II SA/Kr 1307/25

II SA/Kr 1307/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-12-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Bator
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 282
art 22 ust 4   oraz art 3 pkt  2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi P. B. na czynność Burmistrza Miasta Z. z dnia 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączenia do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. karty adresowej zabytku nieruchomego położonego przy ul. [...] w Z. (dz. ewid. nr [...] obr.[...] Z.) I. stwierdza nieważność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza Miasta Z. na rzecz P. B. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Burmistrza Miasta Z. w zakresie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego – budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Z., usytuowanego na działkach ewid. nr [...] obr. [...] w Z. do Gminnej Ewidencji Zabytków, zarzucając naruszenie art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 dalej u.o.z.o.z.), polegające na bezpodstawnym włączeniu do Gminnej Ewidencji Zabytków w/w budynku, bez wcześniejszego wnikliwego zbadania, czy obiekt ten ma w istocie cechy zabytku jak również nieudokumentowanie przez Burmistrza okoliczności, z uwagi na które ww. budynek został ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków.
Wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności skarżonej czynności i zasądzenie kosztów.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest współwłaścicielem działek ewid. nr [...] Karta gminnej ewidencji zabytków dla przedmiotowego budynku została pierwotnie sporządzona 23 listopada 2008r., zaś z zarządzenia Burmistrza Miasta Z. nr 23/2011 z dnia 14.02.2011r. w sprawie: przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Z. wynika, że karta tego budynku została włączona do gminnej ewidencji zabytków. W karcie tej wskazano na zły stan zachowania obiektu, brak bieżącego remontu/pielęgnacji, zagrożenia inwestycyjne względem obiektu oraz w zakresie uwag wskazano na przerobienie okien bez zachowania pierwotnej wielkości i podziałów. W dniu 26 listopada 2018r. została sporządzona nowa karta adresowa. Ani z treści ww. kart, ani też z uzasadnienia ww. Zarządzenia oraz późniejszych zarządzeń zmieniających nie wynikają motywy włączenia przedmiotowego budynku do gminnej ewidencji zabytków, jak również nie wskazano podstawy prawnej włączenia ww. karty do ewidencji zabytków. Z kart adresowych nie wynika, żeby czynność włączenia kart adresowych budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków była poprzedzona badaniami czy ekspertyzami lub innymi czynnościami Burmistrza, z których mogłoby wynikać uzasadnienia dla ujęcia ww. budynku w ewidencji zabytków. Nie bez znaczenia pozostaje okoliczność znaczącego stopnia uznaniowości w dokonywaniu czynności włączenia karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków. Biorąc dodatkowo pod uwagę istotne ograniczenia uprawnień właścicielskich, będące efektem dokonania ww. czynności, decyzja organu o włączeniu karty adresowej obiektu do gminnej ewidencji zabytków powinna cechować się transparentnością i daleko posuniętą starannością zarówno w samym dokonywaniu oceny cech zabytkowych obiektu, jak i w dokumentowaniu działań podejmowanych w tym zakresie i ich efektów. W przedmiotowej sprawie brak jest dowodów wskazujących na dokonanie przez Burmistrza Miasta Z. analizy w przedmiocie występowania okoliczności uzasadniających objęcie ww. budynku wpisem do Gminnej Ewidencji Zabytków. Żadne dane w tym zakresie nie wynikają również ani z karty sporządzonej w dniu 23 listopada 2008 r., jak też z karty sporządzonej w dniu 26 listopada 2018 r. W rubryce dotyczącej datowania wskazano początek XX w., przy czym w rubryce z uwagami widnieje zapis o przerobieniu okien bez zachowania pierwotnej wielkości i podziałów. Jednocześnie brak jest powołania dokumentów, z których miałoby wynikać jaki był stan pierwotny obiektu. Braki materiału dowodowego powodują, że nie jest możliwe ani poznanie i ocena motywów, którymi kierował się Burmistrz Miasta Z. dokonując włączenia karty przedmiotowego zabytku do ewidencji, jak również nie jest możliwe podjęcie poszerzonej polemiki z ustaleniami, co do zabytkowego charakteru obiektu, dokonanymi przez ten organ.
