II SA/KR 1302/18

II SA/Kr 1302/18 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-03-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-09-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Małgorzata Łoboz /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art 5 ust 4  i art 132 ust 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. B., A. B., E. A., H. C., B. J., W. F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 lipca 2018 r., znak WS-VI.7534.2.21.2018.BK w przedmiocie waloryzacji odszkodowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. B., A. B., E. A., H. C., B. J. oraz W. F. jest decyzja Wojewody Małopolskiego
z dnia 16 lipca 2018 r., nr WS-VI.7534.2.21.2018.BK w przedmiocie waloryzacji odszkodowania.
W stanie faktycznym sprawy pismem z 5 września 2011 r. M. B., H. C., A. B., C. O., E. A. i B. J., jako spadkobiercy W. B. i H. O. wnieśli do Prezydenta Miasta Krakowa o waloryzację odszkodowań przyznanych w drodze orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 15 marca 1956 r. i 28 czerwca 1962 r. zapadłych na skutek wywłaszczenia. Wskazali, że przedmiotowe odszkodowania nigdy nie zostały wypłacone.
Decyzją z 31 lipca 2012 r. organ I instancji odmówił wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania, wskazując, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości nastąpił za zwrotem pobranego wcześniej przez właścicieli odszkodowania. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody Małopolskiego z 24 kwietnia 2013 r. Wydane w ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzje organu I instancji z 31 października 2013 r. o umorzeniu postępowania i organu odwoławczego z 2 lipca 2014 r. o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2014 r. sygn. II SA/Kr 1302/14 (Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Wojewody wyrokiem z 21 lipca 2017 roku, sygn. akt I OSK 292/15).
Następnie decyzją z 26 lutego 2018 r. znak GS-14.6821.2.67.2012.JP organ I instancji orzekł o waloryzacji odszkodowania oraz o jego wypłacie na rzecz: B. J. w kwocie 6,66 zł, E. A. w kwocie 3,33 zł, małoletniej W. F. (spadkobierczyni C. O.) w kwocie 3,33 zł, H. C. w kwocie 2,22 zł, A. B. w kwocie 2,22 zł oraz M. B. w kwocie 2,22 zł. Organ wskazał, że w ostatecznie sformułowanym żądaniu skarżący wnieśli o waloryzację i wypłatę odszkodowania za część parceli l. kat. [...] o powierzchni 0,0064 ha ustalonego orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 15 marca 1956 r. z tytułu wywłaszczenia części tej parceli o powierzchni 450 m2. Organ wskazał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z 30 maja 1994 r. o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie dotyczyła całości wywłaszczonej nieruchomości, co zgodnie z wyrokiem WSA z 2014 r. zobowiązało organ do merytorycznego zbadania wniosku. W toku postepowania nie ujawniono żadnego dokumentu świadczącego o odebraniu kwot odszkodowania przez osoby uprawnione lub złożenie tych kwot do depozytu sądowego. W ocenie organu skoro orzeczenia o ustaleniu odszkodowania stały się ostateczne w roku 1956, to za początkowy moment waloryzacji należy przyjąć ten rok. W przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomość, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w u.g.n. dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa GUS, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Po uwzględnieniu tych wskaźników i denominacji złotego, kwota zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w wysokości 73,08 zł wynosi 46,83 zł. Powyższą kwotę uzyskano mnożąc kwotę 73,08 zł przez wartość wskaźników za lata do 1994 r., co dało kwotę 140 095,25 (po denominacji 14 zł), a następnie mnożąc kwotę 14 zł przez wartość wskaźników za lata 1995-2017. Kwota 46,83 zł jest kwotą zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w 1956 r. z tytułu wywłaszczenia parceli o powierzchni 0,0450 ha. Wnioskodawcy ubiegają się o waloryzację i wypłatę odszkodowania za część o powierzchni 0,0064 ha. W związku z tym kwota zwaloryzowanego odszkodowania wynosi 6,66 zł. Podziału ustalonej kwoty między strony postępowania dokonano stosownie do treści postanowień i stwierdzeniu nabycia spadku i aktów poświadczenia dziedziczenia.
W wyniku odwołania skarżących, organ II instancji decyzją z 16 lipca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Jak wskazał organ, przy dokonywaniu waloryzacji odszkodowania ustalonego w decyzji organ, który ją wydał zobowiązany jest do dokonania waloryzacji z uwzględnieniem kryteriów określonych w art. 5 ust. 1 u.g.n., tj. przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen i wartości nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Z uwagi na fakt, iż do chwili obecnej nie zostały ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźniki zmian cen nieruchomości gruntowych, organ I instancji prawidłowo przyjął dla określenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. Krakowa wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych zamieszczonych na stronie internetowej Głównego Urzędu Statystycznego, tj. http://stat.gov.pl i szczegółowo wskazanych na stronie 10 uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa.
