II SA/Kr 1297/24

II SA/Kr 1297/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-11-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Joanna Człowiekowska
Monika Niedźwiedź /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 7 , art 77 par 1  , art 75 par 1 , art 80 , art 162
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 37 ust 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 12 sierpnia 2024 r. znak: WI-I.7840.2.92.2022.JC w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
II SA/Kr 1297/24
UZASADNIENIE
Prokurator Okręgowy w Krakowie wniósł o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 404/08 z dnia 27 lutego 2008 r., znak: AU-01-1.EBO.73531-2077/07, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla K. B. i B. T. dla inwestycji: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową, z garażem podziemnym, z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan, gazową, c.o., elektryczną i wentylacji mechanicznej, przebudowa oświetlenia ulicznego (przesunięcie słupa elektrycznego), oraz wjazd na działkę, przy ulicy [...] w K., zlokalizowanego na działkach nr [...] obr. [...] K. ".
W uzasadnieniu tego wniosku Prokurator Okręgowy w Krakowie wskazał, że oględziny zdjęć lotniczych z okresu od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2019 r. jednoznacznie wskazują, że w okresie 3 lat od dnia uprawomocnienia się pozwolenia na budowę – mimo rzekomego rozpoczęcia robót budowlanych w dniu 29 marca 2010 r. (adnotacja w dzienniku budowy kierownika budowy K. P.) i zgłoszenia do PINB o przewidywanym terminie rozpoczęcia robót budowlanych w dniu 21 lipca 2010 r. (pismo z dnia 12 lipca 2010 r.) – na terenie inwestycji nie wykonywano żadnych prac budowlanych. Kolejny wpis w dzienniku budowy sporządzony został w dniu 26 marca 2012 r., podczas gdy pozwolenie na budowę wygasło ok. 20 marca 2011 r. PR K. - [...] prowadzi postępowanie karne dot. podrobienia dziennika budowy w nieustalonym miejscu i czasie (nie później niż do dnia 6 maja 2019 r.) w celu użycia za autentyczny (art. 270 § 1 Kodeksu karnego).
Decyzją nr 1212/6740.1.2022 z dnia 30 września 2022 r., znak: AU-01-2.6740.1.515.2022.BLE, wydaną m.in. na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), Prezydent Miasta Krakowa odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej nr 404/08 z dnia 27 lutego 2008 r., znak: AU-01-1.EBO.73531-2077/07, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla K. B. i B. T. dla inwestycji: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową, z garażem podziemnym, z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan, gazową, c.o., elektryczną i wentylacji mechanicznej, przebudowa oświetlenia ulicznego (przesunięcie słupa elektrycznego), oraz wjazd na działkę, przy ulicy [...] w K., zlokalizowanego na działkach nr [...] obr. [...]" przeniesionej decyzją własną nr 153/6740.5/2018 z dnia 29 czerwca 2018 r., znak: AU-01-1.6740.5.143.2018.AZI, na rzecz: Z. S.A. w K., kolejno przeniesionej decyzją własną nr 220/6740.5/2018 z dnia 31 sierpnia 2018 r., znak: AU-01-1.6740.5.222.2018.AZI, na rzecz A. Sp. z o.o. Sp. k. w K. oraz zmienionej decyzją własną nr 1264/6740.1/2019 z dnia 15 lipca 2019 r., znak: AU-01- 1.6740.1.2730.2018.AŹR.
