II SA/KE 94/23

II SA/Ke 94/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Renata Detka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1425/23 - Wyrok NSA z 2024-07-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 151 § 1 , art. 145 § 4 pkt 1, art. 149 § 2 art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu administracyjnym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego rzecz S. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 21.12.2022 r. znak: IR.I.7840.12.5.2022 Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Starosty Staszowskiego nr 5-63/2022 z 17.10.2022 r. znak: B-II.6740.5.36.2022ES w przedmiocie odmowy uchylenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu administracyjnym.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Ostateczną decyzją z 27.05.2022 r. Starosta Staszowski zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił dla A. D. i S. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie wielorodzinnej na działce nr [...]. W postępowaniu tym stronami byli jedynie inwestorzy, reprezentowani przez pełnomocnika. Ww. decyzja została przeniesiona decyzją z 15.07.2022 r. na rzecz A. Spółka z o.o. (również ostateczną), zwanej dalej "Spółką".
W dniu 1.09.2022 r. do Starostwa Powiatowego w Staszowie wpłynął wniosek S. Ś. o wznowienie postępowania na podstawie w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w celu uchylenia ww. decyzji Starosty Staszowskiego z 27.05.2022 r. i 15.07.2022 r. Wnioskujący, będący właścicielem sąsiedniej działki nr [...], podniósł, że planowana inwestycja znacząco oddziałuje na jego działkę, powodując: wzmożony ruch samochodowy na ulicy [...]., podtapianie działek sąsiednich, zagrożenie dla przyrody, ograniczenie dostępu światła, wytwarzanie zapachów i dymu w nadmiernej jak na tę okolicę ilości, jak również ograniczenie zabudowy działek sąsiednich.
Postanowieniem z 15.09.2022 r. Starosta Staszowski wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z 27.05.2022 r., przeniesionej ww. decyzją z 15.07.2022 r.
W piśmie z 23.09.2022 r. Spółka stwierdziła, że w jej ocenie S. Ś. nie przysługuje przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, podkreślając że ustawodawca zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę poprzez zawężenie obszaru oddziaływania obiektu do terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych. Natomiast nieruchomość wnioskodawcy nie leży w obszarze oddziaływania obiektu, jaki powstanie na ww. działce Spółki.
Decyzją z 17.10.2022 r. Starosta Staszowski, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 K.p.a., odmówił uchylenia ww. decyzji własnej z 27.05.2022 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Starosta Staszowski stwierdził, że w projekcie dokonano analizy w zakresie wysokości przesłaniania i warunków dotyczących ochrony przeciwpożarowej oraz ciągów kominowych, wskazując że lokalizacja projektowanego budynku wielorodzinnego nie spowoduje: przesłaniania żadnych okien budynku istniejącego, naruszenia warunków dotyczących ochrony przeciwpożarowej, zakłócenia ciągów kominowych. Tym samym lokalizacja projektowanego budynku nie powoduje żadnych ograniczeń w zabudowie działek sąsiednich ze względu na zachowanie wymaganych odległości od granic działki oraz zachowanie odległości między budynkiem projektowanym a istniejącą zabudową na sąsiedniej działce. Ponadto w projekcie określono, że projektowana inwestycja nie powoduje ograniczenia praw osób trzecich, nie pozbawia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt łudzi, nie spowoduje uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Tym samym w projekcie zagospodarowania działki projektant wykazał, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicy działki nr [...], należącej do Spółki.