Po uwzględnieniu ww. wskaźników jak również przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o denominacji złotego (Dz. U. z 1994 r. Nr 84, poz. 386 ze zm.), kwota zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 15 marca 1956 r. wynosi 46,83 zł. Organ odwoławczy zaznaczył, że aktualna wartość nieruchomości brana jest pod uwagę przez organ już przy ustalaniu odszkodowania, natomiast waloryzacja jest jedynie urealnieniem tak ustalonego odszkodowania. W konsekwencji organ ni emoże uwzględniać aktualnej wartości nieruchomości, utraconych korzyści. Kwesia dokonania waloryzacji już ustalonego odszkodowania nie wymaga posiadania specjalistycznej wiedzy, a jej dokonania nie przekracza możliwości organu I instancji. Organ podkreślił również, że skarżący nie wystąpili do organu I instancji o obliczenie odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili rażące naruszenie prawa materialnego, w tym:
– art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ustalenie zwaloryzowanej kwoty odszkodowania należnej wnioskodawcom do wypłaty w rażąco niskiej wysokości, a to 19,98 zł; w sytuacji gdy wywłaszczenie może być dokonywane na cele publiczne - tylko za słusznym odszkodowaniem;
– art. 5 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie zwaloryzowanego odszkodowania wyłącznie w oparciu o wskaźnik zmian cen towarów i usług konsumpcyjnych, w sytuacji gdy zmiany cen nieruchomości wskazują dynamikę wzrostu w ostatnich latach, a od 2015 roku ogłaszany jest wskaźnik zmian cen dla lokali mieszkalnych;
– art. 140 ust. 4 i art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego pominięcie, co skutkowało brakiem zauważenia, iż w mniejszej sprawie zachodzi potrzeba określenia wartości nieruchomości.
Skarżący podkreślili, że odszkodowanie stanowić ma pewien ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli powinno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości. W przypadku wywłaszczenia odszkodowanie sprowadza się do stworzenia wywłaszczonemu właścicielowi możliwości odtworzenia rzeczy przejętej przez państwo. Zdaniem skarżących nie sposób przyjąć, iż kwota 6,66 zł stanowi ekwiwalentną wartości udziału 1/3 w 0,0064 m2 (450 m2) wywłaszczonej nieruchomości, zarówno na chwilę obecną jak i rok 1955 tj. rok dokonania wywłaszczenia. Skarżący podnieśli, że otrzymali zwaloryzowane odszkodowanie w rażąco niskiej wysokości, a zarazem nieadekwatne do gospodarczej wartości wywłaszczonej nieruchomości. Orzeczone decyzjami Prezydium wysokości odszkodowania, a następnie zwaloryzowane przez Prezydenta Miasta, która to decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę Małopolskiego - są bezsprzecznie uszczuplone.
O ile taka wysokość odszkodowania mogła nie dziwić jeszcze w okresie "Polski Ludowej", to w warunkach demokratycznego państwa prawnego, gdzie dominuje swoboda działalności gospodarczej, jest ona nieakceptowalna. Co więcej skarżący sądzą, iż zamysłem ustawodawcy odnośnie waloryzacji odszkodowania nie mogło być tylko i wyłącznie czyste przerachowanie odszkodowania w obecnym stanie prawnym, przy wyłącznym uwzględnieniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych zamieszonych na stronie internetowej GUS. Zwrócić należy bowiem uwagę, iż od momentu ustalenia odszkodowania do chwili, gdy decyzja o wywłaszczeniu stanie się ostateczna, może upłynąć okres, który przy istotnych zmianach cen konsumpcyjnych spowoduje zmniejszenie realnej wartości odszkodowania. Realnym celem waloryzacji jest zaś zapewnienie uprawnionemu gwarancji, że niezależnie od wypłaty odszkodowanie będzie miało nie tylko wartość nominalną, ale i nabywczą, odpowiadającą wartości doznanego uszczerbku majątkowego.