Decyzją z dnia 12 sierpnia 2024 r., znak: WI-I.7840.2.92.2022.JC, wydaną po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Okręgowego w Krakowie, Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wspomniał, że cofnięcie odwołania przez Szpital [...] w K. zostało załatwione odrębną decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że wpisy w dzienniku budowy nie mogą ustępować zdjęciom lotniczym, a ich wiarygodność nie może być ustalana wyłącznie w oparciu o widok terenu inwestycji uwieczniony w postaci ortofotomap. Organ związany jest wyłącznie prawomocnym wyrokiem skazującym za przestępstwo (art. 76 § 1 k.p.a.). Wszczęcie postępowania przygotowawczego w sprawie podrobienia dokumentu nie stanowi prawomocnego wyroku sądu skazującego za popełnienie przestępstwa. Samo prowadzenie postępowania karnego nie upoważnia do uznania, że wpisy w dzienniku budowy zostały sfałszowane i są niezgodne z prawdą. Skoro postępowanie karne jest nadal zawieszone, to ekonomika postępowania przemawiała za odstąpieniem od dalszego oczekiwania na jego zakończenie. W przypadku ewentualnego stwierdzenia fałszerstwa będzie można ponownie prowadzić postępowanie w sprawie wygaśnięcia pozwolenia na budowę.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 41 Pb rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Prace przygotowawcze nie w każdym przypadku muszą odnosić się stricte do przyjętych rozwiązań projektowych, lecz mogą polegać np. na niwelacji terenu, zagospodarowaniu terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów lub wykonaniu przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy oraz tyczeniu geodezyjnemu, które może być wykonywane wielokrotnie w zależności od wprowadzanych zmian.
Termin rozpoczęcia robót budowlanych mijał 1 kwietnia 2011 r. (3 lata od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna). Zgodnie z wpisem w dzienniku budowy w dniu 29 marca 2010 r. rozpoczęto wykonywanie zaplecza budowy i dokonano niwelacji terenu – prace przygotowawcze [a dokładnie "częściowe usunięcie ziemi urodzajnej spod zaplecza budowy"]. Wpis ten został zamieszczony przez K. P., który "przejął obowiązki kierownika robót ogólnobudowlanych" [miało to miejsce w czasie, kiedy kierownikiem budowy był Pan B. B., którego 26 marca 2012 r. zastąpił Pan K. P.]. Powyższe potwierdził PINB w protokole z dnia 12 czerwca 2018 r., a także B. T. w oświadczeniu z dnia 27 czerwca 2022 r. W okresie od 26 marca 2012 r. do 24 marca 2014 r. w dalszym ciągu prowadzono prace przygotowawcze polegające na niwelacji terenu. Ówczesny kierownik budowy K. P. potwierdził prowadzenie robót budowlanych w tym okresie, co dowodzi zachowania ustawowych terminów. Następnie 13 marca 2017 r., tj. przed upływem 3 lat od ostatnich robót na terenie budowy zamontowano tymczasowe ogrodzenie, co należy zakwalifikować w dalszym ciągu jako prace przygotowawcze. W późniejszym okresie, lecz przed 13 marca 2020 r., wykonywano prace przygotowawcze, m.in.: wstępne oznaczenie palikami geodezyjnymi granic zabudowy, wykonanie dojazdu na teren budowy, montaż zaplecza technicznego, wykonanie ogrodzenia z siatki, wytyczenie terenu przeznaczonego pod wykop i oznaczenie palikami geodezyjnymi, naprawa ogrodzenia – prace do dnia 24 sierpnia 2017 r. Podczas czynności kontrolnych w dniu 30 maja 2018 r. PINB potwierdził rozpoczęcie montażu ogrodzenia, które na dzień kontroli nie zostało zakończone oraz usytuowanie na terenie budowy tymczasowego obiektu, na którym znajdowała się tablica informacyjna. W protokole z dnia 12 czerwca 2018 r. i adnotacji urzędowej z dnia 28 czerwca 2018 r. PINB ponownie potwierdził wykonanie prac przygotowawczych. Dodatkowo ówczesny Inwestor, tj. Z. S. A., w piśmie z 21 czerwca 2022 r. podkreślił, że wszystkie prace wykonywane na terenie budowy w okresie od marca 2017 r. do kwietnia 2018 r. zostały potwierdzone przez kierownika budowy wpisami w dzienniku budowy. Następnie wykonano roboty ziemne pod fundamenty budynku (rozpoczęte 12 listopada 2019 r.) oraz wykop na głębokość 1,0 m w dniu 29 listopada 2019 r. Powyższe zostało także potwierdzone przez PINB, który w dniu 23 grudnia 2019 r. dokonał czynności kontrolnych na placu budowy i potwierdził ogrodzenie terenu, a także zebranie warstwy ziemi o grubości około 1 m. Niezależnie od powyższego w dniu 15 marca 2022 r. uprawniony geodeta K. C. dokonał wytyczenia charakterystycznych punktów i osi obiektu i wyznaczenia reperów wysokościowych. Zaś ostatnie roboty budowlane zostały wykonane w dniu 22 marca 2022 r. i potwierdzone przez kierownika budowy wpisem w dzienniku budowy.
