II SA/KR 1304/22

II SA/Kr 1304/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Monika Niedźwiedź /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 50  ust 1 pkt 4 w zw z art 51 ust 1 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 września 2022 r. znak WOB.7721.236.2020.JNOW w przedmiocie umorzenia postępowania naprawczego w sprawie budowy budynku handlowego skargę oddala.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach (PINB) prowadził postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku handlowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości W. (obręb [...], miasto W.) wszczęte na wniosek J. S. (skarżący, strona) z dnia 5 stycznia 1998 r.
Po przeprowadzeniu postępowania w ww. przedmiocie, Kierownik Urzędu Rejonowego w W. decyzją z 20 lipca 1998 r., znak: NB 7353/1/98, odmówił "uwzględnienia wniosku Pana J. S. (...) w przedmiocie wydania decyzji nakazującej bądź rozbiórkę obiektu budowlanego bądź dokonanie w wybudowanym obiekcie zmian w celu dostosowania do wydanego pozwolenia na budowę". Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Bielski decyzją z dnia 17 września 1998 r., znak: GPB-II-213/7356/64/98/1897, utrzymał w mocy ww. decyzję. W wyniku skargi J. S., Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, wyrokiem z 19 lipca 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 1993/98, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Bielskiego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z 20 lipca 1998 r.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, PINB decyzją z 28 października 2003 r., znak: PINB 7353/65/2000/01/02/03/Wd, NB7353/1/98, odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego "w przedmiocie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę pawilonu handlowego (...)" znajdującego się przy ul. [...] w W.. MWINB w Krakowie decyzją z dnia 12 maja 2004 r., znak: WOA.5110-21-39/03, uchylił ww. decyzję PINB z dnia 28 października 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
PINB w Wadowicach po uzupełnieniu materiału dowodowego decyzją z dnia 9 grudnia 2004 r., znak: PINB 7353/65/2000/01/02/03/04/Wd NB 7353/1/98, odmówił "uwzględnienia wniosku Pana J. S. (...) w przedmiocie wydania decyzji nakazującej bądź rozbiórkę bądź dokonanie w wybudowanym obiekcie zmian w celu dostosowania do wydanego pozwolenia na budowę (...)" przedmiotowego budynku pawilonu handlowego. Decyzją z dnia 18 marca 2005 r., znak: WOA.AJAM.5110-21-31-04, MWINB uchylił ww. decyzję w części dotyczącej wyrzeczenia i podstawy prawnej i orzekł o odmowie nakazania "wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy budynku pawilonu handlowego (...) do stanu zgodnego z prawem". W związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w Krakowie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji MWINB z 18 marca 2005 r., zakończone decyzją z 26 września 2007 r., znak: DON/ORZ/7200/243/07, stwierdzającą nieważność ww. decyzji MWINB. W decyzji tej stwierdzono m.in., że naruszeniem prawa jest zastosowanie w podstawie prawnej decyzji MWINB art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51. ust. 7 Prawa budowlanego, gdy art. 51 ust. 7 odnosi się wyłącznie do przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2. GINB zauważył również, że w dniu 12 lipca 1994 r. Urząd Rejonowy w Wadowicach przyjął od A. K. (inwestor) zawiadomienie o oddaniu do użytku przedmiotowego budynku. GINB uznał, że MWINB nie uwzględnił tym samym w żaden sposób oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku NSA z 19 lipca 2000 r. Następnie decyzją z 12 listopada 2007r. GINB utrzymał w mocy decyzję własną stwierdzającą nieważność decyzji MWINB z 18 marca 2005 r. Natomiast WSA w Warszawie wyrokiem z 4 marca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 19/08, oddalił skargę na ww. decyzję GINB.