Jak wskazali skarżący, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda tylko pokrótce wskazał, że z racji nieogłoszenia przez Prezesa GUS wskaźników zmian cen nieruchomości gruntowych, organ I instancji prawidłowo przyjął dla określenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych. Z takim stanowiskiem Organu skarżący nie mogą się zgodzić, albowiem co prawda dla nieruchomości gruntowych nie ogłoszono wskaźników zmian cen, jednakże od 2015 roku systematycznie ogłasza się wskaźnik zmian cen dla lokali mieszkalnych. Art. 5 ust. 4 u.g.n. faktycznie stanowi, że "w przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego", jednak nie można zapominać, iż w ustawodawca bezpośrednio nie wskazał, co należy rozumieć pod pojęciem "rodzaju nieruchomości". W ocenie skarżących może bowiem tu chodzić o rodzaje nieruchomości wg. ich podstawowego podziału, ale również i o nieruchomości ze względu na ich przeznaczenie. W związku z tym w ocenie skarżącego Organy powinny wziąć pod uwagę wspomniane wskaźniki cen nieruchomości, które są wskaźnikami cen w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.g.n i które to nie narażają uprawnionych na stratę ze względu na mniej korzystne waloryzowanie kwot należnych z określonych ustawowo tytułów. Skarżący dodali, że w ostatnich latach nastąpił znacząco szybszy wzrost cen nieruchomości, niż wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych. W realiach niniejszej sprawy powinien zostać powołany rzeczoznawca majątkowy, który na podstawie posiadanej specjalistycznej wiedzy mógłby wskazać kwotę odszkodowania, która w swej istocie realizować będzie kryterium, o którym mówi art. 21 ust. 2 Konstytucji, a także prawidłowo zwaloryzować kwotę. Organy powinny rozważyć konieczność sporządzenia operatu szacunkowego, bowiem w przypadku art. 140 ust. 4 u.g.n. powinno się uznać prymat wykład "celowościowej" i "systemowej", a nie "wykładni językowej".
Końcowo skarżący podali, że przed wniesieniem skargi nastąpiło uruchomienie postępowania w nadzwyczajnym trybie wzruszania ostatecznej decyzji administracyjnej. Skarżący na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w dniu 31 lipca 2018 roku wnieśli do Ministra Inwestycji i Rozwoju wniosek o stwierdzenie nieważności 3 (trzech) orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 15 marca 1956 roku, nr. sprawy S.a. IV/58-55-55, dot. część parceli o pow. 450 m2, które ustalały odszkodowanie, następnie zwaloryzowane przez Prezydenta Miasta i utrzymane w mocy przez Wojewodę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Postanowieniem z 13 maja 2019 r. Sąd zawiesił postępowanie z uwagi na oczekiwanie na rozstrzygnięcie kwestii wniosku o stwierdzenie nieważności powołanych wyżej orzeczeń.
Wyrokiem z 14 grudnia 2023 r. sygn. I OSK 1805/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2895/21 oddalającego skargę E. A. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 8 września 2021 r., nr DO-IV.7613.40.2020.AD w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczeń. Z kolei wyrokiem z 20 grudnia 2023 r. I OSK 1804/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2897/21 oddalającego skargi M. B., A. B., H. C. i B. J. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 8 września 2021 r. nr DO-IV.7613.103.2019.AD w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczeń.
Postanowieniem z 23 stycznia 2024 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.
W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, że niniejsza sprawa była zawieszona przez okres 5 lat; tak więc stan faktyczny i prawny był przez Sąd oceniany na rok 2018.
Na wstępie należy przypomnieć stan prawny. Zgodnie z art. 132 ust. 3 u.g.n., wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty; waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Natomiast sposób waloryzacji określa art. 5 u.g.n. Zgodnie z art. 5 ust. 1 -4 u.g.n. - 1. Waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. 2. Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłasza, w formie obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wskaźniki zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, nie później niż w terminie 4 miesięcy od zakończenia kwartału, którego te wskaźniki dotyczą, z podziałem na województwa. 3. W przypadku gdy dla danego kwartału nie ogłoszono wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie za ten kwartał dokonuje się przy zastosowaniu ostatniego ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości. 4. W przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Organy wskazały, że orzeczenia o ustaleniu odszkodowania stały się ostateczne w 1956r., więc za początkowy moment waloryzacji należy przyjąć ten rok. Wobec faktu nieogłoszenia nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji należało dokonać przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa GUS. Po jej dokonaniu i uwzględnieniu denominacji złotego kwota zwaloryzowanego odszkodowania za parcelę o powierzchni 0,0450 ha wyniosła 46,83 zł, a za jej część o powierzchni 0,0064 ha- 6,66 zł.
