II SA/KR 1296/25

II SA/Kr 1296/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-11-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 49 f  ust 1  i  ust 5  , art 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi Gminy Limanowa na postanowienie nr 727/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Z dnia 7 sierpnia 2025 r., znak: WOB.7722.373.2023.KJAS w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji, II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz Gminy Limanowa kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Kr 1296/25
UZASADNIENIE
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej postanowieniem nr 491/2023 z 12 grudnia 2023 r., znak: NB.5160.106.2023, wydanym na podstawie art. 49g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), nałożył na Gminę Limanowa – w związku z budową bez pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w K. – obowiązek przedłożenia do 15 maja 2024 r. dokumentów legalizacyjnych (art. 49g ust. 2 Pb).
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 727/2025 z 7 sierpnia 2025 r., znak: WOB.7722.373.2023.KJAS, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia Gminy Limanowa, orzekł reformatoryjnie w ten sposób, że nałożony obowiązek należy wykonać do 31 grudnia 2025 r.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że samowolę budowlaną należy zlikwidować w tzw. uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym z urzędu.
Zakończenie robót to zakończenie budowy budynku w określonym miejscu i o określonych wymiarach (brak odbiornika nieczystości ciekłych czy braki w wykończeniu nie oznaczają, że nie zakończono budowy budynku). Od 2004 r. bryła budynku pozostaje niezmieniona, więc budowa jest zakończona. O ile w dacie wydania postanowienia organu pierwszej instancji (12 grudnia 2023 r.) nie było możliwości stwierdzenia, że od zakończenia prowadzenia robót budowlanych minęło 20 lat, to da się to już stwierdzić w dacie wydania postanowienia organu odwoławczego (7 sierpnia 2025 r.).
W ramach zlecenia uzupełnienia materiału dowodowego przesłuchano inwestorkę, która pouczona o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań zeznała, że budynek powstawał w czterech etapach:
1) budowa drewnianego domku, w którym znajdowało się jedno pomieszczenie (ok. 1989 r.)
2) budowa odrębnego budynku w miejsce rozebranej szopy, na którego budowę dostała pustaki z Gminy, a który składał się z pokoju i kuchni (ok. 1993 r.)
3) budowa połączenia między budynkiem wybudowanym na etapie 1 a budynkiem wybudowanym na etapie 2, co doprowadziło do powstania jednego budynku w kształcie litery "L". W tym "połączeniu" zostały wykonane 2 pomieszczenia (ok. 1995-1996 r.)
4) dobudowa łazienki, która została zrealizowana ponad 20 lat temu (przed 2005 r.) – "To było jak podłączyli nam wodę. Gmina nam podłączyła wodę to było realizowane z programu romskiego". Z pisma gminy z 16 października 2019 r. wynika zaś, że linię wodociągową wykonano w 2004 r. Najprawdopodobniej zatem ta część powstała przed podłączeniem wody przez gminę.
W świetle powyższego 2004 r. jest datą zakończenia prowadzenia wszystkich robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Koresponduje to ze zdjęciami lotniczymi. Obiekt nie jest widoczny w latach 1976 i 1977. W pierwotnej formie jest po raz pierwszy widoczny na zdjęciu z 1997 r. Na zdjęciu z 2003 r. budynek jest widoczny w formie rozbudowanej na etapie 3, tj. w kształcie litery "L" (z uwagi na formę i ostrość zdjęcia nie ma możliwości stwierdzenia istnienia pomieszczenia łazienki). Rozbudowa wskazana jako etap 4 jest bezsprzecznie widoczna na zdjęciu z 2009 r. i w takim kształcie budynek jest widoczny na późniejszych zdjęciach. Koresponduje to także z mapami. Budynek na etapie 3, tj. w kształcie litery "L", ale bez dobudowanej łazienki, jest widoczny na mapach z operatu technicznego z 1998 r., natomiast część rozbudowana w etapie 4 pojawia się pierwszy raz na opracowaniu z 2005 r.
Art. 49f ust. 2 Pb nie ma zastosowania. Obiekt wzniesiony przed 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia (choćby nawet przystąpiono do jego użytkowania nielegalnie) został po tej dacie bez pozwolenia przebudowany/rozbudowany/nadbudowany bez legalizacji żadnego z etapu tych robót tworzących konstrukcyjnie jedną całość, więc nie można przyjąć, że budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r.
