu odwołania M. i W. W., utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z 1 lutego 2023 r., znak: WA.6740.1.846.2022.KM, odmawiającą im zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę inwestycji "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną, budynku gospodarczego, zbiornika na nieczystości ciekłe, niwelacja terenu, całość jako zagroda gospodarstwa ekologicznego dla rolnika na działce nr [...], jedn. ewid [...] J. , obręb [...] Ł. ".
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał, że jego poprzednia (negatywna) decyzja została uchylona przez WSA w Krakowie (II SA/Kr 1599/23). Następnie organ odwoławczy wskazał, że w świetle uchwały Rady Gminy Jordanów nr XIV/89/04 z dnia 17 lutego 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Łętownia (Dz. U. Woj. Małopolskiego nr 59 poz. 765) działka inwestycyjna leży w "RP" – tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Ponieważ plan miejscowy nie definiuje: "rolniczej przestrzeni produkcyjnej", "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych" i "zabudowy siedliskowej", organ odwoławczy odwołał się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania (§ 4 ust. 1 lit. g - "obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej"; § 5 opisuje Ekologiczny System Obszarów Chronionych, a nie "ESTO") i stwierdził, że są to tereny szczególnie ochronione przed degradacją. Można wnioskować, że określona w planie miejscowym strefa opisana jako "ekologiczny system terenów otwartych" jest spełnieniem postanowień studium o konieczności określenia udziału terenów otwartych w ekologicznej strefie obszarów chronionych ("Dopuszcza się w ramach obszaru ESOCH realizację obiektów na terenie korytarzy ekologicznych oraz na terenach zieleni i wypoczynku, pod warunkiem, że: [...] c) udział terenów otwartych, nie zabudowanych i nie pokrytych substancją nieprzepuszczalną wyniesie co najmniej: dla obiektów związanych z nieuciążliwą działalnością gospodarczą 60 % działki, dla innych obiektów 75% działki w terenach o niskiej i średniej intensywności zabudowy". Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że § 19 ust. 3 i 4 zbliżony jest do § 18 dotyczącego m.in. terenów wód płynących, ciągów ekologicznych. Następnie stwierdził, że teren inwestycji stanowią niezabudowane nieruchomości gruntowe, a sąsiednie nieruchomości są również niezabudowane. Plan miejscowy nie oznaczył nieprzekraczalnej linii zabudowy i nie zawiera jakichkolwiek wskaźników zagospodarowania wskazujących na rozmiar możliwej nowej zabudowy (np. wskaźnika zabudowy, intensywności, dopuszczalnej wysokości obiektów itp.). § 19 ust. 3 planu miejscowego dotyczy tylko istniejącej zabudowy, tj. adaptacji struktury zabudowy siedliskowej przez wymianę kubatury (czyli w wyniku adaptacji kubatura obiektów pozostaje bez zmian), rozbudowę istniejących obiektów (nie powstają nowe obiekty). Plan miejscowy adaptuje tereny w obrębie strefy rolniczej oznaczone w planie RP i ustala dla nich funkcję ochronną w ramach "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych". Oznacza to, że przeznaczeniem terenów "RP" jest głównie szeroko pojęta dbałość o ekologiczny rozwój terenów zielonych. "Adaptować" oznacza słownikowo "przystosować się do nowych warunków". Jednocześnie, choć w rolniczej strefie produkcyjnej określono adaptację struktury zabudowy siedliskowej, to założono adaptację istniejących obiektów również do funkcji agroturystyki. Można zatem twierdzić, że § 19 ust. 3 planu miejscowego dotyczy już istniejącej zabudowy siedliskowej. Natomiast § 19 ust. 4 planu miejscowego stanowi o zakazie realizacji zabudowy niezgodnej z przeznaczeniem podstawowym. Realizacja nowej zabudowy zagrodowej możliwa jest w terenie do tego predysponowanym ("MR" - tereny zabudowy zagrodowej w obrębie działek siedliskowych; "TM2" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej).