W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, że przepisy dotyczące waloryzacji są w badanych kwestiach jednoznaczne i organy ściśle się do nich zastosowały. Waloryzacja przewidziana w art. 132 ust. 3 u.g.n. polega na przerachowaniu wysokości odszkodowania ustalonego w decyzji według zasad określonych w u.g.n. Waloryzacja ma na celu zagwarantowanie wywłaszczonemu w przypadku opóźnienia w zapłacie odszkodowania otrzymanie odszkodowania w zaktualizowanej, urealnionej wysokości. Waloryzacja dotyczy okresu między datą, kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stała się ostateczna (datą ostatecznego ustalenia wysokości odszkodowania), a datą wypłaty tego odszkodowania (datą stwierdzenia, że ostateczna decyzja o ustaleniu odszkodowania nie została wykonana i przeliczenia na nowo wysokości odszkodowania). (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2023 r. I OSK 2597/19, LEX nr 3516585). Przy dokonywaniu waloryzacji odszkodowania ustalonego w decyzji, organ który ją wydał jest zobowiązany do dokonania waloryzacji z uwzględnieniem ww. kryteriów określonych w art. 5 ust. 1 u.g.n., tj. przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen i wartości nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. W przypadku, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie należało dokonać przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Z powyższego wynika, że organ dokonując waloryzacji, nie może uwzględniać aktualnej, rynkowej wartości nieruchomości, gdyż byłoby to ustalenie na nowo aktualnego odszkodowania, a nie dokonanie waloryzacji odszkodowania ustalonego w przeszłości. Tak więc nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów u.g.n. Wymaga to podkreślenia także dlatego, iż zarzut skargi naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dotyczy wskazywania naruszenia zasady dokonywania wywłaszczenia na cele publiczne tylko za słusznym odszkodowaniem. Tymczasem odszkodowanie zostało ustalone orzeczeniami z 1956r. i 1962r. które mają walor prawomocności i zapadły na około 40 lat przed wejściem w życie Konstytucji. Wysokość tego odszkodowania, wówczas ustalona, nie może obecnie podlegać korekcie. Z kolei art. 140 ust. 4 u.g.n. dotyczy sytuacji zwrotu nieruchomości i w konsekwencji zwrotu odszkodowania. Nie może być podstawą do ustalenia na nowo odszkodowania w niniejszej sprawie.
Wobec tego istotą problemu pozostaje zagadnienie, jak przedstawia się kwestia przepisów dotyczących waloryzacji w świetle ich konstytucyjności, skoro zarzuca się brak ekwiwalentności wartości wywłaszczonej nieruchomości po dokonaniu waloryzacji ściśle w oparciu o te przepisy.
Na ten temat wypowiadał się dwukrotnie Trybunał Konstytucyjny w czasach, kiedy jeszcze pełnił ustrojową rolę stania na straży Konstytucji RP i jej objaśniania.
Pierwszy wyrok to wyrok TK z 21.07.2011r. K 23/08. Stwierdzał on, że art. 5 u.g.n. jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP. Art. 5 ówcześnie miał następujące brzmienie: ": Waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa GUS w drodze obwieszczeń w dzienniku urzędowym RP "Monitor Polski". Ponieważ nie ogłoszono przewidzianych wskaźników zmian cen nieruchomości, stosowany był przepis art. 227 u.g.n. o treści: " do czasu ogłoszenia przez Prezesa GUS wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS".
Punktem wyjścia dla Trybunału było stwierdzenie, że Prezes GUS ani razu nie ogłosił wskaźników zmian cen nieruchomości, a więc nie wykonał obowiązku, jaki nałożył na niego ustawodawca. W czasie postępowania Prezes GUS wskazywał, że nie jest możliwe wyliczenie jednego wskaźnika dla cen na rynku nieruchomości. Podstawowym powodem dla, którego do tej pory nie opracowano i nie ogłoszono wskaźników zmian cen nieruchomości był faktyczny brak odpowiednich źródeł danych, które pozwoliłyby na uzyskanie wyników o akceptowalnej jakości. kontynuowane są prace mające na celu opracowanie metodologii obliczania wskaźnika zmian cen dla wybranych kategorii nieruchomości i rozpoczęcie regularnej produkcji tego rodzaju informacji. W efekcie, biorąc pod uwagę wynikający z licznych ustaw obowiązek ogłaszania przez Prezesa GUS różnego typu wskaźników oraz stanowisko Prezesa GUS w sprawie zaawansowania w ostatnich miesiącach prac nad metodologią badania zmian cen nieruchomości, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zgodny z zasadami poprawnej legislacji oraz ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającymi z art. 2 Konstytucji. Trybunał nie jest powołany do oceny stosowania prawa ani do orzekania o zaniechaniach legislacyjnych. Na marginesie Trybunał zauważył jednak, że niewykonanie przez jeden z centralnych organów administracji rządowej - Prezesa GUS, przez 13 lat, obowiązku ustawowego i narażenie na straty uprawnionych ze względu na mniej korzystne waloryzowanie kwot należnych z określonych ustawowo tytułów z zastosowaniem wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych, zamiast z zastosowaniem wskaźników zmian cen nieruchomości, świadczy nie tylko o słabości niektórych segmentów państwa, lecz również o lekceważeniu zasad państwa prawnego przy stosowaniu prawa, oraz adresatów norm prawnych. Finalnie przepis jednakże nie został zakwestionowany.