W świetle art. 52 ust. 1 Pb, zasady superficies solo cedit i zakończenia robót budowlanych adresatem obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych jest właściciel działki (gmina). Organ odwoławczy – stwierdzając, że inwestorka-posiadaczka nie może być uznana za faktycznego "zarządcę obiektu budowlanego", o którym mowa w tym przepisie, bo nie łączy jej z gminą żaden stosunek prawny przyznający tytuł prawny do władania obiektem – odesłał gminę w zakresie kosztów na drogę postępowania cywilnego.
W skardze Gmina Limanowa wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie:
1) art. 49f Pb w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 138 i art. 15 kpa, bo upływ 20 lat od zakończenia budowy musi nastąpić do terminu wszczęcia tzw. uproszczonego postępowania legalizacyjnego i nie wystarczy, aby nastąpił w toku wszczętego postępowania;
2) art. 49g w zw. z 49f ust. 1 Pb, bo adresatem obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych powinna być inwestorka-posiadaczka obiektu, a nie właściciel nieruchomości;
3) art. 49g ust. 1 Pb w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, bo nie ustalono jednoznacznie, kto jest właścicielem/zarządcą obiektu;
4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, bo nie ustalono w sposób niewątpliwy daty zakończenia wszystkich robót budowlanych, ani tego, czy roboty budowlane w ogóle zostały zakończone, zaś w uzasadnieniu prawnym pominięto kwestię dopuszczalności wszczęcia tzw. uproszczonego postępowania legalizacyjnego i wydania postanowienia mimo braku upływu 20 lat od zakończenia budowy;
5) art. 138 § 1 pkt 2 kpa, bo uchylono postanowienie organu pierwszej instancji tylko w zakresie terminu wykonania obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, podczas gdy należało uchylić je w całości;
6) art. 8 kpa, bo długotrwale prowadzono postępowanie i wykorzystano upływ czasu do zmiany kwalifikacji i trybu postępowania oraz przerzucono odpowiedzialność za legalizację samowoli budowlanej na gminę;
7) art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bo w mocy utrzymano rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu, które nie mogło być wszczęte z uwagi na brak przesłanki upływu 20 lat od zakończenia budowy.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ odwoławczy nie mógł ex post naprawić braku spełnienia przesłanek na etapie wszczęcia postępowania, bo ocena przesłanek materialnoprawnych musi odpowiadać chwili zastosowania trybu przez organ pierwszej instancji (II OSK 330/25). Zdaniem skarżącej zaprezentowany sposób legalizacji samowoli budowlanej (przez upływ czasu) jest sprzeczny z funkcją nadzoru budowlanego. Według niej celem art. 49g Pb nie jest wybranie wygodnego adresata, ale wybranie takiego, który realnie może zgromadzić dokumenty legalizacyjne i ponosi odpowiedzialność za stan obiektu.
Skarżąca zwróciła uwagę na to, że ustalona data zakończenia robót budowlanych (2004) jest zaledwie datą roczną, a nie miesięczną czy dzienną. Organ oparł się na zmiennych zeznaniach inwestorki i przypuszczeniach. Choć z materiału dowodowego wynika, że ostatni etap prac budowlanych zakończył się w latach 2004-2009, bo łazienkę zrealizowano po doprowadzeniu linii wodociągowej (2004) i przed 2009 (zdjęcia lotnicze obrazujące te prace), to organ wbrew temu stwierdził, że najprawdopodobniej łazienka powstała przed podłączeniem wody. Sam fakt doprowadzenia wody w 2004 r. nie dowodzi jeszcze, że zakończono wszystkie roboty (instalacyjne, wykończeniowe, konstrukcyjne w części rozbudowy). Zdjęcia lotnicze dają co najwyżej obraz bryły zewnętrznej (1997, 2003, 2009), ale nie dają obrazu ukończenia wszystkich robót budowlanych (zwłaszcza instalacyjnych i wewnętrznych). Organ odwoławczy nie wyjaśnił wątpliwości, np. przez żądanie pełnej dokumentacji odbiorów i protokołów przyłączy, weryfikację dat protokołów z zakładu wodociągowego, uzupełniające przesłuchanie świadków (w tym osób trzecich) czy choćby ścisłe porównanie operatów technicznych z 2009 r.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sprawa została przez Sąd rozpatrzona w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, którym organ ten utrzymał w mocy (co od zasady) postanowienie PINB w Limanowej nakładające na Gminę Limanowa obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego, reformując jedocześnie orzeczenie organu I instancji co do terminu realizacji nałożonego obowiązku.
