II SA/Kr 1320/16

II SA/Kr 1320/16 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2017-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący sprawozdawca/
Beata Łomnicka
Jacek Bursa
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 2031
art. 17 ust 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
art. 16 ust 1 i 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Beata Łomnicka Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M.S. na postanowienie Wojewody [....] z dnia 2 września 2016 r., znak: [....] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności skargę oddala.
Uzasadnienie
Starosta N. po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Miasta N. wydał w dniu 14 kwietnia 2016 r. decyzję Nr [...] , znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi gminnej km 0+036.00 - 0+327.50 wraz z odwodnieniem drogowym, budową sieci oświetlenia ulicznego, budową kanału technologicznego oraz przebudową sieci energetycznej i teletechnicznej na granicy Miasta N. i Gminy S. w N. i S.
Na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych 18 kwietnia 2016 r. inwestor - Burmistrz Miasta N. wystąpił do Starosty N. o nadanie ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając go ważnym interesem społecznym i gospodarczym.
Starosta N. uznał wniosek inwestora za zasadny i 18 kwietnia 2016 r. wydał postanowienie znak: [...] o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności opisanej wyżej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
W uzasadnieniu swojego postanowienia Starosta powołał się na wystąpienie interesu gospodarczego i społecznego.
Wystąpienie interesu gospodarczego zostało uzasadnione możliwością utraty zewnętrznego finansowania robót budowlanych przez podmiot prywatny, związany umową z Gminą Miasto N. Z treści pisma z 23 grudnia 2015 r. adresowanego do Burmistrza wynika, iż Spółka N. zażądała od Burmistrza Miasta N. określenia terminu realizacji inwestycji ze względu na konieczność zabezpieczenia środków finansowych w budżecie Spółki. W kolejnym piśmie z 8 marca 2016 r. Spółka [...] zastrzegła możliwość wycofania się z finansowania inwestycji w przypadku przedłużającego się terminu przystąpienia do realizacji robót budowlanych. Ponadto uzasadnionym interesem gospodarczym jest wpływ inwestycji drogowej na przyspieszenie rozwoju gospodarczego południowej części Miasta N. w związku z planami inwestycyjnymi właścicieli gruntów zlokalizowanych w otoczeniu planowanej inwestycji.
W zakresie interesu społecznego wskazano na konieczność poprawy bezpieczeństwa ruchu kołowego i pieszego w rejonie skrzyżowania w związku z wysoką kolizyjnością istniejącego rozwiązania komunikacyjnego i realnym ryzykiem zdarzeń o charakterze śmiertelnym. Konieczna jest także poprawa parametrów technicznych istniejącej drogi gminnej, która w chwili obecnej nie spełnia wymogów stawianych drogom tej kategorii.
Na postanowienie to zażalenie złożyli A.T. , M.S. i Wójt Gminy S .
M.S. zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 ww. ustawy i wniósł o uchylenie wydanego przez Starostę postanowienia i wydanie postanowienia o odmowie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, bądź o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W ocenie żalącego brak jest uzasadnionego interesu społecznego i gospodarczego, który uzasadniałby pilną realizację inwestycji jeszcze przed dokonaniem weryfikacji prawidłowości decyzji Starosty. Inwestycja drogowa realizowana jest w celu zapewnienia odpowiedniej obsługi komunikacyjnej dla przedsięwzięcia komercyjnego, tj. planowanego centrum handlowo-usługowego, którego inwestorem jest Spółka [...] . Wstrzymanie się z realizacją drogi gminnej do czasu zweryfikowania decyzji nie spowoduje żadnego uszczerbku dla interesu społecznego, a wręcz przeciwnie będzie równoznaczne z jego wypełnieniem, bowiem w interesie społecznym leży dokonanie wnikliwej kontroli prawidłowości przyjętych rozwiązań oraz ich wpływ na ludzi i środowisko.
Ponadto, rozstrzygnięcie organu I instancji nie spełnia wymogów wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ponieważ zdaniem strony brak jest analizy przytoczonych okoliczności. W sprawie doszło też do naruszenia przepisów art. 6, 7, 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, ponieważ organ zdaniem strony nie wyjaśnił dokładnie okoliczności sprawy.