Zarzuty dotyczące podpisania oświadczenia przez drugiego ze współwłaścicieli nieruchomości nie mogą powodować, że ten drugi dokument miałby być niewiarygodny.
Dokonane w dzienniku budowy wpisy (z 2010 r., z 2012 r. oraz z 2014 r.) dotyczą wykonania prac przygotowawczych w postaci "usunięcia ziemi urodzajnej" oraz "częściowej niwelacji terenu". Zarówno usunięcie ziemi urodzajnej (humusu), jak
i niwelacja terenu to pierwsze etapy robót ziemnych. Usunięcie ziemi urodzajnej polega na wybraniu ręcznie (łopatą) lub mechanicznie (koparką) wierzchniej warstwy
ziemi (w zależności od terenu to może być około 10-40 cm). W przypadku pozostawienia terenu z usuniętą warstwą wierzchnią na jakiś czas bez kontynuacji robót ziemnych, wierzchnia warstwa może po jakimś czasie stać się ponownie ziemią
urodzajną i zarosnąć wszelkiego rodzaju trawami itp. Niwelacja terenu natomiast to po prostu wyrównanie terenu, które pozwala na prowadzenie dalszych prac ziemnych (polega na wyrównaniu gruntu, po którym mogą przemieszczać się pojazdy budowy).
Prokurator odwołuje się do zdjęć lotniczych terenu budowy oraz ortofotomapy z lat 2011, 2012, 2013, 2015 oraz 2017. Zdjęcie fragmentu terenu budowy wykonane ponad rok po rozpoczęciu budowy nie może w sposób bezsporny (oczywisty) wykazać, że pozostały materiał dowodowy jest niewiarygodny. Niemniej jednak widać na zdjęciu z 2011 r. usunięcie części szaty roślinnej, co wskazuje na to, że wynikało to z wykonania prac polegających na usunięciu części ziemi urodzajnej, a także wykonania niwelacji części terenu inwestycji.
W ocenie organu odwoławczego pochopne jest występowanie o wygaszenie pozwolenia na budowę (takiego, którego nie można wyeliminować w trybach nadzwyczajnych z uwagi na upływ czasu) na podstawie nieudowodnionej przesłanki fałszerstwa wpisu/wpisów w dzienniku, które to fałszerstwo miało się dokonać w bliżej nieokreślonym momencie (czyli od daty wydania dziennika budowy w czerwcu 2009 r. do daty wskazanej przez Prokuratora: 6 maja 2019 r. – co daje 10 letni przedział czasowy). Co istotne, Prokurator nie podważył wprost prawidłowości kolejnego wpisu z 2012 r., który znajduje się poniżej wpisu z 2010 r. na tej samej karcie. Zagadnieniem, którego ocena nie leży w kompetencji tutejszego organu, pozostaje, czy podważony został sam wpis z daty z 2010 r. (wszczęcie postępowania karnego uzależnione jest od upływu okresu przedawniania karalności czynu), czy też data dokonania tego wpisu w dzienniku budowy, czy też rozważane jest podważanie wiarygodności kolejnych wpisów w dzienniku (osoba umieszczająca "drugi" wpis w kolejności, albo celowo zostawiła miejsce "u góry" na pierwszy wpis; albo zamieściła swój wpis pod wpisem istniejącym, zatem jeśli data przy "drugim" wpisie jest wiarygodna i niepodważalna, to "pierwszy" wpis musiał nastąpić przed datą 26 marca 2012 r.).
