II SA/Go 156/23

II SA/Go 156/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Grażyna Staniszewska
Kamila Karwatowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 572
art.11, art.11a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art.147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia 14 marca 2022 r., Nr XXXIII/196/22 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] na rok 2022 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Miasta w dniu 14 marca 2022 r. podjęła na podstawie art. 11a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 638, dalej jako u.o.z.) uchwałę numer XXXIII/196/22 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy na rok 2022, która została opublikowana w Dz.Urz. Woj. w dniu 22 marca 2022 r. pod pozycją 633.
Powyższa uchwałą stałą się przedmiotem skargi wniesionej przez Prokuratora Rejonowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił:
1. w zakresie § 2 istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. poprzez powtórzenie w omawianym przepisie treści regulacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. z jednoczesnym dokonaniem jej modyfikacji w zakresie powtórzonego pkt 1, 4 i 6 ust. 2 art. 11a u.o.z.;
2. w zakresie § 4 ust. 4 (powinno być prawidłowo § 3 pkt 4) istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez niewskazanie danych lekarzy weterynarii, którzy będą zajmowali się usypianiem ślepych miotów, przez co nie wypełniono delegacji ustawowej opisanej we wskazanym powyżej przepisie;
3. w zakresie § 4 pkt 5 istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez niewskazanie konkretnych podmiotów, które mają się zajmować dokarmianiem i opieką nad wolno żyjącymi kotami, przez co nie wypełniono delegacji ustawowej opisanej we wskazanym powyżej przepisie ustawy;
4. w zakresie § 5 istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. poprzez niewskazanie podmiotu odpowiedzialnego za realizację zadania polegającego na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt, przez co nie wypełniono delegacji ustawowej opisanej we wskazanym powyżej przepisie;
5. w zakresie § 6 ust. 1 istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. poprzez ograniczenie zakresu kategorii zwierząt bezdomnych podlegających odławianiu z pominięciem zwierząt, które się zabłąkały oraz co do których nie ma możliwości ustalenia innej niż właściciel osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały, przez co nie wypełniono delegacji ustawowej opisanej we wskazanym powyżej przepisie;
6. w zakresie § 8 istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niesprecyzowanie sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację zadań programu polegających na zapewnieniu bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt oraz poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt, przez co nie wypełniono delegacji ustawowej opisanej we wskazanym powyżej przepisie ustawy.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
Odnośnie powtórzenia regulacji ustawowej bądź jej modyfikacji oraz uzupełnienia przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego skarżący wskazał, iż jest to niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Prokurator podkreślił, iż o ile użycie w art. 11 a ust. 2 u.o.z. przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności" bezspornie wskazuje, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, o tyle jednocześnie wymaga, aby regulował on wszystkie kwestie określone w komentowanym powyżej przepisie. Pominięcie przez Radę Miasta, któregoś z wymienionych w art. 11a ust. 2 u.o.z. elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada Miasta obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę.
Prokurator zwrócił uwagę, iż § 3 ust. 4 przedmiotowej uchwały w istotny sposób narusza art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez niewskazanie w treści programu danych konkretnych lekarzy weterynarii, którzy będą zajmowali się usypianiem ślepych miotów, ograniczając się wyłącznie do określenia katalogu zwierząt, co do których ślepych miotów będzie realizowane usypianie w ramach zadań gminy. Według skarżącego powinien być realizowany poprzez wskazanie w nim podmiotów, które zadania wynikające z powyższych przepisów na terenie gminy wykonują, powołując się na fakt zawarcia stosownych umów ze wskazanymi konkretnie w programie podmiotami. Podkreślił też, iż zaskarżony akt prawa miejscowego ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy jest zobowiązany m.in. do usypiania ślepych miotów.
Podobnie skarżący ocenił § 4 pkt 5 przedmiotowej uchwały nieokreślającą w sposób konkretny podmiotów, które zgodnie z uchwalonym programem mają się zajmować dokarmianiem i opieką nad wolno żyjącymi kotami, co istotnie narusza art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Według skarżącego program ten na terenie gminy uchwalany jest na okres jednego roku, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałaby dalszej konkretyzacji. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeśli pominie się w nim - jak uczyniła to Rada Miasta w badanej uchwale - wskazanie konkretnych podmiotów (organizacji społecznych) realizujących zadania w nim przewidziane dotyczące opieki i dokarmiania wolno żyjących kotów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 października 2017 r., sygn. II SA/Go 735/17).