Inwestycja dotyczy budowy nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nowego budynku gospodarczego na niezabudowanej działce ("zagroda gospodarstwa ekologicznego dla rolnika"). Organ odwoławczy podkreślił, że inwestorzy złożyli trzy wnioski o pozwolenie na budowę (dwa z 1 grudnia 2022 r., jeden z 22 grudnia 2022 r.) trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych jako trzech zagród dla trzech gospodarstw ekologicznych na trzech rożnych działkach (nr [...], nr [...], nr [...]), na co zwrócił WSA w Krakowie (II SA/Kr 1588/23). Sąd stwierdził wówczas, że zamiar wybudowania trzech budynków jednorodzinnych wskazuje zatem nie tyle na chęć zorganizowania sobie (jako rolnikowi indywidualnemu prowadzącemu gospodarstwo ekologiczne) miejsca zamieszkania ściśle związanego z miejscem pracy, ale na zamiar wybudowania trzech domów jednorodzinnych niemających charakteru siedliska (zagrody gospodarstwa ekologicznego dla rolnika). Jeden rolnik posiada jedno gospodarstwo rolne i jedno siedlisko w znaczeniu domu wraz z niezbędnymi zabudowaniami gospodarczymi. Tymczasem inwestorzy zamieszkują w budynku mieszkalnym nr [...] (działka nr [...]), obok na działce nr [...] znajduje się drugi budynek o nr [...]. Na działkach tych znajdują się inne budynki, co stanowi jedną działkę budowlaną, dla których jest prowadzona KW nr [...], z której wynika, że inwestorzy są właścicielami tych zabudowanych nieruchomości (Geoportal, dane adresowe z wniosku o pozwolenie na budowę). Planowana zabudowa w ocenie organu odwoławczego nie jest zgodna z § 19 ust. 2 planu miejscowego, bo jest sprzeczna z przeznaczeniem podstawowym terenu określonym jako "strefa rolniczej przestrzeni produkcyjnej". W terenach "RP" możliwa jest zabudowa zgodna z przeznaczeniem podstawowym - rolniczą produkcją (czyli np. silosy lub inne obiekty na zboże, szklarnie pod uprawy, akweny wodne/ zbiorniki otwarte na wodę wspomagające retencje wód opadowych i roztopowych, wiaty do przetrzymywania sprzętu rolniczego, budynki gospodarcze związane z produkcją rolną) oraz wymiana kubatury, rozbudowa istniejących obiektów w istniejących siedliskach w celu rozwoju rodzinnych gospodarstw zajmujących się m.in. produkcją zdrowej żywności, przetwórstwem rolno-spożywczym oraz agroturystyką. Zabudowa zagrodowa może być realizowana wyłącznie przez rolnika indywidualnego. Podstawowym przeznaczeniem terenów RP nie jest zabudowa zagrodowa, dlatego w celu umożliwienia rozwoju i utrzymania w dobrym stanie technicznym istniejącej zabudowy, w planie dookreślono taką możliwość.
W skardze M. W. wniosła o uchylenie powyższej decyzji i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie pozwolenia na budowę, zarzucając przy tym naruszenie:
1) art. 35 ust. 5 pkt 1 Pb w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu decyzji odmownej na podstawie niezgodności z planem miejscowym, podczas gdy plan miejscowy nie zawierał sformułowanego wprost zakazu zabudowy o określonych cechach;
2) art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Pb przez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu decyzji odmownej, podczas gdy nie doszło do wydania postanowienia o nałożeniu obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowalnym;
3) art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez zebranie i ocenę materiału dowodowego bez czynnego udziału strony, w szczególności w zakresie nieznanych ustawie cech podmiotowych skarżących, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ – opierając się na domniemaniach co do miejsca zamieszkania i stanu rodzinnego skarżących – postawił tezę o niedopuszczalności udzielenia im pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu skargi podniosła w szczególności, że WSA w Krakowie wcale nie przesądził, że małżeństwo rolników nie może skutecznie złożyć wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dla trzech odrębnych siedlisk rolnika. Gdyby organ odwoławczy prowadził postępowanie z udziałem strony, to dowiedziałby się, że skarżąca nie mieszka obecnie sama, a z członkami rodziny i że ma troje dzieci. Nie może być tak, że § 19 planu miejscowego nie przewiduje w ogóle możliwości zabudowy nowej, a jedynie jej adaptację, bo wówczas ust. 4 byłby zbędny. Zamiast wskaźników zagospodarowania autorzy planu miejscowego wprowadzili zakaz zabudowy stojącej w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym (ust. 4), który jest wystarczający dla uchronienia terenu przed zabudową wielorodzinną i obiektami produkcji pozarolniczej. Siedlisko rolnika nie może stać "w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym". Skarżąca podkreśliła, że przed organem pierwszej instancji wykazała, że jest rolnikiem indywidualnym, a przepisy Pb nie przewidują przesłanek podmiotowych wydania pozwolenia na budowę, a w szczególności ustalania stanu własności inwestora. Tymczasem w tym zakresie organ odwoławczy oparł się na domniemaniach wynikających z adresu podanego w odwołaniu i Geoportalu, co może naruszać przepisy o ochronie danych osobowych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.
Sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli tut. Sądu w sytuacji odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę ( tak jak obecnie). Wyrokiem z dnia 21.02.2024r. do sygn. akt II SA/Kr 1599/23 uchylono zaskarżoną decyzję Wojewody. W treści uzasadnienia Sąd wyeksponował wskazania mające być uwzględnionymi przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zauważając, że w przedłożonych aktach administracyjnych brak jest rysunku planu miejscowego, którego wykładni organy dokonywały jedynie w oparciu o tekst uchwały – Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Wojewody będzie dołączenie do akt sprawy załącznika graficznego planu, wyjaśnienie znaczenia nazwy własnej użytej w tekście planu " Ekologiczne Systemy Terenów Otwartych". Organ odwoławczy zobowiązany będzie także rozważyć celowość ( dla dokonania kompleksowej wykładni planu) dołączenia do akt sprawy tekstu i rysunku Studium.
Dostrzec należy, że powyższe wskazania były dla organu odwoławczego oraz dla obecnie rozpoznającego sprawę Sądu wiążące, a to z uwagi na art. 153 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Jednocześnie trzeba zauważyć, że Sąd w sprawie II SA/Kr 1599/23 nie przesądził ostatecznie kierunku wykładni planu miejscowego oraz kierunku rozstrzygnięcia; nakazał jedynie ponownie przeanalizować tekst Planu łącznie z rysunkiem i legendą, ewentualnie wykorzystując Studium.
W świetle powyższego wskazać należy, że organ odwoławczy dołączył do akt administracyjnych ( e-paczka) zarówno tekst i rysunek Studium, jak i rysunek Planu miejscowego, przeprowadzając równocześnie analizę tych dokumentów. W konsekwencji Wojewoda podjął takie samo rozstrzygnięcie, jak uprzednio.
Sąd, w wyniku dokonania ponownej analizy przedłożonych dokumentów, podziela w pełni stanowisko Wojewody.
Na wstępie należy wspomnieć o pewnych zasadach interpretacji przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., nakazującego organom architektoniczno – budowlanym sprawdzenie zgodności projektu z planem miejscowym. Zgodność projektu budowlanego z planem miejscowym jest podstawowym warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ( wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r. II OSK 628/17 LEX nr 2444374). W sprawie II SA/Kr 1599/23 z wiążącymi wytycznymi tut. Sąd powiedział, że ustawodawca określając w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym a ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu, może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ( wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 czerwca 2023 r. II SA/Łd 145/23 LEX nr 3579977 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 maja 2024 r. II SA/Kr 503/24 LEX nr 3728689). Odnośnie wykładni planu miejscowego, w wyroku z dnia 15 lipca 2016 r. II OSK 2775/14 LEX nr 2102240 NSA wskazał, że: "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza m.in., że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że postanowienia szczegółowe obowiązującego planu, mają znaczenie pierwszorzędne i to one powinny decydować o wykładni i kontroli decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę z ustaleniami planu miejscowego". Zaznaczenia także wymaga w tym kontekście, że ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Dokonując interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy posługiwać się nie tylko wykładnią językową, ale również celowościową i systemową. Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość ( tak wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r. II OSK 1016/19, LEX nr 3072422 ).
Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego - zabudowa zagrodowa gospodarstwa ekologicznego dla rolnika, o którą chodzi w tej sprawie ( bo inwestor wystąpił jeszcze z podobnymi wnioskami odnośnie dwóch innych działek leżących na terenie tego samego planu, o czym Sądowi wiadomo z urzędu) - miałaby mieć miejsce na terenie działki nr [...], obr[...], Ł. . Plan miejscowy to uchwała nr XIV/89/09 Rady Miejskiej Gminy Jordanów z dnia 17 lutego 2004 r. (dalej "Plan"). Działka leży na obszarze oznaczonym symbolem RP- tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej.
Przechodząc do ustaleń planistycznych, trzeba w ogólności zauważyć, że Plan jest napisany w sposób mogący na pierwszy rzut oka sprawiać niejakie trudności. Stąd też Sąd, kontrolując stanowisko Wojewody, dokonał reinterpretacji Planu posługując się tak jego brzmieniem literalnym, jak i wykładnią celowościową. Stąd koniecznym jest przytoczenie jego zapisów; także tych, które bezpośrednio nie dotyczą wskazanego konkretnego obszaru.
Wskazać zatem należy, że w punkcie 1 uchwały nr XIV/89/2004 Rady Gminy w Jordanowie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. dla Sołectwa Ł. (Małop.2004.59.765) wymieniono jej rozdziały (Rozdział 1 "Przepisy ogólne", Rozdział 2 "Ustalenia dotyczące rysunku planu", Rozdział 3 "Ustalenia dotyczące wpływu eksploatacji górniczej na obszarze opracowania", Rozdział 4 "Ustalenia ogólne w zakresie lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz urządzenia terenu", Rozdział 5 "Ustalenia ogólne dla terenów przeznaczonych dla realizacji celów publicznych", Rozdział 6 "Ustalenia dla terenów infrastruktury komunalnej", Rozdział 7 "Ustalenia dla terenów leśnych, rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz zieleni urządzonej", Rozdział 8 "Ustalenia ogólne dotyczące zagospodarowania wynikających z potrzeb ochrony kulturowej i środowiskowej", Rozdział 9 "Ustalenia szczegółowe dotyczące przeznaczenia i warunków zagospodarowania dla terenów w obrębie strefy zainwestowania wiejskiego", Rozdział 10 "Przepisy przejściowe i końcowe").