W skardze Prokurator Okręgowy w Krakowie wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzucił naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 Pb oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez wybiórcze rozpatrzenie i dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, z pominięciem zasad dowodzenia i interpretacji dowodów, oraz zaniechanie dalszych możliwych czynności dowodowych umożliwiających jednoznaczne rozstrzygnięcie sprawy, pomimo sygnalizowanych wątpliwości oraz obowiązku organu stania na straży praworządności i podejmowania z urzędu wszelkich koniecznych czynności dla prawidłowego rozpoznania sprawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że roboty budowlane rozpoczęły się przed upływem 3-letniego terminu od dnia, w którym decyzja z dnia 21 lutego 2008 r. stała się ostateczna (tj. 01.04.2008), co oznacza, że brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 27 lutego 2008 r., podczas gdy zaoferowany materiał dowodowy oraz niewykorzystane możliwości dowodowe uzasadniały orzeczenie kasatoryjne, co ostatecznie dawałoby realną szansę na rzetelne i jednoznaczne rozpoznania sprawy.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że analiza dziennika budowy wskazuje, że pierwszym kierownikiem budowy był B. B., a nie K. P.. B. B. swoje obowiązki objął w dniu 23 czerwca 2010 r. (str. 2) i to jego oświadczenie o podjęciu się obowiązków kierownika budowy dołączono do zawiadomienia o planowanym terminie rozpoczęcia robót budowlanych z dnia 12 lipca 2010 r. skierowanym do PINB. K. P. został kierownikiem budowy dopiero w dniu 26 marca 2012 r. (str. 15), co znajduje potwierdzenie na str. 5 dziennika (pkt 7 dot. zmian osób pełniących funkcje techniczne na budowie). Nie można więc racjonalnie uzasadnić pojawienia się na str. 15 wpisu z daty 29 marca 2010 r. o przejęciu obowiązków kierownika robót ogólnobudowlanych przez K. P., tj. z daty poprzedzającej o trzy miesiące podjęcie obowiązków przez pierwszego kierownika budowy oraz z daty poprzedzającej o dwa lata faktyczne przejęcie obowiązków kierownika przez K. P.. Pisemne oświadczenie K. P. z dnia 3 sierpnia 2021 r. dotyczy tylko adnotacji w dzienniku budowy z dnia 26 marca 2012 r., nie zaś z dnia 29 marca 2010 r. W tym kontekście oświadczenie z dnia 27 czerwca 2022 r. B. T., że wpisy w dzienniku budowy dokonane w czasie, kiedy był współwłaścicielem, odpowiadały faktom, jest niewiarygodne. Za taką oceną przemawia również fakt, że formalnościami dotyczącymi realizacji budowy zajmował się osobiście drugi z ówczesnych współwłaścicieli - K. B., nie zaś B. T. (co wynika z podpisów na zawiadomieniu o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych z dnia 12 lipca 2010 r. i na dołączonych do nich dokumentach). Niewiarygodne jest także oświadczenie uprzedniego inwestora tj. Z. S.A. (w okresie od dnia 29 czerwca 2018 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r.) znajdujące się w piśmie z dnia 21 czerwca 2022 r. potwierdzające, iż w dniu 12 lipca 2010 r. zostało zgłoszone rozpoczęcie budowy w PINB i wówczas w terenie rozpoczęto prace "związane z częściową niwelacją terenu pod zaplecze budowy co zostało potwierdzone wpisami do dziennika budowy przez osobę pełniącą w tamtym okresie funkcje kierownika budowy". W dzienniku budowy brak bowiem jakiejkolwiek adnotacji z lipca 2010 r. aż do dnia 26 marca 2012 r., kiedy to funkcje kierownika budowy przejął K. P. po pierwszym kierowniku budowy, który funkcję tę pełnił od dnia 12 lipca 2010 r. do dnia 26 marca 2012 r. Obecny inwestor i jego poprzednicy nie przedłożyli żadnych dokumentów potwierdzających przeprowadzenie prac, których miałby dotyczyć wpis z dnia 29 marca 2010 r. czy też prac wykonanych w lipcu 2010 r., o których mowa w oświadczeniu