Drugi wyrok adresowany temu zagadnieniu to wyrok TK z 9 marca 2017r. P 13/14, dotyczący już stricte art. 227 u.g.n. w wyżej podanym brzmieniu, a więc: "do czasu ogłoszenia przez Prezesa GUS wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS", a więc odpowiednika dzisiejszego art. 5 ust. 4 u.g.n. . Wyrok orzekał, że art. 227 u.g.n. jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu Trybunał stwierdzał, że Prezes GUS wykonał dyspozycję art. 5 u.g.n. ( w poprzednim brzmieniu, traktującą o wskaźnikach cen nieruchomości) wyłącznie w odniesieniu do zmian cen lokali mieszkalnych, zaś w odniesieniu do pozostałych rodzajów nieruchomości w dalszym ciągu zastosowanie ma wskaźnik inflacyjny. Natomiast tle art. 21 ust. 1 Konstytucji (którego zarzut naruszenia pojawia się w skardze) znaczenie dla Trybunału miały 3 kwestie:
Po pierwsze, Trybunał podzielił stanowisko sądu pytającego, że wynikające z art. 21 ust. 2 Konstytucji wymaganie słusznego odszkodowania odnoszone być powinno także do tych mechanizmów, które służą urealnieniu kwoty odszkodowania wobec zwłoki w jego wy-płacie przez zobowiązany do tego organ władzy publicznej.
Po drugie, Trybunał wziął pod uwagę, że o ile we wcześniejszych orzeczeniach, wydanych jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r., dominowało stanowisko, iż odszkodowanie powinno być w pełni ekwiwalentne w tym sensie, że powinno dać osobie wywłaszczonej możliwość "odtworzenia" rzeczy przejętej przez państwo, o tyle w orzeczeniach późniejszych, odnoszących się już bezpośrednio do wymagania "słusznego odszkodowania" z art. 21 ust. 2 Konstytucji, ukształtował się pogląd, zgodnie z którym odszkodowanie powinno być "w sposób racjonalny związane" z wartością wywłaszczonej nieruchomości, co nie znaczy jednak, że w każdym wypadku musi dokładnie odpowiadać tej wartości (zob. wyrok o sygn. K 4/10, cz. IV, pkt 3.1.2, wraz z przywołanymi judykatami). Trybunał dostrzegł bowiem, że nieprzypadkowo prawodawca konstytucyjny nie posłużył się w art. 21 ust. 2 Konstytucji określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. To znaczy, że "mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za «słuszne» również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne" (wyrok TK z 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 66, cz. III, pkt 3). Ustawodawca korzysta ze względnej swobody regulowania metody ustalania wysokości kwot odszkodowania. Ciąży na nim jednak obowiązek należytego zharmonizowania różnych wartości konstytucyjnych, przede wszystkim proporcjonalnego wyważenia interesu osób pozbawianych własności i interesu publicznego. Odwołanie się do wartości rynkowej nieruchomości podczas ustalania wysokości odszkodowania (art. 134 ust. 1 u.g.n.) daje właściwą podstawę ustalenia odszkodowania "słusznego" w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Odszkodowanie równe wartości rynkowej ma bowiem, w założeniu, pozwolić właścicielowi na odtworzenie stanu sprzed wywłaszczenia. Trybunał podkreślał jednak, że "jest to jednak zaledwie punkt wyjścia do oceny konstytucyjności konkretnych przepisów regulujących wywłaszczenie na określony cel publiczny. W standardzie konstytucyjnym mogą się bowiem zmieścić także przepisy nie gwarantujące odszkodowania ekwiwalentnego" (wyrok o sygn. K 4/10, cz. IV, pkt 3.4). Tym samym "odszkodowanie «słuszne» nie musi być pełne, tj. nie musi odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości" (postanowienie pełnego składu TK z 28 października 2015 r., sygn. P 6/13, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 161, cz. II, pkt 5.2.3). Niedopuszczalne jest natomiast ograniczanie wymiaru odszkodowania w sposób arbitralny. Zdaniem Trybunału, przywołane wypowiedzi orzecznicze należy odpowiednio odnieść do problemu granic swobody ustawodawcy kształtowania mechanizmów waloryzacji kwot przyznanych, lecz niewypłaconych odszkodowań.