W odwołaniu od ww. decyzji S. Ś. powtórzył dotychczasową argumentację, podkreślając – odnośnie oddziaływania planowanego obiektu – że istnieje uzasadnione podejrzenie, iż może on utrudnić lub wręcz uniemożliwić zabudowę jego działki. Badając obszar oddziaływania obiektu należy bowiem uwzględniać przepisy odrębne, to jest, w analizowanym przypadku, przepisy prawa cywilnego, w szczególności art. 144 K.c. Ponadto nie została spełniona przesłanka kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy poprzez wybudowanie w sąsiedztwie istniejącego budynku jednorodzinnego budynku wielorodzinnego. Nowy budynek niesie zagrożenie dla środowiska naturalnego, a ponadto zainicjowana została zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wojewoda Świętokrzyski, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, przytoczył art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), wskazując że organ I instancji zasadnie zastosował przepis 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Podkreślił, że bezpośrednie sąsiedztwo w stosunku do nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja, nie przesądza o przymiocie strony podmiotu, którego nieruchomość graniczy z terenem inwestycji. W analizowanej sprawie autor projektu budowlanego ocenił, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje jedynie działkę nr [...], na której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja (projekt zagospodarowania terenu str. 8). Działka inwestora leży na terenie oznaczonym symbolem MU.1 na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oznaczającym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej i usługowej. Tym samym funkcja przedmiotowej inwestycji jest zgodna z ustaleniami tego planu, a planowane przedsięwzięcie swoim kształtem architektonicznym oraz współczynnikami dotyczącymi zagospodarowania terenu nie narusza ustaleń tego planu. Z projektu zagospodarowania działki nr [...] wynika, że przedmiotowy budynek został usytuowany:
-ścianą północną, z oknami i drzwiami - z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej dla ul. [...] w ww. planie;
- ścianą wschodnią, z oknami - w odległości 4,07 m i większej od granicy z działką nr [...], będącą własnością S. Ś. oraz w odległości 9,66 m i większej od budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce;
- ścianą południową, z oknami – w znacznej odległości od granicy działki;
- ścianą zachodnią, z oknami - w odległości 12,00 m od granicy działki.
Wysokość budynku wynosi 11,06 m od poziomu terenu przy budynku. Miejsca postojowe oraz śmietnik usytuowane są od strony północnej i zachodniej budynku, a więc nie od strony działki S. Ś. Obiekty te swoim usytuowaniem nie naruszają przepisów § 19 i § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Także przepisy § 271-273 dotyczące ochrony przeciwpożarowej budynku, znajdujące się w tym rozporządzeniu, nie zostały naruszone. Z kolei omówione wyżej usytuowanie projektowanego obiektu względem budynku istniejącego na działce nr [...] (odległość 9,66 m) wyklucza przesłanianie budynku istniejącego przez budynek projektowany – o czym stanowi przepis § 13 ww. rozporządzenia oraz wyklucza wystąpienie braków w nasłonecznieniu pomieszczeń w budynku na działce nr [...] spowodowane przez zaprojektowany budynek, zgodnie z § 60 rozporządzenia. Dla przedmiotowej inwestycji Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Radomiu wydał decyzję zezwalającą na wyłączenie z produkcji leśnej pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne gruntów o powierzchni 0,2120 ha, stanowiących część działki nr [...], zmienioną decyzją tego samego organu z 29.03.2022 r.
Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja podlegała jedynie uregulowaniom Prawa budowlanego – co oznacza, że obszar oddziaływania należy wyznaczyć na podstawie przepisów ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym zakresie przytoczono § 12 ust. 1 tego aktu stwierdzając, że przedmiotowa inwestycja nie narusza tego przepisu, przy czym granice własności działek inwestora nie zostały zakwestionowane. Ponadto w odwołaniu nie wskazano żadnego przepisu wprowadzającego ograniczenia w zabudowie sąsiedniej działki ani żadnych konkretnych zamierzeń i działań w planowanej zabudowie tej działki, na które realizacja projektowanej inwestycji wywiera jakikolwiek wpływ lub niweczy je. W ocenie Wojewody Świętokrzyskiego planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia możliwości w zabudowie działki odwołującego się i nie wpływa też na dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości sąsiedniej. Także istniejąca na sąsiedniej działce zabudowa nie ograniczała zamierzeń inwestora. W rezultacie organ odwoławczy podzielił stanowisko projektanta przedstawione w projekcie zagospodarowania inwestycji (str. 8), podtrzymane przez Starostę Staszowskiego, co do tego, że odziaływanie przedmiotowej inwestycji nie wykracza poza teren działki nr [...]. Tym samym S. Ś. nie może być uznany za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony postępowania, w związku z czym nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i należało odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej.
Odnosząc się do treści odwołania Wojewoda Świętokrzyski podniósł, że pełnomocnik:
- ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę;
- nie wskazał żadnego przepisu, nakładającego na inwestora jakiekolwiek obowiązki czy ograniczenia związane z zabudową działki S. Ś..
