II SA/Kr 1314/06

II SA/Kr 1314/06 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Andrzej Irla
Anna Szkodzińska
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Piotr Głowacki /przewodniczący/
Renata Czeluśniak
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 1611/07 - Wyrok NSA z 2008-02-06
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie NSA Anna Szkodzińska AWSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2007 r. sprawy ze skargi J.G. na uchwałę Rady Gminy Mogilany z dnia 2 grudnia 2005 r. nr XXVIII/245/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi Libertów- lokalizacja cmentarza parafialnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana, III. zasądza od Rady Gminy Mogilany na rzecz skarżącego J.G. kwotę 555 /pięćset pięćdziesiąt pięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA/wyr. l - sentencja wyroku
Uzasadnienie
W dniu 2 grudnia 2005r. Rada Gminy Mogilany podjęła uchwałę Nr XXVIII/245/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi Libertów-lokalizacja cmentarza parafialnego.
Zgodnie z tą uchwałą ustalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działek o numerach 641/40 i 641/41 o powierzchni ok. 1,3 ha przeznaczonych pod teren cmentarza (ZC), teren urządzeń komunikacyjnych (KU) oraz drogę dojazdową (KDD 10). W § 3 ust. 2 uchwały ustalono 50-metrową strefę sanitarną liczoną od cmentarza, obejmującą tereny KU i KDD 10 w której obowiązują zasady zagospodarowania tereny zgodne z przepisami szczegółowymi, w tym wskazujące na zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych.
W § 3 ust. 3 uchwały wprowadzono jako informację dodatkową i nie będącą – zdaniem Rady Gminy – ustaleniem planu miejscowego, kolejną strefę sanitarną w odległości od 50 do 150 metrów od cmentarza.
W §§ 6-11 ww. uchwały określono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasady podziału nieruchomości. § 12 uchwały reguluje zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków, dóbr kultury współczesnej i krajobrazu kulturowego, a § 13 uchwały reguluje zasady modernizacji, rozbudowy i budowy w zakresie ładu komunikacyjnego. §§ 14-19 określają zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunalnej. § 20-22 ww. uchwały regulują przeznaczenie oraz warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym § 20 ust. 5 określa, że przystąpienie do realizacji cmentarza będzie możliwe dopiero po stwierdzeniu skutecznego obniżenia poziomu zwierciadła wody minimum do głębokości poniżej 2,5 metra od powierzchni terenu, a w przypadku realizacji dwóch poziomów pochówku do głębokości poniżej 3,2 metra. Uchwała zawiera załącznik graficzny nr 1 wraz z aneksem przedstawiające przeznaczenie działek nr 641/40 i 641/41 oraz granicę strefy ochronnej, załącznik nr 2 zawierający informacje na temat wniesionych uwag do wyłożonego publicznie do wglądu projektu tej uchwały oraz załącznik nr 3 informujący o sposobie realizacji zapisanych w tej uchwale inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy.
W dniu 11 października 2006 r. J.G. wezwał, w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, Radę Gminy Mogilany do usunięcia naruszenia prawa polegającego na uchwaleniu uchwałą z dnia 2.12.2005 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi Liberów- lokalizacja cmentarza parafialnego z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25.08.1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. W uzasadnieniu tego wezwania podniesiono, że przedmiotowa uchwała narusza § 3,4 i 5 ww. rozporządzenia. Naruszenie interesu prawnego tą uchwałą skarżący wywodził z zakazu realizacji zabudowy w strefie ochronnej wynoszącej 50 metrów od granic cmentarza, w której to strefie znajduje się nieruchomość skarżącego. Taki bezwzględny zakaz zabudowy narusza, zdaniem skarżącego, konstytucyjnie chronione prawo własności oraz art. 4 Prawa budowlanego, który pozwala każdemu do zabudowy jego działki.