W kolejnym piśmie z 16 czerwca 2016 r. M.S. podniósł, iż niedopuszczalne jest, aby organ dwukrotnie rozstrzygał w tej samej sprawie, bowiem w swojej decyzji z 14 kwietnia 2016 r. Starosta rozpatrzył wniosek inwestora o nadanie rygoru w sposób negatywny, a 18 kwietnia 2016 r. wydał postanowienie o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
W sytuacji gdy inwestor nie zgadzał się z rozstrzygnięciem w decyzji w kwestii rygoru natychmiastowej wykonalności, to powinien w tym zakresie wnieść środki odwoławcze, a nie po raz kolejny składać wniosek o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ponieważ organ nie może orzekać w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności więcej niż jeden raz.
Nadto argumenty podane przez inwestora dotyczące utraty zewnętrznego finansowania robót budowlanych w przypadku opóźnienia realizacji inwestycji nie są wystarczające a ryzyko utraty finansowania nie zostało w żaden sposób przez inwestora i nie wynika z wiarygodnych dokumentów, a jedynie z twierdzeń samego inwestora.
Za wadliwością zaskarżonego postanowienia przemawia też naruszenie przepisu art. 8 k.p.a., gdyż nieuzasadniona zmienność poglądów organu może powodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa i wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli oraz naruszenie art. 32 Konstytucji. Natychmiastowa realizacja drogi nie poprawi rozwoju gospodarczego południowej części miasta N. , ponieważ w rejonie projektowanej drogi jest planowana jedna inwestycja, która jest w fazie przygotowań. Bezpodstawne jest również zdaniem skarżącego twierdzenie, że inwestycja wpłynie na poprawę bezpieczeństwa ruchu kołowego i pieszego w rejonie skrzyżowania z drogą krajową nr [...] , ponieważ wniosek w sprawie budowy tego skrzyżowania jest rozpatrywany przez Wojewodę. Obecnie na drodze gminnej jest minimalny ruch samochodowy i pieszy.
W kolejnym piśmie z 22 czerwca 2016 r. dostarczonym do organu 27 czerwca 2016 r., będącym uzupełnieniem zażalenia z 12 maja 2016 r. M.S . ponowił zarzuty zawarte w poprzednich pismach.
Postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2016 r., znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia Wójta Gminy S.
Dwa pozostałe zażalenia tj. zażalenie A.T. i M.S. zostały rozpoznanie postanowieniem Wojewody [...] z dnia 2 września 2016 r., znak [...] , którym utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie, powołując jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23) oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 poz. 2031).
W uzasadnieniu tego postanowienia Wojewoda [...] wskazał, że M.S. i .AT. są współwłaścicielami działki nr [...] (obręb [...] ), oraz że ww. nieruchomość jest w części objęta przedmiotową inwestycją, a to oznacza, że ww. skarżący posiadają przymiot strony.