Odnosząc się do treści wniosku o wznowienie organ wyjaśnił, że hałas i wzmożony ruch samochodowy należą do czynników ocenianych w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska, zaś przedmiotowa budowa nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast pojęcie interesu faktycznego nie może być utożsamiane z pojęciem interesu prawnego. Z kolei wskazany w odwołaniu przepis art. 144 Kodeksu cywilnego, aby mógł stanowić podstawę do uznania wnioskującego za stronę postępowania administracyjnego, musi zostać powiązany z przepisem Prawa budowlanego, który w związku z działaniem inwestora spowodował ograniczenia prawa wnioskującego do zabudowania jego nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem - na tym bowiem polega istota konstrukcji "obszaru oddziaływania obiektu". Przepisy prawa cywilnego same w sobie mogą być źródłem wyłącznie roszczeń o charakterze cywilnoprawnym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. Ś. zarzucił decyzji Wojewody Świętokrzyskiego naruszenie:
1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ II instancji winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i odmówić zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i odmówić udzielenia pozwolenia na budowę;
2. przepisów prawa materialnego - art. 35 w zw. z art. 4 i art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nieuprawnione przyjęcie, że projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania oraz stwierdzenie, iż lokalizacja budynku nie naruszy zasady uzasadnionych interesów osób trzecich, w sytuacji gdy nie jest ona zgodna z przepisami prawa i ograniczy możliwość zabudowy nieruchomości sąsiedniej;
3. przepisów prawa materialnego - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niewyjaśnienie okoliczności związanych z prawidłowym ustaleniem kręgu stron postępowania, a to właścicieli nieruchomości sąsiednich będących w strefie oddziaływania zgodnie z art. 3 ust 20 Prawa budowlanego;
4. przepisów prawa materialnego - art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dla ustalenia obszaru oddziaływania istotne jest wyłącznie, aby planowana budowla była umiejscowiona w określonej odległości od granicy działki sąsiedniej, podczas gdy sam fakt zachowania odległości przewidzianych przepisami technicznymi nie przesądza o braku oddziaływania obiektu budowlanego poza teren inwestycji, a w konsekwencji nieprawidłowe określenie obszaru oddziaływania w niniejszej sprawie;
5. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 i 107 K.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, co skutkowało dokonaniem niepełnych ustaleń faktycznych, a przez to błędne uznanie, że projekt budowlany spełnia wszystkie warunki określone w art. 34 ust. 1-3 Prawo budowlane i w konsekwencji błędne uznanie zgodności ww. zamierzenia z przepisami prawa, w sytuacji gdy parametry zabudowy w sporządzonej przez inwestora analizie zostały ustalone w sposób niepełny, błędny lub sprzeczny z przepisami; jak wynika z dołączonej do skargi opinii, projekt, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, zawiera następujące nieprawidłowości:
a) niezgodność z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie dokumentacji projektowej zawierającej błędy lub braki, tj. naruszającej:
- § 12 ww. rozporządzenia, tj. z rysunku zagospodarowania terenu nie wynika, jakie odległości od granic działki budowlanej przyjął projekt, bowiem brak jest domiarów - linii wymiarowych określających odległość w konkretnym miejscu, a oparto się o porozrzucane na rysunku wartości liczbowe bez właściwego odniesienia;
- § 13 ww. rozporządzenia, tj. brak w dokumentacji polegający na braku analizy przesłaniania w stosunku do zabudowy istniejącej, w celu wykazania spełnienia wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych;
- § 60 ww. rozporządzenia, tj. brak analizy wpływu projektowanego obiektu tj. analizy odpowiedniego nasłonecznienia pomieszczeń w mieszkaniu (w tym w zabudowie jednorodzinnej) z uwagi na realizację zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie;
- § 141 ww. rozporządzenia, tj. powołana przez projektanta norma, zakładająca ograniczenie oddziaływania została wycofana;
- § 23 ww. rozporządzenia, tj. nieprawidłowo określono lokalizację pomieszczenia do składowania odpadów komunalnych, w tym odległości od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz granicy działki, brak obliczeń zapotrzebowania na pomieszczenie do składowania odpadów komunalnych – wskazano jedynie wagę odpadów na 1 mieszkanie (2,5 kg), bez uwzględnienia planowanej liczby mieszkańców w mieszkaniu, nie wskazano liczby pojemników koniecznych do właściwej segregacji odpadów, a co za tym idzie, nie przewidziano odpowiedniej wielkości pomieszczenia lub miejsca składowania odpadów, nie przedstawiono także w projekcie budowlanym rysunków ilustrujących formę architektoniczną śmietnika – jako pomieszczenia na odpady lub osłony śmietnikowej.