Analiza treści § 5 przedmiotowej uchwały również wskazuje według skarżącego na niewypełnienie przez Radę Miasta delegacji ustawowej wskazanej w art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z., gdyż w uchwalonym programie organ stanowiący nie wskazał podmiotu odpowiedzialnego za realizację zadania polegającego na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Skarżący dodał, że konkretyzacja ustawy musi być na tyle kompletna i precyzyjna, aby nie było wątpliwości co do tego, kto, w jakich warunkach i w jakim zakresie staje się adresatem treści normatywnej wynikającej z przedmiotowego programu i aby można było uznać, że ustawowa norma upoważniająca do jego ustanowienia nie została wykonana w sposób pozorny lub nieefektywny.
Odnosząc się natomiast do zarzutu istotnego naruszenia w § 6 ust. 1 przedmiotowej uchwały art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., Prokurator wskazał, iż organ stanowiący gminy w sposób sprzeczny - ograniczający w stosunku do normy delegującej określił zakres kategorii zwierząt podlegających odławianiu, tj. z pominięciem zwierząt, które się zabłąkały oraz co do których nie ma możliwości ustalenia innej niż właściciel osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały, jednocześnie pozostawiając nieuregulowanym kwestię dotyczącą odławiania tych zwierząt, pomimo iż zgodnie z definicją legalną określoną w art. 4 pkt 16 u.o.z. stanowią one desygnaty pojęcia zwierząt bezdomnych. Pominięcie przez organ stanowiący, któregoś z wymienionych w art. 11a ust. 2 u.o.z. elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego oraz stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. II OSK 834/17), a stosownie do treści art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. program winien obejmować odławianie zwierząt bezdomnych, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.o.z. W konsekwencji sposób ukształtowania tego elementu programu przez Radę Miasta nie wypełnia delegacji ustawowej, albowiem zawiera określenie w sposób zawężający zakresu kategorii zwierząt podlegających odławianiu.
Z kolei analiza ujętego w § 8 zaskarżonej uchwały sposobu finansowania programu w ocenie skarżącego również nie wypełnia delegacji ustawowej, o której mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z. albowiem organ stanowiący nie sprecyzował w sposób wymagany prawem sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań programu polegających na zapewnieniu bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt oraz poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie poszczególnych celów programu. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 października 2017 r., sygn. II SA/Go 799/17).
Mając na względzie charakter wszystkich opisanych powyżej naruszeń prawa, i biorąc pod uwagę mnogość stwierdzonych w zaskarżonej uchwale istotnych naruszeń prawa i okoliczność, iż wyeliminowanie kwestionowanych zapisów uchwały w sposób bezsprzeczny naruszyłoby integralność omawianego aktu prawa miejscowego, a tym samym uniemożliwiło jego dalsze funkcjonowanie w obrocie prawnym, w celu przywrócenia stanu zgodnego z obowiązującym prawem, za konieczne uznał Prokurator stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę organ uznał zarzuty skargi za uzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący oraz organ.
Zgodnie z art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2022r., poz. 1247 ze zm.), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Natomiast w oparciu o art. 53 § 3 p.p.s.a., prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem.
W myśl z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej jako u.s.g.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Oznacza to, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155).
Przedmiot tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowi uchwała Rady Miasta z dnia 14 marca 2022 r. Nr XXXIII/196/22 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy na rok 2022 roku.
Dokonując oceny zaskarżonej uchwały pod kątem wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Nie budziło wątpliwości w przedmiotowej sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Taka kwalifikacja przedmiotowej uchwały znajduje także potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych poprzez przyjęcie, że w określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga ona erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, a jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z treści art. 11a ust. 2 u.o.z. (zob.m.in. wyrok NSA z 14.06.2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, wyrok NSA z 30.03.2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, wyrok NSA z 2.02.2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15, wyrok NSA z 13.03.2013 r., sygn. akt II OSK 37/13).
Kwestionowana przez skarżącego uchwała została podjęta na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt według brzmienia z dnia 14 marca 2022r. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt chyba, że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a (ust.3). Z kolei w myśl art. 11 a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
Program obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt).
Natomiast stosownie do art. 11a ust. 5 u. o. z. program, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Ponadto stosownie do treści art. 11a ust. 7 u.o.z. projekt programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:
1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;
2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;
3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.
Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (art. 11a ust. 8 u.o.z.).
Pierwszy zarzut skargi dotyczył § 2 uchwały, w którym Rada określiła zadania Programu: 1) zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu gminy [...]; 2) ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt poprzez usypianie ślepych miotów oraz w miarę możliwości finansowych, poprzez sterylizację i kastrację zwierząt domowych, w szczególności kotów; 3) opieka, w tym dokarmianie wolno żyjących kotów; 4) poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 5) odławianie bezdomnych zwierząt; 6) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Zgodzić należy się z Prokuratorem, że przepis ten w istotny sposób narusza art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, z uwagi nie tylko na częściowe powtórzenie treści art. 11 a ust. 2 u.o.z., ale przede wszystkim z uwagi na dokonanie niedopuszczalnej modyfikacji w zakresie powtórzonego przepisu w treści § 2 pkt 1, 2, 3 i 4 uchwały. ,,Zapewnienie opieki" (§ 2 pkt 1) nie jest tożsame z ,,zapewnieniem miejsca w schronisku dla zwierząt" (art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z.). Z kolei w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. mowa o obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, co także nie jest tożsame z ograniczeniem populacji bezdomnych zwierząt poprzez usypianie ślepych miotów oraz w miarę możliwości finansowych, poprzez sterylizację i kastrację zwierząt domowych, w szczególności kotów, o której mowa w § 2 pkt 2 uchwały. Nieznacznie też, jednak zmieniona została w § 2 pkt 3 uchwały treść art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., gdyż podano, że ,,opieka, w tym dokarmianie wolno żyjących kotów", zamiast ,,opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie". Natomiast w § 2 pkt 4 uchwały zamiast ,,poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt", jak stanowi art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z., podano ,,poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt".
Należy wskazać, że do uchwalania aktów prawa miejscowego zastosowanie mają zasady określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj.Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej jako: z.t.p).. Stosownie do § 137 z.t.p. w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Natomiast § 136 z.t.p. ustanawia zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami. Z mocy § 143 z.t.p. powyższe regulacje znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Potwierdza tę zasadę obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 1 u.s.g. wprost stanowiący, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Jest to także nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1042/19, wyrok NSA z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4122/21).
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 września 2009 r., sygn. II OSK 177/09; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 170/10; z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09; z dnia 1 października 2008 r., sygn. II OSK 955/08; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe nie budzi wątpliwości stwierdzenie w przypadku § 2 uchwały istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie jego nieważności.
Sąd za uzasadniony uznał także drugi zarzut skargi, dotyczący § 3 ust. 4 uchwały (w skardze omyłkowo określony jako § 4 ust. 4). W myśl tego przepisu usypianie ślepych miotów realizowane będzie w odniesieniu do zwierząt bezdomnych oraz wolno żyjących kotów, a także w odniesieniu do zwierząt należących do mieszkańców gminy, którzy zgłoszą taką potrzebę. Prokurator zarzucił organowi brak prawidłowego wypełnienia delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. z uwagi na niewskazanie danych lekarzy weterynarii, którzy będą się tym zajmowali. Zdaniem Sądu z treści art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. nie wynika obowiązek podania w treści uchwały danych lekarzy dokonujących usypiania ślepych miotów, a wręcz określenie w uchwale danych personalnych lekarza może stanowić istotne ograniczenie, biorąc pod uwagę ewentualne zmiany personalne w tym zakresie, z różnych przyczyn. Jednak Sąd stwierdził, iż w cyt. przepisie doszło do istotnego naruszenia przepisu ustawy z uwagi na brak w ogóle określenia jak będzie realizowane w/w zadanie, czy będzie je wykonywał lekarz weterynarii, z którym przykładowo gmina ma zawartą umowę, bądź klinika weterynaryjna, czy też w porozumieniu np. ze schroniskiem. Brak w tym zakresie jakiejkolwiek wskazania podmiotu realizującego w/w obowiązek czyni opisaną regulację niepełną. Taka regulacja nie realizuje w sposób właściwy delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26 stycznia 2023 r., IV SA/Po 794/22).
Zadaniem Sądu Prokurator prawidłowo zakwestionował także § 4 pkt 5 uchwały, w myśl którego opieka nad kotami wolno żyjącymi będzie realizowana poprzez współpracę z organizacjami społecznymi lub osobami dokarmiającymi wolno żyjące koty, w celu ustalenia miejsc ich bytowania oraz szacunkowej ich liczby, a także określenia oczekiwanego udziału gminy w ich dokarmianiu. Przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. stanowi, iż program obejmuje m.in. opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Zgodzić należy się ze skarżącym, iż § 4 uchwały nie stanowi prawidłowej realizacji delegacji ustawowej, gdyż w istocie w przepisie tym organ uchwałodawczy nie określił podmiotów odpowiedzialnych za opiekę, w tym w szczególności dokarmianie wolno żyjących kotów. W § 4 uchwały mowa o organizacjach społecznych lub osobach dokarmiających, jednak w kontekście ustaleń co do miejscy bytowania kotów wolno żyjących i określenia oczekiwanego udziału gminy w dokarmianiu. Natomiast w istocie brak skonkretyzowania kto będzie realizował przede wszystkim dokarmianie kotów wolno żyjących. Brak przy tym w uchwale jakichkolwiek regulacji dotyczących wolontariuszy, tj. osób społecznie dokarmiających koty wolno żyjące, w tym np. ich ewidencjonowania. Wobec powyższego należało uznać, iż § 4 uchwały w istocie nie wypełnił delegacji ustawowej w sposób prawidłowy.