Rada Gminy Mogilany nie wyraziła stanowiska co do tego wezwania i w związku z tym skarżący w dniu 20 listopada 2006 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Mogilany z dnia 2.12.2005 r. Nr XXVIII/245/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi Libertów-lokalizacja cmentarza parafialnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się stwierdzenia jej nieważności jako niezgodnej z art. 14 ust. 1 i 8 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Skarżący domagał się również przeprowadzenia dowodu z dokumentów w zakresie wskazanych w skardze oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Rada Gminy naruszyła § 4 ust. 2 rozporządzenia, który wymaga, aby na terenie cmentarza zwierciadło wody gruntowej znajdowało się nie wyżej niż 2,5 metra poniżej powierzchni terenu, a w tej sprawie z opinii geologiczno-hydrologicznych wynika, że poziom wód gruntowych wynosi 0,7 – 1,2 metra poniżej poziomu terenu, a nawet w jednej części projektowanego cmentarza wody gruntowe wydostają się na powierzchnię.
Wskazano na naruszenie § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia zgodnie z którym lokalizacja cmentarza powinna znajdować się w miarę możliwości na wzniesieniu i nie podlegać zalewom. Teren projektowanego cmentarza znajdować się będzie z dolnej części rozległego stoku o spadku w kierunku południowym z deniwelacją terenu między północna a południowa częścią o 10 metrów, co grozi ciągłym zalewaniem cmentarza. Zaskarżona uchwała narusza § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, ponieważ w odległości 30 metrów od jego granic znajduje się ciek wodny należący do zlewni rzeki Wilgi, prawego dopływu Wisły i tym samym może dochodzić do zanieczyszczenia wód. Naruszenia § 5 ww. rozporządzenia skarżący upatruje w ilości węglanu wapnia, jakie zawiera obszar cmentarza, wynoszącej od 0,18 % do 0,88 %, zaś powołany przepis rozporządzenia zakazuje, aby na terenie gruntu przeznaczonego pod cmentarz ten związek chemiczny występował. Ponadto teren ten jest średnio lub słabo przepuszczalny, a wymagany jest stan "możliwie" przepuszczalności gleby.
W skardze podniesiono, że taka lokalizacja cmentarza była dwukrotnie negatywnie opiniowana przez właściwego wojewodę z powodu sprzeczności z powołanymi przepisami. Sprzeczny z prawem jest § 20 ust. 5 zaskarżonej uchwały, ponieważ wprowadza on warunkowy plan miejscowy, a ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje takiej możliwości.
Ponadto uchwała ta jest sprzeczna z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym zakresie, że zawiera ona załącznik graficzny nie będący częścią planu miejscowego. Strefa sanitarna w odległości od 50 do 150 metrów od granic cmentarza została wyznaczona jako niewiążącą i nie będąca treścią planu miejscowego. Sprzeczny z prawem jest również § 3 ust. 2 zaskarżone uchwały, wprowadzający bezwzględny zakaz zabudowy w strefie sanitarnej w odległości do 50 metrów od granic cmentarza, ponieważ zakaz ten nie wynika z żadnego przepisu, a zwłaszcza nie wynika z treści rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25.08.1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.
Rada Gminy Mogilany w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu swojej odpowiedzi Rada podniosła, że zachowano wszelkie wymogi wynikające z procedury planistycznej przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Uzyskano wymagane opinie i uzgodnienia, w tym zgodę Wojewody [...]. Nie naruszono § 3 ww. rozporządzenia, ponieważ w pasie 50 metrów od cmentarza nie dopuszcza się zabudowy mieszkaniowej. Najbliższy budynek znajduje się na działce skarżącego (nr "1") w odległości ok. 120 metrów od granicy cmentarza. W podległości ok. 30 metrów od południowej granicy cmentarza znajduje się niewielki ciek wodny należący do zlewni rzeki Wilgi, z której nie pobiera się wody do picia, a ciek ten znajduje się za drogą oraz parkingiem, co utrudnia przepływ wody z cmentarza do tego cieku. Na kierunku spływu wód z projektowanego cmentarza nie znajdują się żadne studnie, zabudowania ani źródła wody pitnej. W pasie 500 metrów od granicy cmentarza nie zlokalizowano ujęć wody o charakterze zbiornika wodnego służącego zaopatrzeniu sieci wodociągowej. Nie naruszono § 4 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ przepis ten wskazuje, że tylko w miarę możliwości cmentarz powinien znajdować się na wzniesieniu, a w przypadku miejscowości Liberów wzniesienia są już zabudowane budynkami mieszkalnymi. Z terenu cmentarza spływ wód jest łatwy i można je odprowadzać systemem podziemnym poprzez wykonanie rowu odwadniającego drenami biegnącymi wzdłuż północnej granicy działki. Działka ta nie będzie zalewana wodami powodziowymi.