- § 6 ww. rozporządzenia – brak rzędnych określających wysokość budynków;
- § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia, tj. odległość parkingu nie spełnia parametrów tam określonych, a dostosowanie do prawidłowej odległości wymusić może konieczność przesunięcia projektowanej zabudowy, a tym samym zwiększenie obszaru jej oddziaływania;
b) niezgodność przedstawionej dokumentacji z planem miejscowym w zakresie funkcji, tj. nie ustalono, czy faktycznie projektowana funkcja spełnia warunki funkcji uzupełniającej;
c) brak uzgodnienia lokalizacji zjazdu na drogę publiczną z zarządcą drogi w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych;
d) nie przedstawiono geometrii zjazdu publicznego w związku z art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych;
e) brak uzgodnienia zmiany zagospodarowania pasa przyległego do drogi publicznej w związku z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych;
f) brak bilansu wód opadowych oraz kierunku spływu wód opadowych oraz do projektu nie załączono badań podłoża gruntowego;
g) informacja zawarta na str. 7 części opisowej do projektu architektoniczno- budowlanego o braku wpływu inwestycji na stan wód gruntowych jest bez pokrycia, gdyż nie została wykazana badaniami;
h) brak oświadczenia projektanta o wzajemnym skoordynowaniu projektu z branżami w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1 aa Prawa budowlanego;
i) projektowane mieszkania przeznaczone dla osób z niepełnosprawnością zlokalizowane na parterze nie zawierają wymaganych rozwiązań przestrzennych i wyposażenia, a opis rozwiązań techniczno-budowlanych nie odpowiada części rysunkowej;
j) nie określono kategorii geotechnicznej projektowanego budynku, co stanowi naruszenie § 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych;
k) niezgodność z ustaleniem planu miejscowego określonym w § 4 pkt 3, który stanowi: "Zagospodarowanie i zabudowa terenu winny być ukierunkowane na uzyskanie wysokich standardów w zakresie rozwiązań architektonicznych i ładu przestrzennego", podczas gdy w projekcie nie określono w jaki sposób projektowane zagospodarowanie terenu i projekt architektoniczno- budowlany odnoszą się do powyższego ustalenia;
6. przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie wadliwej, fragmentarycznej i niepełnej oceny zebranego materiału dowodowego, a w szczególności projektu zagospodarowania terenu, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji i w konsekwencji błędnym przyjęciem, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego, o którym mowa w decyzji jest możliwa i nie narusza obowiązujących przepisów;
7. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 6 i 8 K.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej w stosunku do decyzji Starosty Staszowskiego z 17 października 2022 r., w sytuacji gdy skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy skarżący winien uzyskać status strony i wskazywał wielokrotnie interes prawny w pismach kierowanych do organu;
8. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Mając na uwadze powyższe skarżący na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz o dopuszczenie dowodu z opinii osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń - nr upr. MA/009/1, na okoliczność wykazania faktu, że:
a) kompletność zatwierdzonej dokumentacji projektowej oraz zawarte w niej rozwiązania architektoniczno-budowlane wskazują na konieczność uwzględnienia jako strony w postępowaniu administracyjnym skarżącego, będącego właścicielem działki nr ewid. [...] sąsiadującej z planowaną zabudową;
b) zawarte w projekcie budowlanym rozwiązania techniczne, brak wymaganych uzgodnień, opinii, opracowań oraz oświadczeń wymaga ponownej oceny organu;
c) zgodność planowanej zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budzi uzasadnione wątpliwości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Na rozprawie sądowej 13.03.2023 r.:
- S. Ś. poparł skargę;
- Sąd dopuścił dowód z dokumentu z 20.01.2023 r., poświadczonego za zgodność z oryginałem, zawierającego ww. opinię.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna, jakkolwiek nie wszystkie przedstawione w niej zarzuty i argumenty zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody Świętokrzyskiego, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Staszowskiego o odmowie uchylenia – we wznowionym postępowaniu administracyjnym – udzielonego pozwolenia na budowę mieszkalnego wielorodzinnego. Decyzja organu I instancji została wydana po tym jak organ ten postanowieniem z dnia 15.09.2022r. wznowił – na wniosek S. Ś. – postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty Staszowskiego z dnia 27.05.2022 r. – z uwagi na wskazaną we wniosku o wznowienie przesłankę z art. 145 § 4 pkt 1 K.p.a, tj. z powodu braku udziału wnioskodawcy w postępowaniu bez własnej winy.
Zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie (o wznowieniu postępowania) stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stosownie natomiast do treści art. 151 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:
1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo
2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Organ administracji bada zatem w pierwszej kolejności po wznowieniu postępowania, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Dopóki nie zostanie dokonana taka ocena, dopóty niedopuszczalne jest ponowne rozpoznawanie sprawy i dokonywanie merytorycznej oceny prawidłowości prawomocnej decyzji (wyrok NSA z 10 marca 1999 r., IV SA 2172/97). Przepis art. 151 § 1 K.p.a. przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 K.p.a. odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te są – uchyla się decyzję dotychczasową i rozstrzyga sprawę co do jej istoty.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 151 § 1 K.p.a. wobec stwierdzenia, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. albowiem, jak oceniły organy obu instancji, wnioskodawca nie może być uznany za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej "u.P.b.", obszar oddziaływania inwestycji objętej decyzją ostateczną Starosty Staszowskiego z dnia 27.05.2022 r. nie wykracza bowiem poza teren działki nr [...], tj. działki inwestycyjnej.
W ocenie Sądu stanowisko to jest przedwczesne i zostało wyrażone na skutek postępowania przeprowadzonego z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody, że status strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 u.P.b. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zostało z kolei zdefiniowane w art. 3 pkt 20 u.P.b., który w aktualnym brzmieniu nakazuje pod tym pojęciem rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Takie brzmienie tego przepisu obowiązuje od dnia 19.09.2020 r. i ma zastosowanie w sprawie niniejszej, gdzie postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty Staszowskiego z dnia 27.05.2022 r. zostało zainicjowane wnioskiem z 26.04.2022 r.
W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 23.01.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), wprowadzającej powyższe brzmienie przepisu art. 3 pkt 20 u.P.b. – pomijające dotychczasowe ograniczenia "w zagospodarowaniu", podniesiono, że "(...) konieczne jest doprecyzowanie definicji obszaru oddziaływania obiektu, aby dostosowana była do materii regulowanej przez Prawo budowlane. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego. Przedmiotowe ograniczenia odnoszą się do możliwości zabudowy danej działki bądź nieruchomości zarówno budynkami, jak również innymi obiektami budowlanymi. (...) Ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia. Ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Innymi słowy obszar oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie to obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy (a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości)".
W aktualnym stanie prawnym dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji ewentualnego przyznania statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, nie mają zatem istotnego znaczenia te wszystkie uciążliwości związane z projektowaną inwestycją, które nie wprowadzają ograniczeń w zabudowie na danej nieruchomości. Z tego też względu nie mogła znaleźć w niniejszej sprawie uzasadnienia ta argumentacja skargi, która nie odnosiła się do takich właśnie ograniczeń.
Istotne znaczenie w powyższym kontekście należy w ocenie Sądu przypisać natomiast kwestii związanej z dostępem do światła dziennego na działce należącej do skarżącego – w związku z realizacją planowanej inwestycji, która zdaniem Sądu może powodować określone ograniczenia w zabudowie. Zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem":
1. Odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:
1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:
a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,
b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,
2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.
2. Wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części.
3. Dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna.
4. Odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej.
§ 57 Rozporządzenia stanowi, że:
1. Pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy.
2. W pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi stosunek powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłogi powinien wynosić co najmniej 1:8, natomiast w innym pomieszczeniu, w którym oświetlenie dzienne jest wymagane ze względów na przeznaczenie - co najmniej 1:12.
Z kolei zgodnie z § 60 rozporządzenia:
1. Pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 800-1600, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 700-1700.
2. W mieszkaniach wielopokojowych wymagania ust. 1 powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju.
3. W przypadku budynków zlokalizowanych w zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia, określonego w ust. 1, do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia.
Po pierwsze należy zauważyć, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia 27.05.2022 r. nie zawiera odpowiedniej analizy w tym zakresie. Zawarto w nim jedynie lakoniczne stwierdzenie, że: "Projektowany budynek nie jest zlokalizowany w obszarze wyznaczonym przez § 13 warunków technicznych dla okien istniejącego budynku na sąsiedniej działce. Nie spowoduje przesłaniania żadnych okien budynku istniejącego, a więc także okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Projektowany budynek zlokalizowany jest północny zachód, a więc nie występuje zacienienie istniejącego budynku mieszkalnego".
Wykazanie zgodności inwestycji w zakresie naturalnego oświetlenia pomieszczeń powinno być dokonane przez przedłożenie analizy przesłaniania, zawierającej stosowne rysunki i opis (najlepiej w projekcie zagospodarowania terenu), co pozwoli na dokładne zobrazowanie organowi administracji architektoniczno-budowlanej oraz pozostałym stronom postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, że zamierzenie spełnia wymagania, o których mowa w § 13 ust. 1 rozporządzenia. Analiza ta powinna również, zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, przedstawiać stosunek powierzchni okien do powierzchni podłogi w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 57 rozporządzenia) i uwzględniać kwestie nasłonecznienia (§ 60 rozporządzenia). Orzecznictwo sądowe wskazuje bowiem, że projekt zagospodarowania terenu inwestycji ma zawierać dane pozwalające organowi stwierdzić spełnienie wymogu określonego w § 13 rozporządzenia bez konieczności sporządzania dodatkowej dokumentacji przez pracowników organu administracji architektoniczno-budowlanej (M. Bursztynowicz, M. Sługocka, "Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Komentarz", opubl. WKP 2022, t. 1 do § 13 rozporządzenia; wyrok NSA z 2.06.2011 r., II OSK 927/10). W niniejszym przypadku takich danych – w szczególności w postaci analizy graficznej (poza wyznaczeniem kąta 60º na rysunku przedstawiającym projekt zagospodarowania terenu, ale już bez uwzględnienia np. wysokości przesłaniania) i stosownych obliczeń – brak w projekcie. W tej sytuacji uzasadnienie decyzji ogranicza się do powtórzenia w zasadzie skrótowych tez wynikających z części opisowej projektu. Próbę dokonania pewnych obliczeń w tym zakresie organ podjął dopiero w odpowiedzi na skargę, jednak mają one również charakter skrótowy i opierają się na odległościach odczytanych na podstawie skali rysunku. Przede wszystkim jednak w ocenie Sądu dla prawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania obiektu w przytoczonym wyżej rozumieniu istotne znaczenie ma zbadanie, czy realizacja projektowanego budynku wielorodzinnego – o niebagatelnej wysokości ponad 11 metrów – wpłynie na możliwość dalszej zabudowy na działce skarżącego, w tym w szczególności poprzez rozbudowę istniejącego budynku jednorodzinnego. Jak słusznie zauważono w opinii dołączonej do skargi, autorstwa dr inż. arch. J. H., sąsiednia działka, która już została zabudowana, wraz z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogła zyskać parametry umożliwiające osiągnięcie wyższej intensywności zabudowy i tym samym nowo projektowany budynek może ograniczać sposób jej zagospodarowania (zabudowy). Z tego względu organ powinien przeanalizować zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kierunku ewentualnej możliwości realizacji takiej zabudowy (w szczególności w postaci rozbudowy) i zbadać czy projektowany budynek wpłynie na jej dopuszczalność – pod względem właśnie dostępu do światła dziennego. Nie przesądzając wyników tych ustaleń warto zauważyć, że wzajemne położenie obu budynków i znaczna wysokość obiektu projektowanego sugerują już obecnie, że takie ograniczenie nie jest wykluczone, o czym mogą świadczyć dane przytoczone w odpowiedzi na skargę jeśli chodzi o przesłanianie w stosunku do już istniejącego budynku, gdzie różnica między wysokością przesłaniania a odległością okna w budynku istniejącym od elementu przesłaniającego jest stosunkowo nieznaczna. W ocenie Sądu wymaga to jednak uzupełnienia materiału dowodowego o stosowną, szczegółową analizę, o jakiej była mowa, a która pozwoli ocenić, czy realizacja nowego obiektu doprowadzi do ograniczeń w zabudowie terenu (ewentualnie pozbawienia dostępu do światła już istniejącego budynku skarżącego – w rozumieniu § 13, 57 i 60 rozporządzenia), a w konsekwencji czy skarżący może być uznany za stronę postępowania w świetle art. 28 ust. 2 u.P.b.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta uwzględni przedstawione wyżej uwagi i poczyni w związku z tym jednoznaczne ustalenia we wskazanym kierunku, a następnie wyda rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.
W związku z faktem, że – jak wspomniano na wstępie rozważań – w pierwszej kolejności po wznowieniu postępowania należy ocenić czy w sprawie rzeczywiście wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania, a dopóki taka ocena nie zostanie należycie dokonana, dopóty niedopuszczalne jest ponowne rozpoznawanie sprawy i dokonywanie merytorycznej oceny prawidłowości prawomocnej decyzji, przedwczesnym było aktualnie odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, kwestionujących prawidłowość projektu budowlanego oraz ostatecznej decyzji z dnia 27.05.2022 r.
Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt II wyroku, znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość należnego wpisu sądowego uiszczonego przez skarżącego (200 zł), wynagrodzenie fachowego pełnomocnika (480 zł) i opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).