Podkreślono także, iż pismem z dnia 23 lipca 2025 r. wezwano skarżony organ do zaprzestania naruszania prawa. Pismem z dnia 11 sierpnia 2025 r. organ udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie. W obszernej odpowiedzi organu trudno jest, jednakże doszukać się wyjaśnienia przesłanek stanowiących podstawę włączenia karty ww. budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków. Zasadniczo z odpowiedzi wynika, że budynek ten podlegał włączeniu do ewidencji z uwagi na to, że w tym obszarze urbanistycznym wiele innych budynków również podlegało takiemu wpisowi. Z odpowiedzi (a tym bardziej z kart ewidencyjnych) nie wynika, jednakże jakie cechy tego budynku stanowią o jego wyjątkowości na tyle, że uzasadniają jego ochronę w zakresie powodującym ograniczenie praw właściciela.
Jednocześnie wyjaśniono, że dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie wpłynęły na to, że wadliwie przyjął skarżący, że przedmiotem skargi może być zarządzenie, nie zaś czynność materialno-techniczna polegająca na włączeniu karty adresowej do ewidencji zabytków. Wobec tego, jeśli doszło do uchybienia przeze mnie terminowi na wniesienie skargi, zwrócono się o uznanie, że uchybienie terminu do wniesienia wezwania nastąpiło bez winy skarżącego (por. postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2024 r. sygn. akt: II OSK 1051/24).
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Z. wniósł o jej oddalenie, podkreślając, iż zarządzeniem Burmistrza Miasta Z. 23/2011 z dnia 14 lutego 2011 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Z. Burmistrz Miasta Z. włączył do zbioru kart adresowych kartę adresową spornego budynku, która to karta w tejże ewidencji od tego czasu pozostaje (aktualizacja GEZ Zarządzeniem Burmistrza Miasta Z. nr 125/2021 z dnia 07.06.2021 r. poz. nr503). Włączenie zostało dokonane w oparciu o art. 22 u.o.z.o.z. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami , przy czym w wykazie obiektów ujętych w GEZ stanowiącym załącznik nr 1 do w/w zarządzenia nie dokonano rozróżnienia, które obiekty zostały wpisane ze wskazania burmistrza, a które w wykonaniu ustawowego obowiązku. Włączenie zostało dokonane w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Z szeroko opisanym stanem budynku i jego historia podkreślono, iż budynek mieszkalny posiada niezaprzeczalne wartości historyczne, artystyczne i sentymentalne. Budynek o formie tradycyjnej chałupy podhalańskiej należy bezsprzecznie chronić. Ochrona, jednej z ostatnich enklaw autentycznej, historycznej zabudowy na terenie Z. wpisuje się w politykę Gminy.
Podkreślono, iż Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w uzasadnieniu decyzji znak OZKr.5140.A.7.2019.DW.PD.RD.5140.42.2020.DW8 w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego pod nr - [...] zabytku pn. "historyczny zespól budowlany zabudowy letniskowo - wypoczynkowej w Z. na obszarze ograniczonym ul. W., J., K. do granicy [...] wraz z dz. ew. nr [...]'’ wskazał szeroko na czynniki wyróżniające zachowany w historycznych granicach zespół zabudowy. Budynek został objęty wykazem obiektów wchodzących w skład wpisanego do rejestru zabytków zespołu budowlanego pn. Zespół budowlany zabudowy letniskowo-wypoczynkowej w Z. na obszarze ograniczonym ul, W., J., K. do stanicy z [...] wraz z dz. ew, nr [...]- zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji z dnia 30 grudnia 2021 roku, pod numerem [...] Zatem brak zgromadzenia materiałów innych niż opracowane przez specjalistów z dziedziny architektury podhalańskiej karty adresowe, nie przekłada się automatycznie na brak podstaw faktycznych i prawnych dla dokonania wpisu w sytuacji spełniania przez budynek "ustawowego kryterium zabytku"/posiadania wartości zabytkowych i historycznych oraz w dokumencie pn. "wartościowanie zabytku" stanowiącym załącznik do odpowiedzi na skargę.
Z woli ustawodawcy również pod rządami obowiązującego/znowelizowanego rozporządzenia, w procedurze wpisowej nie przewidziano konieczności sporządzania oceny wartości zabytku przez niezależnych ekspertów, czy możliwości wnoszenia przez właściciela lub posiadacza uwag/zarzutów do co do zasadności wpisu, a tym samym nie przewidziano możliwości oparcia/weryfikacji oceny wartości zabytkowych obiektu o przeciwne oceny jego właściciela lub posiadacza. Do roku 2019 nie było prawnego obowiązku powiadamiania właścicieli nieruchomości o wpisie do GEZ, dopiero rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w brzmieniu od dnia 19 października 2019 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, dla przypadków włączania/wyłączania obiektów z GEZ/WEZ wprowadziło wymóg sporządzenia/zgromadzenia dokumentacji w sposób określony w w/w akcie, i dopiero nowe rozporządzenie wprowadziło obowiązek zawiadamiania właścicieli o zamiarze włączenia/ włączeniu karty adresowej do GEZ/WEZ.
Obowiązek ten nie miał jednakże zastosowania do budynku przy ul. [...] w Z. z uwagi na fakt, że karta z 2018 r. nie byłą kartą "nową" w rozumieniu § 18a ust. 1 w/w rozporządzenia -nie zachodził bowiem żaden z warunków sporządzenia karty nowej, jakimi są: konieczność zastąpienia niezgodnych ze stanem faktycznym lub prawnym danych zawartych w karcie adresowej zabytku włączonej do gminnej ewidencji zabytków odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym, ujawnienia nowych danych lub usunięcia błędnych danych. Karta z 2018r. zawiera jedynie aktualne zdjęcie, które przedstawia budynek w niezmienionym/niepogorszonym stanie. Karta wykonana została przez specjalistę z wieloletnim doświadczeniem, która oceniając wartości zabytkowe budynku, utrzymała zasadność dalszej ochrony konserwatorskiej, poprzez pozostanie przedmiotowego budynku w GEZ, tym samym potwierdzając, że budynek nie utracił cech zabytku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności czynności materialno-technicznej, jaką było włączenia karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego – budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Z., usytuowanego na działkach ewid. nr [...] obr[...] w Z. do gminnej ewidencji zabytków Miasta Z..
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarżący zachował termin do złożenia skargi, której to okoliczności organ nie kwestionował. Należy również wziąć pod uwagę w zakresie ewentualnego restrykcyjnego badania zachowania terminu, iż dotychczasowy brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 u.o.z.o.z., prowadzący de facto do założenia, że skarżący mógł założyć, że nie obowiązuje go termin, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., oznacza iż niniejszą sprawę należało rozpoznać merytorycznie na co wskazuje obecnie obowiązująca linia orzecznicza (por. postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2024 r. sygn. akt: II OSK 1051/24.
Następnie przechodząc do oceny zarzutów skargi, w ocenie sądu, zaskarżona czynność została podjęta wadliwie.
O ile skarżony organ zarówno w odpowiedzi na skargę jak i na rozprawie szeroko argumentował kwestię spełniania przez sporny budynek cech zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z., w tym odwołanie się do decyzji z dnia 30 grudnia 2021 roku, znak OZKr.5140.A.7.2019.DW.PD.RD.5140.42.2020.DW8 o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego pod nr - [...], to ocenie Sądu podlega obecnie tylko zaskarżona czynność Burmistrza Miasta Z. dokonana 14 lutego 2011r. polegająca na włączeniu karty adresowej zabytku nieruchomego – budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Z., usytuowanego na działkach ewid. nr [...] obr. 5 w Z. do Gminnej Ewidencji Zabytków. W zaskarżonym trybie podjęcia tej czynności Sąd ocenia ją w pierwszej kolejności pod względem formalnym, a zatem czy została należycie przeprowadzona procedura włączeniu karty adresowej zabytku nieruchomego do ewidencji gminnej w dniu dokonania tej czynności. W sytuacji naruszenia tych wymogów kwestia oceny czy sporny budynek stanowi zabytek w rozumieniu w/w ustawy jest bez znaczenia dla sprawy. Dlatego przedłożona na rozprawie decyzja wskazująca na objęcie spornej nieruchomości ochroną jako zabytku, wobec naruszenia prawa strony do ochrony jej interesu w prowadzonym postępowaniu, nie może prowadzić do podzielenia stanowiska skarżonego organu.
Należy bowiem wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2023 r. (sygn. akt P 12/18), stwierdził, iż przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia jej jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wyjaśnił, że osłabienie ochrony własności poprzez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Nadrzędne cele, jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają bowiem ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które byłyby sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Zdaniem Trybunału niedopuszczalna jest sytuacja, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się o zamiarze wpisania jej przez organ do GEZ, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym ani zakwestionowania działań podejmowanych przez organ. Trybunał podkreślił, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie powinno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach. Przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków został zatem uznany za niekonstytucyjny w zakresie określonym przez Trybunał, a jego niekonstytucyjne rozumienie zostało usunięte z systemu prawnego. Zgodnie zaś z normą wynikającą z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego ulega uwzględnieniu (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, a także R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, Rozdział II. 1.).
W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta Z. , dokonując czynności ujęcia budynku w ewidencji gminnej, nie zapewnił czynnego udziału właściciela tego obiektu w postępowaniu. Nie mógł on kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, składać wniosków dowodowych, czy też zająć stanowiska w kwestii ograniczenia przez organ jego prawa własności. Właściciel nieruchomości nie tylko bowiem nie był odpowiednio powiadomiony o trwającym procesie poprzedzającym dokonane spornej czynności, ale też i później nie mógł de facto poznać motywów ujęcia ww. nieruchomości w Gminnej Ewidencji Zabytków Z. oraz polemizować z dokonanymi ustaleniami, formułować wniosków dowodowych, w końcu - w inny dopuszczalny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności.
Ponadto w zakresie treści karty adresowej, choć została poprawnie wypełniona pod względem formalnym (k.19-20) to zawiera ona jednak rozbieżności co do wskazanych dat – budynek datowany jest na pocz. XX w. kiedy z dokumentów sprawy wynika również inna data - ok. 1870r. powyższe rozbieżności musza być jednoznacznie wyjaśnione. Ponadto w orzecznictwie obowiązuje powszechnie przyjęty pogląd, iż nawet w przypadku tzw. "starych" kart sporządzanych wg dawnego rozporządzenia z materiału dowodowego winno w sposób jednoznaczny wynikać, że dana nieruchomość nosi cechy zabytku (jest to zabytek). Włączenie karty zabytku do ewidencji gminnej, wojewódzkiej musi bowiem wynikać ze stwierdzenia przez właściwy organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Skoro organ stoi na stanowisku, że obiekt ma zabytkowy charakter, powinien kartę sporządzić w taki sposób, aby ten zabytkowy charakter odzwierciedlała (por. wyrok WSA w Krakowie z 9.01.2024r. sygn. I SA/Kr 1361/23).
Zatem nie przesądzając o możliwości, lub jej braku, włączenia tej nieruchomości do GEZ należy wskazać, że w sprawie zaistniały przesłanki do orzeczenia na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. z powodu naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Ze względu na zaistniałe uchybienia procesowe dotyczące postępowania w przedmiocie ujęcia nieruchomości w GEZ, niniejszy wyrok nie przesądza zatem kwestii, czy sporny budynek stanowi zabytek.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji (przy czym w kwestii samego sformułowania wyrzeczenia sentencji wyroku, Sąd rozstrzygnie odrębnym orzeczeniem).
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składają się wpis od skargi - 200 zł i koszty zastępstwa radcowskiego- 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 c rozp. Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz.U.2023.1935 t.j.).