Po trzecie, Trybunał musiał rozważyć kwestię zakresu czasowego wyznaczającego ramy stosowania standardów ustanowionych przez Konstytucję z 1997 r. Wobec braku odmiennego unormowania intertemporalnego w jej tekście, wymagania wynikające z jej postanowień mogą bowiem stanowić wzorce kontroli wyłącznie tych działań (aktów) władzy publicznej, które miały miejsce po jej wejściu w życie. W efekcie, przepisy uchwalone przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. i utrzymane w mocy podlegają ocenie pod kątem zgodności z postanowieniami Konstytucji jedynie w takim zakresie, w jakim wywołały lub wywołują przewidziane w nich skutki prawne od 17 października 1997 r. "Nie ma bowiem podstaw do tego, aby norma prawna była oceniana na podstawie wzorca pochodzącego z Konstytucji z 1997 r. w odniesieniu do tego okresu jej obowiązywania, w którym wzorzec taki jeszcze nie istniał, a zatem nie wiązał ustawodawcy, co oznacza, że ustawodawca nie był w tym czasie zobligowany do dostosowania prawa do wymogu konstytucyjnego" (M. Wiącek, Znaczenie stosowania Konstytucji Marcowej w Polsce Ludowej dla orzecznictwa sądów i Trybunału Konstytucyjnego III RP, Warszawa 2012, s. 63 i 64). W wyroku pełnego składu z 24 października 2001 r. (sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) Trybunał przyjął, że wynikający z art. 21 ust. 2 Konstytucji nakaz zwrotu nieruchomości, która nie została wykorzystana na realizację celu publicznego mającego uzasadniać wywłaszczenie, odnosi się wyłącznie do ustawodawstwa wywłaszczeniowego, które zostało ustanowione pod rządami Konstytucji z 1997 r. (cz. III, pkt 1.A; zob.: M. Wiącek, Znaczenie..., s. 56 i 57). Analogiczny sposób rozumienia zakresu czasowego gwarancji wynikających z art. 21 ust. 2 Konstytucji należy, zdaniem Trybunału, przyjąć w zakresie, w jakim ustrojodawca dokonał w tym postanowieniu konstytucjonalizacji prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczenia dokonane na cele publiczne. Zasady dokonywania wyłączeń ustanowione w Konstytucji z 1997 r. nie mogły bowiem, w sposób oczywisty, wiązać organów władzy publicznej podczas dokonywania wywłaszczeń przed 17 października 1997 r. Na gruncie niniejszego postępowania przyjęcie takiego stanowiska nie rodziło jednak, w ocenie Trybunału, przeszkody dla oceny zgodności art. 227 u.g.n. z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Przedmiotu kontroli z perspektywy tego wzorca nie stanowiły przedkonstytucyjne przepisy prawne będące podstawą wywłaszczeń i ustalania wysokości odszkodowania. W pytaniu prawnym rozpatrywanym w niniejszym postępowaniu sąd pytający zakwestionował przepis współokreślający reguły waloryzacji przyznanych a niewypłaconych wcześniej odszkodowań, który obowiązywał od 1 stycznia 1998 r. do 13 października 2015 r., a więc już pod rządami Konstytucji z 1997 r. To na jego podstawie wydane zostały decyzje zaskarżone w sprawie zawisłej przed sądem pytającym, ustalające kwotę zwaloryzowanego odszkodowania, którego wypłata została nakazana wyrokiem sądowym z 2005 r. Postępowanie waloryzacyjne, jako odrębna sprawa administracyjna, zostało wszczęte i toczy się w oparciu o przepisy ustawy obowiązującej po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. Ponadto, zakres stosowania art. 227 u.g.n. obejmuje sprawy o waloryzację odszkodowania niezależnie od tego, czy wywłaszczenie oraz ustalenie prawa do odszkodowania miało miejsce przed 17 października 1997 r. czy też później. Zdaniem sądów administracyjnych, mechanizm waloryzacji przewidziany w art. 132 ust. 3 u.g.n. (do którego stosuje się wskaźnik inflacyjny na podstawie art. 227 w związku z art. 5 u.g.n.) ma zastosowanie też do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, o ile nie zostało oczywiście wypłacone uprawnionemu - byłemu właścicielowi, bądź złożone do depozytu sądowego. Nie oznacza to jednak wstecznego działania przepisów ustawy, gdyż chodzi o zobowiązanie istniejące w dniu jej wejścia w życie.
Generalnie Trybunał przyjął, że na gruncie Konstytucji nie można mówić o nakazie pełnej, bezwzględnej ochrony praw majątkowych. Wobec tego wskazał, że
prawo do odszkodowania, podobnie jak pozostałe prawa majątkowe wynikające z art. 64 ust. 2 Konstytucji, nie ma charakteru absolutnego, co odnosi się także do sytuacji, gdy Konstytucja wprost nakazuje przyznanie odszkodowania ( art. 21 ust. 2). Trybunał uznał, że nie wskazano, w jaki sposób stosowanie wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych podczas waloryzacji kwot odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia mogło by skutkować niedopuszczalnym zróżnicowaniem sytuacji podmiotów uprawnionych do odszkodowania z tego tytułu.
