II SA/Kr 1287/23

II SA/Kr 1287/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-01-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź
Sebastian Pietrzyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Nr XCIII/932/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Opatkowice – Zachód" oddala skargę.
Uzasadnienie
A. B. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego D. B. złożyła skargę na uchwałę Nr XCIII/932/05 z dnia 9 listopada 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Opatkowice Zachód w Krakowie (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 2, poz. 18 z dnia 6 stycznia 2006 roku), w której wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...], w której działka ta znalazła się na obszarze oznaczonym m.in. jako [...] KD(L) - tereny dróg publicznych – lokalnych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, wobec czego rodzi to konieczność jej unieważnienia - przynajmniej - w części.
Zasadniczo zarzuty co do ww. uchwały dotyczą nieuprawnionego naruszenia prawa własności. Prawo własności zostało naruszone w sposób nieuprawniony, albowiem zapisy planu powodują, iż część działki skarżącej została obciążona statusem drogi publicznej – KD(L), to jest jej środkowa część, co wiąże się ze znoszeniem ciężarów i ograniczeniem zabudowy ww. działki.
Skarżąca zaznaczyła też, że droga, jeśli jest rzeczywiście niezbędna, może być poprowadzona skrajem działki, co zminimalizuje negatywne skutki obciążenia ww. działki drogą publiczną. Droga ta nie ma racjonalnego uzasadnienia ekonomicznego, czy społecznego, albowiem działki znajdujące się w jej obszarze są dobrze skomunikowane. Z ostrożności jeżeli rzeczywiście ww. droga jest niezbędna, to może być urządzona w taki sposób, że przesunie się odcinek drogi biegnącej po działce [...] (jak i działkach sąsiednich) w stronę południową lub północną, tak aby droga została urządzona na skraju tych działek. Takie rozwiązanie spowoduje, iż ewentualna budowa drogi [...] KD(L) nie uniemożliwi realizacji zaplanowanych inwestycji na działce [...] i spowoduje bardziej racjonalne jej wykorzystanie.
Powyższe rozwiązanie – jak akcentuje skarżąca – byłoby zgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych, na poparcie czego należy przytoczyć fragment orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 maja 2008 roku, sygn. akt II SA/Łd 995/07, w którym stwierdza się, iż "wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości muszą być dokonywane nie tylko z uwzględnieniem przepisów, lecz w sytuacjach konfliktowych poszukiwać kompromisu między interesem wspólnoty samorządowej, a indywidualnym interesem właściciela nieruchomości."
Ponadto skarżąca podkreśliła, że rozwiązania jakie znalazły się w m.p.z.p. w przedmiocie urządzenia drogi, nie znajdują również uzasadnienia w oparciu o względy techniczne, wymagania w zakresie przepustowości czy też wymagania w zakresie ochrony przed hałasem. Utworzenie bowiem drogi w takim kształcie i w takim miejscu, jaki został zaproponowany w m.p.z.p., zniszczy istniejące obszary zieleni, jak również podniesie stopień hałasu w obszarze, który powinien stanowić enklawę spokoju, co stoi w sprzeczności z art. 1 ust 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Nie można pominąć również argumentu natury finansowej, albowiem Gmina Kraków stale borykająca się z problemami finansowymi, przy realizacji zaplanowanej drogi poniesie duże koszty związane z wywłaszczeniem nieruchomości pod tę drogę, zapłatą odszkodowań, a także koszty związane z jej budową. Stwierdzić należy, iż koszty te zostaną poniesione w sposób bezcelowy, bowiem jak wskazano wyżej, istnienie drogi nie ma racjonalnego uzasadnienia.
Jak się wydaje zaprojektowana droga miała tylko i wyłącznie na celu oddzielenie kategorii przeznaczenia terenu, a ściślej, terenów oznaczonych w m.p.z.p. jako 69 ZO i 13 MN.
Stwierdzić należy, iż nie jest to właściwy sposób na kreowanie i oddzielanie poszczególnych kategorii przeznaczenia terenów, bowiem istniejące już drogi pozwalają w sposób racjonalny i naturalny tworzyć różne kategorie przeznaczenia terenów.
W przedmiotowym wypadku organ planistyczny nadużył władztwa planistycznego, tworząc część układu komunikacyjnego gminy po nieruchomościach skarżącej, w sposób istotnie naruszający zasady sporządzania planu miejscowego.
Zakres przedmiotowy władztwa planistycznego gminy, w ramach którego ma ona możliwość wpływu na sposób wykonywania prawa własności przez właścicieli i użytkowników terenów objętych ustaleniami m.p.z.p., nie jest nieograniczony i został szczegółowo określony w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez wskazanie obowiązkowej i fakultatywnej treści planu miejscowego (art. 15 ust. 2 i 3 ww. ustawy).
Skutkuje to tym, że nie każde rozstrzygnięcie związane z przeznaczeniem, zagospodarowaniem i użytkowaniem terenu może być włączone do ustaleń planu, a jedynie takie, które mieści się w ramach tego, co ustawa określa ogólnie, jako ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 15 ww. ustawy).
W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kraków wskazała, że kwestionowane przeznaczenie części terenu działki skarżącej stanowi wnikliwie przemyślany i zamierzony komponent ww. planu miejscowego. Przyjęte rozwiązanie planistyczne jest elementem szerszego założenia urbanistycznego służącego zapewnieniu prawidłowej obsługi komunikacyjnej (drogowej) osiedli położonych w południowej części miasta Krakowa na obszarze pomiędzy częścią Opatkowic a Sidziną. Realizacja tego korytarza drogowego jest niezbędna, aby zapewnić możliwość zagospodarowania zgodnie z zapisami ww. planu miejscowego terenów położonych na północ i na południe od zaprojektowanego połączenia drogowego, łączącego ul. Zakopiańską z przystankiem kolejowym Kraków Sidzina, a który to fragment - teren 101KD(L), jest objęty ustaleniami skarżonego planu miejscowego. Tereny wokół zaprojektowanego połączenia drogowego bowiem w znacznej mierze nie mogłyby zostać zagospodarowane z powodu braku możliwości zapewnienia odpowiedniej obsługi komunikacyjnej.
Zmiana statusu planistycznego nieruchomości skarżącej zgodnie z jej oczekiwaniami doprowadziłaby do całkowitej dekompozycji linearnego korytarza komunikacyjnego, co w praktyce oznaczałoby uniemożliwienie zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej tego rejonu miasta. Podkreślić należy, że jedną z najistotniejszych funkcji planowania przestrzennego jest ustawiczne godzenie interesu publicznego i prywatnego. Realizując tę funkcję organ planistyczny bazuje na obiektywnych uwarunkowaniach takich jak układ geometryczny działek ewidencyjnych i związana z tym czynnikiem struktura własnościowa tych działek. W przypadku miasta Krakowa układ geometryczny poszczególnych działek ewidencyjnych posiada charakter wysoce amorficzny. Podobną uwagę można sformułować również w odniesieniu do struktury własnościowej działek ewidencyjnych, która przejawia się w tym, iż niebagatelną trudność sprawia wyodrębnienie w środowisku Krakowa zwartych obszarów o jednorodnej strukturze własnościowej. Z tej perspektywy szczególnie trudnym zadaniem jest wyznaczenie w planie miejscowym obszarów pod inwestycje celu publicznego o strukturze linearnej, których typowym przykładem są drogi. W związku z powyższym na terenie Krakowa nie istnieje wręcz możliwość wyznaczenia korytarza drogowego po terenach działek stanowiących wyłącznie własność publiczną. Z uwagi na powyższe nieruchomość skarżącej została przeznaczona w skarżonym planie miejscowym pod teren drogi wyłącznie w niezbędnym zakresie, o czym świadczyło, że południowa część nieruchomości skarżącej została przeznaczona pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej, oznaczony w skarżonym planie miejscowym symbolem 13MN. Zasadność kwestionowanego rozstrzygnięcia planistycznego potwierdza również bezpośrednia bliskość linii kolejowej położonej na północ od nieruchomości skarżącej.
Zauważyć także należy, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr: [...], skarżąca nabyła prawo własności do działki, której dotyczy skarga w miesiącu styczniu 2020 r., a zatem kilkanaście lat po wejściu wżycie skarżonego planu miejscowego. Skarżony plan miejscowy jako akt prawa miejscowego został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Skarżąca mogła zatem bez trudności zapoznać się z zapisami skarżonego planu i posiąść wiedzę o statusie planistycznym nabywanej nieruchomości. Dodatkowo należy wskazać, że poprzednik prawny skarżącej uchwałę nie brał czynnego udziału w postępowaniu planistycznym i w żaden sposób nie zamanifestował w toku postępowania planistycznego, że nie zgadza się z ustaleniami projektu planu miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej też jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XCIII/932/05 z dnia 9 listopada 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Opatkowice Zachód w Krakowie (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 2, poz. 18 z dnia 6 stycznia 2006 roku) – dalej zwana też jako "uchwała", "plan miejscowy" lub "mpzp".