Wezwaniem z 1 lipca 2016 r. organ I instancji wezwał pełnomocnika inwestora S.G. do udzielenia odpowiedzi na zarzuty zawarte z zażaleniach, w zakresie udokumentowania, że w rozpatrywanym przypadku występuje uzasadniony interes społeczny. Pełnomocnik Inwestora udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie pismem z 29 lipca 2016 r. i poinformował, że istniejąca droga gminna znajduje się w złym stanie technicznym i nie spełnia wymogów dla drogi klasy D, ponieważ jest zbyt wąska, nie ma chodników dla pieszych, odwodnienia i oświetlenia. Obecnie w miejscu włączenia rozbudowywanej drogi gminnej do drogi krajowej nr [...] występowały liczne wypadki drogowe, które były nawet nagłośnione w lokalnych mediach. W wyniku realizacji inwestycji drogowej zostanie wykonana nowa nawierzchnia jezdni o odpowiedniej szerokości, chodniki dla pieszych, oświetlenie i odwodnienie tej drogi oraz zjazdy do nieruchomości sąsiednich. Droga gminna uzyska bezpieczne i płynne połączenie z drogą krajową nr [...] poprzez budowane rondo. Inwestycja drogowa polegająca na rozbudowie drogi gminnej choć stanowi odrębne i samodzielne zadanie inwestycyjne ze względów gospodarczych nie powinna być realizowana oddzielnie, lecz razem z inwestycją polegającą na rozbudowie istniejącego skrzyżowania drogi gminnej z drogą krajową, które jest obecnie także realizowane. Wykonanie obu tych inwestycji w tym samym czasie daje społeczności lokalnej oraz podróżnym dogodne i bezpieczne rozwiązania komunikacyjne na przyszłość. Rozbudowa układu komunikacyjnego objętego wnioskiem jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, była także przedmiotem konsultacji społecznych i uzyskała aprobatę przeważającej części mieszkańców. Zdaniem inwestora wykonanie prawa miejscowego przy powszechnej aprobacie społeczności lokalnej realizuje interes społeczny. Inwestycja służy przede wszystkim poprawie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz odpowiedniemu skomunikowaniu z siecią dróg publicznych nieruchomości sąsiednich do drogi, ponieważ rozbudowywana droga prowadzi do osiedla [...] oraz do wielu przedsiębiorstw. Inwestycja w całości nie jest realizowana ze środków budżetowych Miasta N. i stanowi ewenement w inwestycjach w zakresie budowy dróg publicznych będących zadaniem własnym gminy. Przedłużanie procesu inwestycyjnego do czasu uzyskania ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej grozi utratą środków finansowych i może spowodować konieczność realizacji inwestycji ze środków miejskich i ograniczyć fundusze miasta na inne ważne zadania społeczne i gospodarcze.
W załączniku do pisma pełnomocnik załączył dwie fotografie, na których pokazano stan istniejący gminnej.
W piśmie z 11 sierpnia 2016 r. Burmistrz Miasta N. poinformował, iż inwestycja drogowa została zrealizowana w 75% zadania inwestycyjnego i że jej dokończenie jest konieczne. Wstrzymanie robót budowlanych i pozostawienie tymczasowej organizacji ruchu na okres jesienno-zimowy jest niemożliwe ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, gdyż rejon inwestycji charakteryzuje się dużą wypadkowością w ruchu drogowym (w tym wypadki śmiertelne). Ponadto istnieje potrzeba wykorzystania zewnętrznych pozabudżetowych źródeł finansowania inwestycji drogowej, a ewentualne przedłużenie inwestycji mogłoby generować dodatkowe koszty, które nie są zabezpieczone na rachunku zarządcy drogi. Dlatego, błędnie interpretowany i nieuzasadniony przez skarżących interes prywatny nie może zdaniem inwestora niweczyć nadrzędnego interesu publicznego w zakresie obowiązku zapewnienia społeczności lokalnej i podróżnym godziwych i bezpiecznych warunków korzystania z dróg publicznych i infrastruktury komunikacyjnej.
W kolejnym piśmie z 18 sierpnia 2016 r. pełnomocnik inwestora S.G., uzupełnił swoją odpowiedź z 20 lipca 2016 r. i wskazał przedsiębiorstwa położone po zachodniej stronie torów kolejowych w miejscowości S. na osiedlu [...] , które dzięki inwestycji drogowej (rozbudowie drogi gminnej) będą odpowiednio skomunikowane z siecią dróg publicznych. Są to nw. przedsiębiorstwa: [...] sp. z o. o., "[...]" [...] D.H , M.H. P.P.U.H. " [...] ", [...] s. c., F.H.U.P. " [...] " s.c., [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o.
W piśmie z 2 września 2016 r. pełnomocnik inwestora poinformował, iż środki na realizację inwestycji drogowej, tj. rozbudowę drogi krajowej nr [...] i gminnej zostały zabezpieczone na rachunku bankowym Gminy Miasto N. zgodnie z umową z 26 czerwca 2015 r. potwierdzoną aktem notarialnym rep. A nr [...] i aneksem z 24 maja 2016 r. Wpłaty na rachunek bankowy były dokonane 8 grudnia 2015 r. i 24 maja 2016 r. Środki te zdaniem pełnomocnika inwestora są wystarczające do wykonania całej inwestycji drogowej.