W wyniku ponownie prowadzonego przed MWINB postępowania z odwołania od decyzji PINB z 9 grudnia 2004 r. (na skutek stwierdzenia nieważności decyzji MWINB) organ odwoławczy decyzją z 12 lutego 2009 r., znak: WOA.G73.5100-21-31/04, uchylił skarżoną decyzję organu stopnia powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W dniu 2 września 2010 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili oględziny w sprawie robót wykonanych przy ul. [...] w W., podczas których stwierdzono, że: ściany ww. części budynku wykonane są z betonu żwirowego oraz w części zachodniej z pustaków. Strop nad piwnicą z płyt, kanałowe gr. 24 cm ułożona na wieńcu żelbetowym w miejsce stropu istniejącego (...). W związku z powyższym uległa zmianie wysokość piwnicy z projektowanej 2,10 na 1,88 cm. Część parteru również uległa zmianie w związku z faktem, iż obniżeniu uległa cześć przednia budynku z proj. 3,00 m na 2,64 m. Nastąpiło wyrównanie poziomu strychu w stosunku do projektowanego. Przednia wysokość ścianki kolankowej (strona zachodnia) nie uległa zmianie, natomiast w związku z ze zmianami wysokości stropów, materiału, nastąpiła zmiana w części dotyczącej kąta nachylenia dachu, co wiąże się z nieznaczną zmianą wysokości okapu od strony dziedzińca tj. od strony J. S.. Ponadto przez okres użytkowania nastąpiły zmiany w usytuowaniu ścian działowych, ciągów komunikacyjnych. Inwestor oświadczył, że wykonany budynek jest wybudowany na istniejących wcześniej fundamentach, nie zmienił się wymiar zewnętrzny budynku. Zmiany powstałe w trakcie budowy były podyktowane kosztami oraz przyjętą metodą wykonawstwa. Za braki w projekcie nie odpowiada. Zmiany, jakie powstały w trakcie użytkowania nie wpłynęły na sąsiednie budynki. Do protokołu sporządzonego z ww. czynności dołączono szkic.
Dokonując ponownej oceny przedmiotowej sprawy w dniu 3 stycznia 2011 r., organ I instancji wydał decyzję znak: PINB 7353/65/2000/01/02/03/04/Wd NB 7353/1/98, którą nałożył na A. K. i H. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego niezgodności wybudowanego obiektu w stosunku do pozwolenia na budowę znak NB 7351/82/94 z 15.03.1994 r. wydanego przez Urząd Rejonowy w Wadowicach.
Pismem z dnia 27 maja 2011 r. MWINB wystąpił do Wojewody Małopolskiego o zbadanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwolenie na budowę z 15 marca 1994 r., a w wyniku kontroli instancyjnej decyzji PINB z 3 stycznia 2011 r. organ odwoławczy w dniu 7 czerwca 2011 r. wydał decyzję znak: WOA.7721.80.2011.MWOR, która uchylił decyzje organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Przedmiotowe postępowanie zostało zawieszone w związku z toczącym się postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 15 marca 1994 r.
W dniu 11 stycznia 2012 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne budynku przy ul. [...] w W.. Podczas ww. czynności dokonano precyzyjnego ustalenia usytuowania budynku oraz charakterystycznych odległości, które zobrazowano na dołączonym do protokołu szkicu. Wykonano również dokumentacje fotograficzną. W dniu 19 stycznia 2012 r. przeprowadzono ponowne czynności kontrolne. Zakresem objęto budynek przy ul. [...], dokonane czynności miały na celu stwierdzenie sposobu użytkowania poszczególnych pomieszczeń od strony podwórka Państwa K. oraz ich odległości od budynku przy ul. [...] w W.. Opis ustaleń zawarto w protokole.
W wyniku kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę Wojewoda Małopolski decyzją z 27 marca 2015 r., znak: WLI.7840.9.44.2014.JD, odmówił stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia 15 marca 1994 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działce nr ewid. [...] w W.. Ww. decyzja utrzymana została w mocy przez GINB decyzją z dnia 21 października 2015 r., znak: DOA/ORZ/7100/609/15. NSA wyrokiem z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3014/17 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2970/15 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W związku z rozstrzygnięciem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, postanowieniem z dnia 27 stycznia 2020 r., nr 10/2020 PINB, podjął zawieszone postępowanie.