Podkreślenia już w tym miejscu wymaga odrębność regulacji objętej przepisami Rozdziału 7 - "Ustalenia dla terenów leśnych, rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz zieleni urządzonej" ( do którego należy obszar RP) - od unormowań Rozdziału 9 - "Ustalenia szczegółowe dotyczące przeznaczenia i warunków zagospodarowania dla terenów w obrębie strefy zainwestowania wiejskiego".
W punkcie 2. uchwały wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. obejmuje obszar strefy: zainwestowania wiejskiego, rolniczej przestrzeni produkcyjnej, lasów zgodnie z ustanowioną granicą polno - leśną o ogólnej powierzchni 2249 ha ustaloną w przyjętym uchwałą Rady Gminy J. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów".
Czytając powyższe - warto zwrócić uwagę na wyodrębnienie strefy zainwestowania wiejskiego od strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej.
W punkcie 3. uchwały ustalono generalne zasady rozwoju poszczególnych funkcji oraz rozwoju miejscowości:
- utrzymanie rolnictwa jako głównej funkcji wsi Ł., rozwój rolnictwa opartego na indywidualnych gospodarstwach rolnych jako rolnictwo górskie o kierunku hodowlano - uprawowym z chowem bydła i trzody chlewnej oraz uprawą zbóż, okopowych i pastewnych oraz trwałych użytków zielonych,
- utrzymanie zwartych kompleksów leśnych w obrębie grzbietów ł. G. i Z. jako ważnych ogniw ekologicznych, pomiędzy B. Ż. a W. Ustala się pielęgnację i poprawę złożonej struktury drzewostanów w dostosowaniu do warunków siedliskowych oraz funkcji ochronnych lasów. Ustala się zwiększanie zadrzewień ochronnych na wszelkich stromych, osuwiskowych i wysoko położonych stokach oraz jarach, ochronę walorów widokowych w obrębie eksponowanych stoków i wierzchowin oraz ich rekreacyjne wykorzystanie,
- pełną rekonstrukcję i utrzymanie obudowy biologicznej wzdłuż potoków Ł., K. i ich dopływów oraz zachowanie koryt rzecznych w stanie naturalnym, przy umocnieniu linii brzegowej materiałami pochodzenia miejscowego. Zakaz sytuowania obiektów nie związanych z przeznaczeniem podstawowym za wyjątkiem obiektów hydrotechnicznych oraz małych elektrowni wodnych,
- koncentracja zabudowy w dolinach rzek i wyznaczonych miejscach oraz nie rozpraszanie jej na stokach. Rozwój mieszkalnictwa następował będzie w formie zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej nawiązującej do form architektury regionalnej,
- adaptacja usług istniejących, a dla rozwoju nowych usług z zakresu handlu, oświaty i turystyki zabezpiecza się w planie odpowiednie tereny.
Z punktu widzenia niniejszej sprawy istotny jest zapis o koncentracji zabudowy w dolinach rzek i wyznaczonych miejscach.
Jak postanowiono w § 1 pkt b uchwały celem regulacji zawartych w ustaleniach planu jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania.
Zgodnie z § 2a) uchwały rozwiązania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. przewidują możliwości zagospodarowania terenów i ich struktury funkcjonalno - przestrzennej, określone ustaleniami tekstowymi i rysunkiem planu, które zawierają zakazy, nakazy a także zalecenia i warunki dopuszczenia odstępstw od zakazów, nakazów związanych ze sposobem zagospodarowania terenu głównie pod kątem realizacji celów usługowych, w tym lokalnych i ponad lokalnych celów publicznych oraz wymogów kształtowania ładu przestrzennego.
Stosownie zaś do § 3 ust. 1 uchwały rozwiązania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł., o których mowa § 2 są regulowane ustaleniami, stanowiącymi treść niniejszej uchwały i jej załącznikiem rysunkiem planu Ł. w skali 1:10000.
Zacytowania wymaga również § 5 ust. 1 i 2 uchwały: "Ilekroć mowa o: ustaleniu określonego przeznaczenia oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, oznacza to zakaz realizacji innego przeznaczenia oraz innego zagospodarowania terenu". "Ilekroć mowa o:
a) przeznaczeniu podstawowym - rozumie się przez to takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym terenie, wyznaczonym liniami rozgraniczającymi,
b) przeznaczeniu dopuszczalnym - rozumie się przez to przeznaczenie inne niż podstawowe, które uzupełniają i wzbogacają funkcję a nie powodują kolizji z przeznaczeniem podstawowym".