Rada Gminy Mogilany dodała, że z treści opinii geologicznych nie wynika bezwzględny zakaz lokowania cmentarza na tym terenie, ale wskazano na proponowane działania, które pozwolą na urządzenie cmentarza (posadzie drzew, rowy odwadniające). Zwierciadło wody poniżej 2,5 metra poziomu terenu musi być uzyskane w momencie przystąpienia do lokalizacji cmentarza, a nie w chwili podejmowania przedmiotowego planu miejscowego. Wojewoda w opinii z dnia 21.01.2005 r. pozytywnie zaopiniował w tym zakresie treść planu, pod warunkiem uzyskania ww. lustra wody w momencie realizacji cmentarza. Nie został naruszony § 5 ww. rozporządzenia, ponieważ poziom węglanu wapnia wynoszący mniej niż 0,1 % jest minimalny, a powołany przepis rozporządzenia stanowi o tym, że teren winien być "możliwie" bez wapnia węglanu. Podobnie treść rozporządzenia, że teren winien być możliwie przepuszczalny nie oznacza, że jest to całkowita przepuszczalność.
§ 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały jest zgodny z § 3 rozporządzenia, ponieważ w odległości 50 od cmentarza nie mogą być budowane jakiekolwiek budynki, a w odległości od 50 do 150 metrów tylko takie budynki, które są podłączone do sieci wodociągowej. Ustalenie strefy sanitarnej w odległości od 50 do 150 metrów (§ 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały) nie stanowią treści planu miejscowego, a jest to jedynie informacja dodatkowa, zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy Mogilany podniosła, również, że działka skarżącego nr "1" była przed 2005 r. położona w terenie RZ (łąki, pastwiska, zadrzewienia i zakrzewienia), a jedynie niewielki jej fragment poza strefą 50-metrową od cmentarza był zlokalizowany w strefie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i usług. Obecnie działka ta znajduje się w strefie MU – teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej i taka kwalifikacja działki nie prowadzi do obniżenia jej wartości.
Na rozprawie strony podtrzymało swoje żądania i argumentacje zawartą w skardze oraz odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarżący J.G. w dniu 20 listopada 2006 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Mogilany z dnia 2.12.2005 r. Nr XXVIII/245/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi Libertów-lokalizacja cmentarza parafialnego.
Wniesienie skargi poprzedzone było wezwaniem wystosowanym przez skarżącego do Rady Gminy Mogilny z dnia 11 października 2006 r., w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, o usunięcie naruszenia prawa. Do dnia 20.11.2006r. Rada Gminy Mogilany nie udzieliła odpowiedzi na ww. wezwanie. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, ze skarga w tej sprawie została wniesiona z zachowaniem ustawowego 60-dniowego terminu.
Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest właściwy miejscowo do rozpatrywania tej sprawy, ponieważ Gmina Mogilany znajduje się w Powiecie Krakowskim w Województwie Małopolskim.
Zaskarżona uchwala podlega stwierdzeniu nieważności częściowo z innych powodów, niż zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest bowiem związany zarzutami zawartymi w skardze i ma obowiązek dokonać kontroli zaskarżonego aktu (uchwały) niezależnie od granic skargi czy też zawartych w niej zarzutów.
Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest ustalenie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji wyznaniowego cmentarza katolickiego. Wprawdzie sama nazwa przedmiotowej uchwały posługuje się pojęciem "cmentarz parafialny", ale z akt zgromadzonych w tej sprawie wprost wynika, że tym cmentarzem parafialnym miał być wyznaniowy cmentarz katolicki.
Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1989 r. Nr 29, poz. 154 z późn. zm.) przeznaczenie terenu na cele obejmujące inwestycje sakralne, kościelne oraz katolickie cmentarze wyznaniowe ustala się w planach zagospodarowania przestrzennego na wniosek biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta.
Art. 42 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej ma charakter szczególny wobec art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", ponieważ reguluje on inicjowanie postępowania zmierzającego do ustalenia w planie miejscowym obszaru przeznaczonego pod wyznaniowy cmentarz katolicki, zaś art. 14 ust. 4 u.p.z.p. reguluje ogólny tryb inicjowania uchwalania planów miejscowych niezależnie do sposobu przeznaczenia terenów objętych takim planem. Tym samym dokonując wykładni obu ww. regulacji ustawowych przy zastosowaniu reguły wykładni lex posteriori generali (art. 14 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) not derogat legi interiori speciali (art. 42 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej) – czyli przepis ogólny późniejszy nie uchyla przepisu szczególnego wcześniejszego.
Ze zgromadzonych w sprawie akt wynika zaś, że ani biskup diecezjalny, ani wyższy przełożony zakonu nie występowali z wnioskiem o ustalenie lokalizacji w planie miejscowym cmentarza wyznaniowego. Z pism znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w istocie inicjatorami uchwalenia tego planu była Rada Duszpasterska Parafii Rzymsko-Katolickiej pod wezwaniem [...]. oraz Proboszcz Parafii Rzymsko-Katolickiej pod wezwaniem [...]. (akta administracyjne sprawy, karty nr 539-541, nr 531, nr 529, nr 527, nr 431nr 425-429). Ani rada duszpasterska (parafialna) ani proboszcz parafii nie są uprawnionymi do występowania z takim wnioskiem.
Już to uchybienie stanowił samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego powoduje nieważność takiej uchwały. Tym istotnym naruszeniem jest w tej sprawie brak wniosku pochodzącego od uprawnionej osoby, który inicjowałby podjęcie prac przez organ stanowiący gminy nad uchwaleniem planu obejmującego obszar przeznaczony pod katolicki cmentarz wyznaniowy.
Nie są to jedynie uchybienia popełnione podczas procedury uchwalania planu miejscowego objętego zaskarżoną uchwałą.
Zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. a u.p.z.p. projekt planu miejscowego obligatoryjnie podlega uzgodnieniu z wojewodą, zarządem województwa i zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych. Przepis ten wyznacza organy uzgadniające i zakres tego uzgodnienia (organy samorządowe uzgadniają w zakresie zadań samorządowych, a wojewoda w zakresie zadań rządowych, które mogłyby być realizowane na danym terenie). W aktach sprawy znajduje się postanowienie Wojewody [...] z [...].11.2003 r. uzgadniające w zakresie zadań rządowych projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Liberów-lokalizacja cmentarza parafialnego (akta administracyjne sprawy, karta nr 517). Wątpliwym wydaje się być uzyskanie uzgodnienia z Zarządem Województwa, skoro pismo z dnia 20.12.2002 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 313) zawiera uzgodnienie projektu planu miejscowego objętego zaskarżoną uchwałą, ale pismo to zostało podpisane przez osobę pełniąca obowiązki Dyrektora Departamentu Środowiska i Rozwoju Wsi, występującego samodzielnie, a nie z upoważnienia Zarządu Województwa.
