II SA/Kr 1301/06

II SA/Kr 1301/06 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-02-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Barbara Pasternak /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki
Piotr Głowacki
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6189 Inne o symbolu podstawowym 618
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie AWSA Janusz Kasprzycki AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 4 września 2006 r. w przedmiocie rekomendacji dla Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice dotyczącej podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy użyczenia nieruchomości będącej własnością Gminy Niepołomice na rzecz Koła Przyjaciół Harcerstwa - Stowarzyszenie byłych Instruktorów, Wychowanków i Sympatyków Szczepu Puszcza I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Niepołomicach uchwaliła w dniu 4 września 2006 r. rezolucję w sprawie rekomendacji dla Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice dotyczącą podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy użyczenia nieruchomości będącej własnością Gminy Niepołomice na rzecz Koła Przyjaciół Harcerstwa - Stowarzyszenia byłych Instruktorów, Wychowanków i Sympatyków Szczepu Puszcza.
Skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 4 września 2006 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski działając na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) w związku z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) i wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 4 września 2006 r. na sesji Rada Miejska w Niepołomicach przyjęła rezolucję w sprawie rekomendacji dla Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice dotyczącej podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy użyczenia nieruchomości będącej własnością Gminy Niepołomice na rzecz Koła Przyjaciół Harcerstwa - Stowarzyszenie byłych Instruktorów, Wychowanków i Sympatyków Szczepu Puszcza. Uchwała ta - stanowiąca rezolucję -została podjęta bez wskazania konkretnej podstawy prawnej.
Kwestionowana przez organ nadzoru rezolucja Rady Miejskiej została doręczona do organu nadzoru w dniu 7 września 2006 r.
Wobec ustnie - a następnie pisemnie - zgłoszonej interwencji przez T.J. - radnego Rady Miejskiej, co do procedowania nad ww. rezolucją organ nadzoru wystąpił z pismami do Burmistrza i Przewodniczącego Rady Miejskiej w Niepołomicach o zajęcie stanowiska co do procedury zwołania sesji i trybu podjęcia przedmiotowej rezolucji. W odpowiedzi na wystąpienie organu nadzoru, pismem z dnia 22 października 2006 r. (doręczonym bezpośrednio do Wydziału Prawnego i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 24 października 2006 r.) Burmistrz Niepołomic i Przewodniczący Rady Miejskiej w Niepołomicach przekazali wyjaśnienia m.in. wraz z zawiadomieniem o zwołaniu sesji nadzwyczajnej oraz protokołem z obrad sesji.
W swoim piśmie z dnia 2 października 2006 r. T.J. podniósł kilka zarzutów odnośnie do procedowania nad przedmiotową rezolucją, w tym w ocenie organu nadzoru jeden zasługujący na uwzględnienie. Zarzut ten sprowadza się w istocie do nie poddania pod głosowanie przez Przewodniczącego Rady Miejskiej poprawki do projektu rezolucji zgłoszonej przez Koła Radnych Niezależnych. Z protokołu z nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej wynika, iż Radny – T.J. w imieniu Klubu Radnych zaproponował na sesji wprowadzenie poprawki do projektu rezolucji (str. 2 protokołu), którą następnie odczytał. W dalszej części protokół zawiera jedynie dyskusję na temat procedowanej rezolucji oraz adnotację na temat poddania jej pod głosowanie przez Przewodniczącego Rady Miejskiej (str. 4 protokołu).
W ocenie organu nadzoru podjęcie przez Radę Miejską w Niepołomicach uchwały (rezolucji) bez uprzedniego przegłosowania poprawki stanowi naruszenie § 20 ust. 3 lit. "c" regulaminu Rady Miejskiej, stanowiącego załącznik nr 1 do Statutu Gminy Niepołomice, przyjętego uchwałą Nr 11/6/2002 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 6 grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Niepołomice.
Zgodnie bowiem z treścią §-20 ust. 3 lit. "c" Regulaminu Rady Miejskiej w Niepołomicach "kolejność wniosków dotyczących projektu uchwały jest następująca: a) głosowanie wniosku o odrzucenie uchwały, b) głosowanie wniosku o odesłanie projektu uchwały do komisji problemowych lub wnioskodawcy, c) głosowanie poprawek, d) głosowanie nad całością uchwały wraz z przyjętymi poprawkami". Tymczasem z protokołu z obrad nadzwyczajnej sesji z dnia 4 września 2006 r., jak również z pisma T.J. wynika, iż Przewodniczący Rady Miejskiej nie przeprowadzając głosowania nad poprawką do uchwały (rezolucji) tym samym naruszył wskazany powyżej przepis regulaminu stanowiącego załącznik do Statutu.
Powyższe w ocenie organu nadzoru stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej rezolucji. W myśl bowiem art. 22 w związku z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 152, póz. 1591 z pźn.zm.) organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy, który - jako akt prawa miejscowego - podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym statut gminy jest aktem prawnym o charakterze normatywnym. Postanowienia statutu są więc prawem, którego naruszenie przez uchwałę organu gminy uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok z dnia 9 marca 1999 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA 6/99).
Ponadto zdaniem organu nadzoru z istoty działań organów kolegialnych i ich prac wynika, iż właśnie taka - jak uregulowana w treści Statutu Gminy Niepołomice -powinna być kolejność głosowania nad projektem uchwały. Niezachowanie wskazanego powyżej trybu głosowania, narusza zdaniem organu nadzoru - oprócz wymienionych powyżej przepisów ustawy - także zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną wart. 2 Konstytucji RP.
W ocenie strony skarżącej przedmiotowa uchwała ponadto rażąco narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, wedle której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza że mogą czynić to tylko, na co prawo im zezwala lub to co im nakazuje.
Wobec powyższego wystąpienie z niniejszą skargą stało się konieczne, a wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości należy uznać za w pełni uzasadniony.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w Niepołomicach uznał zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia § 20 ust. 3 lit. "c" regulaminu Rady Miejskiej w Niepołomicach stanowiącego załącznik nr 1 do Statutu Gminy Niepołomice.
Podniesiono, że w razie stwierdzenia nieważności rezolucji w całości - pod obrady Rady Miejskiej w Niepołomicach trafi nowy projekt rezolucji o treści odpowiadającej treścią rezolucji zaskarżonej przez organ nadzoru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.
Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, póz. 7).
Zgodnie z dominującym poglądem orzecznictwa każda uchwała rady gminy (rady miejskiej) podlega nadzorowi, a w konsekwencji organ nadzoru może zaskarżyć do sądu administracyjnego każdą uchwałę bez względu na to, czy została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi bowiem, iż o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia. W przepisie tym ustawodawca nie zamieścił słów "w sprawie z zakresu administracji publicznej", co oznacza, że intencją ustawodawcy było poddanie wszystkich uchwał i wszystkich zarządzeń organów gminy nadzorowi przy umożliwieniu jednostkom samorządu terytorialnego zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Organ nadzoru może zatem zakwestionować każdą uchwałę lub zarządzenie organu gminy, niezależnie od ich przedmiotu. Każdy tego rodzaju akt, podjęty przez organ gminy, czy to należący do zakresu administracji publicznej, czy też nie - może być zaskarżony w trybie nadzoru (wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r., II SA/Wr 854/03, publ.: OwSS 2004/2/43, postanowienie NSA z dnia 11 lutego 2005 r., OSK 1138/04, publ.: LEX nr 175318, wyrok TK z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt 9/02, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2005 r., OSK 790/04, publ.: OwSS 2006/1/10).
Skoro organ nadzoru ma prawo zaskarżania do sądu administracyjnego wszystkich uchwał organów gminy ze względu na wskazany wyżej brak wyłączenia z art. 91 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 93, to sąd administracyjny nie ma prawa odmówić rozpoznania skargi, a zatem skarga jest dopuszczalna.
Organ nadzoru ani - w dalszej kolejności - sąd administracyjny nie jest jednak zwolniony od obowiązku ustalenia, czy określony akt rady gminy stanowi w istocie uchwałę, o jakiej mowa w art. 91 ust. 1 zci. 2 i w art. 93 ustawy o samorządzie gminnym. Z cytowanych przepisów ,i ich wykładni dokonanej w przytoczonym wyżej orzecznictwie wynika, że badanie to nie może mieć miejsca na etapie badania dopuszczalności skargi. Musi zatem nastąpić na etapie merytorycznego rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że uchwały są formami wyrażania woli właściwymi dla organów kolegialnych, a nagłówek nadany uchwale przez organ nie zmienia oceny charakteru prawnego uchwały jako formy wyrażania woli organu kolegialnego (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1993 r., SA/Wr 1143/93, niepubl.). Przedmiotowa "rezolucja" Rady Miejskiej w Niepołomicach jest zatem uchwałą z powyższego punktu widzenia.
W doktrynie podkreśla się jednak zasadnie, że w przypadku działalności rady gminy, przez uchwałę nie należy rozumieć samego sposobu zajmowania stanowiska przez organ kolegialny. Jest bowiem oczywiste, iż właściwą formą wyrażania poglądu jest - dla organów kolegialnych - uchwalanie czegoś, głosowanie, kończące się wydaniem aktu o nazwie brzmiącej właśnie "uchwała". W przypadku rady gminy ustawowe znaczenie pojęcia "uchwała" jest inne i oznacza prawną formę działania, zastrzeżoną dla określonych spraw, a nie metodę działania organu kolegialnego. Chodzi o uchwałę w sensie materialnoprawnym, czyli akt prawny zawierający oświadczenie woli, rozstrzygnięcie, akt normatywny (por. A. Szewc, T. Szewc: Uchwałodawcza działalność organów samorządu terytorialnego, Warszawa 1999, s. 49 i nast.). Treść i charakter prawny uchwał są bardzo zróżnicowane. Mogą one stanowić z punktu widzenia swojej treści akt o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym, bądź konkretnym i indywidualnym. Rada gminy podejmuje uchwały, na mocy których stanowi przepisy prawa miejscowego powszechnie obowiązujące na danym terenie, akty regulujące sposób działania samych organów gminy, normy organizacyjno-kompetencyjne, a więc te wszystkie, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje, czy też kształtuje skład osobowy organów gminy. Treść uchwał może mieć odniesienie do norm prawa administracyjnego, cywilnego, pracy, a nawet karnego (P. Chmielnicki: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 542).).
W ocenie sądu zasadne są te poglądy prezentowane w orzecznictwie i doktrynie prawa, zgodnie z którymi ingerencja nadzorcza, a w dalszej kolejności ingerencja sądu administracyjnego może odbywać się tylko w stosunku do uchwał w wyżej wskazanym "znaczeniu materialnym". Poglądy te opierają się na zasadnym - w ocenie sądu - założeniu, iż wprawdzie nadzór sprawowany jest nad całą działalnością gminną, a więc także tą jej sferą, która polega na dokonywaniu czynności cywilnoprawnych, nie oznacza to jednak, że szeroka wykładnia pojęcia działalności gminnej może przesądzać o granicach zastosowania nadzorczych środków korygujących. Pojęcie "zakresu nadzoru" odnosi się do instytucji nadzoru jako całości, natomiast zakres zastosowania poszczególnych środków nadzorczych może być różny i uzależniony od tego, czy kompetencje nadzorcze nie kolidują z uprawnieniami innych organów. Zgodnie z art. 177 Konstytucji RP sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Powyższe domniemanie kompetencji sądów powszechnych koresponduje z treścią art. 2 § 1 k.p.c., zgodnie z którym do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne. Sądy powszechne są zatem właściwe do oceny zgodności z prawem cywilnych czynności prawnych z uwzględnieniem m.in. treści art. 58 § 1 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, a w konsekwencji powyższe regulacje wyłączają stwierdzanie nieważności aktów organów gminy stanowiących cywilnoprawne oświadczenie woli. Ingerencja organu nadzoru w treść aktu stanowiącego oświadczenie woli w sprawie cywilnej, jako ingerencja w treść stosunku cywilnoprawnego, do której umocowane są tylko sądy powszechne, jest zatem niedopuszczalna. Z tego samego powodu nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności uchwał lub zarządzeń stanowiących upoważnienie do złożenia oświadczenia woli, gdyż efekt ich jest taki sam, co samych oświadczeń woli i polega na nawiązaniu stosunku cywilnoprawnego. Zasadnie wskazuje się przy tym, ze ingerencja taka otwiera drogę do ograniczenia samodzielności gminy jako osoby prawa cywilnego przez uniemożliwienie nawiązania lub modyfikacji stosunku cywilnoprawnego jeszcze na etapie przygotowania do złożenia oświadczenia woli " (P. Chmielnicki: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 541). Ponadto dopuszczalność stwierdzenia nieważności aktów organów gminy stanowiących cywilnoprawne oświadczenie woli albo stanowiących upoważnienie do złożenia oświadczenia woli przez sąd administracyjny w sprawach ze skarg organu nadzoru przy jednoczesnej niedopuszczalności kontroli tego rodzaju aktów w sprawach ze skarg podmiotów, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tymi aktami (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje tym podmiotom możliwość zaskarżenia tylko takiej uchwały lub zarządzenia, które zostały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej) prowadziłoby do podwójnego standardu stosowania prawa i uderzało w konstytucyjną zasadę równości.
Przyjęcie założenia, że dopuszczalność zaskarżania przez organ nadzoru do sądu administracyjnego wszystkich uchwał organów gminy jest jednoznaczna z dopuszczalnością stwierdzania nieważności tych uchwał, prowadziłoby do konkluzji, że zakres właściwości rzeczowej organów nadzoru, a w dalszej kolejności sądów administracyjnych uzależniony jest od zakwalifikowania przez organ gminy swojego działania jako uchwały. Traktując wszelkie czynności organów kolegialnych jako uchwały w znaczeniu materialnym - od aktów z zakresu administracji publicznej poprzez decyzje administracyjne, aż do oświadczeń woli w sprawach cywilnych - organ gminy mógłby kształtować zakres kompetencji organów nadzoru, a w dalszej kolejności sądów administracyjnych. W ocenie sądu zaakceptowanie takiej sytuacji pozostawałoby w sprzeczności z zasadą kompetencyjności opartą na konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego.
Należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. (P 9/02, OTK-A z 2003 r., nr 9, póz. 100) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że art. 177 Konstytucji RP dotyczy swoistego "podziału kompetencji" w ramach władzy sądowniczej i tylko do tej władzy się odnosi. Mając na uwadze fakt, że art. 91 ustawy samorządowej dotyczy kompetencji organu nadzoru w zakresie orzekania o nieważności uchwał albo zarządzeń organów gminy, a organy nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego nie należą do władzy sądowniczej, Trybunał stwierdził, że art. 177 Konstytucji nie może znaleźć zastosowania do analizy unormowań ich dotyczących. Niewątpliwie jednak art. 177 Konstytucji pozwala eliminować swoisty "dualizm" orzekania przez sąd administracyjny i sądy powszechne. Rozważając wynikające z art. 177 Konstytucji domniemanie kompetencji sądów powszechnych, Trybunał wskazał, że wyraźną podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze nie jest art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym, lecz art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o. NSA z 1995 r., którego odpowiednikiem jest art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. -U. Nr 153, poz. 1270) stanowiący, że Sąd ten orzeka w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. To w tym przepisie zawarte jest konstytucyjnie wymagane "ustawowe zastrzeżenie" określonego zakresu spraw do właściwości sądownictwa administracyjnego. Gdyby w tym przepisie znalazła się odpowiednia regulacja odnosząca się do aktów z zakresu administracji publicznej, to zakres nadzoru sprawowanego przez organy państwa nie uległby zwężeniu, natomiast ograniczona zostałaby właściwość sądu administracyjnego. Tym samym akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu pozostającą w zakresie administracji publicznej podlegałyby kontroli Sądu Administracyjnego, natomiast akty nadzoru nad działalnością samorządu nie pozostającą w zakresie administracji publicznej, podlegałyby kontroli sądów powszechnych. Podążając tym trybem rozumowania należy dojść do wniosku, że konstytucyjnie wymagane "ustawowe zastrzeżenie" określonego zakresu spraw do właściwości sądownictwa administracyjnego wykluczające domniemanie kompetencji sądów powszechnych w zakresie skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków zawarte jest w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponieważ przepisy te dotyczą aktów prawa miejscowego lub innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, to wprawdzie zakres nadzoru sprawowanego przez organy państwa nie ulega zawężeniu, możliwość skontrolowania przez sąd administracyjny aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków innych niż podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej jest jednak wyłączona.
W ocenie sądu zaskarżona uchwała ma charakter uchwały w znaczeniu materialnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Do zakresu działania gminy należy wykonywanie zadań publicznych (art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), z treści uchwały wynika, że ma ona na celu doprowadzenie do uporządkowania stanu prawnego nieruchomości gminnych, na których znajdują się obiekty służące realizacji celów publicznych, a przepisy obowiązującego prawa nie wyłączają dopuszczalności podejmowania przez rady gmin uchwał mających charakter rezolucji. Mając na uwadze wprowadzoną przez ustawodawcę w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcję domniemania właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, nie można przyjąć, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem zasady legalności określonej w art. 7 Konstytucji RP. Brak wskazania w treści uchwały podstawy prawnej jej wydania - co niewątpliwie należy zakwalifikować jako działanie wadliwe - nie oznacza też, że uchwała ta została wydana bez podstawy prawnej. W systemie prawa istnieje bowiem podstawa prawna podjęcia tego rodzaju uchwały, tj. art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie prawa polegające na niepowołaniu podstawy prawnej uchwały lub powołaniu podstawy niewłaściwej, w sytuacji gdy istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały.
Zaskarżona uchwała ma również charakter uchwały z zakresu administracji publicznej zważywszy, że. w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej. W piśmiennictwie prawniczym na ogół przyjmuje się, że sprawą z zakresu administracji publicznej jest akt administracyjny skierowany do mieszkańców gminy, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, w tym także określające zasady i ogólne czynności z za kresu "za rząd u majątkiem gminy adresowane do mieszkańców gminy, jak również do jej organów w celu bezpośredniego wykonywania przez gminę zadań publicznych odnoszących się do podmiotów prawa, jako członków społeczności lokalnej. Nie mieszczą się w tym pojęciu sprawy indywidualne rozstrzygane w konkretnych sprawach w drodze decyzji administracyjnych, dotyczące imiennie oznaczonego adresata i wywołujące dla niego skutki w sferze cywilnoprawnej (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 450). Za szerokim rozumieniem pojęcia "spraw z zakresu administracji publicznej" opowiedział się także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. W 10/94 (OTK 1994, cz. II, póz. 44 i 46). Trybunał zwrócił uwagę, że działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego. Z tego właśnie względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje również kierunek szerokiego rozumienia spraw z zakresu administracji publicznej. Prezentowany jest pogląd, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, należą uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Chodzi tu więc o działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2004 r., l SA 2184/03, LEX nr 148881).
Treść zaskarżonej uchwały wskazuje, że jest ona skierowana do organu wykonawczego gminy z zamiarem zmotywowania Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice do podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych polegających na wystąpieniu z żądaniem o zwrot nieruchomości gminnej oddanej innemu podmiotowi w użyczenie. Nie jest to więc uchwała, która same w sobie jest czynnością cywilnoprawną. Uchwała ta jako podjęta z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych ma zatem charakter uchwały z zakresu administracji publicznej.
Z treść art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego -przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).
Art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że o ustroju gminy stanowi jej statut. Statut gminy - według art .-22 cyt. ustawy - określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy i podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 wynika, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, w tym na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych oraz organizacji urzędów i instytucji gminnych. Art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przesądza zatem o charakterze statutu jako przepisach powszechnie obowiązujących na obszarze gminy. W orzecznictwie podkreśla się, że statut gminy jest aktem prawnym o charakterze normatywnym. Postanowienia statutu są więc prawem, którego naruszenie przez uchwałę organu gminy uzasadnia stwierdzenie jej nieważności - art. 91 ust. 1 ustawy z 1990 r. o samorządzie gminnym (wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., II SA 6/99, LEX nr 46743).
Statut Gminy Niepołomice przyjęty uchwałą Nr 11/6/2002 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 6 grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Niepołomice stanowi w § 5, że zakres i tryb pracy Rady Miejskiej oraz jej organów reguluje Regulamin Rady Miejskiej w Niepołomicach, zwany dalej Regulaminem, stanowiący załącznik Nr 1 do Statutu. Oznacza to, że powyższy Regulamin Rady Miejskiej w Niepołomicach stanowi integralną część Statutu Gminy Niepołomice i jako taki ma charakter prawa powszechnie obowiązującego. Podkreślić należy, że w niniejszym postępowaniu Statut Gminy Niepołomice nie był przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.
Zgodnie z treścią § 20 Regulaminu Rady Miejskiej w Niepołomicach głosowanie uchwał poprzedza dyskusja prowadzona w trybie określonym w § 9 ust. 3. W czasie przedstawiania stanowiska klubu radnych mogą być wniesione poprawki do projektu uchwały. Autopoprawek przyjętych przez projektodawcę na wniosek radnych lub komisji problemowych nie głosuje się. Kolejność wniosków dotyczących projektu uchwały jest następująca: a) głosowanie wniosku o odrzucenie uchwały, b) głosowanie wniosku o odesłanie projektu uchwały do komisji problemowych lub wnioskodawcy, c) głosowanie poprawek, d) głosowanie nad całością uchwały wraz z przyjętymi poprawkami.
Z protokołu Nr LIII/2006 z nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej w Niepołomicach, która odbyła się dnia 4 września 2006 r. w zamku Królewskim w Niepołomicach wynika, że radny – T.J. w imieniu Klubu Radnych zaproponował na sesji wprowadzenie poprawki do projektu rezolucji (str. 2 protokołu), którą następnie odczytał. W dalszej części protokół zawiera dyskusję na temat procedowanej rezolucji oraz adnotację na temat poddania jej pod głosowanie przez Przewodniczącego Rady Miejskiej (str. 4 protokołu). Nie poddano zatem pod głosowanie poprawek do rezolucji zgłoszonych przez T.J. Niewątpliwie więc podjęcie przez Radę Miejską w Niepołomicach uchwały (rezolucji) bez uprzedniego przegłosowania poprawki stanowi naruszenie § 20 ust. 3 lit. "c" regulaminu Rady Miejskiej, stanowiącego załącznik nr 1 do Statutu Gminy Niepołomice, przyjętego uchwałą Nr 11/6/2002 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 6 grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Niepołomice. Naruszono również § 20 ust. 3 lit. "d" regulaminu nakazującego głosowanie nad całością uchwały wraz z przyjętymi poprawkami, skoro pominięto fakt zgłoszenia poprawek. Powyższe naruszenie procedury podejmowania uchwały stanowi istotne naruszenie prawa tym bardziej, gdy się zważy, że ignorowanie poprawek zgłaszanych przez radnych do projektu uchwały uderza w ustawowo określone obowiązki i uprawnienia radnych, którzy w oparciu o art. 23 ustawy o samorządzie gminnym obowiązani są kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy, utrzymywać stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmować zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawiać je organom gminy do rozpatrzenia.
Wszystkie wyżej przytoczone okoliczności wskazują, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 4 września 2006 r. jest sprzeczna z prawem na skutek istotnego naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. § 20 ust. 3 lit. "c" i lit. "d" regulaminu Rady Miejskiej, stanowiącego załącznik nr 1 do Statutu Gminy Niepołomice, przyjętego uchwałą Nr 11/6/2002 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 6 grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Niepołomice. Naruszając powyższe przepisy Rada Miejska w Niepołomicach naruszyła procedurę podejmowania uchwał w sposób, który mógł mieć wpływ na treść zaskarżonej uchwały. Dlatego też na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - należało stwierdzić nieważność uchwały (rezolucji) Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 4 września 2006 r. w sprawie rekomendacji dla Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice dotyczącej podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy użyczenia nieruchomości będącej własnością Gminy Niepołomice na rzecz Koła Przyjaciół Harcerstwa - Stowarzyszenia byłych Instruktorów, Wychowanków i Sympatyków Szczepu Puszcza.
W sprawie nie występuje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały określona w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), gdyż nie upłynął rok od chwili jej podjęcia, a organ gminy dopełnił obowiązku przedłożenia uchwały organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.