Następnie po zapewnieniu stronom gwarancji procesowych tj. zapewnieniu możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do jego treści, w dniu 14 kwietnia 2020 r. PINB wydał decyzję nr 66/2020, którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek J. S. z 5 stycznia 1998 r. w sprawie budowy budynku handlowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości W. (obręb [...], miasto W.). W ocenie organu I instancji w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania o charakterze przedmiotowym z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy, bowiem budowa była prowadzona na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a stwierdzone odstępstwa od projektu budowlanego są nieistotne. Z uwagi na powyższe ustalenia, PINB stwierdził brak podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane (p.b.) i w konsekwencji umorzył postępowanie w sprawie.
J. S. w odwołaniu wskazał na wady zaskarżonej decyzji w związku z wieloma istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę, a to: lokalizacja prawie w granicy działki, przeróbka instalacji elektrycznej, przebudowa ścian działowych, zagrzybienie i zaciemnienie budynku skarżącego, brak rozbiórki dachu, budynek nie został obniżony.
MWINB decyzją nr 368/2022 z dnia 14 września 2022 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję PINB umarzającą w całości postępowanie w sprawie budowy budynku handlowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w W.. Organ wskazał na wstępie, że dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią skarżonej decyzji, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego, w oparciu o akta sprawy PINB znak: PINB.7353/65/2020/Wd, NB.7353/1/98 zawierające karty o numerach od 1 do 331, które nie są kompletne, bowiem w toku wieloletniego postępowania cześć akt sprawy zaginęła i nie udało się odzyskać wszystkich kart postępowania. W związku z powyższym organ odwoławczy rozpatrując niniejszą sprawę - w zakresie brakujących kart - uznał informacje zawarte w innych decyzjach administracyjnych oraz wyrokach sadów administracyjnych.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia MWINB podzielił stanowisko PINB o braku podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organy nadzoru budowlanego. Celem postępowania prowadzonego w tzw. trybie naprawczym jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale po uprzednim wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy co do zakresu robót, ich kwalifikacji, jakości i poprawności technicznej. Zastosowanie art. 51 p.b. jest uzasadnione tylko w przypadku, gdy spełniona jest przynajmniej jedna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 ww. ustawy. W przeciwnym wypadku brak jest podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora. Na niniejszym etapie postępowania, MWINB nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że wykonane roboty zrealizowane zostały w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b., a tym samym nie widzi podstaw do działania organu nadzoru budowlanego. Przedmiotem postępowania jest kontrola zgodności wykonanych robót budowlanych polegających na budowie budynku handlowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w W. z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia 15 marca 1994 r. nr NB.7351/82/94, która pozostaje w obrocie prawnym. Kwestią sporną jest kwalifikacja dokonanego odstępstwa od zatwierdzonego projektu jako istotnego bądź nieistotnego. MWINB podzielił stanowisko PINB, że wprowadzone przez inwestora zmiany nie miały charakteru istotnego. Zmiany polegały na zmniejszeniu wysokości piwnicy; zmniejszeniu wysokości pomieszczenia w części zachodniej; wyrównaniu poziomów stropów nad częścią sali sprzedaży i zaplecza; zmianie grubości stropów i zmianie kątów nachylenia połaci dachowej - co spowodowało zmniejszenie wysokości budynku i zmniejszenie kąta nachylenia dachu budynku. Dokonana analiza zmian w odniesieniu także do aktualnych przepisów regulujących kwestie istotnych odstępstw, nie daje podstawy do wdrożenia postępowania naprawczego. Stanowisko Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia 24 sierpnia 2004 r. również potwierdza prawidłowość przyjętej kwalifikacji wykonanych robót. Odnośnie do zacienienia to kwestia ta była także przedmiotem badania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 23.10.2019 r. II OSK 3014/17). Organ ustalając stan faktyczny stwierdził, mając na uwadze pomierzone odległości od innych budynków oraz okoliczność, iż długość i szerokość budynku nie uległy zmianie i są zgodne z pozostającym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę, iż nie można uznać dokonane zmiany mają charakter istotny.