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 roku (t.j. Dz. U. z 2016 roku, poz. 446 ze zm. – dalej też jako "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Na marginesie trzeba jeszcze wskazać, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 roku, zmieniono treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Jednocześnie w art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
Zaskarżona uchwała weszła w życie przed wejściem w życie wskazanej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku, w związku z tym, na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie ma norma art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, w dotychczasowym, zacytowanym powyżej brzmieniu, co oznacza że warunkiem wniesienia przedmiotowej skargi jest uprzednie bezskuteczne wezwanie Gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub prawa.
Takie wezwanie skarżąca wniosła pismem oznaczonym datą 10 marca 2023 roku i dostarczoną do Gminy (Urzędu Miasta Krakowa) w dniu 13 września 2023 roku, następnie we właściwym terminie wniosła skargę na przedmiotową uchwałę do sądu.
Skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem, przy czym naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, a na skarżącym ciąży obowiązek wykazania związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną (por. np. uzasadnienia wyroków: NSA z dnia 17 października 2017 roku, sygn. II OSK 2559/16, NSA z dnia 14 lutego 2019 roku, sygn. II OSK 64/17).
Na gruncie niniejszej sprawy skarżąca A. B. wywodzi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości, składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], obręb 85, jednostka ewidencyjna P. , dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]).
Wskazana działka znalazła się na obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego. Skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w wynikającym z zaskarżonej uchwały nieuzasadnionym ograniczeniu przysługujących jej uprawnień w wykonywaniu przysługującego jej prawa własności. Wskazała, że jest właścicielem wskazanej działki ewidencyjnej nr [...] obręb 85 jednostka ewidencyjna P. , której środkowa część została obciążona statusem drogi publicznej – KD(L), co wiąże się z koniecznością znoszenia ciężarów i ograniczeń w zabudowie ww. działki i uniemożliwia zagospodarowanie działki zgodnie z zamiarami skarżącej.
W kontekście naruszenia interesu prawnego oraz stanowiska Gminy Miejskiej Kraków akcentującej fakt nabycia przez skarżącą wskazanej nieruchomości w styczniu 2020 r., a zatem kilkanaście lat po wejściu wżycie skarżonego planu miejscowego, trzeba wskazać, że sama okoliczność nabycia nieruchomości po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uzasadnia odmowy przyznania skarżącej legitymacji skargowej. Nabycie nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie oznacza automatycznie, że nabywcy tej nieruchomości nie przysługują uprawnienia przewidziane w art. 101 ust. 1 ustawie o samorządzie gminnym. U podstaw legitymacji skargowej wynikającej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym leży aktualny interes prawny. Nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym które posiadał poprzedni właściciel. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela, będącego jego następcą prawnym, niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie uprawnień, z których zbywca nieruchomości nie skorzystał, przechodzi na nabywcę. To zaś oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (lub właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z 10 sierpnia 2011 r, sygn. II OSK 1093/1, NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 186/10, NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1064/12, NSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. II OSK 1428/12).
Okoliczność zatem, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego weszła w życie przed nabyciem nieruchomości przez skarżącą nie stanowi samoistnej przeszkody do wniesienia przez nowego właściciela skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Związek pomiędzy własną indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenie obowiązku w dacie wniesienia skargi (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1192/09). Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności, albowiem zgodnie z treścią art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona w drodze ustawy i tylko w zakresie nie naruszającym istoty prawa własności (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2014 roku, sygn. II OSK 2684/12).
Wobec tego należy uznać, że skarżąca wykazała, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą, co umożliwia przeprowadzenie kontroli zaskarżonej uchwały.
W kontekście wykazanego naruszenia interesu prawnego, odnosząc się do reguł obowiązujących przy rozpatrywaniu skarg na uchwały dotyczące planów miejscowych, należy zaznaczyć, że wykazanie przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Rozstrzyganie przez sąd dotyczy bowiem tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Przewidziany w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek badania przez sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości, do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę.
Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości – jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy – to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości.
Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej też jako "uPlan"), władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w uPlan. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 uPlan. Na mocy przywołanego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 uPlan wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania.
Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.
Dotychczas zaskarżona uchwała nie była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, w związku z czym w niniejszym postępowaniu Sąd jest zobligowany również do zbadania prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej.
W ocenie sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Procedura sporządzania planu miejscowego przebiegała następująco.
W dniu 12 marca 2004 roku Prezydent Miasta Krakowa ogłosił o przystąpieniu do sporządzenia planu. Wnioski do projektu planu mogły być składane do 18 maja 2004 r.
Zarządzeniem Nr 928/2004 z dnia 3 czerwca 2004 r. Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył wnioski złożonych do planu, a następnie przygotował projekt planu miejscowego, i przeprowadził wszystkie wymagane przepisami uzgodnienia i opiniowanie. W dniu 6 maja 2005 roku Prezydent Miasta Krakowa ogłosił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Projekt został wyłożony do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – w dniach od 23 maja do 22 czerwca 2005 r., przy czym w dniu 31 maja 2005 roku odbyła się dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu.
W dalszej kolejności organ planistyczny zarządzeniem Nr 1377/2005 z dnia 26 lipca 2005 r. Prezydent rozpatrzył uwagi złożone do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu, a następnie zarządzeniem Nr 1827/2005 z dnia 12 października 2005 r. Prezydent Miasta Krakowa przekazał pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie uchwalenia planu.
Pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu odbyło się podczas sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 26 października 2005 r., natomiast drugie czytanie odbyło się podczas sesji w dniu 9 listopada 2005 r. W tym też dniu odbyło się głosowanie nad przedmiotowym projektem i Rada przyjęła uchwałę Nr XCIII/932/05 w sprawie uchwalenia planu.
Sąd nie dopatrzył się istotnych uchybień w ramach procedury sporządzania planu miejscowego. Procedura sporządzania planu miejscowego została przeprowadzona poprawnie. Jakkolwiek doszło w jej toku do pewnych uchybień, o czym poniżej, to jednak poza już stwierdzoną w części nieważnością zaskarżonej uchwały przez Wojewodę Małopolskiego nie mają już one w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu charakteru istotnego, a co za tym idzie dostrzeżone uchybienia nie skutkują stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w jakiejkolwiek innej części.
W związku z powyższym Sąd uznał, że przeprowadzona procedura sporządzania planu miejscowego została przeprowadzona zgodnie z przepisami ustawy.
Powyższe należy opatrzyć jednak następującym zastrzeżeniem, dotyczącym naruszenia procedury sporządzania planu miejscowego. Zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. a) uPlan Wojewoda Małopolski uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Opatkowice - Zachód" pod określonymi warunkami. Wojewoda wskazał, iż na terenie objętym projektem miejscowego planu należy uwzględnić zasięg obszaru ponadnormatywnego oddziaływania autostrady A-4 na środowisko (określony w trzech strefach) oraz wymagania obowiązujące w tych strefach, zgodnie z wydanymi decyzjami w sprawie ustalenia lokalizacji autostrady A-4, tj. decyzją Wojewody Krakowskiego Nr 3/98 z dnia 29 grudnia 1998 r. oraz decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 3 sierpnia 1999 r. (GP-l/A-4/27/EM-AŚ/99/85).
W § 3 ust.1 kwestionowanej uchwały, na jej potrzeby, ustalono słowniczek pojęć. W pkt 18 ust.1 tego przepisu zamieszczono definicję pojęcia "decyzja o lokalizacji autostrady A-4" i przyjęto, iż przez taką decyzję należy rozumieć "Decyzję Nr 3/98 Wojewody Krakowskiego o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4 z dnia 29 grudnia 1998 r. (na odcinku od węzła "Balice I" do ul. Kąpielowej)".