uprzedniego inwestora (np. umów o wykonanie tych robót, czy faktur VAT dot. ich realizacji). Inwestorzy nie wskazali też żadnych świadków, którzy mogliby potwierdzić te okoliczności. Materiał dowodowy sprawy nie pozwala wykluczyć, że pozwolenie na budowę wygasło 31 marca 2011 r., gdyż w sprawie nadal istnieją możliwości dowodowe umożliwiające jednoznaczne wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości dot. prowadzenia i kontynuowania prac, tj. braku ich przerwania na czas dłuższy niż 3 lata (...), a także wiarygodności wpisów w dzienniku budowy. To, że toczące się postępowanie karne nie zostało prawomocnie zakończone, nie zwalnia organów administracji od poszukiwania i przeprowadzania we własnym zakresie dowodów (np. przesłuchanie pierwszego kierownika budowy oraz wymienionych w dzienniku budowy dwóch inspektorów nadzoru budowlanego). Nie można twierdzić, że protokół PINB z 12 czerwca 2018 r. potwierdza wykonanie prac w dniu 29 marca 2010 r., bo w istocie protokół ten powołuje się jedynie na istnienie zapisu z daty 29 marca 2010 r. w dzienniku budowy. W okresie do 26 marca 2012 r. kierownikiem budowy był B. B., który nie dokonał żadnej adnotacji w dzienniku, gdyż żadne prace nie były w tym czasie wykonywane pod jego nadzorem. K. P. po zostaniu kierownikiem budowy w dniu 26 marca 2012 r. otrzymał niezapisany na stronie 15 dziennik budowy. Zdając sobie sprawy, że bez wpisu o dokonaniu prac przed dniem 31 marca 2011 r. pozwolenie na budowę uznać należy za wygasłe, sporządził adnotację z dnia 29 marca 2010 r. (co nie wymagało pozostawiania pustego miejsca u góry). Stąd też, być może, pojawiła się korekta daty przy wpisie z dnia 26 marca 2012 r., tj. poprawka z roku 2010 na 2012. Przedstawiony bieg zdarzeń obecnie nie jest zarzutem fałszerstwa lub poświadczenia nieprawdy, lecz jedynie stanowi logiczną wersję możliwego przebiegu zdarzeń, która wymagała zweryfikowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.
Pismem z dnia 6 listopada 2024 r. A. Sp. z o.o. Sp. k. w K. wniosła o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania wskazał m.in., że w postępowaniu karnym nie postawiono nikomu zarzutów, a poprzednie postępowania karne zostały umorzone lub odmówiono ich wszczęcia. Z kolei funkcja "kierownika budowy" i funkcja "kierownika (określonych) robót budowlanych" to dwie odrębne samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, zatem z faktu, że K. P. w 2012 r. objął "kierownictwo budowy" nie można wyprowadzić wniosku, że w 2010 r. nie pełnił funkcji "kierowania robotami ogólnobudowlanymi". Uczestnik postępowania podkreślił, że postępowanie zostało zainicjowane przez Szpital na tle sporu o możliwość dalszego wykorzystania ścieżki wznoszenia i lądowania z lądowiska SOR, która kolidowała z zabudową objętą pozwoleniem na budowę, zaś spór ten został ostatecznie rozwiązany w drodze ugód (stąd cofnięcie odwołania przez Szpital).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572- dalej K.p.a.) organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przepisem, o jakim mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., dającym podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, jest art. 37 ust. 1 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej u.p.b.), zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Niepodjęcie prac budowlanych objętych pozwoleniem na budowę przed upływem 3 lat, od dnia kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, stanowi zatem jedną z rozłącznych przesłanek wygaśnięcia pozwolenia na budowę z mocy prawa. Jednocześnie też, na mocy art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.b. okoliczność ta stanowi podstawę do stwierdzenia tego wygaśnięcia w postępowaniu administracyjnym w drodze decyzji.