W myśl § 6 ust. 3 uchwały legenda rysunków planu stanowi informację o oznaczeniach, które mają charakter obowiązujący i obejmuje m.in. linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnym sposobie zagospodarowania, oznaczenie granicy "strefy ochrony krajobrazu", oznaczenia cyfrowe i literowe przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego oraz "inne oznaczenia uzupełniające".
W rozdziale 7 tekstu planu zatytułowanym "Ustalenia dla terenów leśnych, rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz zieleni urządzonej" w § 19 ustalono:
1. "W granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. adaptuje się tereny w obrębie strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej oznaczonym symbolem na rysunku planu RP ustalając dla całych zasobów funkcję ochronną w ramach "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych".
2. Dla terenów wyznaczonych w ust. 1 ustala się zasady gospodarki określające metody zagospodarowania mające na celu utrwalenie stanu istniejącego rozłogów szczególnie:
a) dbałość o stan zdrowotny i sanitarny kompleksów rolnych,
b) preferowanie naturalnego płodozmianu oraz ograniczenie do niezbędnego minimum chemicznych zabiegów agrotechnicznych,
c) ograniczenie regulacji stosunków wodnych,
d) ograniczenie trwałego odwadniania bagien i oczek śródpolnych,
e) kształtowanie struktury przestrzennej zieleni śródpolnej zgodnie z warunkami siedliskowymi, w kierunku powiększenia różnorodności biologicznej i zwiększenia odporności zasobów na czynniki destrukcyjne,
f) stosowanie indywidualnych sposobów gospodarowania ukierunkowanych na produkcję zdrowej żywności.
3. Ustala się adaptację struktury zabudowy siedliskowej poprzez umożliwienie wymiany kubatury, rozbudowy istniejących obiektów preferując rozwój rodzinnych gospodarstw w kierunku towarowości: produkcji zdrowej żywności oraz agroturystyki.
4. Wprowadza się zakaz zabudowy, która stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym".
Natomiast w Rozdziale 9 zatytułowanym: "Ustalenia szczegółowe dotyczące przeznaczenia i warunków zagospodarowania dla terenów w obrębie strefy zainwestowania wiejskiego" – omawia się tereny przeznaczone do zabudowy. Są to obszary:
- TM1 - z przeznaczeniem podstawowym – mieszkalnictwo w zabudowie jednorodzinnej wraz z usługami i infrastrukturą techniczną oraz parkingami niezbędnymi do ich funkcjonowania;
- TM2 – z przeznaczeniem podstawowym – mieszkalnictwo w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, wraz z usługami i infrastrukturą techniczną oraz parkingami niezbędnymi do och funkcjonowania (przeznaczenie dopuszczalne to m.in. agroturystyka);
- TML – z przeznaczeniem podstawowym – mieszkaniowym o niskiej intensywności zabudowy o charakterze letniskowym infrastrukturą techniczną oraz parkingami niezbędnymi do ich funkcjonowania;
-MR – z przeznaczeniem podstawowym – mieszkaniami wraz z towarzyszącymi obiektami gospodarczymi, rolniczą działką siedliskową i infrastrukturą techniczną oraz parkingami niezbędnymi do ich funkcjonowania; przeznaczenie dopuszczalne to m.in. agroturystyka.
W tym samym rozdziale mieszczą się zapisy o terenach przeznaczonych pod usługi – TU1, TU2, TUS ( usługi sportu i rekreacji).
Przechodząc teraz do rysunku Planu ( na którym na papierowym wydruku w aktach sądowych na pomarańczowo zaznaczono, w ślad za oznaczeniem organu, położenie działki skarżącej) – wskazać trzeba, że sporządzony jest na mapie czarno – białej. Jak wynika z legendy, w zakresie obejmującym tereny mamy do czynienia z dwoma strefami: pierwsza nazwana "obszary zainwestowania" i druga nazwana "środowisko przyrodnicze". W ramach pierwszej wyróżniono: TM1 – tereny zabudowy mieszkaniowej, TM2 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, MR – tereny zabudowy zagrodowej w obrębie działek siedliskowych, TML – tereny budownictwa letniskowego i, mówiąc najogólniej, tereny usług. W ramach drugiej wskazano tereny RP – rolniczej przestrzeni produkcyjnej, tereny PGL – lasów państwowych, LP- tereny lasów prywatnych, LPd – tereny przeznaczone pod zadrzewienia i zakrzewienia, ZP – tereny parków oraz zieleni urządzonej towarzyszącej usługom, ZE – tereny użytku ekologicznego i tereny wód płynących.