W aktach sprawy nie ma natomiast uzgodnienia przedmiotowego planu miejscowego z Zarządem Powiatu Krakowskiego w zakresie zadań samorządowych, czym naruszono obowiązek wynikający z art. 17 pkt 7 lit. a u.p.z.p. Wbrew treści art. 17 pkt 7 lit. b u.p.z.p. w aktach sprawy nie ma uzgodnienia projektu planu miejscowego z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, mimo że Wójt Gminy Mogilny wystąpił z prośbą o dokonanie uzgodnienia do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Poza wskazanymi istotnymi uchybieniami proceduralnymi, zaskarżona uchwała narusza przepisy prawa materialnego. Nie jest zgodna z prawem treść § 3 ust. 3 uchwały Rady Gminy Mogilany z dnia 2.12.2005 r. Nr XXVIII/245/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi Libertów-lokalizacja cmentarza parafialnego. Zgodnie z tym przepisem część informacji, dotyczącej ustalenia granic strefy sanitarnej 50 metrów i 150 metrów od cmentarza i zawartej w załączniku nr 1 do przedmiotowej uchwały nie stanowi przepisów prawa miejscowego. Taka treść planu miejscowego nie znajduje żadnego oparcia w obowiązującym prawie. Przede wszystkim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy lub części gminy i stąd ustalenia zawarte w takim akcie prawnym nie mają charakteru nieobowiązującego. Jeżeli intencją Rady Gminy Mogilany nie było nadawanie wiążącego charakteru ustaleniom granic strefy sanitarnej w odległości 50 metrów i 150 metrów, to nie należało tych ustaleń zamieszczać w planie miejscowym. Plan miejscowy nie jest bowiem zbiorem różnorodnych rozstrzygnięć prawnych, wiążących i niewiążących (jedynie informacyjnych). Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. plan miejscowy ma na celu ustalenie przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, zaś integralną częścią planu miejscowego jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu.
Nie ma racji Rada Gminy Mogilany twierdząc, że ustalenia granic strefy sanitarnej w odległości 50 i 150 metrów mają jedynie charakter informacyjny również dlatego, że taki pogląd narusza obowiązującą treść § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52,m poz. 315). Zgodnie z powołanym paragrafem (cyt.) "odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone". To właśnie powołany przepis, stanowiący przepis prawa powszechnie obowiązującego, powinien stanowić podstawę do ustalenia strefy sanitarnej zawartej w § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały i tym samym twierdzenie w zaskarżonej uchwale o jego niewiążącym charakterze przeczy treści tego przepisu.
Dodatkowo należy podnieść i to, że w załączniku graficznym (załącznik nr 1) do zaskarżonej uchwały strefy sanitarne zostały oznaczone w niepełny sposób (częściowo).
Rada Gminy Mogilany w odpowiedzi na skargę powołała się na § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), który uzasadniałby zamieszczenie w planie miejscowym treści informacyjnej. Treść § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednak następująca (cyt.):
"projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem". Powołany § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mógł być podstawą do zamieszczenia w planie miejscowym treści nieobowiązującej tego planu.
Istnieje przy tym wewnętrzna sprzeczność między treścią § 1 ust. 4 planu miejscowego a treścią §§ 14-19 tego planu oraz aneksu nr 1 do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z § 1 ust. 4 zaskarżonej uchwały nie są ustaleniami planu miejscowego ustalenia zawarte w aneksie nr 1, który zawiera jedynie orientacyjne informacje przedstawiające planowany przebieg sieci uzbrojenia terenu, wymagające uściślenia na etapie opracowania projektu budowlanego. Natomiast w § 14 ust. 4 planu miejscowego wskazano, że aneks nr 1 przedstawia zasady zasilania gazem obszarów objętych planem i aneks ten obrazuje orientacyjnie przebieg gazociągu średnicowego. Sam zaś aneks przedstawia rysunek projektowanego gazociągu średnioprężnego. Wbrew twierdzeniom Rady Gminy Mogilany zasady kształtowania infrastruktury technicznej (budowy, rozbudowy i modernizacji) nie są niewiążącą częścią planu miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Jest to więc nie tylko obowiązkowa treść planu miejscowego, ale i treść wiążąca przyszłych inwestorów.
Przyjęcie przedstawionej w zaskarżonej uchwale wykładni Rady Gminy dodatkowo prowadziłoby do oczywistej sprzeczności systemowej. Od dnia 11 lipca 2003 r. pozwolenie na budowę budowli (pod pojęciem zaś budowli należy również rozumieć sieci techniczne - art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) wydawane jest po stwierdzeniu zgodności projektowanej inwestycji z treścią planu miejscowego, a w przypadku nie obowiązywania planu miejscowego – po uzyskaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Tym samym potencjalny inwestor zamierzając uzyskać pozwolenie na budowę sieci gazowej na tym terenie musiałby dodatkowo uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, mimo że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dopuszcza do możliwości wydania takiej decyzji, jeżeli obszar tej inwestycji znajduje się w obowiązującym planie miejscowym.