Trybunał wskazał, że w żadnym razie waloryzacja nie może stanowić postępowania prowadzącego de facto do ponownego ustalenia wysokości odszkodowania (zob. wyrok WSA w Łodzi z 27 sierpnia 2013 r., sygn. II SA/Łd 419/13, Lex nr 1453091). Nie chodzi także o dostosowanie wysokości zwaloryzowanego odszkodowania do wartości rynkowej nieruchomości w chwili jego wypłaty. Wysokość odszkodowania ustala się bowiem według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 130 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n.). W tej sytuacji, w ocenie Trybunału, jedynie dzięki przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami, które określają rodzaj docelowego (obecnie: art. 5 ust. 1 i 2 u.g.n.) oraz zastępczego (art. 227 u.g.n.; obecnie: art. 5 ust. 4 u.g.n. i art. 2 ustawy zmieniającej) wskaźnika waloryzacji, podczas przerachowywania kwot odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości "organ administracji publicznej nie ma swobody dobierania wskaźników odzwierciedlających w sposób adekwatny zmiany w sile nabywczej pieniądza, na podstawie których dokonuje przeliczenia. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wyrażają w tym zakresie wiążąco zamiar prawodawcy, nie pozostawiając możliwości oparcia rozstrzygnięcia o inne dane (...)" (wyrok WSA w Krakowie z 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 216/15, Lex nr 2056521). Art. 227 u.g.n. nie otwierał zatem organom administracyjnym drogi do podejmowania arbitralnych decyzji podczas ustalania wysokości kwot zwaloryzowanego odszkodowania. Przeciwnie, art. 227 u.g.n. odgrywał rolę instrumentu ograniczającego ich swobodę decyzyjną. Zobowiązywał organy administracyjne do korzystania z - istniejącego - obiektywnego kryterium przeliczenia kwot odszkodowań należnych z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, jakim jest wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych. Po zmianie stanu normatywnego analogiczną funkcję pełnią art. 5 ust. 4 u.g.n. oraz art. 2 ustawy zmieniającej. Ewentualne orzeczenie o niekonstytucyjności przepisu odsyłającego do - systematycznie ogłaszanego przez Prezesa GUS - wskaźnika inflacyjnego w sytuacji, w której nie są ogłaszane wskaźniki zmian cen nieruchomości i nie wiadomo, czy kiedykolwiek będą one ogłoszone, pogłębiałoby jedynie stan niepewności co do rodzaju wielkości statystycznej, którą należy zastosować podczas waloryzacji odszkodowania. W ocenie Trybunału, niezamieszczenie w ustawie o gospodarce nieruchomościami przepisu, który nakazywałby stosować wskaźnik inflacyjny, skutkowałoby wyraźnym obniżeniem stopnia precyzyjności całej regulacji dotyczącej mechanizmu waloryzacji.
Trybunał stwierdzał, że nie istnieje ani konstytucyjne prawo podmiotowe do waloryzacji świadczeń, ani jeden konstytucyjnie akceptowalny model postępowania waloryzacyjnego. To ustawodawca, korzystając z ogólnej kompetencji prawodawczej, podejmuje decyzję co do sposobu ukształtowania procedury służącej ochronie realnej ekonomicznej wartości należności pieniężnych. Do Trybunału należy ocena jedynie tego, czy ustawodawca nie przekroczył "punktów brzegowych", kształtując mechanizm w sposób, który czyni z praw majątkowych tylko pozór ochrony formalnie związanych z nimi interesów ekonomicznych. Po drugie, waloryzacja przewidziana w art. 132 ust. 3 u.g.n. stanowić ma środek ochrony prawa do odszkodowania, które w świetle wymagań wynikających z art. 21 ust. 2 Konstytucji musi mieć charakter "słuszny". Jak już zostało wskazane, odszkodowanie "słuszne" nie zawsze musi być równe wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości. Tym bardziej "słuszne" zwaloryzowane odszkodowanie nie musi odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości w chwili dokonywania waloryzacji (wypłaty odszkodowania). Po trzecie, rodzaj przelicznika wybranego do waloryzacji wpływa na charakter tej instytucji. Jeśli waloryzacja służyć ma urealnieniu kwoty odszkodowania po to, żeby nie utraciło znaczenia ekonomicznego w związku ze zmianą siły nabywczej pieniądza, wskaźnik inflacyjny może być uznany za adekwatny. Jeśli waloryzacja ma chronić odszkodowanie jako instrument "odtworzenia" przez dawnego właściciela wywłaszczonej części mienia, to pożądane byłoby stosowanie wskaźnika, który uwzględniałby zmiany cen (wartości) nieruchomości. Niezależnie jednak od tego, niemożność wyegzekwowania prawa do waloryzacji wobec braku jakiegokolwiek ustawowego kryterium przeliczenia (niezależnie, czy chodziłoby o wskaźnik zmian cen nieruchomości, czy wskaźnik inflacyjny) rodziłaby ryzyko pozorności ochrony prawa majątkowego do odszkodowania.
Wreszcie zauważał Trybunał, że wskaźnik przewidziany w art. 227 u.g.n., a następnie przeniesiony przez ustawodawcę do art. 5 ust. 4 u.g.n. oraz art. 2 ustawy zmieniającej, nie jest w pełni adekwatny do realizacji założenia, że przeliczenie kwot należnych z tytułów określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami będzie następować z zastosowaniem kryterium, które uwzględnia zmianę cen nieruchomości. Jednak, zdaniem Trybunału, nie znaczy to automatycznie, że konieczność zastosowania wskaźnika inflacyjnego przekreśla w ogóle sens waloryzacji kwot przyznanych, lecz niewypłaconych, odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Nadal bowiem daje ona możliwość ochrony wartości ekonomicznej prawa do odszkodowania.
Trybunał nie dostrzegł dostatecznych dowodów, że waloryzacja z zastosowaniem wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych pozbawia odszkodowania charakteru "słusznego" w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał stanął na stanowisku, że przyjęcie rozwiązania "niekorzystnego" dla jego adresatów nie jest tożsame z jego niekonstytucyjnością a twierdzenie sądu pytającego o niekorzystnym skutku stosowania wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ma wyłącznie hipotetyczny charakter. Po pierwsze, wskaźniki zmian cen nieruchomości jak dotąd nigdy nie zostały ogłoszone przez Prezesa GUS (z wyjątkiem wskaźników zmian cen lokali mieszkalnych), wobec czego ich porównanie ze wskaźnikami cen towarów i usług konsumpcyjnych nie jest sensownie możliwe. Po drugie, jak zauważył Prokurator Generalny, "waloryzowanie kwot należnych z określonych ustawowo tytułów z zastosowaniem wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych jest mniej korzystne dla uprawnionych niż z zastosowaniem wskaźników zmian cen nieruchomości tylko wówczas, gdy te ostatnie wykazują większą dynamikę wzrostu. W przypadku natomiast stabilizacji lub spadku cen nieruchomości korzystniejsze jest dokonywanie waloryzacji w oparciu o wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych". W wyroku z 10 listopada 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 601/15, Lex nr 2030786), WSA w Warszawie wskazał: "oczywistym wydaje się być, że waloryzowanie kwot należnych z określonych ustawowo tytułów z zastosowaniem wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych jest jednak mniej korzystne dla uprawnionych niż z zastosowaniem wskaźników zmian cen nieruchomości, gdy te ostatnie wykazują większą dynamikę wzrostu, co miało miejsce w minionych latach. Sąd podziela stanowisko skarżącej, że ustalanie wysokości odszkodowania w oparciu o wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych, zamiast z zastosowaniem wskaźników zmian cen nieruchomości, naraża na straty uprawnioną ze względu na mniej korzystne waloryzowanie kwot należnych z określonych ustawowo tytułów. Jednakże stwierdzić należy, że okoliczność ta nie może skutkować uznaniem za zasadny zarzutu skargi wydania decyzji z naruszeniem zasad współżycia społecznego wyrażonych w art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ustalenie zwaloryzowanej kwoty odszkodowania należnej wnioskodawcom do wypłaty w rażąco niskiej wysokości". Pogląd, że zastosowanie wskaźnika inflacyjnego nie prowadzi do wypłaty odszkodowania "w rażąco niskiej wysokości", Trybunał uznał za trafny. Zdaniem Trybunału, samo wskazanie na niekorzystne - hipotetycznie - skutki stosowania wskaźnika, o którym mowa była w art. 227 u.g.n., podczas waloryzacji kwot odszkodowań należnych z tytułu wywłaszczonej nieruchomości nie mogło stanowić dostatecznego uzasadnienia naruszenia art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji.
Powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zostało w pełni zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 2020 r. I OSK 1155/20 LEX nr 3110025 z tezą: " Waloryzacja odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość następuje w oparciu o wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego".
Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że przepis art. 5 ust. 4 nie narusza art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Skoro tak, to nie ma żadnego powodu do odstępowania od jego stosowania i przyjęcia opcji powołania rzeczoznawcy majątkowego dla wyceny wywłaszczonych nieruchomości wedle ich cen dzisiejszych. Nie dość, że naruszałoby to wskazany przepis, to jeszcze prowadziłoby do ustalenia w gruncie rzeczy odszkodowania na nowo, co jest wykluczone z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych.
Co się zaś tyczy waloryzacji wedle cen nieruchomości lokalowych, to nie ma sporu, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona jako nieruchomość gruntowa, więc ceny mieszkań nie mogą mieć do niej zastosowania.
Nie ma też żadnej przesłanki, aby ustalać waloryzację zgodnie z art. 5 ust. 4 u.g.n. - w oparciu o opinię biegłego, skoro chodziło wyłącznie o matematyczne przerachowanie ustalonych decyzjami kwot, co nie wymaga wiadomości specjalnych.
Z powyższych przyczyn, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji,