II SA/RZ 1380/24

II SA/Rz 1380/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Magdalena Józefczyk /przewodniczący/
Maria Mikolik
Piotr Godlewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 6, art. 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2025 r. sprawy ze skargi S. Ł. i K. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 16 września 2024 r. nr SKO.4105.7.1438.2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania – skargę oddala –
Uzasadnienie
II SA/Rz 1380/24
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi S.Ł. i K.Ł. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 16 września 2024 r. nr SKO.4105.7.1438.2024 stwierdzające niedopuszczalność odwołania.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z 22 lipca 2024 r. S. i K.Ł. wystąpili do Gminy [...] z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczących właścicieli działek gruntowych nr [...], [...], [...] i [...] położonych w W. oraz wskazania od kiedy podmioty te posiadają prawo własności do przedmiotowych działek, a jeśli dla tych nieruchomości są prowadzone księgi wieczyste, również o wskazanie ich numerów.
Wójt Gminy [...] pismem z 12 sierpnia 2024 r. nr PO.312328.2024 odmówił udzielenia wnioskowanej informacji powołując się na art. 299 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r., poz. 111, dalej "O.p."), z uwagi na brak podstaw do ich udostępnienia.
W odwołaniu od wskazanego wyżej pisma wnioskodawcy nie zgadzając się z jego treścią wnieśli o udzielenie żądanej informacji. W przypadku nieuznania aktu za decyzję, wniesiono o uznanie podania za uzasadnione ponaglenie.
Kolegium działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 134 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej "k.p.a.") w zw. z art. 1 ust. 1, art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej "u.d.i p.") stwierdziło niedopuszczalność odwołania S.Ł. i K.Ł. od pisma Wójta z 12 sierpnia 2024 r.
Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 134 k.p.a. stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie, jest przesłanką do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje zaś m.in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji, odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa.
Z art. 104 § 1 k.p.a. wynika, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji administracyjnej. Załatwienie sprawy w formie decyzji następuje tylko wtedy, gdy z przepisów prawa materialnego lub innych przepisów prawa wynika upoważnienie do załatwienia sprawy w tej właśnie formie. O możliwości zakwalifikowania określonej formy działania administracji publicznej jako decyzji administracyjnej przesądza treść art. 107 § 1 k.p.a. wskazującego elementy, które decyzja winna zawierać oraz art. 107 § 3 k.p.a. określający elementy uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Podobne wymogi stawia ustawodawca postanowieniom, tyle że w tym przypadku przepis prawa musi wyraźnie stanowić o tym, iż dane postanowienie jest aktem zaskarżalnym w drodze zażalenia (art. 124 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a.).
Administracja publiczna może działać w sprawach indywidualnych nie tylko przez wydawanie aktów administracyjnych jak decyzje czy postanowienia. Szereg spraw jednostki załatwianych jest także w formie czynności materialno-technicznych, informacji, wezwań czy zawiadomień.
Ustalenie zatem przez organ, iż wniesiono środek zwany odwołaniem czy też zażaleniem, od pisma o charakterze jedynie procesowym, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny sprawy. Rozpatrzenie odwołania pomimo jego niedopuszczalności, stanowi bowiem rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W ocenie Kolegium podanie wnioskodawców z uwagi na jego treść należało potraktować jako wniosek o udzielenie informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i p. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. "Sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i p. jest szeroko rozumiana działalność organów władzy, zarówno ta wynikająca wprost z przepisów prawa, jak również ta, którą organy podejmują z własnej inicjatywy, pod warunkiem, że służy ona i jest podejmowana w interesie społecznym. Mając zaś na uwadze wagę obowiązku informacyjnego organów wobec obywateli należy stwierdzić, że działania mające na celu zwiększanie jawności i dostępności podawanych przez organy informacji służy interesom ogólnym, a więc jest sprawą publiczną. Informacja o takiej inicjatywie i aktywności organu oraz o sposobie i zasadach jej realizacji, niezależnie od formy w jakiej organ działa w tym zakresie, jest informacją publiczną.
Rozpatrując zatem przez ten pryzmat wniosek stron wskazać należy, iż zakres żądanej informacji tj. wskazanie właścicieli określonych działek ewidencyjnych oraz wskazanie od kiedy osoby te posiadają prawa własności do tych działek i przekazanie informacji co do założonych dla nich ksiąg wieczystych, nie stanowią, w świetle powyższych wyjaśnień, informacji publicznej nawet pośrednio wiążącej się z działalnością organu administracji publicznej, do której to podanie złożono. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania przepisów k.p.a., ale jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej (art. 16 u.d.i p.). Zatem w przypadku gdy wniosek o udzielenie informacji nie dotyczy informacji publicznej, lub gdy takiej w prawdzie dotyczy, ale winien być skierowany do innego podmiotu, wówczas organ winien jedynie poinformować o takim stanie rzeczy wnioskodawcę, nie wydając żadnej decyzji administracyjnej w tym zakresie.
Pisma informacyjnego Wójta z 12 sierpnia 2024 r. stanowiącego odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji złożony przez wnioskodawców nie można uznać za żaden kwalifikowany akt administracyjny mogący być poddany kontroli instancyjnej. Strony w takim przypadku mogą wnieść skargę na bezczynność Wójta bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
Pisma stron z 30 sierpnia 2024 r. nie można uznać też za ponaglenie. Stosownie do przepisu art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) oraz gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Przewidziany w art. 37 k.p.a. środek może być stosowany wówczas, gdy organ administracji pozostaje bezczynny w sprawie będącej sprawą administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.. ti. rozstrzygana w drodze decyzji podejmowanej po przeprowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej. Sprawa wywołana wnioskiem stron nie jest sprawą administracyjną, stąd brak jest możliwości złożenia w jej toku ponaglenia.
Zatem pismo organu, będące jedynie działaniem informacyjnym wobec żądania wnioskodawcy, nie można potraktować jako kwalifikowany akt administracyjny jak decyzja, czy zaskarżalne postanowienie, gdyż nie spełnia przywołanych wcześniej warunków uznania go za taki akt i nie może tym samym stanowić przedmiotu oceny organu odwoławczego, jak też postępowania prowadzonego na zasadzie art. 37 k.p.a.. Dlatego też, na podstawie art. 134 k.p.a., postanowiono jak w sentencji niniejszego postanowienia.
S.Ł. i K.Ł. we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na postanowienie Kolegium z 16 września 2024 r. zarzucili:
1) naruszenie przepisów postępowania:
- art. 134 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie i wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od nienazwanego aktu administracyjnego, zawierającego rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej z 12 sierpnia 2024 r. wydanego przez Wójta, wskazując na niedecyzyjny charakter aktu wyłącznie ze względu na niespełnianie przez akt administracyjny wszystkich wymogów z art. 107 k.p.a. w sytuacji, gdy dla uznania aktu administracyjnego za decyzję wymagane jest jedynie, aby dana czynność zawierała konstytutywne elementy decyzji administracyjnej, za które doktryna i orzecznictwo uważa: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, sformułowanie rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej oraz podpis osoby pełniącej funkcje organu albo działającej z upoważnienia organu. Wobec czego to nie winą skarżących jest fakt, iż Wójt wydaje akty administracyjne nieodpowiadające wszystkim wymogom formalnym, ale jednocześnie spełniające podstawowe warunki uznania aktu administracyjnego za decyzję, co pozwala na wniesienie odwołania.
- art. 134 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyny przedmiotowej, wskazanej jako "braku przedmiotu zaskarżenia (...) lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, gdzie następnie w decyzji Kolegium powołując się na wymogi formalne decyzji administracyjnej wynikające z art. 107 § 1 k.p.a. bezzasadnie odmówiło skarżonemu nienazwanemu aktowi administracyjnemu przymiotu decyzji. Jednocześnie Kolegium wskazuje, iż w ich opinii pierwotne podanie wnioskodawców powinno być potraktowane jako wniosek o udzielenie informacji publicznej, a w związku z tym na podstawie u.d.i p. odmowa udzielenie informacji publicznej powinna nastąpić w formie decyzji, wobec której służy odwołanie. W niniejszym przypadku, strony wniosły odwołanie, ponieważ wprost z otrzymanego aktu administracyjnego wynikała odmowa udzielenia informacji, o które wnosili, pismo od organu administracyjnego zawierało rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. W sprawie przed organem I instancji powinny zostać albo udzielone informacje, o które wniesiono albo zostać wydana decyzja odmawiająca. Organ I instancji wysłał do strony pismo, z którego literalnie wynikała odmowa, ale nie zostały zachowane wszystkie wymogi formalne decyzji. Nie zmienia to faktu, iż skoro organ omówił udzielenia informacji, rozstrzygnął o indywidualnej sprawie merytorycznie. Ustawa wymaga w takiej sytuacji decyzji, wobec czego i wobec spełnienia konstytutywnych elementów aktu pozwalających na uznanie go za decyzje, strony wniosły odwołanie. Wobec tego doszło do bezzasadnego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
- art. 8 w zw. z art. 12 k.p.a., polegające na działaniu organu administracji publicznej w sposób nieproporcjonalny, stronniczy oraz z naruszeniem równego traktowania co stanowi przejaw prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej.
- art. 8 i 107 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w szczególności nie wyjaśnienie, a w szczególności przyjęcie nielogicznego wnioskowania.
- art. 16 ust. 1 u.d.i p. poprzez odmowę udzielenia żądanych informacji Skarżącym w sposób nieprawidłowy, wydając nienazwany akt administracyjny, bez pouczenia Stron o możliwości zaskarżenia przedmiotowego aktu, kiedy ustawa wymaga w przedmiotowej sprawie wydania decyzji,
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w której organ I instancji naruszył następujące przepisy postępowania:
• art. 107 k.p.a. poprzez wydanie aktu administracyjnego zawierającego rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej z naruszeniem wymogów formalnych dot. treści decyzji;
• art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. polegające na wydaniu aktu administracyjnego, będącego decyzją administracyjną bez pouczenia strony o przysługującym jej środku zaskarżenia;
• art. 9 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. polegające na nieudzieleniu stronie należytych i wyczerpujących informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w tym wezwania stron do uzupełnienia braków - wskazania podstawy prawnej żądania - w wyznaczonym przez organ terminie;
• art. 64 § 2 k.p.a. polegające na niewezwaniu strony do uzupełnienia dostrzeżonych braków formalnych w wyznaczonym terminie pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia;
• art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;
• art. 8 i 107 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na wskazanie w niej przepisów O.p., która w przypadku wniosku o udzielenie informacji z zakresu ewidencji gruntów i budynków nie ma związku
• art. 8 w zw. z art. 12 k.p.a., polegające na działaniu organu administracji publicznej w sposób nieproporcjonalny, stronniczy oraz z naruszeniem równego traktowania co stanowi przejaw prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej, w szczególności poprzez bezrefleksyjną odmowę udzielenia informacji niezbędnych do uregulowania stanu prawnego wykonywanego przez odwołujących przejazdu;
2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. w zw. z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1151, dalej "P.g.i k.") polegające na odmowie udzielenia dostępu do informacji publicznej zawartej w ewidencji gruntów i budynków, jednocześnie wzbudzając u stron przed wszczęciem niniejszego postępowania strach i obawę udzielając nieformalnie informacji, iż właścicielem przedmiotowych działek jest gmina lub Skarb Państwa, wobec czego w niedalekiej przyszłości skarżącym zostanie uniemożliwione wykonywanie przejazdów zwyczajową drogą, wobec czego skarżący w celu obrony swoich praw są zmuszeni do podjęcia kroków prawnych, co prawdopodobnie intencjonalnie blokuje organ I instancji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw; ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia skargi, wnieśli o rozpoznanie jej jako skargi na bezczynność Wójta, który nie udzielił skarżącym informacji o którą wnioskowali w przepisanym do tego terminie, ani nie wydał prawidłowej decyzji, a wówczas stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazali, że otrzymując postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania zostali pozostawieni z niejasnym uzasadnieniem, zawierającym szereg sprzeczności logicznych. Wobec czego, jednocześnie chcą zawrzeć w skardze na postanowienie skargę na bezczynność organu, ponieważ jako obywatele, będąc słabszą stroną w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym wobec władczego charakteru organu, chcą w pełni ze swej strony zadbać o swój interes prawny i faktyczny i domagać się ochrony.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).
Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.
Skarga okazała się bezzasadna, bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z obowiązującym prawem.
Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Zaskarżone postanowienie zapadło w związku z wniesionym przez skarżącego odwołaniem od pisma Wójta Gminy [...] z 12 sierpnia 2024 r. nr PO.312328.2024, którym odmówił udostępnienia skarżącym - wnioskodawcom informacji dotyczących właścicieli działek gruntowych o nr [...], [...], [...] i [...] położonych w Węglówce oraz wskazania od kiedy podmioty te posiadają prawo własności do przedmiotowych działek, a jeśli dla tych nieruchomości są prowadzone księgi wieczyste, również o wskazanie ich numerów.
Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd podzielił stanowisko Kolegium, zgodnie z którym pismo Wójta z 12 sierpnia 2024 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Pismo to jest odpowiedzią na wniosek skarżących z 22 lipca 2024 r. o udzielenie informacji (publicznej) w wymienionym wyżej zakresie.
W ocenie Sądu, mimo braku w treści wniosku jak również w odpowiedzi na wniosek, odwołania się do przepisów u.d.ip. zasadnie znalazły zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wynika to z faktu, że jedyną formą prawną w jakiej znalazły umocowanie działania organu w odpowiedzi na tak sformułowany wniosek - w sytuacji gdy pismo nie dotyczyło konkretnej sprawy administracyjnej której wnioskodawcy byliby stroną - są przepisu u.d.ip. Treść odpowiedzi na wniosek skarżących jednoznacznie wskazuje, że nie stanowi ono decyzji administracyjnej, w szczególności nie zawiera rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach skarżących. Błędne powołanie się w odpowiedzi na wniosek na przepis art. 299 O.p. nie zmienia tej oceny.
Słusznie dostrzegło Kolegium specyfikę postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, będącym jednym ze sposobów realizacji publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Z kolei art. 14 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.
Sąd wskazuje, że w praktyce stosowania u.d.i.p., w tym zwłaszcza w orzecznictwie sądów administracyjnych, na tle powyższych przepisów wykształciła się swego rodzaju praktyka rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, uwzględniająca również adekwatny sposób reakcji podmiotu, do którego wniosek skierowano, w tym określony przepisem prawa typ konkretnej czynności organu administracyjnego. Do podstawowych form działania administracji publicznej zalicza się decyzje administracyjne, ale również i czynności materialno-techniczne, w tym powiadomienia.
Rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga ustalenia: czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji, czy wnioskodawca jest uprawniony do złożenia wniosku, czy przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej, czy żądana informacja publiczna znajduje się lub może się znajdować w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Prawidłową pozytywną reakcją podmiotu, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest, przy braku innych przeszkód, udzielenie informacji publicznej w sposób i w formie określonej we wniosku, tj. dokonanie adekwatnej czynności informacyjnej, kwalifikowanej jako czynność materialno-techniczna. Formę czynności materialno-technicznej w sposób jednoznaczny odróżnić trzeba od formy decyzji administracyjnej, zawierającej władcze rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach podmiotu administrowanego.
Analogiczna z powyżej opisaną jest sytuacja, gdy wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może być rozpatrzony pozytywnie z tego powodu, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, podmiot, do którego skierowano wniosek, nie posiada żądanej informacji publicznej, czy też w określonym przypadku wyłączone jest stosowanie u.d.i.p. Również w tej sytuacji podmiot, do którego skierowano wniosek, nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz informuje (powiadamia) wnioskodawcę w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. o nieudzieleniu informacji i przyczynach nieudzielenia informacji.
Sąd podkreśla, że decyzja administracyjna nie jest, co do zasady, adekwatną formą odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, gdyż art. 16 ust. 1 u.d.i.p. tę formę zastrzega wyłącznie dla przypadków odmowy udostępnienia informacji publicznej (informacji mającej walor informacji publicznej i do której stosuje się u.d.i.p.) oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (przypadek braku możliwości udostępnienia w sposób lub w formie określonych we wniosku). Podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej może zachodzić wtedy, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej, która nie podlega udostępnieniu np. ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p.).
Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że dopuszczalną formą odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest udzielenie pisemnej informacji, która nie stanowi decyzji administracyjnej, ale czynność materialno-techniczną. Taki charakter prawny ma pismo Wójta z 12 sierpnia 2024 r. skierowane do skarżących S.Ł. i K.Ł., w którym poinformowano o braku podstaw do udzielenia informacji.
Konsekwencją powyższego ustalenia musi być stwierdzenie, że od pisma którym informuje się o nieudzieleniu informacji i przyczynach nieudzielenia informacji nie przysługuje żaden środek zaskarżenia określony w k.p.a., w szczególności odwołanie. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Skuteczne wniesienie odwołania uruchamia kompetencję organu odwoławczego do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Tym samym odwołanie nie przysługuje od innego rodzaju aktów lub czynności organów administracji publicznej, a wniesienie odwołania od takiego aktu lub czynności wiąże się jedynie z koniecznością formalnego stwierdzenia bezskuteczności odwołania w formie określonej w art. 134 k.p.a.
W postępowaniu administracyjnym przed organem odwoławczym wyróżnia się trzy fazy: wstępną, rozpoznawczą i orzeczniczą. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze" (A. Golęba, Komentarz do art. 134, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie III", WKP 2023). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Do tych ostatnich zalicza się przypadek, w którym kwestionowana czynność organu administracji publicznej nie stanowi decyzji administracyjnej, a jest np. czynnością cywilnoprawną lub czynnością materialno-techniczną. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, w której Wójt udzielił skarżącym odpowiedzi, zgodnie z którą żądana informacja nie może być udostępniona w trybie u.d.i.p.
Wobec tego należało podzielić również stanowisko Kolegium, które w rozpatrywanej sprawie stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżących, skoro nie zostało ono wniesione od decyzji administracyjnej.
Tym samym zarzuty skarżących nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Jak wskazano powyżej, w sprawie zachodziła podstawa do wydania postanowienia, o którym stanowi art. 134 k.p.a. Kolegium nie dopuściło się ani naruszenia wyszczególnionych w skardze przepisów postępowania, ani naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p., który w sprawie nie podlegał zastosowaniu. Norma wyrażona w tym przepisie nie dotyczy bowiem sytuacji, w której żądana informacja nie mieści się w definicji informacji publicznej. Nie sposób dopatrzeć się naruszenia art. 1 ust. 1 ani 6 u.d.i.p. Sąd podkreśla, że przedmiotem oceny legalności było wyłącznie postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a., które należało wydać w sytuacji, gdy odwołanie wniesiono od czynności materialno-technicznej. Nie była natomiast przedmiotem oceny Sądu legalność stanowiska Wójta wyrażonego w piśmie z 12 sierpnia 2024 r. w odpowiedzi na złożony wniosek o udzielenie informacji publicznej. Ramy prawne sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej skargą na postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. przez Kolegium nie pozwalają na wypowiedź Sądu w tym zakresie, która musiałaby dotyczyć treści pisma Wójta.
Nie doszło również do naruszenia przepisów art. 20 ust. 1 i 2 P.g.ik. Przepis ten określa zakres informacji polegających ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Jawność ewidencji gruntów i budynków, o której mowa w art. 24 ust. 2 P.g.i k oznacza to, że informacje zawarte w ewidencji nie mają charakteru informacji niejawnych w rozumieniu prawa, nie oznacza to jednak powszechnego dostępu do nich.
Zasady dostępu do informacji zawartych w ewidencji gruntów zostały uregulowane w art. 24 ust. 4 i ust. 5 P.g.i k. Zgodnie z art. 24 ust. 4 każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków. I będący przedmiotem sporu co do jego wykładni ust. 5 zgodnie z którym, Starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierającego takie dane, na żądanie:
1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;
2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;
2a) operatorów sieci w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1537, 1920 i 2003 oraz z 2017 r. poz. 1529 i 1566);
3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie.
Wnioskodawcy do kręgu podmiotów wyszczególnionych w pkt 1 – 3 nie należą.
Końcowo dostrzec jednak warto, że skarżący nie są pozbawieni ochrony prawnej, wobec prawa do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na co słusznie zwróciło uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium. W judykaturze i doktrynie dostrzega się powszechnie, że bezczynność organu w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej może polegać nie tylko na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje, ale również na tym, że organ udziela informacji niepełnej, niezgodnej z wnioskiem, niejasnej czy niewiarygodnej, jak też gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, czy też nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (zob. J. Wyporska-Frankiewicz, komentarz do art. 21, w: A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła (red.), "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz". WKP 2023).
W tej sytuacji, uznając zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem, należało oddalić skargę, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.