Zdaniem Sądu uzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie Prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie, w dniu 29 marca 2022 r. złożył wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 lutego 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową, zlokalizowanego na działkach nr [...] obr[...] K. , wskazując, że budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Decyzji tej nie ma w aktach sprawy.
Decyzja Prezydenta Miasta Krakowa stała się ostateczna, jak wskazuje organ, w dniu 1 kwietnia 2008 r., co oznacza, że trzyletni okres dla rozpoczęcia robót budowlanych upłynął w dniu 1 kwietnia 2011 r., jest to zatem ten okres czasu, którego dotyczy wniosek Prokuratora.
Tymczasem organ I Instancji ciężar głównych swoich rozważań skoncentrował na okresie późniejszym, który nie był przedmiotem wniosku Prokuratora i w szczególności po objęciu obowiązków kierownika budowy przez J. P. w dniu 9 marca 2017 r. nie budzi już kontrowersji, a przynajmniej nie został objęty wnioskiem Prokuratora o wszczęcie postępowania.
Niezależnie od złożenia przez Prokuratora wniosku który wszczął kontrolowane obecnie postępowanie administracyjne, Prokuratura prowadzi również postępowanie dotyczące podrobienia w nieustalonym czasie i miejscu nie później niż do dnia 6 maja 2019 r., w celu użycia za autentyczny dziennika budowy dla ww. inwestycji.
Sąd podkreśla, że są dwie zupełnie różne sprawy, prowadzone przez dwa różne organy władzy państwowej, w dwóch całkowicie różnych celach, na podstawie całkowicie odrębnych przesłanek i w oparciu o całkowicie inne przepisy.
Rzeczą organu administracyjnego, niezależnie od tego czy wnioskodawcą jest Prokurator czy ktokolwiek inny, jest działanie na podstawie przepisów prawa. Oznacza to przeprowadzenie prawidłowego, wyczerpującego postępowania dowodowego, wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, zmierzającego do wyjaśnienia sprawy i jej rozstrzygnięcia.
Wydanie decyzji na podstawie art. 37 ustawy prawo budowlane tj. decyzji o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma nic wspólnego z ustaleniem czy popełnione zostało jakieś przestępstwo, ma natomiast wiele wspólnego z koniecznością dokonania ustaleń faktycznych na zasadach określonych w Kpa.
Tymczasem Wojewoda Małopolski w niniejszej sprawie nie zrobił zupełnie nic. Nie przeprowadził żadnej czynności dowodowej, prawdopodobnie oczekując, że wyręczy go w tym wnioskodawca – prokurator. Na takie oczekiwanie wskazuje to, że Wojewoda dziewięciokrotnie zwracał się do Prokuratury z pytaniem, czy ta zakończyła już swoje postępowanie. Miało to miejsce regularnie co około dwa miesiące, w dniach: 4 listopada 2022 r., 12 stycznia 2023.r, 15 marca 2023 r., 16 maja 2023 r., 17 lipca 2023 r., 13 września 2023 r., 7 listopada 2023 r., 15 stycznia 2024 r., 12 marca 2024 r. Była to całość postępowania dowodowego Wojewody.