Dodatkowo nie znajduje żadnego oparcia w obowiązującym prawie ustalanie w planie miejscowym szeregu zasad zaopatrzenia w gaz (§ 14 zaskarżonej uchwały), obsługi w zakresie zaopatrzenia w wodę (§ 17 zaskarżonej uchwały) oraz odprowadzania i oczyszczania ścieków sanitarnych (§ 18 zaskarżonej uchwały), jeżeli zasady te wprost odnoszą się do aneksu nr 1 (§ 14 ust. 4, § 17 ust. 6 i § 18 ust. 5 zaskarżonej uchwały), skoro ten aneks nie miałby być przepisem prawa miejscowego. Jeszcze raz należy bowiem wskazać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest w całości aktem prawa miejscowego, a nie zbiorem częściowo przepisów obowiązujących, a częściowo nie obowiązujących, pełniących funkcję informacyjną. Nie wiadomo przy tym dla kogo ta informacyjna funkcja części planu miejscowego byłaby potrzebna.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za słuszne należy uznać te zarzuty skargi, które dotyczą nieprawidłowości ustalenia obszaru pod lokalizację cmentarza wyznaniowego w zaskarżonej uchwale, a w szczególności w § 20 ust. 5 tej uchwały. Zgodnie z powołanym przepisem przystąpienie do realizacji cmentarza możliwe będzie dopiero po stwierdzeniu skutecznego obniżenia poziomu zwierciadła wody minimum do głębokości 2,5 metra od powierzchni terenu, a w przypadku realizacji dwóch poziomów pochówku wymagane jest obniżenie poziomu wody gruntowej do głębokości poniżej 3,2 metra od powierzchni terenu. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52,m poz. 315) "teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie". Kolejne paragrafy tego rozporządzenia określają warunki, których zachowanie winny wykluczyć wywieranie tego negatywnego wpływu. Zgodnie z § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia na terenie cmentarza zwierciadło wody gruntowej powinno znajdować się na głębokości nie wyższej niż 2,5 metra poniżej poziomu terenu.
W tym zakresie rozbieżność stanowisk między skarżącym i Radą Gminy dotyczy w istocie następującego pytania obrazującego ten problem: czy wymagania zawarte w ww. rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z 25.08.1959 r. winny być uwzględnione na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też dopiero na etapie wydania pozwolenia na budowę?
W ocenie Sądu w składzie orzekającym w tej sprawie wymagania zawarte w tym rozporządzeniu winny być spełnione już na etapie uchwalania przeznaczenia danego terenu pod cmentarz (symbol ZC). Nie ulega przy tym wątpliwości, że treść rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315) nie jest w tym zakresie precyzyjna. Rozporządzenie to zostało wydane w okresie, w którym obowiązywały inne przepisy dotyczące tak sporządzania planów miejscowych (wówczas obowiązywał dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, Dz. U. z 1946 r. Nr 16, poz. 109 z późn. zm.), jak i udzielania pozwoleń na budowę (rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 z późn. zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, ówczesne plany miejscowe sporządzało się na podstawie planów regionalnych, a w przypadku ich braku na podstawie wytycznych regionalnej dyrekcji planowania przestrzennego i obejmowały one rozwiązanie zagadnień należących do planu regionalnego - w zakresie koniecznym do sporządzenia planu miejscowego. Plan miejscowy ustalał przeznaczenie terenów na zespoły mieszkaniowe z podziałem na tereny mieszkaniowe z uwzględnieniem budownictwa społecznego, tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, w szczególności na cele współżycia społecznego, kulturalno-oświatowe, kultu religijnego, wojskowe, tereny pod zakłady przemysłowe nieuciążliwe dla otoczenia i pod ośrodki biurowo-handlowe oraz inne (art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. a ww. dekretu).
O przeznaczeniu terenu na cmentarze mówi również § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Tym samym z ww. porównania można wyprowadzić wniosek, że określenie przeznaczenia terenu na cmentarze w świetle przepisów obowiązujących w 1959 r. odbywało się w planach miejscowych, a tereny te winny spełniać przesłanki wynikające z treści powoływanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej.
