II SA/KR 1305/24

II SA/Kr 1305/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Mirosław Bator /przewodniczący/
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 61 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 26 lipca 2024 r. znak SKO-ZP-415-204/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącego D. M. kwotę 979 zł (dziewięćset siedemdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją Burmistrza Rabki-Zdroju z dnia 14 maja 2024 r. numer AGZ.6730.71.2022 ustalono na wniosek K. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w R. (Obr. R.-S.).
Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. M. który zarzucił:
1. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wskazań zawartych w decyzji Kolegium z dnia 30.08.2023 r. SKO-ZP-415-219/2023,
2. brak uwzględnienia strefy wyciągu narciarskiego w analizie, podczas gdy zaakceptowanie decyzji WZ zniweczy plany powstania w Rabce-Zdroju wyciągu narciarskiego;
3. naruszenie art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. Są i 7 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez posługiwanie się nieaktualnymi kopiami mapy zasadniczej, mającymi stanowić załączniki numer 1 i 2 do Decyzji;
4. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na skutek braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w końcu poprzez brak uzasadnienia, które fakty organ uznał za udowodnione, a wszystko w przedmiocie dostępu inwestycji do drogi publicznej, statusu działki nr [...], nieuregulowanego stanu prawnego działki nr [...], braku wskazania do jakiej drogi publicznej zapewniony jest rzekomy dostęp przez działkę nr [...], a także poprzez brak dołączenia do akt sprawy odpisu z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...], względnie zaświadczenia z LWH, względnie innego dowodu własności;
5. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...], choć działka ta nie stanowi drogi publicznej, dostęp ten nie jest uregulowany prawnie (ani rzeczowo, ani obligacyjnie), a nadto droga wewnętrza - działka nr [...] sama nie posiada dostępu do drogi publicznej;
6. naruszenie art. 61 ust. 7 u.p.z.p. poprzez dowolne przyjęcie wielkości parametrów: szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy, jak również poprzez brak dokonania rzeczywistej i rzetelnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez dobranie przez sporządzającego projekt decyzji zbyt małej ilości nieruchomości analizowanych do porównania, brak uwzględnienia w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeznaczenia nieruchomości pod wyciąg narciarski, jak również brak ustalenia wszystkich nieruchomości istniejących na obszarze analizowanym wobec nieaktualności map;
7. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez działanie naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz jej emanację, jaką jest poszanowanie kultury administrowania poprzez brak uwzględnienia, że Gmina Rabka-Zdrój w wyniku własnej opieszałości nie ma nadal MPZP dla tego terenu, zatem rozstrzygnięcia dot. wydawania decyzji WZ powinny być szczegółowe, rzetelne i prawidłowo uargumentowane oraz uwzględniać planowane przeznaczenie w MPZP.
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 26 lipca 2024 r. nr SKO-ZP-415-204/23 utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr SKO-ZP-415-219/23 uchylono decyzję Burmistrza Rabki-Zdroju w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na istotne braki załączonej analizy. Nie zamieszczono w niej wszystkich parametrów istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, nie wyjaśniono zasadności ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz szerokości elewacji frontowej. Nie ustalono też czy przebieg drogi ogólnodostępnej gwarantuje dostęp działki inwestycyjnej do drogi publicznej, a decyzję wydano w oparciu o nieaktualne uzgodnienie T. S.A.
W ramach ponownego rozpoznania sprawy, przedłożona nowo dokumentacja nie obudziła zastrzeżeń organu odwoławczego.
Na mapie stanowiącej graficzny załącznik do analizy wyznaczono granice obszaru analizowanego, wyznaczając go wokół działki inwestycyjnej. Za front działki przyjęto granicę działki przylegającą do działki nr [...], z której będzie odbywał się wjazd. W ocenie Kolegium front działki ustalono prawidłowo, a granice obszaru analizowanego przebiegają w odległości stanowiącej jego trzy krotność. Obszar analizowany charakteryzuje się występowaniem działek zabudowanych oraz niezabudowanych. Działki zabudowane są budynkami mieszkalnymi, garażowymi oraz innymi. W analizie zawarto zestawienie działek zabudowanych, ze wskazaniem parametrów i wskaźników zabudowy, co pozwoliło na ustalenie m.in. wartości średnich.
Na podstawie powyższego ustalono parametry i wskaźniki nowej zabudowy.
W zakresie linii zabudowy ustalono, że budynki w obszarze analizowanym znajdują się w różnych odległościach od drogi publicznej, w związku z czym wyznaczono linię zabudowy wskazując, że należy ją zlokalizować zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, tj. w odległości 6m od granicy działki przyległej do pasa drogowego oraz 15m od strefy wyciągu narciarskiego.
Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznaczono na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego w wysokości 0,10 (10%).
Jeżeli chodzi o szerokość elewacji frontowej to wartość średnia tego parametru wynosi 11,1 m przy rozpiętości 9m-13m dla budynków mieszkalnych, zaś 9,5m dla budynków gospodarczych. Uwzględniając powyższe ustalono szerokość elewacji frontowej od 9,0m do 10,0m co mieści się w granicy tolerancji 20% odstępstwa od wartości średniej.
Analizując wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wskazano, że z analizy wynika, iż na działkach sąsiednich brak jest istniejącej zabudowy, zaś inne działki zabudowane mają rożne wysokości, nie można więc wyznaczyć tego parametru jako przedłużenia wysokości istniejącej na działce sąsiedniej. Biorąc pod uwagę, że wartość średnia dla zabudowy mieszkalnej wynosi 6m, zaś wartość średnia dla wszystkich budynków wynosi do 4m, ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w granicach 4-6m, co według autora analizy nie zakłóci ładu przestrzennego w związku z występowaniem w obszarze analizowanym podobnych wskaźników. W ocenie Kolegium wyznaczenie ww. parametru jest prawidłowe, albowiem nie przekracza wartości średniej dla zabudowy mieszkalnej w obszarze analizowanym i nie naruszy ładu przestrzennego.
W obszarze analizowanym średnia wysokość kalenicy to 7m, w zabudowie mieszkalnej - dachy dwuspadowe i wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych do 45° i wysokość kalenicy 8m. Uwzględniając powyższe ustalono kąt nachylenia połaci dachowych 35° do 45° natomiast wysokość kalenicy 7m do 9m. Przyjęcie ww. parametrów nie zakłóci więc ładu przestrzennego, albowiem w obszarze analizowanym występują wartości podobne. Ustalono kierunek głównej kalenicy - prostopadły do frontu, albowiem w obszarze analizowanym występują kalenice zarówno prostopadłe jak i równoległe.
W zakresie dostępu do drogi ustalono, że działka inwestycyjna ma dostęp do drogi gminnej (działka nr [...]) poprzez drogę wewnętrzną - działkę nr [...] poprzez projektowany zjazd.
Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, co zostało potwierdzone w materiałach załączonych przez wnioskodawcę w tym uzgodnieniach podmiotów branżowych zajmujących się dostawami mediów. Odprowadzanie ścieków - do projektowanego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, zaopatrzenie w wodę - z istniejącej studni, zaopatrzenie w energię elektryczną - z projektowanego przyłącza do sieci.
Teren nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, stanowi bowiem klasoużytki RV i PsVI.
Teren inwestycji znajduje się na terenie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Teren inwestycji nie jest objęty ochroną prawną na podstawie ustawy - o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Teren inwestycji znajduje się poza obszarem zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych, poza terenem i obszarem górniczym. Teren inwestycji znajduje się w strefie ochronnej C uzdrowiska Rabka-Zdrój, zgodnie ze Statutem Uzdrowiska Rabka-Zdrój z dnia 17.07.2013 r.
Ponadto zamierzenie inwestycyjne nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. póz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Projekt decyzji został uzgodniony z organami współdziałającymi tj. ze Starostą Nowotarskim, Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie-Dyrektorem zarządu Zlewni w Krakowie, Ministrem Zdrowia, RDOŚ w Krakowie, a także Dyrektorem Gorczańskiego Parku Narodowego.
W odpowiedzi na zarzuty odwołania uznano je za gołosłowne. W analizie podmiot wyspecjalizowany w zakresie urbanistyki jednoznacznie ustalił, że działka ma dostęp do drogi publicznej (działka nr [...]) poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną (działkę nr [...]), co potwierdzają mapy z portalu geoportal.gov.pl. Wyjaśniono przy tym, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to bowiem zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Znaczenie ma jedynie zweryfikowanie dostępu przez teren do drogi publicznej.
D. M. złożył skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i proceduralnego, tj.:
1) art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną - działkę [...], która to sama nie posiada dostępu do drogi publicznej;
2) art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zupełnie dowolne przyjęcie wielkości parametrów: szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy, jak również poprzez brak dokonania rzeczywistej i rzetelnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez dobranie przez sporządzającego projekt decyzji zbyt małej ilości nieruchomości analizowanych do porównania, a także brak uwzględnienia w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeznaczenia nieruchomości pod wyciąg narciarski, jak również brak ustalenia wszystkich nieruchomości istniejących na obszarze analizowanym wobec nieaktualności map;
3) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na skutek braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w końcu poprzez brak uzasadnienia, które fakty organ uznał za udowodnione, zwłaszcza w przedmiocie dostępu inwestycji do drogi publicznej przez brak wskazania na faktyczny, a nie tylko hipotetyczny dostęp działki do drogi publicznej oraz rzeczywistej możliwości realizacji takiego dostępu w przyszłości, jak również zupełne pominięcie i przemilczenie faktu, że zamierzona inwestycja pozostaje w kolizji z wyznaczoną strefą wyciągu narciarskiego, co w konsekwencji, przy zaakceptowaniu decyzji WZ, zniweczy plany powstania w Rabce-Zdroju wyciągu narciarskiego;
4) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez działanie naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz jej emanację, jaką jest poszanowanie kultury administrowania poprzez brak uwzględnienia, że Gmina Rabka-Zdrój w wyniku własnej opieszałości nie ma nadal MPZP dla tego terenu, zatem rozstrzygnięcia dot. decyzji WZ powinny być szczegółowe, rzetelne i prawidłowo uargumentowane oraz uwzględniać planowane przeznaczenie w MPZP.
W oparciu o wskazane wyżej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2024.935 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zdaniem strony skarżącej, decyzja powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, ponieważ nieprawidłowo ustalono parametry nowej zabudowy. W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie argumenty w niej przedstawione są trafne.
Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w brzmieniu ustalonym w oparciu o treść art. 59 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023.1688 z dnia 2023.08.24) stanowiącym, iż do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym - zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, każda zmiana zagospodarowania terenu lub zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego czy jego części, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ustalająca te warunku jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do funkcji, jaka na danym obszarze występie tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej przemysłowej itp., oraz parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Organ ustala też, czy działka obejmująca zamierzenie inwestycyjne ma dostęp do drogi publicznej, oraz czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a także czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zaznaczyć przy tym należy, iż zgodność decyzji ustalającej warunki zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów szeroko rozumianego Prawa budowlanego, gdyż organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2016 r., II OSK 2151/12; z 7 lutego 2014 r. II OSK 2151/12 z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000, Nr 1, poz. 15; z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, z 15 marca 2010 r., II OSK 1512/08; z 18 stycznia 2012 r. II OSK 2065/10, z 8 listopada 2013 r., II OSK 1302/12). Jak zasadnie podkreśla Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 stycznia 2020 r. II SA/Kr 1177/19 przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. stanowią wszelkie normy prawa powszechnie obowiązującego, które dotyczą planowanego zamierzenia ze względu na jego cechy lub lokalizację. Pojęcie to obejmuje w szczególności przepisy dotyczące zabytków, przyrody, środowiska, wód, dróg etc.
W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu objętego inwestycją, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i warunków zagospodarowania terenu. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164. dalej; rozporządzenie) określone zostały zasady ustalania parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno- architektoniczną.
Analizę urbanistyczno–architektoniczną sporządza uprawniony architekt lub urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Uprawniony urbanista lub architekt sporządza też projekt decyzji (art. 60 ust. 4 ustawy). Organ ma jednak obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy nie tylko pod względem jej literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictwa. Analiza stanowi bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. O ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy decyduje organ administracji a nie urbanista, który na zlecenie organu przeprowadza tylko postępowanie wyjaśniające podlegające merytorycznej ocenie organu. Wadliwa analiza nie powinna być podstawą do wydania decyzji przez organ administracji, a jeżeli do wydania takiej decyzji dojdzie nie będzie ona nosiła cech legalności.
Przenosząc te rozważania na kanwę niniejszej sprawy, Sąd uznał, że z zaskarżonej decyzji nie wynika jednoznacznie, że spełnione zostały wszystkie przesłanki pozwalające na ustalenie warunków zabudowy.
Przede wszystkim zastrzeżenia budzi dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej. Z części opisowej decyzji wynika, że działka inwestycyjna ma zapewniony dostęp do drogi gminnej [...] (dz.ew. [...]) poprzez – ogólnodostępną jak wskazał organ – drogę wewnętrzną (dz.ew[...]). Organy obu instancji stwierdziły, że na tym etapie nie bada się stosunków własnościowych dot. nieruchomości, przez które ma przebiegać dojazd.
Z ugruntowanego orzecznictwa wynika, że dostęp do drogi publicznej należy rozumieć możliwie najszerzej: może to być dostęp pośredni, w przypadku gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę, lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej. Oceniając spełnienie warunku dostępu do drogi publicznej z terenu inwestycji na etapie ustalania warunków zabudowy, nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany ten dostęp. Kwestia ta podlega ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Dokonując więc wykładni zwrotu "dostęp do drogi publicznej", trzeba wziąć pod uwagę, że ów dostęp ustalany jest w pierwszej fazie procesu inwestycyjno-budowlanego, obejmującej postępowanie prowadzące do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która w myśl art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z tego też względu adresat tej decyzji nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu, będącego przedmiotem ustaleń, jak również do terenu (terenów) mających zapewnić dostęp do drogi publicznej z terenu, którego dotyczą warunki zabudowy. Jeżeli więc inwestor wskazuje teren, który będzie miał dostęp do drogi publicznej przez inne działki, to przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie powinna być możliwość wykorzystania działek do skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, nie zaś posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z tych działek (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2024 r. sygn. akt II OSK 2560/21).
Należy jednak pamiętać, że dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., rozumieć należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 640/23).
W opinii Sądu z decyzji nie wynika, że powyższy aspekt został dostatecznie zbadany, a z pewnością nie poddaje się kontroli sądowej. Choć organ I instancji wskazał, że dostęp do drogi publicznej jest zapewniony poprzez drogę prywatną, biegnącą po działce nr [...], nie wynika to w żaden sposób z załącznika graficznego do decyzji. Przedstawiona tam mapa nie zawiera bowiem fragmentu połączenia drogi wewnętrznej z drogi gminną. Wprawdzie Kolegium wskazało, że ze strony internetowej geoportal.pl wynika, że połączenie takie istnieje, należy pamiętać, że kluczowe przesłanki ustalenia warunków zabudowy muszą być możliwe do zweryfikowania na podstawie treści samej decyzji i jej załączników, a zatem musza być zawarte w aktach sprawy. W tym przypadku akta sprawy nie pozwalają natomiast zweryfikować, czy w ogóle połączenie takie istnieje.
Choć jak już wyżej powiedziano na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie weryfikuje się uprawnień właścicielskich do nieruchomości, po których przebiegać ma dojazd, to jednak organ musi zbadać, czy połączenie takie faktycznie istnieje i czy korzystanie z niego jest realne. W przedmiotowej sprawie, pomimo, że kwestia dojazdu była podnoszona przez skarżącego już w odwołaniu, Kolegium odniosło się do tego zagadnienia zdawkowo, co zdaniem Sądu świadczy o niewystarczającym jego zbadaniu na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Organ przedstawił orzecznictwo, z którego wynika, że kwestie własnościowe nie są przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu, z czym nie można się nie zgodzić. Przedstawienie przepisów, czy ich wykładni nie było jednak w przedmiotowej sprawie wystarczające z uwagi na wytoczone przez skarżącego zarzuty.
Należy podkreślić, że Sąd w przedmiotowej sprawie nie przesądził, iż działka inwestycyjna nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, akta sprawy ani treść decyzji nie pozwalają jednak na weryfikację tej przesłanki. Kwestię tę raz jeszcze rozpatrzą organy i przedstawią w sposób jasny ciąg połączeń do drogi publicznej, mając na względzie, że ciąg ten musi być jasno przedstawiony na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji. Organy rozważą ponadto realność dojazdu przez pryzmat podniesionych w skardze kwestii dotyczących kolizji z gazociągiem.
Kolejną kwestią, która nie poddaje się kontroli sądowej jest ustalenie linii zabudowy. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2024 r. poz. 1116) linię zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku gdy przebieg linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich tworzy uskok, linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 2). Dopuszcza się inne ustalenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 3).
W przedmiotowej sprawie organy wskazały, że nie ma zabudowy na działkach sąsiednich. W tej sytuacji, nie może znaleźć zastosowania zasada kontynuacji przewidziana w ust. 1 i 2, a linię zabudowy należy poprowadzić wg innych kryteriów. Nie są to jest kryteria dowolne, lecz muszą wynikać z przeprowadzonej analizy. W przedmiotowej sprawie wyznaczono dwie linie zabudowy. Jedna z nich przebiega w odległości 6 m od drogi wewnętrznej, po której ma przebiegać dojazd do drogi publicznej, a druga – jak wskazał organ – została narysowana w odległości 15 m od strefy projektowanego wyciągu.
W opinii Sądu z załącznika graficznego po pierwsze nie wynika, aby druga linia zabudowy przebiegała w odległości 15 m od strefy wyciągu, lecz leży całkowicie w granicy tej strefy. W tym zakresie część opisowa decyzji nie pokrywa się z załącznikiem graficznym, co jest niedopuszczalne.
Po drugie, Sąd nie doszukał się w przedstawionej analizie uzasadnienia dla takiego rozwiązania. I w tym miejscu należy podkreślić, że zaproponowane ograniczenia nie są z góry wykluczone, należy jednak oczekiwać od organu, że szczegółowo wyjaśni racje, które przyświecały takiemu poprowadzeniu linii zabudowy. Tymczasem w analizie znajduje się wyłącznie arbitralne stwierdzenie, że "planowaną inwestycję należy zlokalizować zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do decyzji".
Jeżeli chodzi o wskaźniki wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, to zostały one ustalone na podstawie średnich wskaźników z terenu analizowanego zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną odpowiednio w § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Również wskazania dot. geometrii dachu są zgodne z wytycznymi zawartymi w § 8 rozporządzenia, odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.
Pewna niespójność zachodzi natomiast w zakresie ustalenia wysokości zabudowy. Zgodnie z § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizyurbanistycznej (ust. 4).
W analizie wskazano, że na wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej winna wynosić od 4 do 6 m. Jako uzasadnienie w tym zakresie stwierdzono, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wszystkich budynków na obszarze analizowanym wynosi 4 m, a budynków mieszkalnych – 6 m. Przyjęcie tej rozpiętości nie zakłóci wobec tego ładu przestrzennego.
Argumentację powyższą powieliło Kolegium, dodając, że na działkach sąsiednich brak jest istniejącej zabudowy, zaś inne działki zabudowane mają różne wysokości zabudowy, nie można więc wyznaczyć tego parametru jako przedłużenie wysokości istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej. Prawidłowo więc sięgnięto w tym zakresie do średnich wartości w celu zachowania ładu przestrzennego.
Choć zaprezentowany powyżej tok myślenia jest logiczny, nie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji, które w odmienny sposób ustaliło wysokość zabudowy. W decyzji tej ustalono bowiem "wysokość kalenicy głównej" projektowanego budynku pomiędzy 7 m a 9 m. Choć w tym zakresie organ odwoławczy zmienił w praktyce zaskarżoną decyzję, to z treści rozstrzygnięcia wynika, że decyzja I instancji jest utrzymana w mocy. Wprowadza to chaos i niejasność, który przedział jest w gruncie rzeczy wiążący. Rozstrzygnięcie organu I instancji nie współgra w tym zakresie z analizą urbanistyczną, w której – jak wskazano powyżej – ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, a nie wysokość kalenicy. Dodatkowo nie wiadomo skąd wynika wskazany przez organ I instancji przedział od 7 do 9 m. Można wywnioskować, że wysokość 7 m to podana w tabeli analitycznej średnia wysokość do kalenicy, co do wysokości granicznej wynoszącej 9 m pozostaje niejasne skąd pochodzi ta wartość, tym bardziej, że w analizie parametr ten nie był analizowany szczegółowo.
W ramach ponownego rozpoznania sprawy organy raz jeszcze rozpatrzą wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a przed wydaniem rozstrzygnięcia usuną wskazane powyżej niejasności i rozbieżności.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.