W ocenie Sądu zasadny jest także zarzut skargi dotyczący § 5 uchwały, zgodnie z którym prowadzenie działań zmierzających do pozyskiwania nowych właścicieli i oddawania do adopcji bezdomnych zwierząt osobom zainteresowanym odbywać się będzie m.in. poprzez umieszczenie ogłoszenia o adopcji w internecie, a w szczególności na portalach społecznościowych. Cytowany przepis rzeczywiście istotnie narusza art. 11 a ust. 2 pkt 5 u.o.z. stanowiący podstawę prawną wydania uchwały w w/w zakresie, z uwagi na brak wskazania, choćby w pośredni sposób, podmiotu odpowiedzialnego za realizację w/w zadania. Z treści § 5 nie wynika bowiem czy realizacją tego zadania zajmować będzie się urząd gminy, schronisko czy też inne podmioty. Natomiast konkretyzacja ustawy musi być na tyle kompletna i precyzyjna, aby nie było wątpliwości co do tego kto, w jakich warunkach i w jakim zakresie staje się adresatem treści normatywne wynikające z przedmiotowego programu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 grudnia 2017 r., II SA/Rz 1045/17).
Nie budzi wątpliwości Sądu zasadność zarzutu dotyczącego § 6 pkt 1 uchwały. W treści tego przepisu Rada podała, że odławianiu będą podlegać zwierzęta domowe i gospodarskie, które zostały porzucone przez człowieka lub które uciekły i nie ma możliwości ustalenia właściciela. Powyższa regulacja istotnie narusza przepis stanowiący podstawę jego wydania tj. art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., który odnosi się do odławiania zwierząt bezdomnych. Przy czym definicja ,,zwierząt bezdomnych" zawarta jest w art. 4 pkt 16 u.o.z., zgodnie z którą rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Mając powyższe na uwadze zdaniem Sądu Rada ograniczając odławianie bezdomnych zwierząt tylko do takich, które zostały porzucone przez człowieka lub które uciekły i nie ma możliwości ustalenia właściciela, dopuściła się istotnego naruszenia w § 6 pkt 1 uchwały art. 11a ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 16 u.o.z. Powyższe uzasadniało stwierdzenie nieważności w/w przepisu.
Odnośnie § 8 uchwały dotyczącego sposobu finansowania programu, także należy zgodzić się ze skarżącym, iż Rada w tym zakresie nie wypełniła w sposób prawidłowy delegacji ustawowej określonej w art. 11a ust. 5 u.o.z. Mianowicie organ uchwałodawczy nie sprecyzował sposobu wydatkowania środków koniecznych na realizację zadania w zakresie obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt oraz zapewnieniem bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Nawet jeżeli w
§ 8 ust. 2 pkt 1 uchwały przewidziano środki na zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom to nie jest to tożsame z zapewnieniem bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, a zatem brak jednoznacznego określenia przeznaczenia środków zgodnie z wymogami programu określonymi w u.o.z. Podobnie ze środkami finansowymi na sterylizację i kastrację obowiązkową w schronisku dla zwierząt, ponieważ w § 8 ust. 2 pkt 2 uchwały mowa o sterylizacji i kastracji zwierząt domowych. Tymczasem określenie w programie poszczególnych zadań bez wskazania w uchwale sposobu ich finansowania, czyli bez przypisania im wydzielonych środków finansowych na realizacje, budzi wątpliwości co do pewności ich realizacji. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że uchwalając § 8 uchwały Rada dopuściła się istotnego naruszenia art. 11 a ust. 5 u.o.z., nie wypełniając delegacji ustawowej do podjęcia uchwały w w/w zakresie.
Wobec uznania skargi i zawartych w niej zarzutów za uzasadnione i biorąc pod uwagę proporcję przepisów uchwały podlegających stwierdzeniu nieważności z uwagi na istotne naruszenie prawa, w stosunku do pozostałych przepisów uchwały, wskazującą na utratę integralności i funkcjonalności przedmiotowej uchwały jako aktu prawnego, Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.