W aktach sprawy znajduje się dziennik budowy (uwierzytelniona kopia – karty 94-114 akt adm.) Dziennik budowy wydany został ówczesnemu inwestorowi w dniu 3 czerwca 2009 r.
Oświadczenie o podjęciu obowiązków kierownika budowy (str.2) złożył B. B. w czerwcu 2010 r., przy czym data dzienna jest niemożliwa do pewnego odczytania z kserokopii znajdującej się w aktach sprawy – może to być 20 czerwca, 23 czerwca 26, czerwca lub 29 czerwca 2010 r. B. B. jako kierownik budowy nie dokonał żadnego innego wpisu w dzienniku budowy.
Na stronie 15 dziennika budowy (k. 99 akt adm.) w dziale "wpisy dotyczące realizacji robót budowlanych i ich przebiegu" w adekwatnym dla niniejszej sprawy wyżej wskazanym trzyletnim okresie, znajduje się jeden wpis, z dnia 29 marca 2010 r. dokonany przez K. P. o treści: "Przejmuję obowiązki kierownika robót ogólno budowlanych. Rozpoczęto wykonywanie zaplecza budowy - częściowe usunięcie ziemi urodzajnej spod zaplecza budowy."
Kolejny wpis również dokonany przez K. P. pochodzi z 26 marca 2012 r. (przy czym ostania liczba daty rocznej podlegała poprawkom), a zatem został dokonany już po upływie trzech lat od daty kiedy decyzja stała się ostateczna i jako taki jest dla niniejszej sprawy bez znaczenia. Powtórzyć należy, że we wniosku Prokurator twierdzi, że budowa nie została rozpoczęta przed upływem trzech lat, a nie że została przerwana na okres dłuższy niż trzy lata.
Oznacza to, że w niniejszej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, co do wykonania tej konkretnej czynności tj. rozpoczęcia w dniu 29 marca 2010 r. wykonywania zaplecza budowy poprzez częściowe usunięcie ziemi urodzajnej spod zaplecza budowy, a następnie ustalenie czy roboty te wypełniają przesłanki z art. 41 ust. 2 ustawy prawo budowlane według stanu prawnego z daty ich wykonania, a zatem czy stanowią prace przygotowawcze polegające na : 1) wytyczeniu geodezyjnym obiektów w terenie; 2) wykonaniu niwelacji terenu; 3) zagospodarowaniu terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonaniu przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.
W tej sytuacji organ będzie obowiązany na tym tylko fakcie skoncentrować swoje postępowanie dowodowe.
W tym celu przeprowadzi wszelkie niezbędne dowody, nie oczekując na rozstrzygnięcie Prokuratora.
Wydaje się, że konieczne będzie przesłuchanie świadków w tym w szczególności ówczesnych inwestorów, choćby co do tego komu zlecili wykonanie tych prac, ile trwały, w którym konkretnie miejscu terenu inwestycji były prowadzone; K. P. w szczególności co do tego od kogo "przejął" obowiązki w dniu 29 marca 2010 r. skoro nie było jeszcze wówczas ustanowionego kierownika budowy oraz jak i gdzie konkretnie roboty te przebiegały; B. B. co do zakresu jego aktywności jako kierownika budowy do 26 marca 2012 r. kiedy to kierownikiem budowy został K. P.. Pożądane wydaje się przeprowadzenie rozprawy administracyjnej na gruncie tak, aby osoby zaangażowane wówczas w realizację inwestycji wskazały miejsce, w którym w dniu 29 marca 2010 r. rozpoczęto budowę. Dalej organ ustali czy możliwe jest przesłuchanie sąsiadów (i których) inwestycji, być może prace te były wówczas zaobserwowane. Nie jest też wykluczone, że możliwe będzie pozyskanie jakichkolwiek dokumentów urzędowych świadczących o tym, że w tym czasie rzeczywiście inwestycja była realizowana. Organ przeanalizuje następnie ponownie zdjęcia lotnicze i ustali dokładne daty ich wykonania – teren zielony całkiem inaczej wygląda bowiem w każdej z pór roku. Jeśli "ziemia urodzajna" została wiosną usunięta, to powinno być to dostrzegalne na zdjęciu lotniczym zrobionym później.
Nie jest rzeczą sądu administracyjnego wyręczanie organów w ich ustawowych kompetencjach. Powyższe wskazania co do możliwych środków dowodowych nie są wyczerpujące, ale przykładowe. Organ zobowiązany będzie postępować zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 75 § 1 Kpa, zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
Końcowo wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dziennik budowy jest to faktycznie dokument prywatny, który musi odpowiadać określonym normatywnie wymogom. Wprawdzie art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ, jednak nie spełnia on warunku definicji dokumentu urzędowego określonej w art. 76 § 1 k.p.a., bowiem nie jest sporządzany przez organ, o którym mowa w tym przepisie (patrz: m.in. wyrok NSA z dnia wyrok NSA z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2398/17; wyrok NSA z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 260/12; wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II OSK 868/21; wyrok NSA z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1745/21.
W piśmiennictwie natomiast wskazano, że oceniając moc dowodową dziennika budowy w świetle przepisów regulujących dowody z dokumentów urzędowych, należy odróżnić poszczególne wpisy w tym dzienniku ze względu na podmiot, który ich dokonał. W kontekście przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Kodeksu postępowania cywilnego trudno uznać za dokument urzędowy zapis pochodzący od inwestora. Podobnie, nie można takiego znaczenia nadawać wpisom pochodzącym od inspektora nadzoru budowlanego, kierownika robót budowlanych lub projektanta, jeżeli nie zostały one dokonane w zakresie powierzonych im przez ustawę zadań ze sfery administracji publicznej. Nawet jednak wtedy, gdy wpisy w dzienniku budowy mają charakter dokumentu urzędowego, dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko ich treści (art. 76 § 3 k.p.a.) - patrz: Zdzisław Kostka "Prawo budowlane. Komentarz", 2005, s. 121-122; Zdzisław Kostka (w:) "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 4 do art. 45.
Warto odnotować także pogląd, według którego, należy zastanowić się dlaczego ustawodawca nazwał dziennik budowy dokumentem urzędowym, skoro charakter tego dokumentu nie odpowiada wymogom art. 76 § 1 k.p.a., nie może być on zatem objęty ustawowym domniemaniem prawdziwości ustalonym tym przepisem, tj. art. 76 § 1 k.p.a. Według tego poglądu, zamiarem ustawodawcy było, aby ten dokument (dziennik budowy) miał silniejsze znaczenie pośród innych środków dowodowych, szczególnie w przypadku gdy przedmiotem sprawy jest wygaszenie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że o wygaszeniu pozwolenia na budowę można orzec wyłącznie wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy już z treści dziennika budowy wynika, że zaistniały przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego (patrz: wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1479/10). Dziennik budowy jako dokument, nie ma co do wpisów inspektora nadzoru budowlanego, kierownika robót budowlanych lub projektanta, jeżeli nie zostały one dokonane w zakresie powierzonych im przez ustawę zadań ze sfery administracji publicznej, charakteru dokumentu urzędowego.
Nie można nie dostrzegać szczególnej roli tego dokumentu w procesie budowlanym, w tym także w postępowaniu o wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ma jednak podstaw do wykluczenia możliwości przeprowadzenia dowodów przeciwko treści tego dokumentu. Pamiętać trzeba, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej nawet dokumentów urzędowych (patrz: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 445)- tak NSA w wyroku z 9.07.2024 r., II OSK 1577/23, LEX nr 3739644.
Ponownie prowadząc postępowanie organ będzie obowiązany zastosować do powyższych wskazań. Zaskarżona decyzja jako naruszająca przepisy postępowania została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Decyzja organu I instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a.