II SA/Kr 131/21

II SA/Kr 131/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-05-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący sprawozdawca/
Magda Froncisz
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 123/22 - Wyrok NSA z 2023-02-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 54 , art 59 , art 61 , art 64
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 138 par 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Paweł Darmoń SWSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skargi K.S. i E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 października 2020 roku, znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 stycznia 2019r. nr [...] Wójt Gminy C. ustalił, na wniosek M. i Z.P. , warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie przebudowy dachu polegającej na budowie lukarny od strony północnej na działce nr [..] w miejscowości D . W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że teren inwestycji nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przystąpiono do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie przewidzianym w rozdziale 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji podniósł, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, projekt tej decyzji uzyskał uzgodnienia z: Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K. , Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, Zarząd Zlewni w K. oraz Starostą K.
W wyniku złożonego przez K.S. i E.S. odwołania, rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 sierpnia 2019r. nr [...] . W obszernym uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że ustalenia dokonane przez organ I instancji są prawidłowe, a stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 2 sierpnia 2019r. znajduje uzasadnienie prawne i faktyczne.
Na tę decyzję K.S. i E.S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2020r. sygn. akt II SA/Kr 1266/19 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , wskazując, na konieczność wyeliminowania uchybień w przeprowadzonym dotychczas postępowaniu odwoławczym, a polegających na braku ustalenia, dla potrzeb kontrolowanej sprawy, czy w odniesieniu do przedmiotowego budynku nie istnieje prawomocna decyzja o nakazie rozbiórki. Sąd nadmienił, że gdyby tak było, to bezprzedmiotowym byłoby postępowanie w sprawie ustalenia warunków dla rozbudowy dachu, z uwagi na oczywistą tymczasowość bytu takiego obiektu i sprzeczność tego bytu z porządkiem prawnym. Następnie Kolegium powinno ustalić, czy toczy się aktualnie postępowanie naprawcze w trybie art. 48 lub art. 50-51 Prawa budowlanego. Sąd zwrócił uwagę, że jest to istotne, gdyż w przypadku toczącego się postępowania naprawczego w trybie art. 48 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności ważne prawnie jest ustalenie warunków zabudowy dla tego co istnieje, a dopiero później może być rozważana kwestia ustalania warunków zabudowy dla rozbudowy dachu takiego budynku m.in. z uwzględnieniem trybu zwykłego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 30 października 2020r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 293), § 3 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, póz. 1588) oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 2325), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podano, iż Kolegium wystąpiło o udzielenie informacji do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu K. , czy w odniesieniu do budynku położonego na działce nr [...] w miejscowości D. istnieje prawomocna decyzja o nakazie jego rozbiórki oraz, czy toczy się aktualnie postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 48 lub art. 50-51 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego poinformował Kolegium, w piśmie z dnia 19 października 2020r., że w wyniku weryfikacji rejestrów prowadzonych spraw nie odnotowano żadnego toczącego się postępowania dla działki nr [...] w D. . Przyjąć zatem należy, że wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zostały w tym zakresie zrealizowane.
Kolegium Odwoławcze stwierdziło też, że w analizie uzasadniono przyjęte rozwiązanie w zakresie wyznaczenia granic obszaru analizowanego, wskazując, że granice te zostały wyznaczone w odległości nie mniejszej niż 50 metrów wokół stanowiącej teren inwestycji działki nr [...] , co wynika z faktu, że za front działki przyjęto południową granicę terenu inwestycji, na odcinku przylegającym do działki nr [...] Szerokość tak ustalonego frontu działki wynosi 18 metrów, a zatem jej trzykrotność to 54 metrów, czyli więcej niż minimum wynikające z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, póz. 1588). Z tego też względu granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo, w odległości 54 metrów od granic terenu inwestycji. W odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, przepis § 5 ust. l cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury ustanawia zasadę, iż wyznacza się go w oparciu o wartości średnie występujące w obszarze analizowanym, z tym, że dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika, o ile wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej (§ 5 ust. 2). W sporządzonej analizie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu został ustalony na poziomie "0%", ponieważ planowana inwestycja ma polegać na przebudowie istniejącego budynku, bez ingerencji w powierzchnię zabudowy. Kolejny parametr tj. szerokość elewacji frontowej, który ustala się również o oparciu wartości średnie występujące w obszarze analizowanym, z 20% tolerancją (par. 6 ust. l cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury), względnie na podstawie zapisów analizy urbanistyczno - architektonicznej (par. 6 ust. 2). W przedmiotowej sprawie szerokość elewacji frontowej została ustalona na 10 metrów, t.j. zgodnie z istniejącym stanem, gdyż realizacja nie spowoduje zmiany szerokości frontowej, a z analizy wynika, że w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 11 metrów.
Ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, następuje, stosownie do par. 7 ust. l cyt. rozporządzenia, w oparciu o wysokość krawędzi elewacji istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, z tym, że jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, przyjmuje się wartość średnią występującą w obszarze analizowanym (par. 7 ust. 3). Dopuszczalne jest także ustalenie innej wysokości, niż to wynika z podanych zasad, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na poziomie 3,5 metra od krawędzi okapu oraz 8,1 metra do poziomu głównej kalenicy dachu, t.j. zgodnie ze stanem istniejącym (par. 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury).
Teren planowanej inwestycji ma również dostęp do drogi publicznej (pośredni), t.j. poprzez ul. [...] do drogi powiatowej nr [...] poprzez służebność drogi koniecznej, ustanowioną postanowieniem Sądu Okręgowego w K. Wydział II Cywilny - Odwoławczy z dnia 3 czerwca 2014r. sygn. akt [...] .
Kolegium wskazało ponadto, że realizacja inwestycji nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak również możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności oraz, że winna być zapewniona ochrona przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Szczegółowe rozwiązania techniczne w zakresie rozwiązań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, podobnie jak w ogóle w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych, nastąpią jednak dopiero na etapie postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. W tym bowiem postępowaniu przedmiotem badania przez właściwy organ będzie projekt budowlany zawierający odpowiednie rozwiązania techniczno-budowlane.
Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi złożyli K.S. i E.S. zarzucając naruszenie:
- art. 59 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 pkt 7a, art. 32 i art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U.2019.1186 t.j. z dnia 2019.06.26) - poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, iż objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy budynek, jest budynkiem istniejącym w znaczeniu prawnym, podczas gdy obiekt ten bezspornie jest niezalegalizowaną samowolą budowlaną, w stosunku do której nie podjęto ponadto żadnych prawem przewidzianych działań naprawczych (legalizacyjnych) i nie toczy się żadne postępowanie w tym przedmiocie, a tym samym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku będącego budynkiem nieposiadającym stosownego pozwolenia na budowę oraz w stosunku do którego nie toczy się żadne właściwe postępowanie naprawcze (legalizacyjne) narusza prawo budowlane, a tym samym również przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy ujęte w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
- art. 153 p.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie co do wszystkich rozważań prawnych i wskazań sądu administracyjnego zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 stycznia 2020 roku (II SA/Kr 1266/19), a w szczególności nieuprawnione ograniczenie się przez organ administracyjny II instancji jedynie do wystąpienia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu K. z zapytaniem czy w stosunku do budynku objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy istnieje prawomocna decyzja o nakazie rozbiórki lub czy toczy się jakiekolwiek postępowanie naprawcze w trybie art. 48 lub art. 50-51 Pr.Bud. i wobec uzyskania odpowiedzi przeczącej, zaniechanie ustalenia czy możliwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji będącej w istocie rozbudową (przebudową) budynku wybudowanego bez właściwego pozwolenia na budowę, a co za tym idzie bez ustalenia czy sam ten budynek wybudowano zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
- art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
- zaniechanie podjęcia czynności pozwalających na ustalenie wszelkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy okoliczności, związanych przede wszystkim z prawidłowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego budynku, którego dotyczy wniosek o wydanie warunków zabudowy na jego rozbudowę, a w szczególności pominięcie ustalenia celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na rozbudowę budynku będącego bezspornie samowolą budowlaną bez jego uprzedniego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem;
- nieuzasadnione pominięcie bezspornego faktu, iż sam budynek objęty zamierzeniem
inwestycyjnym jest samowolą budowlaną, a ubieganie się o warunki zabudowy nie dla samego budynku (w celu np. jego legalizacji), ale w praktyce dla nowej inwestycji polegającej na Jego przebudowie i rozbudowie stano ewidentne obejście prawa;
- dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującą bezzasadnym utrzymaniem w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy budynku stanowiącego samowolę budowlaną, co do którego nie podjęto żadnych prawem przewidzianych działań zmierzających do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, tj. stanu samowoli budowlanej
- brak wyjaśnienia w treści uzasadnienia decyzji dlaczego organ w zupełności pominął
przy podejmowaniu decyzji ocenę faktycznego zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na działkę sąsiednią, należącą do skarżących, która jest nie tylko zabudowana budynkiem jednorodzinnym, ale stanowi zorganizowane gospodarstwo rolne, obejmujące obiekty niezbędne do jego prowadzenia, a także inwentarz żywy; a ponadto brak wyjaśnienia dlaczego organ uznaje za dopuszczalne wydanie niejako wtórnej decyzji o warunkach zabudowy (obejmującej nowe zamierzenie inwestycyjne), podczas gdy w sprawie zachodzi przeszkoda pierwotna w postaci braku legalności już wybudowanego budynku, a wnioskowane warunki zabudowy nie dotyczą samej "pierwotnej" inwestycji lecz inwestycji nowej polegającej na przebudowie i rozbudowie niewątpliwie istniejącego i bezspornie nielegalnego budynku
W uzasadnieniu podkreślono pominięcie, iż objęty decyzją o wz budynek jest samowolą budowlaną, pominięto także kwestię oddziaływania inwestycji na działkę skarżących ze względu na samowolę budowlaną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 27, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala.
Zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.
Wbrew szerokiej argumentacji zawartej w skardze, kwestia zasadności decyzji w tym także odnosząca się do zarzutu skarżących czy objęty decyzją o wz budynek jest samowolą budowlaną, została w zasadzie rozstrzygnięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 stycznia 2020r, sygn. akt II SA/Kr 1266/19. Sąd w tym wyroku opowiedział się wstępnie za zasadnością ustalenia warunków zabudowy, a jedynie uchylił rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. ze względu na konieczność doprecyzowania kilku zagadnień mogących mieć wpływ na kierunek rozstrzygnięcia. W wyroku z dnia 27 stycznia 2020r, sygn. akt II SA/Kr 1266/19 wyraźnie wskazano, iż gdy obiekt budowlany zrealizowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego "(jak miało to miejsce w niniejszej sprawie)" to nie można uznać, że obiekt budowlany został realizowany w warunkach samowoli budowlanej, do której zastosowanie ma przepis art. 48 Prawa budowlanego. Zatem organ zobligowany był do ścisłego zastosowania się do wytycznych w tymże wyroku, które zmierzały do konieczności wyjaśnienia czy w odniesieniu do przedmiotowego budynku istnieje prawomocna decyzja o nakazie rozbiórki, co czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy dachu, z uwagi na oczywistą tymczasowość bytu takiego obiektu i sprzeczność tego bytu takiego budynku z porządkiem prawnym. Ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku sądu są wiążące dla organu, co wynika z przepisu art. 153 p.p.s.a., a wytyczne zostały w ocenie Sądu wykonane. Aby je wykonać wystarczyło zatem zwrócić się do organu nadzoru budowlanego tj. PINB dla Powiatu K. , czy w odniesieniu do spornego budynku istnieje prawomocna decyzja o nakazie jego rozbiórki oraz, czy toczy się aktualnie postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 48 lub art. 50-51 Prawa budowlanego. Skoro takie postępowanie się nie toczyło co organ ustalił w oparciu o weryfikację rejestrów prowadzonych spraw, to nie było w zakresie powyższych kwestii zakreślonych w wyroku z dnia 27 stycznia 2020r, sygn. akt II SA/Kr 1266/19, przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy. To znaczy, że skoro inwestycja nie podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie 48 czy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, to decyzja o warunkach zabudowy może być dla niej wydana.
Również zarzut odnoszący się do braku oceny zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na działkę sąsiednią należącą do skarżących, uzasadnili oni przeszkodą pierwotną w postaci braku legalności już wybudowanego budynku, co w świetle wyżej wskazanych rozważań nie może prowadzić do jego uwzględnienia. Poszczególne parametry inwestycji są ustalane w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności chodzi tu o granice obszaru analizowanego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość i wysokość elewacji frontowej, a także dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej, stąd powoływanie się w skardze na sam brak legalności spornego budynku, jest bezskuteczne w celu zakwestionowania zaskarżonej decyzji w tym względzie. Nadto w aktach postępowania znajduje się kompletna dokumentacja architektoniczna-urbanistyczna sporządzona przez uprawnioną osobę, wskazująca, iż niewielka przebudowa dachu, polegająca na budowie lukarny po drugiej stronie domu niż działka skarżących, nie spowoduje zmiany w zakresie oddziaływania na nieruchomość sąsiednią, bez względu na jej sposób zagospodarowania.
Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.