Wojewoda [...] wskazał, że nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności jest możliwe na podstawie przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który stanowi, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym.
Przesłanką do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest występowanie uzasadnionego interesu społecznego lub gospodarczego. Jak wskazano w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ocena zaistnienia tych przesłanek winna być dokonywana z uwzględnieniem celu i charakteru uregulowań ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ustawa ta ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniając sprawny przebieg inwestycji drogowych. Wyjątkowość uregulowań ustawy wyraża się w uproszczeniu procedur administracyjnych w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów budowlanych. Celem uregulowań ustawy jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych, a tym samym szybką modernizację i rozbudowę sieci dróg w Polsce.
Konsekwencją takiego uregulowania musi być przyjęcie poglądu, że organ wydający decyzję ma szerokie możliwości korzystania z tej instytucji, a warunkiem legalności jej zastosowania jest wskazanie okoliczności, które uprawdopodabniają istnienie interesu społecznego lub gospodarczego. Zauważyć należy, że w przypadku drogi publicznej już sam przedmiot postępowania wskazuje, że jest nierozerwalnie związany z interesem społecznym.
Zgodnie z treścią ww. wniosku droga gminna posiada klasę drogi dojazdowej (D) i jest w złym stanie technicznym. Droga posiada nawierzchnię częściowo utwardzoną o zmiennej szerokość od 3 m do 5 m. Droga gminna krzyżuje się z drogą krajową nr [...] na granicy miasta N. i wsi S. oraz stanowi jednokierunkowy kolizyjny dojazd do istniejącej zabudowy jednorodzinnej i do istniejącego zakładu produkcyjnego.
Realizacja inwestycji jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje konieczność rozbudowy drogi gminnej [...] w celu prawidłowej obsługi komunikacyjnej terenów sąsiednich.
Po przeanalizowaniu wniosku inwestora pod względem występowania interesu gospodarczego organ odwoławczy stwierdził, że przedstawiona przez pełnomocnika argumentacja m.in. o realizacji inwestycji drogowej z własnych środków oraz o zarezerwowaniu środków finansowych w budżecie Spółki [...] na budowę drogi do końca lipca 2016 r., oraz że inwestycja drogowa będzie miała wpływ na przyspieszenie rozwoju gospodarczego południowej części miasta, jest wystarczająca.
Bezzasadny jest także zarzut, że organ I instancji dwukrotnie rozstrzygał w tej samej sprawie - w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzji Starosty Nr [...] nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na brak właściwego udokumentowania przez inwestora wniosku w tym przedmiocie. W ocenie organu odwoławczego dopuszczalnym było wydanie przez Starostę, na skutek nowego wniosku inwestora postanowienia z 18 kwietnia 2016 r. o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Starosty Nr [...], pomimo tego, że wniosek inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawierał też wniosek o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji uznał wniosek inwestora z 23 grudnia 2015 r. uzupełniony 2 lutego 2016 r. za niepoparty dowodami i nie nadał rygoru w treści samej decyzji.
Nie znajduje także uzasadnienia zarzut dotyczący braku dokumentów potwierdzających finansowanie robót budowlanych, bowiem w aktach sprawy organu jest kopia Umowy z 23 kwietnia 2014 r. zawartej pomiędzy Spółką N. i Gminą Miasto N. z treści której wynika, iż inwestycja drogowa polegająca na rozbudowie drogi gminnej [...] i rozbudowie drogi krajowej nr [...] spowodowana jest inwestycją niedrogową polegającą na budowie centrum handlowo-usługowego na działkach położonych przy ul. [...] w N . W umowie jest zapis, że inwestycja drogowa zostanie zrealizowana przed rozpoczęciem lub w trakcie realizacji inwestycji niedrogowej w okresie 3 lat od daty wykonalności decyzji ZRID, lecz nie później niż w terminie 4 lat od zawarcia umowy, oraz zapis, że inwestor uprawniony jest do wcześniejszego rozpoczęcia inwestycji drogowej. W aktach sprawy organu I instancji są także kopie pism Spółki N. z 08 stycznia 2015 r., z 26 marca 2015 r., z 23 grudnia 2015 r. i z 08 marca 2016 r. z treści których wynika, iż spółka ustała termin realizacji inwestycji drogowej z inwestorem oraz informowała Burmistrza, iż na ten cel ma zabezpieczone środki finansowe do wykorzystania do końca lipca 2016 r.
Pełnomocnik inwestora 2 września 2016 r. potwierdził, iż środki finansowe na realizację inwestycji zostały zabezpieczone na rachunku bakowym Gminy Miasto N. zgodnie z umową z 26 czerwca 2015 r. i że są wystarczające na wykonanie inwestycji drogowej.
Opisane wyżej postanowienie Wojewody [...] z dnia 2 września 2016 r., znak [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.S. , wnosząc skargę w dwóch odrębnych pismach.
W pierwszym z nich zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wraz z postanowieniem organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu tej skargi M.S. podał, że w umowie zawartej w dniu 26 czerwca 2015 r. przed notariuszem R.F. Rep. [...] zawartej pomiędzy zarządcą drogi tj. Gminą Miast N . a spółką [...] sp. z o.o. nie wskazano, że środki na realizację inwestycji drogowej j [...] Sp. z o.o. jest zobowiązana wyłącznie do końca lipca 2016 r. Dla wykonania tego zobowiązania nie wskazano terminu końcowego. [...] Sp. z o.o. już dokonała wpłat kwot wymaganych celem realizacji Inwestycji w tym rozbudowy drogi gminnej, co potwierdził także pełnomocnik wnioskodawcy. Tym samym Gmina Miasto N. jest już dysponentem tych środków i nie ma podstaw do żądania od niego ich zwrotu w sytuacji, kiedy nie zostaną wykorzystane do końca lipca 2016 r.
Podobnie jako zupełnie nieuzasadniony należy ocenić argument, że rozbudowa drogi gminnej nr [...] będzie miała wpływ na przyspieszenie rozwoju gospodarczego południowej części miasta. Obszar, który podlega skomunikowaniu z siecią dróg publicznych dzięki drodze gminnej nr [...], jest już częściowo uprzemysłowiony, na dowód czego wnioskodawca w piśmie z dnia 18 sierpnia 2016 r. wymienił siedmiu przedsiębiorców prowadzących tam działalność. Ponadto rozpoczęto także realizację centrum handlowo-usługowego, położonego przy tej drodze, niezależnie od stanu drogi gminnej [...].
Dalej wskazał, że Wojewoda [...] nie zbadał prawdziwości twierdzenia o istnieniu interesu społecznego, nie ustalił, jakie warunki techniczne nie są spełnione oraz jakie niebezpieczeństwo występuje obecnie na poddanym rozbudowie odcinku drogi gminnej, tj. ile zdarzeń drogowych wystąpiło na tym fragmencie drogi w ciągu ostatnich kilku lat. Należy zauważyć, iż dotychczas skrzyżowanie to nie było nadzwyczaj niebezpieczne dla ruchu. Świadczy o tym pismo z Komendy Powiatowej Policji w N. z 30 kwietnia 2016 r., z którego wynika, iż w okresie od 2010 r. do 2016 r. doszło tam zaledwie do 7 wypadków drogowych, w wyniku których zmarła 1 osoba.
W drugim piśmie procesowym zatytułowanym "SKARGA" M.S. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:
← art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo, że jej natychmiastowe wykonanie nie jest uzasadnione ani z uwagi na interes społeczny ani z uwagi na interes gospodarczy,
← art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia przy wydawaniu rozstrzygnięcia okoliczności wskazujących na zasadność rozpoczęcia inwestycji dopiero po rozpatrzeniu odwołań od wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej,
← art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wadliwą jego ocenę, polegającą na przyjęciu, że w sprawie istnieją okoliczności uzasadniające nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności,
← art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych podjętego rozstrzygnięcia,
← art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.