Materialnoprawną podstawą tego postanowienia są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.), dalej zwanej u.p.b.
Zgodnie z art. 49f ust. 1 i ust. 5 u.p.b., w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia
- jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. (ust. 1)
Nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1. (ust. 5)
Co do ustalonego stanu faktycznego to poza sporem pozostaje, że budynek - w warunkach samowoli budowlanej – wznoszony był etapami, z których ostatnim etapem było dobudowanie pomieszczenia łazienki.
Jak wskazuje organ, miało to miejsce najprawdopodobniej w 2004 r. tj. w roku gdy na przedmiotowej nieruchomości wykonana została linia wodociągowa wraz z dwoma punktami poboru wody (oświadczenie Gminy Limanowa k. 25 akt organu II Instancji). Data ta jest wiarygodna także w świetle treści protokołu z dnia 18 lipca 2025 r. z przesłuchania świadka J. K., która jest inwestorem przedmiotowej budowy i budynek ten zamieszkuje, która oświadczyła: "nie pamiętam kiedy dobudowaliśmy łazienkę(...) ale na pewno ponad 20 lat temu, dokładnej daty nie pamiętam, ale to było jak podłączyli nam wodę. Gmina nam podłączyła wodę, to było realizowane z programu romskiego".
W pierwszej kolejności wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy, postępowanie legalizacyjne dotyczące spornego budynku toczy się od 2014 r., pierwsza udokumentowana czynność w sprawie miała miejsce w dniu 26 listopada 2014 r. – kontrola przeprowadzona przez PINB w Limanowej.
Pierwsze postanowienie PINB w Limanowej o wstrzymaniu robót budowlanych zostało wydane w dniu 24 czerwca 2015 r. (znak NB.5160.59.2015, k. 46 akt adm.). Kolejno organ I Instancji (PINB w Limanowej) wydał decyzję z dnia 9 grudnia 2015 r. nakazującą rozbiórkę (k. 61), która następnie została uchylona przez MWINB w Krakowie decyzją z dnia 1 marca 2016 r. (WOB.7721.885.2015.ABIE).
Kolejne postanowienie o wtrzymaniu robót budowlanych zostało wydane przez PINB w Limanowej w dniu 24 listopada 2016 r. (znak NB.5160.59.2015), następnie decyzja PINB w Limanowej nakazująca rozbiórkę z dnia 12 lipca 2017 r. (znak NB.5160.59.2015) została utrzymana w mocy przez MWINB w Krakowie decyzją z dnia 26 października 2018 r., a obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 7 maja 2019 r. sygn. II SA/Kr 1635/18.
Trzecie postanowienie o wtrzymaniu robót budowlanych wydane zostało w dniu 2 stycznia 2020 r. przez PINB w Limanowe (znak NB.5160.59.2015), a jego nieważność stwierdził organ II Instancji MWINB w Krakowie, postanowieniem nr 328/2023 z dnia 4 maja 2023 r. (k. 169, k. 224)
Natomiast uproszczone postępowanie legalizacyjne wszczęte zostało zawiadomieniem z dnia 7 lipca 2023 r.
Zestawienie wszystkich powyższych okoliczności z treścią przepisów art. 49f ust. 1 i ust. 5 u.p.b., wskazuje, że nie jest możliwe prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie i to zarówno że względu na treści art. 49f ust. 1 jak i art. 49f ust. 5.
Po pierwsze, nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, jeżeli dwudziestoletni termin od zakończenia budowy upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy. Skoro zakończenie budowy miało miejsce w 2004 r., a pierwsze postanowienie o wstrzymaniu budowy wydane zostało w dniu 24 czerwca 2015 r. (k. 46 akt adm.), to niewątpliwe nie upłynął pomiędzy 2004 a 2015 rokiem okres 20 lat.
Po wtóre, gdyby nawet w ślad za organem, całkowicie pominąć (co jest zdaniem Sądu niedopuszczalne) poprzednie etapy postępowania legalizacyjnego, które rozpoczęło się w 2014 r., to okres 20 lat nie upłynął także od roku 2004 (zakończenia budowy) do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, co miało miejsce w dniu 7 lipca 2023 r.
Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2025 r., sygn. II OSK 330/25 : "Przepis art. 49f ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego umożliwia uproszczoną legalizację samowolnie wybudowanego obiektu jeżeli od zakończenia jego budowy upłynęło co najmniej 20 lat. Czas ten należy liczyć wstecz od wszczęcia postępowania zgodnie z wnioskiem skarżącej o legalizację wiaty a nie wstecz od wydania decyzji przez organ bowiem organ wydaje decyzję po przeprowadzeniu postępowania a to może znacząco przesunąć termin upływu 20 lat za każdym razem gdy organ będzie zajmował się legalizacją wiat np. po decyzji kasacyjnej lub wyroku uchylającym decyzje organów."
Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela.
Tymczasem organ II Instancji oblicza upływ 20-to letniego terminu od zakończenia budowy nie tyle nawet od 2004 r. do wszczęcia postępowania przez organ I Instancji, ile do wydania zaskarżonego postanowienia przez organ II Instancji, co jest błędne, skoro przepis art. 49f ust. 1 wyraźnie wskazuje, że organ nadzoru budowlanego może wszcząć uproszczone postępowanie legalizacyjne dopiero wówczas, "jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat".
W tej sytuacji organ będzie obowiązany kontynuować postępowanie legalizacyjne na zwykłych zasadach tj. w trybie art. 48 ustawy prawo budowlane.
Jeśli zaś chodzi o adresata obowiązków związanych legalizacją, to obecne brzmienie art. 52 u.p.b. wprowadzone zostało ustawą z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1557), która nie zawiera przepisów przejściowych. To z kolei oznacza, że obecne brzmienie przepisu będzie miało bezpośrednie zastosowanie do spraw będących w toku, w tym sprawy niniejszej.
Zgodnie z tym przepisem:
1. Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
2. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.
W ocenie Sądu, stan faktyczny przedmiotowej sprawy jest na tyle szczególny, że wymaga od organu nadzoru budowlanego, w ramach obowiązku prowadzenia postępowania zgodnie z ogólnymi zasadami tego postępowania, dołożenia szczególnej staranności, aby na skutek możliwego wyboru adresata decyzji zgodnie z art. 52 P.b. nie nastąpiło nieusprawiedliwione nałożenie obowiązków na osoby, które nie są w żaden sposób odpowiedzialne za zaistniałą samowolę budowlaną.
W tym zakresie konieczna jest analiza wskazań zawartych w wyroku WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 1635/18 z dnia 7 maja 2019 r., którym organ jest związany.
Zdaniem Sądu niewystarczające jest stwierdzenie, że inwestor przedmiotowej samowoli nie dysponuje prawem własności nieruchomości. Przesłanką nałożenia określonych obowiązków w procedurze legalizacyjnej nie jest samo prawo własności nieruchomości, a jedynie prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane, które wynika wprost z prawa własności, ale jest również możliwe do pozyskania również na drodze czynności prawnych. Sąd w składzie orzekającym przychyla się do poglądu zaprezentowanego w orzeczeniu WSA w Łodzi (wyrok z 23 lipca 2025 r. II SA/Łd 211/25) że przepis art. 52 Pb. nie sprzeciwia się adresowaniu nakazu z tego przepisu wyłącznie do inwestora, w sytuacji gdy aktualny właściciel wypowiedział się jednoznacznie o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie prac budowlanych. Sąd w wyroku tym podkreślił, że nakaz z art. 52 P.b. w pewnych sytuacjach może być kierowany do inwestora, któremu tytuł do nieruchomości, na której samowoli dokonał w chwili orzekania przez organ nadzoru budowlanego nie przysługuje. Orzekając o nakazie wykonania robót, organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności decyzję winien skierować do inwestora, także w sytuacji, kiedy nie jest właścicielem terenu, na którym samowoli tej się dopuścił, a samowoli tej dopuścił się bez zgody, czy choćby aprobaty właściciela (por. wyroki NSA z dnia: 18 października 2018 r., sygn. II OSK 2623/16; z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. II OSK 1707/23).
Jednak rozstrzyganie tych kwestii w chwili obecnej byłoby przedwczesne, jako że okoliczności te nie zostały poddane analizie przez organy.
Wobec powyższego zaskarżone postanowienie zostało uchylone na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a p.p.s.a. Postanowienie organu I instancji zostało uchylone na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 580 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265)