Warto zauważyć, że podział na strefy: zainwestowania oraz rolniczej przestrzeni produkcyjnej i lasów zarysował się w cytowanym punkcie 2-gim tekstu uchwały. Legenda rysunku Planu czyni to rozróżnienie jeszcze wyraźniejszym; w szczególności wyraźnie separuje strefę zainwestowania z wszelkimi terenami przeznaczonymi m.in. pod zamieszkanie ( obojętnie czy w formie mieszkalnictwa jednorodzinnego, czy zabudowy zagrodowej) od środowiska przyrodniczego, z kluczowymi dla interpretacji terenami rolniczej przestrzeni produkcyjnej.
Zatem nawet nie interpretując jeszcze § 19 uchwały, a mając na uwadze samą legendę rysunku planu można dojść do przekonania, że tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej co do zasady nie są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową czy usługową.
Przechodząc do samego rysunku planu i analizując jego oznaczenia, należy dojść do wniosku, że tereny strefy zainwestowania, w tym mieszkaniowe, są położone wzdłuż głównej drogi lub dróg bocznych, generalnie w dolinach. Natomiast tereny środowiska przyrodniczego, w tym przede wszystkim tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz lasów, położone są wyżej, na stokach. Działka skarżącej leży w terenie RP odległym od terenów zabudowy, na stoku.
Patrząc zatem na rysunek Planu, jawi się tutaj zamysł planistyczny wyraźnego wyodrębnienia tych dwóch stref ( zainwestowania i środowiska przyrodniczego). Potwierdzenie tego znajdziemy w punkcie 3 tekstu Planu wskazującym na zasady rozwoju poszczególnych funkcji oraz zasady rozwoju miejscowości. Wskazano tam między innymi na koncentrację zabudowy w dolinach rzek i wyznaczonych miejscach oraz nie rozpraszanie jej na stokach. W takim kontekście należy spojrzeć teraz na zapisy § 19. W punkcie 1 wskazano: "W granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. adaptuje się tereny w obrębie strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej oznaczonym symbolem na rysunku planu RP ustalając dla całych zasobów funkcję ochronną w ramach "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych". Nawiązuje to do kolejnej generalnej zasady z punktu 3-go Planu, a to "utrzymanie rolnictwa jako głównej funkcji wsi Ł.".
Pojęcie "rolnicza przestrzeń produkcyjna" pojawiło się w tekście Studium w punkcie 26 "kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej", jednak bez definiowania tego pojęcia. Natomiast więcej można, w ślad za Wojewodą, dostrzec w uchwale nr XIV/104/2000 Rady Gminy J. 28.04.2000r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J. zamieszczona w e-paczce). W § 4 tej uchwały uznano za obszary wrażliwe, wymagające szczególnych polityk zagospodarowania przestrzennego - m.in. obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej rozciągające się na stokach dolin potoków wraz z dopływami – są poszatkowane utrwalonymi miedzami stanowiącymi istotny element ochrony przeciwerozyjnej. Występują tu prawie wszystkie gatunki drzew, krzewów i bylin, jakie opisano w lasach. Miedze i skarpy stanowią istotny element systemu ekologicznego tak z punktu widzenia gospodarki rolnej jak i zachowania równowagi biologicznej w naturalnym środowisku.
Powyższy cytat wyjaśnia poniekąd, skąd w Planie przyporządkowanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej do środowiska przyrodniczego wraz z lasami i użytkami ekologicznymi.
Dalej: w omawianym punkcie Planu ( pkt. 1) ustanawia się dla całych zasobów rolniczej przestrzeni produkcyjnej funkcję ochronną w ramach "Ekologicznego Systemu terenów Otwartych". W zaleceniach dla Wojewody Sąd uprzednio rozpoznający sprawę nakazał wyjaśnienie źródła tego pojęcia. Wojewoda wskazał, że podobne pojęcie występuje w cytowanej uchwale w sprawie uchwalenia Studium, a to Ekologiczny System Obszarów Chronionych Gminy J. (ESOCGJ). Istotnie, w § 5 tej uchwały jest mowa o ESOCGJ, ale zgodnie z § 5 pkt 2 obejmują one tereny i obiekty o najwyższych wartościach zasobów środowiska przyrodniczego objęte ochroną prawną, które stanowią obszary węzłowe ESOCH oraz lokalne wartości zasobów środowiska przyrodniczego chronione przepisami prawa miejscowego, które stanowią korytarze ekologiczne zapewniające powiązania między obszarami węzłowymi ESOCH oraz tereny zieleni i wypoczynku wspomagające oddziaływania obszarów węzłowych. Tak więc te definicje nie przystają wprost do określenia Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych użytego w Planie. Wobec braku definicji w tekście uchwały należy ostatecznie uznać, że jest to określenie autonomiczne dla Planu, jakkolwiek nie zdefiniowane. Czytając zatem ten zapis literalnie, w punkcie tym chodzi o to, że rolnicza przestrzeń produkcyjna ma pełnić funkcję ochronną w systemie terenów otwartych, czyli po prostu chronić tereny otwarte. Jak się wydaje, określenie "terenów otwartych" nie wymaga bliższego wyjaśnienia.
Kolejne trzy punkty § 19 brzmią:
"2. Dla terenów wyznaczonych w ust. 1 ustala się zasady gospodarki określające metody zagospodarowania mające na celu utrwalenie stanu istniejącego rozłogów szczególnie:
a) dbałość o stan zdrowotny i sanitarny kompleksów rolnych,
b) preferowanie naturalnego płodozmianu oraz ograniczenie do niezbędnego minimum chemicznych zabiegów agrotechnicznych,
c) ograniczenie regulacji stosunków wodnych,
d) ograniczenie trwałego odwadniania bagien i oczek śródpolnych,
e) kształtowanie struktury przestrzennej zieleni śródpolnej zgodnie z warunkami siedliskowymi, w kierunku powiększenia różnorodności biologicznej i zwiększenia odporności zasobów na czynniki destrukcyjne,
f) stosowanie indywidualnych sposobów gospodarowania ukierunkowanych na produkcję zdrowej żywności.
3. Ustala się adaptację struktury zabudowy siedliskowej poprzez umożliwienie wymiany kubatury, rozbudowy istniejących obiektów preferując rozwój rodzinnych gospodarstw w kierunku towarowości: produkcji zdrowej żywności oraz agroturystyki.
4. Wprowadza się zakaz zabudowy, która stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym.
W ocenie Sądu z powyższych zapisów Planu należy wyłonić przeznaczenie podstawowe. Jest ono określone przede wszystkim w punkcie 2-gim. Określono tam zasady gospodarki w rolniczej przestrzeni produkcyjnej mające na celu "utrwalenie stanu istniejącego rozłogów", wymienione w szczególności w podpunktach a-f. Sformułowanie "rozłogi" nie zostało zdefiniowane w Planie, natomiast zgodnie z definicją w słowniku internetowym języka polskiego oznacza ono "rozległy obszar". Innymi słowy, w przeznaczeniu podstawowym określone w Planie zasady gospodarki na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej mają na celu utrwalenie istniejących rozległych obszarów; należy tak gospodarować na tych terenach, żeby je zachować. Nadto w przeznaczeniu podstawowym znalazło się miejsce na zachowanie istniejącej zabudowy siedliskowej (punkt 3), przy czym dopuszczono jedynie powiększenie jej kubatury oraz jej rozbudowę z uwzględnieniem preferowanych kierunków ( gospodarstwa rodzinne produkujące zdrową żywność i agroturystyka).
Na tle powyższego należy zinterpretować zapis punktu 4-go, a to zakaz zabudowy, która stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym. W ocenie Sądu ( a także organów) – sprzeczną z przeznaczeniem podstawowym, a to z ochroną otwartych terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej i pozostawieniem jedynie już istniejących siedlisk – będzie nowa zabudowa mieszkaniowa; obojętnie, czy jednorodzinna, czy też zagrodowa lub ewentualnie letniskowa. Zapis ten bowiem czyni skutecznym zamysł planistyczny dekodowany od początku rozważań, a więc podział na rysunku planu na strefę zainwestowania i strefę środowiska przyrodniczego ( z terenami RP), z umieszczeniem tej ostatniej przede wszystkim na stokach, a strefy zainwestowania w dolinach; wyraźny zapis planu o koncentracji zabudowy w dolinach rzek i wyznaczonych miejscach i nie rozpraszania jej na stokach. Także określenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej w uchwale w sprawie Studium, odnoszące się do przestrzeni na stokach i wskazujące na istotność ekologiczną tych terenów – współgra z późniejszymi zapisami Planu o rozłogach (rozległych obszarach). W ocenie Sądu wszystko powyższe wyklucza przyjęcie, że jest dozwolona jakakolwiek nowa zabudowa mieszkaniowa/zagrodowa, gdyż jest sprzeczna z określonym wyżej przeznaczeniem podstawowym. Nowa zabudowa siedliskowa może powstać jedynie w strefie zainwestowania.
Podsumowując ten wątek Sąd podziela dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię analizowanych przepisów planu miejscowego, zgodnie z którym w terenach RP stanowiących strefę rolniczej przestrzeni produkcyjnej z ustaloną funkcją ochronną w ramach "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych" dopuszczono jedynie:
- zabudowę zgodną z przeznaczeniem podstawowym - rolniczą produkcją na terenach otwartych (czyli np. silosy lub inne obiekty na zboże, szklarnie pod uprawy, wiaty do przetrzymywania sprzętu rolniczego, niewielkie budynki gospodarcze związane z produkcją rolną);
- adaptację struktury zabudowy zagrodowej w istniejących siedliskach (a nie na działkach niezabudowanych) w celu rozwoju rodzinnych gospodarstw w kierunku towarowości, zajmujących się m.in. produkcją zdrowej żywności, przetwórstwem rolno-spożywczym oraz agroturystyką.
Dokonując interpretacji tekstu Planu Sąd posługiwał się zarówno jego literalnym odczytaniem, jak i sięgał do wykładni celowościowej, która wzmacniała rezultaty wykładni językowej, co pozwoliło upewnić się, że istniejące w Planie zakazy nie zostały zinterpretowane w sposób rozszerzający. Jak już wyżej wspomniano, zamysł uchwałodawcy jest czytelny i wobec tego prawidłowo organy uznały, że wniosek skarżącej jest niezgodny z zapisami planu miejscowego, co czyniło koniecznym odmowę jego uwzględnienia.
Na marginesie i wyłącznie dla zakwestionowania twierdzeń skarżącej, że jest to siedlisko – zagroda gospodarstwa ekologicznego dla rolnika, trzeba wskazać, co Sądowi jest wiadomo z urzędu, że skarżąca wystąpiła o pozwolenie na budowę 3-ch takich budynków mieszkaniowych jednorodzinnych "zagród gospodarstwa ekologicznego dla rolnika" na trzech działkach położonych w terenach RP ( sprawa niniejsza; sprawa II SA/Kr 1318/24, gdzie nieprawomocnie oddalono skargę na odmowę udzielenia pozwolenia na budowę z podobnych przyczyn oraz sprawa II SA/Kr 1319/24, zawieszona). W sprawie II SA/Kr 1588/23, gdzie pierwotnie także uchylono decyzje do ponownego rozpoznania, czego kontynuacją jest sprawa II SA/Kr 1319/24, Sąd komentując wspomnianą okoliczność podkreślił, że "zamiar wybudowania trzech budynków jednorodzinnych wskazuje zatem nie tyle na chęć zorganizowania sobie jako rolnikowi indywidualnemu prowadzącemu gospodarstwo ekologiczne miejsca zamieszkania ściśle związanego z miejscem pracy, ale na zamiar wybudowania trzech domów jednorodzinnych nie mających charakteru siedliska (zagrody gospodarstwa ekologicznego dla rolnika. Albowiem jeden rolnik posiada jedno gospodarstwo rolne i jedno siedlisko w znaczeniu domu wraz z niezbędnymi zabudowaniami gospodarczymi". Jakkolwiek jest to okoliczność uboczna, nie będąca relewantną dla rozstrzygnięcia sprawy ( w znaczeniu interpretacji Planu), to jednak powoduje dostrzeżenie pewnej sytuacji nie do końca zgodnej z deklaracjami skarżącej.
Na marginesie należy też wskazać, że błędne jest też stanowisko skarżącej kwestionujące ustalanie przez organ cech podmiotowych inwestorów. Jednolicie bowiem w orzecznictwie i literaturze przyjmuje się obecnie, że zabudowa zagrodowa (siedliskowa) to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza, pełniący dwie funkcje – miejsce zamieszkania rolnika i jego rodziny, a zarazem miejsce pracy.
Oznacza to, że zabudowanie niezabudowanej dotąd działki rolnej, pod warunkiem oczywiście zgodności z planem miejscowym lub ustalonymi warunkami zabudowy, jest dopuszczalne, gdy rolnik indywidualny zamierza wznieść obiekty mające być rzeczywistą częścią prowadzonego przez tegoż rolnika gospodarstwa. Zagroda musi stanowić zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego. Zatem oczywista jest tu waga także i aspektu podmiotowego, wbrew zarzutom skargi.
W konsekwencji stwierdzenia powyżej opisanych prawidłowych działań i konkluzji organu odwoławczego, nie było celowe odnoszenie się przez Sąd do pozostałych podnoszonych przez skarżącą kwestii, takich jak zagadnienie rzekomo nieuprawnionego i wadliwego użycia danych osobowych.
Podsumowując, ponownie dokonaną przez organ II instancji analizę i przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów planu miejscowego Sąd ocenił jako prawidłową i wystarczająco precyzyjną.
Uzasadnioną przyczyną odmowy wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę był w sprawie brak możliwości pogodzenia zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami m.p.z.p. Wyprowadzone przez organ wnioski mają wystarczające pokrycie w zgromadzonych aktach administracyjnych.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Analiza akt administracyjnych oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwala na przyjęcie, że organ II instancji rozpoznał sprawę na nowo w jej całokształcie, stosownie do wymogów wynikających z art. 15 K.p.a. Zdaniem Sądu organ II instancji nie naruszył wskazanych w skardze norm art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 ani art. 80 K.p.a. Nie były też zasadne zarzuty naruszenia art. 35 ust. 5 pkt 1 i ust. 1 pkt 1 lit. a P.b.
Wobec powyższego na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.