Na podstawie tych zarzutów wniósł również o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie jest uzasadniony zawarty w skardze najdalej idący zarzut res iudicata, polegający zdaniem skarżącego na dwukrotnym orzekaniu przez organ w tej samej sprawie: po raz pierwszy w decyzji Starosty N. z dnia 14 kwietnia 2016 r. Nr [...], znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a po raz wtóry w niniejszej sprawie. W aktach administracyjnych (k. [...] znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia ww. decyzji. Na jej str. [...] znajduje się punkt VII zatytułowany: "Nadaję niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności i zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości", a pod spodem sformułowanie "nie dotyczy". Z układu graficznego decyzji wynika, że jest ona wydawana według określonego schematu i organ w zależności od potrzeb punkty w schemacie tym zawarte wypełnia lub nie. Nie jest to poprawne formułowanie treści decyzji, niemniej nie pozostawia wątpliwości, że o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności organ w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie orzekał.
Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm., zwaną dalej specustawą drogową), Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym.
Literalna wykładnia przepisu art. 17 ust. 1 specustawy drogowej wskazuje przede wszystkim, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, jeżeli tylko właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Brak określenia w tym przepisie rodzaju i natężenia tego interesu wskazuje, że chodzi tu o jakikolwiek interes społeczny lub gospodarczy, co odróżnia instytucję uregulowaną w art. 17 ust. 1 tej ustawy od regulacji dotyczącej nadawania decyzjom administracyjnym rygoru natychmiastowej wykonalności, zawartej w art. 108 k.p.a., gdzie nadanie decyzji rygoru możliwe jest ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony (tak wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 listopada 2010 r., II SA/Ke 649/10, LEX nr 753327). Podkreślić należy, że ocena czy taki interes ma miejsce została pozostawiona organowi wydającemu decyzję, przy czym ustawa nie wprowadza żadnych szczególnych kryteriów oceny takiego interesu. Warunkiem legalności zastosowania tej instytucji jest wskazanie okoliczności, które uprawdopodabniają istnienie interesu społecznego lub gospodarczego.
Obowiązująca ustawa nie daje jasnych podstaw kontroli takiego rozstrzygnięcia, ale z tego faktu nie można czynić zarzutu organom, a tylko ustawodawcy (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. II SA/Rz 740/11).
W dalszej kolejności wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że dla zastosowania tej instytucji, przesłanki "interesu społecznego" lub "interesu gospodarczego" nie muszą wystąpić łącznie, wystarczające jest bowiem wystąpienie tylko jednej z nich.
Dalej wskazać należy, że rację ma organ twierdząc (za wyrokiem NSA z dnia 29 listopada 2011 r. II OSK 2113/11), że ocena zaistnienia tych przesłanek winna być dokonywana z uwzględnieniem celu i charakteru uregulowań ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ustawa ta ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Wyjątkowość uregulowań ustawy wyraża się w uproszczeniu procedur administracyjnych w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów budowlanych. Celem uregulowań ustawy jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych, a tym samym szybką modernizację i rozbudowę sieci dróg w Polsce.
W niniejszej sprawie wnioskodawca wskazał zarówno na istnienie interesu gospodarczego jak i społecznego. We wniosku z dnia 15 kwietnia 2016 r. wskazał, że interesu społecznego upatruje w tym, że istnieje pilna i konieczna potrzeba poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego; w pobliżu skrzyżowania z drogą gminną występuje znaczne natężenie ruchu pojazdów i pieszych wynikające z dużego natężenia ruchu na trasie N. –Z. , co powodowało już w przeszłości wypadki drogowe, nawet ze skutkiem śmiertelnym. Wskazano także na to, że organizowane w lecie Światowe Dni Młodzieży spowodują na tej strasie znaczne nasilenie ruchu drogowego, zatem poprawa bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych jest w tym rejonie pilną potrzebą. Sama droga jest w katastrofalnym stanie technicznym, a obecne skrzyżowanie nie spełnia elementarnych wymogów bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego, stan ten utrzymuje się ze względu na brak środków budżetowych na przebudowę tej drogi. Obecnie jest to możliwe na skutek zawarcia umowy przez Miasto N. z [...] sp. z o.o. , która z własnych środków zrealizuje inwestycję, na która przeznaczyła ponad 6 000 000,00 zł , a środki te będą dostępne tylko do połowy roku 2016 r.
Skarżący kwestionuje między innymi przesłankę interesu społecznego polegającą na konieczności poprawy bezpieczeństwo ruchu drogowego, przedstawiając pismo z dnia 30 kwietnia 2016 r. Komendy Powiatowej Policji w N. (k. [...] akt sądowych), zawierające dane statystyczne za lata 2010 – 2016 , obejmujące liczbę wypadków, liczbę zabitych, liczbę rannych i liczbę kolizji na skrzyżowaniu [...] i ul. [...] . Zgodnie z informacjami tam zawartymi liczba kolizji to 21, liczba rannych to 7osób, 1 osoba zabita, 7 wypadków.
Zdaniem skarżącego dane z pisma nie wskazują na to, że jest to szczególnie niebezpieczna komunikacyjnie okolica. Jednak z poglądem tym nie można się zgodzić. Nawet jedna ofiara śmiertelna i 7 osób rannych, to o jedną ofiarę śmiertelną i o siedem osób rannych za dużo.
Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę drogi na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej nie może być uzależnione od tego, czy dana okoliczność mająca uzasadniać nadanie tego rygoru występuje często czy rzadko. Istotne jest to, czy dana okoliczność może być uznana za okoliczność wskazującą na istnienie interesu społecznego lub gospodarczego.
Już zatem wystarczającą przesłanką nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest w okolicznościach niniejszej sprawy poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie prezentowano już stanowisko, iż poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, jak i planowane terminy realizacji inwestycji czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich uzasadniają nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. (Por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14; z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1399/09, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1716/06.)
Poglądy powyższe podziela też Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.
W tej sytuacji kwestie związane z terminem wykonania i finansowania inwestycji drogowej (rozbudowa drogi gminnej wraz z rozbudowa skrzyżowania z droga krajowa nr [...]) przez [...] sp. z o.o., pozostają drugorzędne jako ze spełniona już została przesłanka interesu społecznego. Niemniej jednak odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że z umowy załączonej do skargi wynika, ze realizacja przedmiotowej inwestycji drogowej i jej finansowanie przez [...] sp. z o.o. odbywa się na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440; zm.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1920 i poz. 2255) i związana jest z inwestycją niedrogową, planowaną przez spółkę. Oznacza to, że [...] sp. z o.o. podejmuje znaczny wysiłek organizacyjny i finansowy związany z pełnym finansowaniem przebudowy układu komunikacyjnego w związku ze spodziewanymi własnymi zyskami z inwestycji niedrogowej. Jest to o tyle oczywiste, że nie ma żadnego innego powodu, dla którego podmiot prywatny przejmowałby na siebie ciężar finansowania zadań, nalężących co do zasady do podmiotów publicznych. Okoliczność ta nie umniejsza w żadnym stopniu faktu, że korzyść z tej inwestycji odniesie także społeczność lokalna jak i ponadlokalna (inwestycja dotyczy także drogi krajowej). Tym samym plany inwestora dotyczące angażowania środków prywatnych w zadanie z natury swej publiczne, muszą być takim samym stopniu uwzględniane jak gdyby zadanie finansowane było ze środków publicznych. Interes gospodarczy może się bowiem przejawiać w tym, aby realizacja inwestycji i wydatkowanie środków nastąpiło wcześniej, niż w granicznych terminach określonych w umowie pomiędzy zarządcą drogi i inwestorem.
Sąd nie dopatrzył się także naruszenia pozostałych przepisów postępowania objętych zarzutami skargi tj. art. 7, art. 8, art. 77§ 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, w stopniu które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.