II SA/Kr 441/21

II SA/Kr 441/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-06-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Sygn. powiązane
II OSK 2254/21 - Wyrok NSA z 2022-12-21
Skarżony organ
Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku
stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie WSA Jacek Bursa WSA Małgorzata Łoboz (spr. ) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi P. T. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w przedmiocie wpisania budynku do ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność czynności; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. na rzecz skarżącego P. T. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania;
Uzasadnienie
W listopadzie 2017 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał budynek położony na dz. ewid. nr [...] w miejscowości T. w gminie O. W. objęty księga wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w N. T. do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków i założył dla obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków kartę ewidencyjną.
W dniu 25 lutego 2021 r. (data stempla pocztowego) P. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. czynność materialno-techniczną (błędnie nazwaną w skardze decyzją). Wniósł o zmianę decyzji poprzez odmowę wpisu do rejestru zabytków względnie uchylenie decyzji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Czynności zarzucił naruszenie: a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprze niewykonanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mających na względzie interes społeczny oraz wobec niezebrania materiałów, dowodów czy tez opinii mogących uzasadnić wpis przedmiotowej nieruchomości do ewidencji zabytków; b) art. 6 , art. 8 § 1, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków; c) art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków obiektu budowlanego, który nie spełnia kryteriów do uznania go za zabytek; d) § 10 ust. 1, § 13 i § 14 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem poprzez niewłaściwe sporządzenie karty ewidencyjnej zabytku, bez sprawdzenia czy dane w karcie są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że czynności dokonano bez jego wiedzy i udziału w postępowaniu, nikt się z nim nie kontaktował oraz nie przeprowadził wizji lokalnej. O wpisaniu budynku do ewidencji zabytków P. T. dowiedział się w dniu 25 lutego 2021 r. z pisma wójta gminy O. D.. Skarżący opisał treść karty ewidencyjnej oraz zarzucił, że w opisie budynku nie wskazano żadnych podstaw wpisania do ewidencji zabytków. P. T. podniósł również, że budynek został wzniesiony w 1937 roku, jednak był wielokrotnie modernizowany i remontowany. W 2012 roku dokonano w budynku gruntownego remontu, podczas którego całkowicie wymieniono stolarkę okienną, wymieniono podłogi wewnątrz budynku oraz zmodernizowano wszystkie pomieszczenia. Budynek był wykorzystywany jako obiekt agroturystyczny. Zdaniem skarżącego powyższe okoliczności wykluczają uznanie budynku za zabytek. Nadmienił również, że wskutek pożaru w dniu 19 stycznia 2021 r. budynek został częściowo zniszczony.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ wskazał, że zgodnie z przepisami obowiązującymi na dzień dokonania czynności włączenie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie wymagało zgody właściciela ani nie istniał obowiązek informowania go o dokonaniu czynności. Podkreślił, że czynność wpisu do ewidencji nie wymaga sformalizowanego postępowania, w tym uzyskiwania dokumentów potwierdzającą ocenę konserwatora zabytków, że obiekt posiada walory zabytkowe. Organ wskazał również, że istniały podstawy do dokonania zaskarżonej czynności, ponieważ budynek stanowi przykład zachowania typowych elementów budownictwa, cech stylistycznych i sposobu budowania charakterystycznych dla architektury regionu. W ocenie organu obiekt posiada cechy budownictwa podhalańskiego. W szczególności świadczą o tym zastosowanie elementów charakterystycznego deskowania szczytów elewacji w układzie pionowym z listewkami łączącymi, zastosowanie materiałów lokalnych jako budulec, zastosowanie wielkości otworów okiennych i stolarki okiennej w układzie tzw. "okno polskie" oraz użycie bogato zdobionych elementów snycerskiej z motywami regionalnymi w formie wycinanek z drewna widocznych na elewacji ganku i balustrad. Organ stwierdził również, że zły stan techniczny budynku nie może w żaden sposób dyskwalifikować jego zabytkowego charakteru. Konserwator zabytków sprawdził, że dane zawarte w karcie ewidencyjnej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym.
Do odpowiedzi na skargę organ dołączył odpis karty ewidencyjnej dla przedmiotowego budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1, art. 3 – 5 oraz art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.
Włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowi czynność o charakterze materialno-technicznym w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynności te mają władczy charakter, dotyczą spraw indywidualnych, posiadają charakter publicznoprawny, oraz dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Niewątpliwie zaskarżona czynność spełnia trzy pierwsze przesłanki, bowiem stanowi przejaw działalności organizacyjnej organu władzy publicznej w konkretnej sprawie. Wpis do ewidencji zabytków powoduje ograniczenie prawa własności, choć najmniejsze z przewidzianych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ujawnienie przedmiotu w ewidencji nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Czynność włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest objęta wyłączeniami przewidzianymi w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1771/16).
Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.
Skutkiem uwzględnienia skargi na czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jest stwierdzenie bezskuteczności czynności. Bezskuteczność czynności materialnotechnicznej oznacza, że jej dokonanie od chwili jej realizacji nie wywołało skutku prawnego, a zatem nie mogła ona wywołać następnych skutków prawnych w zakresie sytuacji jednostki (uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa). Podstawą do oceny zgodności z prawem aktu lub czynności, interpretacji jest naruszenie przepisów prawa materialnego, ale też naruszenie przepisów postępowania, wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c p.p.s.a., polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego. Wskazane uchybienia prowadzą do zastosowania sankcji wzruszalności aktu lub bezskuteczności czynności.
Skarga jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej.
W myśl art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w brzmieniu obowiązującym w czasie dokonania kwestionowanej czynności, (Dz.U.2014.1446 t.j. z dnia 2014.10.24 ze zm.) ustawodawca zdefiniował zabytek jako – nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
Zgodnie z treścią art. 22 ust. 2 tejże ustawy wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa.
Zgodnie z treścią § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granice niezgodnie z prawem (Dz.U. Nr 113, poz. 661) karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) współrzędne geograficzne; 7) użytkowanie obecne; 8) stan zachowania; 9) materiały graficzne; 10) istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie; 11) adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach; 12) opracowanie karty ewidencyjnej. Wzór karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru określa stosowny załącznik do rozporządzenia (ust. 2).
Zarazem z treści § 14 ust. 1 omawianego rozporządzenia wynika, że wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. W czasie dokonywania zaskarżonej czynności ustawodawca nie przewidział obowiązku zawiadomienia właściciela lub posiadacza zabytkowej nieruchomości o zamiarze dokonania wpisu.
Mając na uwadze treść powyższych przepisów należy stwierdzić, że organ ochrony zabytków dokonuje samodzielnej oceny, czy konkretny obiekt powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ocena ta dokonywana jest na postawie dostępnych organowi informacji, których zakresu ustawodawca nie sprecyzował. Organ nie prowadzi przy tym żadnego postępowania, w szczególności postępowania z udziałem właściciela zabytku. Organ według przepisów w brzmieniu obowiązującym w czasie dokonania czynności nie miał też obowiązku informowania lub zawiadomienia właściciela o zamiarze wpisu do ewidencji zabytków. Ewentualna kontrola zasadności wpisu, może być dokonana dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18).
Skarżący zakwestionował prawidłowość uznania budynku posadowionego na nieruchomości stanowiącej jego własność. Zarzucił brak dokonania stosownych czynności celem ustalenia zabytkowego charakteru przedmiotu, odwołując się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz sporządzenie karty ewidencyjnej zabytku w nieprawidłowy sposób. Skarżący zanegował również istnienie podstaw dla uznania przedmiotu wpisu za zabytek.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przywołane przez skarżącego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdą zastosowania w sprawie. Włączenie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest dokonywane w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym organ administracji wydawałby decyzję lub postanowienie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/17).
Zdaniem Sądu, organ zaniechał jednak odpowiedniego udokumentowania oraz wyjaśnienia w należyty sposób okoliczności uzasadniających włączenie karty ewidencyjnej budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Jakkolwiek dokonanie oceny spełnienia przesłanek do uznania obiektu budowlanego za zabytek dokonywane jest w nieformalnym i uproszczonym trybie, to nie można uznać, by ocena taka mogła być całkowicie dowolna. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3996/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2926/16). W przekonaniu Sądu, powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości. W niniejszej sprawie Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał na wartość architektoniczną budynku jedynie w odpowiedzi na skargę. Brak natomiast jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o dokonaniu analizy wartości architektonicznej w celu wpisu budynku do ewidencji. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia przez organ art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 14 ust. 1 cytowanego rozporządzenia.
Mając powyższe na względzie, Sąd I instancji, działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd I instancji rozstrzygnął stosownie do przepisu art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Wysokość opłaty ustalono na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535).