Kolejnym argumentem przemawiającym za obowiązkiem stosowania przepisów ww. rozporządzenia już na etapie uchwalania przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym pod cmentarze jest jego treść. Rozporządzenie to określa warunki przeznaczenia (lokalizacji) terenu pod cmentarze pod względem stref sanitarnych, ukształtowania cieków wodnych i sieci wodociągowej, ukształtowania i lokalizacji terenu, składu gleby (w tym składu chemicznego) oraz poziomu wód i kierunków wiatrów. Pod kątem spełnienia ww. warunków realizowana była procedura uzgadniania treści projektu planu z organami inspekcji sanitarnej i Wojewodą (Dyrektorem Wydziału Ochrony Środowiska). Ww. organy uzgadniały projekt planu w zakresie spełnienia wszystkich warunków objętych ww. rozporządzeniem. Tym samym treść § 20 ust. 5 zaskarżonej uchwały, która stanowi o nie spełnieniu warunku obniżenia poziomu wód nie wyżej niż 2,5 metra poniżej powierzchni gruntu, jest sprzeczna z treścią § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Nie znajduje żadnego uzasadnienia dzielenie warunków, objętych ww. rozporządzeniem na te, które muszą być spełnione w planie zagospodarowania przestrzennego i na te z nich, które mają być spełnione dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. W samym rozporządzeniu takie podział nie występuje. W przeciwnym razie wypaczony zostałby sens całego rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. Mogłoby okazać się, że dany teren nie spełnia żadnego warunku wynikającego z tego rozporządzenia, a organ uchwałodawczy gminy uchwala plan miejscowy dla tego terenu, określając jego przeznaczenie jako cmentarz (ZC), przy czym plan ten dopuszczałby warunkowo lokalizację cmentarza wskazując, że warunki objęte tym rozporządzeniem musiałyby być spełnione dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Jeżeli zamiarem Rady Gminy było przeznaczenie tego terenu pod cmentarz, wówczas w pierwszej kolejności należało w trwały sposób dokonać obniżenia poziomu lustra wody zachowując wymagania zawarte w powoływanym rozporządzeniu, a dopiero po tym podjąć (przy prawidłowym zachowaniu procedury planistycznej) zaskarżoną uchwałę.
Ponadto znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie jest jednoznaczny co do możliwości trwałego obniżenia poziomu wód na tym obszarze. W uzasadnieniu postanowienia Starosty z dnia 19 listopada 2003 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 519) podano, że planowany drenaż w gruntach bardzo mało przepuszczalnych może nie dać spodziewanego rezultatu i stąd lokalizacja cmentarza jest niekorzystna.
Nie jest natomiast zasadny zarzut skargi, jakoby w wyznaczonych w planie miejscowych strefach sanitarnych nie byłoby dopuszczalnym wprowadzanie zakazu realizacji obiektów budowlanych (zakaz zabudowy). § 3 ust. l ww. rozporządzenia wprost stanowi, że "odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych (...) powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone". Tym samym gdyby plan miejscowy nie wprowadzał strefy ochronnej o treści określonej w powołanym rozporządzeniu, to realizacja cmentarza mogłaby być niemożliwa. Między uchwaleniem planu miejscowego a rozpoczęciem budowy cmentarza właściciele sąsiednich nieruchomości mogliby wybudować obiekty budowlane i tym samym pozbawić możliwości budowy cmentarza. Stąd w ocenie Sądu samo wprowadzenie stref ochronnych dla terenu zakwalifikowanego w planie miejscowym pod cmentarz jest uzasadnione.
Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Wykładnia tego artykułu prowadzi do wniosku, iż można stwierdzić nieważność uchwały będącej aktem prawa miejscowego nawet po upływie jednego od dnia jej podjęcia.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały
O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.
O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącej od organu, który wydał podjął daną uchwałę, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje kwotę uiszczonego wpisu oraz kwotę zastępstwa procesowego.
Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku.