II SA/Po 451/06

II SA/Po 451/06 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2006-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Edyta Podrazik /sprawozdawca/
Elwira Brychcy
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant Sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2006 r. przy udziale sprawy ze skarg W. S. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. nr [...]znak [...]określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/A. Łaskarzewska /-/ E. Brychcy
Uzasadnienie
Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił dla A. i A. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-biurowego w K. przy ul. [...], na działce nr [...].
W uzasadnieniu stwierdzono, iż obszar objęty wnioskiem o warunki zabudowy nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeanalizowano także pozostałe wymagania, których spełnienie warunkuje wydanie decyzji. Na podstawie analizy stwierdzono, iż możliwa jest lokalizacja wnioskowanej inwestycji na terenie działki nr [...]. w związku ze zgłoszonymi zastrzeżeniami uczestników K.W. i W.S. w ustaleniach decyzji zobowiązano inwestora do wykonania przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę analizy dotyczącej spełnienia wymogów doświetlenia mieszkań położonych w budynkach sąsiednich. Analiza zabudowy jaka występuje w sąsiedztwie pozwala na stwierdzenie, że projektowany obiekt nie odbiega swoim usytuowaniem i gabarytami od obiektów znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu, wzdłuż ulic [...]i [...]. W rejonie tym w większości występują obiekty usytuowane w pierzei ulicy, o gabarytach większych niż te, o które wnioskują inwestorzy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., po rozpatrzeniu odwołań uczestników K.W. i W.S., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu przytoczono treść przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazano, że analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym pozwala na określenie warunków zabudowy dla omawianej inwestycji w sposób określony w punkcie II ustęp 1 lit. a) – j) decyzji, podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Szczegółowe warunki realizacji inwestycji – w granicy nieruchomości –
zostaną określone w następnym etapie postępowania przy pozwoleniu na budowę, w punkcie 2 lit. b) decyzji organu pierwszej instancji zobowiązano inwestora do wykonania analizy, czy spełnione zostaną wymogi dotyczące doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych budynku na nieruchomości sąsiedniej. Tym samym zarzuty odwołujących się nie mogły zostać uwzględnione.
Skargi na powyższą decyzję złożyli: K.W. i W.S., domagając się jej uchylenia.
K.W. zakwestionowała lokalizację w granicy działki, która narusza warunki określone w § 12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto podniosła, iż podwyższenie planowanego budynku o dwa metry (do wysokości 9 m) w stosunku do pierwszej decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 6 września 2004 r. spowoduje dalsze ograniczenie w użytkowaniu jej nieruchomości i umniejszy jej wartość.
W.S. podniósł, że objęte wnioskiem inwestorów zamierzenie inwestycyjne było już przedmiotem rozpoznania przez organy administracji co zakończyło się decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] r. W niniejszej sprawie Kolegium podjęło odmienne od wskazanego rozstrzygnięcie w tym samym stanie faktycznym i prawnym, w oparciu o te same przepisy, w tym samym składzie osobowym.
Opisane skargi zostały zarejestrowane pod sygnaturami II SA/Po 451/06 i II SA/Po 452/06. Postanowieniem z dnia 27.10.2006 r. sprawy połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Po 451/06.
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie i powtórzyło argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi okazały się zasadne, choć z innych przyczyn niż w nich wskazane.
Decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...]r. ustalająca warunki zabudowy wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164 poz. 1588).
Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obligatoryjnie musi być sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W niniejszej sprawie ani z treści samej decyzji, ani z jej projektów, ani z innych dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych organów obu instancji nie wynika, aby wymóg ten został spełniony. Brak informacji pozwalających na zidentyfikowanie autora projektu decyzji oraz jego uprawnień prowadzić musi do konkluzji, iż projekt decyzji sporządzony został przez osobę nieuprawnioną.
W decyzji organu I instancji w sposób nieprecyzyjny i niejasny określono rodzaj planowanej zabudowy – organ określa ją jako budynek mieszkalno-biurowy i jednocześnie jako zabudowę usługową i mieszkaniową jednorodzinną. Tymczasem we wniosku wcale nie wskazano, iż inwestorzy wnioskują o zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z wniosku wynika wyłącznie, iż ma to być budynek o funkcji mieszkalnej (50% powierzchni) i biurowej (50% powierzchni). Takie określenie funkcji planowanego przez inwestorów budynku wyklucza zakwalifikowanie go do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30% powierzchni całego budynku.
Wbrew dyspozycji przepisu § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja nie określa obowiązującej linii nowej zabudowy.
Zgodnie z § 9 wymienionego rozporządzenia koniecznym załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy są wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierające część tekstową i graficzną.
W niniejszej sprawie dołączona do decyzji organu I instancji część tekstowa analizy jest skróconą jej wersją, nie zawiera wszystkich jej wniosków i zaleceń. Podkreślić trzeba, iż załączenie wyników analizy w takiej skróconej wersji stanowi naruszenie przepisów wspomnianego rozporządzenia. Do decyzji jako załącznik należy dołączyć analizę, a nie jej skróconą wersję. Należy bowiem mieć na uwadze, iż ratio legis wskazanego przepisu jest umożliwienie zweryfikowania prawidłowości samej analizy i decyzji o warunkach zabudowy. Załączenie skróconej wersji analizy de facto taką weryfikację uniemożliwia.
Ponadto dołączona do decyzji część graficzna wyników analizy (k. 26 akt administracyjnych) jest inna niż rzeczywista część graficzna analizy (k. 18 akt administracyjnych). Na mapie dołączonej do wyników analizy nie został zaznaczony ani obszar analizowany, ani istniejąca zabudowa.
Wobec takich rozbieżności między treścią (tekstową i graficzną) analizy dołączonej do decyzji o warunkach zabudowy a faktycznie sporządzoną i znajdująca się w aktach analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie można uznać, by spełniony został wymóg z § 9 rozporządzenia.
Również prawidłowość sporządzenia samej analizy budzi wątpliwości. Część graficzną analizy sporządzono na mapie bez skali, bez adnotacji o przyjęciu mapy do zasobu kartograficznego, nie wiadomo czy jest to kopia mapy zasadniczej, czy katastralnej, co narusza przepis § 3 ust. 1, § 9 ust. 3 rozporządzenia. Nadto część graficzna analizy znajdująca się w aktach jest czarno-biała, co powoduje, iż jest ona nieczytelna. Nie sposób także ustalić, czy obszar analizowany ustalony został zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. W myśl § 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę – w niniejszej sprawie front działki stanowi część przylegająca do ul. [...]. Weryfikacja mapy analizy musi prowadzić do wniosku, iż nie obejmuje ona całego obszaru, który powinien być obszarem analizowanym. Sporządzona w niniejszej sprawie analiza nie określa także obowiązującej linii nowej zabudowy, a jedynie wskazuje lokalizację obiektu bez nawiązania do linii istniejącej zabudowy.
Z akt sprawy nie wynika także czy spełnione zostały wszystkie wymogi określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konieczne do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Przede wszystkim nie wiadomo, czy spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy. Organy nie ustaliły kategorycznie, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ustalenie to warunkuje ewentualną konieczność przedstawienia przez inwestorów umów gwarantujących wykonanie potrzebnego uzbrojenia terenu.
Zauważyć także należy, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest kompletny, a organ do usunięcia występujących w nim braków nie wezwał. Zgodnie z treścią art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać charakterystykę zabudowy, w tym gabaryty projektowanych obiektów także w formie graficznej. Takiego przedstawienia graficznego w aktach brak.
Konsekwencją wskazanych uchybień było także naruszenie przepisów postępowania zamieszczonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Wskutek powyżej opisanych zaniechań nie sposób przyjąć, aby spełniono wymóg dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.
Kolegium rozpatrując odwołanie i utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji naruszyło tym samym przepis art. 138 § 1 i § 2 kpa.
Ponadto organy obu instancji nie odniosły się też do zarzutu skarżących, którzy powoływali się na wydane wcześniej decyzje – decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...]oraz Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. nr [...].K.W. w piśmie z dnia [...]grudnia 2005 r. powołała się na decyzję Nr [...] z dnia [...] r oraz decyzję Nr [...] z dnia [...] (k. 12 akt administracyjnych), ponownie wskazała, na istnienie takiej decyzji w odwołaniu od organu pierwszej instancji (k. 33 akt administracyjnych). Także W.S. w swoim odwołaniu powołał się na istniejącą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...]r. [...] uchylającą decyzję [...] oraz na decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. Tymczasem kwestia powagi rzeczy osądzonej winna zostać jednoznacznie wyjaśniona i wyartykułowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta . Stosownie bowiem do treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. res iudicata jest podstawą stwierdzenia nieważności. Obowiązkiem organów było zatem zbadanie i szczegółowe uzasadnienie, czy istnieje tożsamość niniejszej sprawy ze sprawą wcześniej rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Zauważyć należy, iż skarżący podnosili, iż taka tożsamość istnieje. Organy w żaden sposób nie odniosły się do powyższej kwestii.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej K.W., iż postawienie budynku spowoduje ograniczenia w użytkowaniu jej posesji, należy uznać, iż jest on niezasadny. Podkreślić bowiem trzeba, że decyzja organu pierwszej instancji zapewnia ochronę osób trzecich w zakresie dostępu do światła dziennego, dwukrotnie (punkty II.2.a i II.4.b decyzji) odwołuje się ona do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W punkcie II.2.a. wskazano, iż powyższe rozporządzenie należy mieć na uwadze w szczególności w zakresie wymogów dotyczących doświetlenia pomieszczeń położonych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...]. W punkt II.4.b. decyzji ponownie wskazano, iż budynek i sposób zagospodarowania działki powinien spełniać wymogi zawarte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta wydane została z naruszeniem przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów koniecznym było uchylenie obu wymienionych rozstrzygnięć. Ponownie rozpoznając sprawę należy wyjaśnić wszystkie wymienione powyżej kwestie, w szczególności dokładną treść wniosku inwestora, popartą stosownym załącznikiem graficznym, kwestię zagwarantowania wykonania uzbrojenia terenu, przeprowadzić analizę zgodną z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., wyjaśnić, czy w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, oraz czy projekt decyzji sporządził uprawniony podmiot, a następnie stosownie do poczynionych ustaleń zastosować właściwe przepisy.
Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.
O wykonalności zaskarżonej decyzji (punkt II wyroku) orzeczono w oparciu o art. 152 ustawy.
Ponieważ obojgu skarżącym przyznano prawo pomocy w zakresie zwolnienia od wpisu od skargi i nie ponieśli w związku z tym żadnych kosztów postępowania, rozstrzygnięcie o kosztach tych pominięto.
/-/ Edyta Podrazik /-/ Aleksandra Łaskarzewska /-/ Elwira Brychcy