W związku z brakiem podstaw do ingerencji i podjęcia działań przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 50-51 p.b., a co za tym idzie podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązki celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, utrzymano decyzję organu I instancji wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem MWINB zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone przepisami art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono rażącą obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to: art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz art. 105 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w powyższej sprawie odnieść można przekonanie, że przy wyborze następstw prawnych ustalonego stanu faktycznego organ Il instancji (a wcześnie również organ I instancji) nie uwzględnił słusznego interesu skarżącego i poniekąd przyznał prymat interesowi społecznemu, a tym samym naruszył również zasadę zawartą w art. 8 k.p.a. Podkreślono, że organy nie odniosły się do argumentów i okoliczności podnoszonych w pisemnym odwołaniu skarżącego, a dotyczących niezgodności z prawem decyzji, której dotyczy niniejsze postępowanie, która to niezgodność miała zostać ustalona m.in. przez Prokuraturę prowadzącą w tej sprawie postępowanie wyjaśniające, a także orzeczenia WSA wydawane w toku niniejszej sprawy. Organ Il instancji nie odniósł się również w żaden sposób do argumentacji skarżącego dotyczącej negatywnego wpływu inwestycji dokonanej na podstawie spornej decyzji na nieruchomość której skarżący jest współwłaścicielem, a związanych m.in. z ograniczeniem dostępu do światła dziennego, powstawania zawilgocenia budynku którego skarżący jest współwłaścicielem.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. - Dz. U. z 2023r., poz. 259, zwanej dalej: "p.p.s.a.") lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Ramy prawne kontroli sądowej skarżonej decyzji wyznaczają przede wszystkim przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (dalej p.b.), z uwzględnieniem zmian tej ustawy i ich wpływu na ocenę zgodności z prawem kontrolowanej decyzji.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 p.b.w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
Zgodnie z art. 51 ust. 1 p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
W myśl art. 51 ust. 1a w przypadku istotnego odstąpienia od projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego z naruszeniem art. 36a ust. 1a, przepisy ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1b w przypadku budowy lub robót budowlanych, poprzedzonych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, do dokumentów, o których mowa w ust. 1 pkt 3, dołącza się również załącznik graficzny określający przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, o ile dołączenie tego załącznika było wymagane przez przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności mapę, o której mowa w art. 74 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Stosownie do art. 51 ust. 2 w przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 3 p.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:
1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo
2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zostało zrealizowane na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia 15 marca 1994 r. nr NB 7351/82/94.9 (k. 34, tom IV akt administracyjnych PINB). Z ustaleń organu I, jak i II instancji wynika, że budowa została zakończona przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (to jest została zakończona dnia 5 lipca 1994 r.). Natomiast postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie dotyczącej istotnych odstępstw od projektu budowlanego zostało wszczęte już po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, t.j. dnia 5 stycznia 1998 r. (k. 2, tom II administracyjnych akt sprawy).
Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3844/19 jeśli budowa budynku została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. i budynek został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę z odstępstwami, to postępowanie naprawcze powinno być prowadzone w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. Konstatację organów, mającą oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, Sąd uznaje za prawidłową. Wskazuje się bowiem w orzecznictwie, że zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy prawo budowlane z 7 lipca 1994 r., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. art. 103, który stanowi, że przepisu art. 48 ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Wynika z niego wyraźnie, że ustawodawca przyjął zasadę orzekania na podstawie przepisów ustawy obowiązującej w dacie orzekania. Podstawa takiego orzekania ma umocowanie zarówno w zasadzie praworządności określonej w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego (organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa) jak i Konstytucji RP - art. 7 (zasada legalizmu). Przyjęta wskazanym wyżej przepisem intertemporalnym reguła oznacza, że stosowanie ustawy nowej obejmuje wszystkie sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), a jedynym wyjątkiem jest wyłączenie stosowania art. 48 nowej ustawy (por. wyrok NSA z 21 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1098/05, czy wyrok NSA z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 737/08). Skoro przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odwołuje się w sposób ścisły jedynie do normy art. 48 (rozbiórka samowoli budowlanej), to nie można obejmować hipotezą przepisu art. 103 ust. 2 innych przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. Do obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. odnosić można tylko tę regulację normatywną zawartą w ustawie z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), która odpowiada ściśle zakresowi normowania art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Są to art. 37, art. 38,art. 39, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. (tak wyrok NSA w sprawie z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3844/19).
Możliwości prowadzenia postępowania naprawczego w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. nie stoi na przeszkodzie okoliczność, że – tak jak w przedmiotowej sprawie –zawiadomienie o zakończeniu budowy miało miejsce przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. 5 lipca 1994 r.). Takie stanowisko organów znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, które tut. Sąd podziela (zob. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 2911/19, wyrok NSA z 16 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2919/17, wyrok NSA z 8 stycznia 2016 sygn. akt II OSK 1103/14, wyrok NSA z 16 października 2019 sygn. akt II OSK 2929/17).
Ponieważ istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zasadność wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 p.b. wobec odstępstw od projektu budowlanego dokonanych przez inwestora, konieczne jest ustalenie, według jakich przepisów oceniać należy pojęcie "istotności odstępstw".
W przedmiotowej sprawie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach w wyroku z dnia 19 lipca 2000 r. sygn. II SA/Ka 1993/98, który to wyrok został uwzględniony przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano m.in., że "dopóki jednak decyzja o pozwoleniu na budowę korzysta z waloru ostateczności, to jest wiążąca zarówno dla organów administracji, jak i Sądu Administracyjnego co do ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Nadto (...) o zgodności robót budowlanych z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, stanowić mogą jedynie uregulowania obowiązujące w dacie wydania pozwolenia i prowadzenia objętych nim robót".
Dla porządku dodać należy, że w obrocie pozostaje prawomocna decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia 15 marca 1994 r. nr NB 7351/82/94.9 w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego (skarga kasacyjna oddalona została wyrokiem NSA z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt OSK 3014/17).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2019 r. II OSK 3174/18 orzekł, iż definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego zawartą w art. 36a ust. 5 p.b. można stosować jedynie do robót budowlanych, które zostały wykonane po 31 maja 2004 r. Natomiast odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem muszą być oceniane bez pomocy tej definicji. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w stanie prawnym, w którym nie było ustawowej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, organy administracji cieszyły się większym marginesem swobodnego uznania (podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019 r. II OSK 213/18).
Przenosząc ww. okoliczności w realia niniejszej sprawy podkreślić należy, że art. 36 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane posługiwał się pojęciem robót "w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w pozwoleniu na budowę bądź w zgłoszeniu rozbiórki, jednak pojęcia tego nie definiował.
W przedmiotowej sprawie stwierdzono następujące odstępstwa: zmniejszenie wysokości piwnicy z 2,10 m na 1, 88 m; zmniejszenie wysokości pomieszczenia w części zachodniej projektu z 3 m na 2, 64 m; wyrównanie poziomu stropów nad częścią sali sprzedaży i zaplecza zmiana grubości stropów i zmiana kata nachylenia połaci dachowej z 45° na 33° i z 30° na 17, 5° w części wschodniej. Ponadto budynek miał posiadać wysokość 5,75 m liczoną od poziomu 0, zaś od poziomu terenu wysokość budynku od strony ulicy [...] wynosić miała 6, 20 m. Od strony działki skarżącego budynek miał mieć wysokość 3, 10 do okapu i 6, 10 m do głównej kalenicy (zgodnie z dokumentacja projektową). Powyższe zostało ustalone m.in. na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych w terenie (k. 283- 298, teczka 5 oraz k. 222, teczka 4 administracyjnych akt PINB). Ustalono, że wysokość budynku od strony budynku przy ul. [...] mierzona od poziomu terenu do okapu wynosi 3,50-3,75 i od poziomu terenu do kalenicy głównej 6 m (k. 54 i 56, teczka 2, tom III administracyjnych akt PINB).
Ten stan faktyczny został przez organy skonfrontowany z projektem budowlanym i dokumentacją techniczną, która się zachowała, a znajdującą się w aktach sprawy (dokumentacja związana z pozwoleniem na budowę k. 1-34 oraz k. 93 teczka 3, tom IV administracyjnych akt PINB).
Następnie organy administracji architektoniczno –budowlanej dokonały oceny tych odstępstw w aspekcie ich istotności. Oceny charakteru odstępstw organ II instancji dokonał mając na uwadze ich parametry techniczne oraz charakter inwestycji, ogólny charakter projektu budowlanego, wyniki oględzin oraz wskazówki interpretacyjne wynikające ze stosowania przepisów ogólnych prawa budowlanego. Dodatkowo organ II instancji uwzględnił kierunek ewolucji pojęcia istotnych odstępstw i jego wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.
Z powyższego wynika, mając na względzie stanowisko skarżącego, że najbardziej problematyczna jest kwestia podniesienia wysokości z 3, 10 do 3, 50-3, 75 do okapu od strony działki skarżącego (od strony ul. [...]). Różnica wysokości wynosi tu ok. 40-65 cm (z uwagi na rozbieżności w pomiarach). Jednocześnie wysokość do kalenicy pozostaje zasadniczo zgodna z projektem (projektowana od poziomu terenu 6, 20 m od strony ul. [...] i 6, 10 m od strony ul. [...] (czyli od strony działki skarżącego), zrealizowana kształtuje się na poziomie 6 m. Postawić należy pytanie, czy rozbieżności w wysokości "do okapu" należy uznać za "istotne odstępstwo". W ocenie Sądu w zakresie całkowitej wysokości budynku nie doszło do zmiany o charakterze istotnym, natomiast podzielić należy stanowisko organów, że zmiana wysokości w okapie nie jest zmianą charakterystycznego parametru obiektu (por. w nowym stanie prawnym wyrok WSA w Łodzi z 16 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 734/19).
W ocenie Sądu organ w skarżonej decyzji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny oraz prawidłowo dokonał subsumpcji ustalonego stanu faktycznego. Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Stan faktyczny został ustalony prawidłowo i znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji odniesiono się także do zarzutów odwołania. Skala poczynionych odstępstw nie pozwala na zakwalifikowanie ich do "istotnych odstępstw" w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nie prowadziła bowiem do zmiany całkowitej wysokości budynku (mierzonej się do najwyżej położonego punktu stropodachu nad pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi) w sposób istotnie odbiegający od projektu (por. k. 15, tom IV, teczka3 administracyjnych akt sprawy oraz 222, tom V, teczka 4 administracyjnych akt sprawy).
Podkreślenia wymaga, że oceny istotności odstępstwa, wobec braku podstaw w stanie faktycznym jak w przedmiotowej sprawie do stosowania wprost definicji z art. 36a ust. 5 p.b. (por. wyrok z dnia 17 grudnia 2019 r. II OSK 3174/18) organy administracji dokonywały ciesząc się pewnym marginesem swobodnego uznania, którego w ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy nie przekroczyły.
Skoro przeprowadzone postępowanie wykazało, że poczynione odstępstwa od projektu budowlanego nie mają charakteru odstępstw istotnych brak było podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. W sytuacji, gdy po wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ stwierdzi brak podstaw do nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 p.b. w orzecznictwie dopuszcza się w takiej sytuacji umorzenie postępowania (tak wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3713/18).
W tym stanie sprawy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259).