Definiując przedmiotowe pojęcie Rada Gminy pominęła jednak ostateczną w toku postępowania decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 3 sierpnia 1999 r., która to decyzja istotnie zmieniła decyzję Wojewody Krakowskiego i warunki zagospodarowania w obszarze oddziaływania autostrady. Decyzja Wojewody Krakowskiego nie dopuszczała w strefie uciążliwości lokalizacji nowych obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi oraz urządzeń sportowych i rekreacyjnych natomiast decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zakazy powyższe zostały zniesione. Przywołanie w § 3 ust. 1 pkt 18) m.p.z.p. jedynie decyzji Wojewody Krakowskiego powodowało niespójność ustaleń planu, bowiem z jednej strony wymienia się w ustaleniach planu przedmiotową decyzję, z drugiej zaś strony dopuszcza się rozwiązania, które nie byłyby możliwe gdyby nie decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Powyższe było wynikiem nieuwzględnienia stanowiska Wojewody Małopolskiego wyrażonym w uzgodnieniu. Powyższe uchybienie skutkowało stwierdzeniem nieważności planu miejscowego w zakresie § 3 ust. 1 pkt 18 przez Wojewodę Małopolskiego w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 13 grudnia 2005 roku, znak: PN.II.091 1- 329 -05.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi to trzeba zaznaczyć, że sprowadzają się one do wskazania, że środkowa część działki skarżącej została przeznaczona pod tereny tras dróg publicznych – lokalnych 101 KD(L); (por. § 4 pkt. 1) lit. c) mpzp), co stanowi nieuprawnioną ingerencję w prawo własności skarżącej i świadczy o przekroczeniu władztwa planistycznego.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 10) uPlan w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.
Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 uPlan studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m. in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 uPlan), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Podkreślenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym i wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium pełni przez to też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., II OSK 350/10, wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., II OSK 751/07).
W powołanym wyroku z dnia 19 marca 2008 r., sygn. II OSK 751/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że intencją ustawodawcy jest różnicowanie treści aktów planistycznych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 uPlan - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to dość jednoznacznie z brzmienia art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 5 uPlan.
Katalog elementów, które powinno zawierać studium w części dotyczącej kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawiera art. 10 ust. 2 uPlan. Przepis art. 10 ust. 2 pkt 5) uPlan stanowi, iż w studium określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 188, poz. 1233) ustalenia dotyczące kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych. Natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy). Zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1587) ustalenia planu dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Z zestawienia wskazanych przepisów wynika, że studium powinno określać jedynie kierunki rozwoju systemu komunikacji w gminie, czyli kierunki przebiegu głównych dróg i ich powiązania z zewnętrznym układem komunikacyjnym, natomiast szczegółowe ustalenie przebiegu poszczególnych dróg, a zwłaszcza lokalnych powinno następować w planie miejscowym.
Na rysunku obowiązującego w dacie uchwalenia planu miejscowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała NR XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa; pełny tekst uchwały wraz z załącznikami jest dostępny na stronie:
https://www.bip.krakow.pl/?dok_id=167&sub_dok_id=167&sub=uchwala&query=id%3D15491%26typ%3Du – dalej jako "studium") nr K3 "Systemy transportu – kierunki i zasady rozwoju" wyznaczono kierunki przebiegu głównych korytarzy drogowo – ulicznych (KT), w tym niektórych dróg zbiorczych (KT/Z) oraz układów systemów komunikacji na poziomie dzielnic. Natomiast szczegółowy przebieg tych dróg powinien zostać wyznaczony w planach miejscowych z uwzględnieniem aktualnego stanu zagospodarowania poszczególnych terenów. Rysunek Studium (K3) powinien być odczytywany zgodnie z treścią art. 10 ust. 2 pkt 5) uPlan, który do zakresu przedmiotowego studium zalicza wyłącznie wyznaczenie kierunków rozwoju systemów komunikacji. Dokładne wyznaczenie przebiegu poszczególnych dróg zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy).
Wyznaczony w zaskarżonym planie miejscowym przebieg drogi lokalnej 101KD(L) jest zgodny z elementami układu drogowego wyrysowanego na rysunku Studium K3 między Sidziną a Opatkowicami. Droga wyznaczona w planie przebiega tak samo jak wyznaczony przebieg drogi w studium. Analiza układu drogowego na tym obszarze prowadzi natomiast do wniosku, że przedmiotowa droga stanowi istotny element szerszego rozwiązania układu komunikacyjnego, który ma zapewniać prawidłową obsługę komunikacyjnej (drogowej) osiedli położonych w południowej części Krakowa na obszarze pomiędzy częścią Opatkowic a Sidziną.
Trafnie akcentuje przy tym gmina, że w Krakowie układ działek ewidencyjnych posiada charakter wysoce amorficzny, co dotyczy również struktury własnościowej działek. To z kolei wywołuje istotną trudność w wyodrębnieniu zwartych obszarów o jednorodnej strukturze własnościowej, co uniemożliwia wyznaczenie w planie miejscowym obszarów pod inwestycje celu publicznego o strukturze linearnej, których typowym przykładem są drogi. W związku z powyższym na terenie Krakowa nie istnieje wręcz możliwość wyznaczenia korytarza drogowego po terenach działek stanowiących wyłącznie własność publiczną. Dlatego też część nieruchomość skarżącej została przeznaczona w skarżonym planie miejscowym pod teren drogi, co nastąpiło jednak wyłącznie w niezbędnym zakresie. Zaznaczyć trzeba, że południowa część nieruchomości skarżącej o powierzchni zbliżonej do około 42 arów, została przeznaczona pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej, oznaczony w skarżonym planie miejscowym symbolem 13MN.
Ponadto trzeba wskazać, że północna część działki skarżącej jest przeznaczona w planie pod tereny naturalnej zieleni nieurządzonej, w tym zadrzewienia śródpolne, użytki rolne i użytki zielone wyłączone z zabudowy oznaczone symbolem 69ZO (por. np. § 6 ust. 1 pkt. 1) lit. d) mpzp, § 20 ust. 1 i ust. 2 mpzp). Natomiast w studium obszar ten (to jest północna część działki) określany jest poprzez kierunek ZP – Tereny zieleni publicznej, który wśród warunków i standardów wykorzystania terenu przewidywał m.in. wykluczenie wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych, co uniemożliwia inwestycyjne (budowlane) wykorzystanie terenu (por. studium, część 4. Kierunki zagospodarowania przestrzennego Krakowa, dział 4. Kierunki zagospodarowania wyodrębnionych kategorii terenów oraz por. rysunek studium plansza K1).
Natomiast południowa część działki przeznaczona w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z podstawowym przeznaczeniem dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej oznaczone symbolem 13MN (por. § 9 ust. 1 pkt. 1) mpzp), natomiast w studium obszar ten określany jest poprzez kierunek MN – tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (por. studium, część 4. Kierunki zagospodarowania przestrzennego Krakowa, dział 4. Kierunki zagospodarowania wyodrębnionych kategorii terenów oraz por. rysunek studium plansza K1).
Północna oraz południowa część działki przedzielona jest wyznaczonym w planie terenem tras dróg publicznych – lokalnych oznaczonych symbolem 101 KD(L) (por. § 25 ust. 1 mpzp), a wyznaczenie takiego przebiegu drogi 101 KD(L) jak na rysunku planu, jest, jak już zaznaczono powyżej, zgodne ze Studium.
Trzeba też wskazać, że wbrew wskazaniom skarżącej nie było możliwe takie przesunięcie wskazanego odcinka drogi biegnącej po działce [...] (jak i działkach sąsiednich) w stronę południową lub północną, aby droga została urządzona na skraju tych działek, co miałoby pozwolić na wykorzystanie całej działki lub jej przeważającej części w kierunku inwestycyjnym. Nie jest to możliwe chociażby z tego powodu, że jak wskazano powyżej północna część działki ze względu na zapisy studium nie mogła uzyskać innego przeznaczenia niż tereny zieleni, co wynika z art. 15 ust. 1 uPlan, art. 17 pkt 4) uPlan oraz art. 20 ust. 1 uPlan, które stanowią o konieczności zachowania zgodności między planem miejscowym a studium.
Wskazane zapis miejscowego planu należy odnieść jeszcze do zakresu i granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Trzeba przypomnieć, że choć prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, to nie daje jednak właścicielowi pełnej władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art. 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 uPlan stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tego artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Należy też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są zasadniczo wyznaczane trzema elementami:
1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne,
2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa,
3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (por. J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24).
Podnoszone przez skarżącą zarzuty ogniskujące wokół naruszenia władztwa planistycznego przy ustalaniu przeznaczenia w zaskarżonym planie miejscowym, dla należącej do niej nieruchomości nie są jednak uzasadnione. Przeznaczenie jej nieruchomości w planie miejscowym jest zgodne ze studium, co dotyczy m.in. wyznaczenia drogi przebiegu drogi 101 KD(L), a przyjęte rozwiązania planistyczne na tym obszarze są elementem spójnego, przemyślanego szerszego projektu zagospodarowania przestrzeni w tym obszarze, co obejmuje m.in. z jednej strony zapewnienie systemu komunikacji, jak i konieczność uwzględnienia terenów i różnych sposobach zagospodarowania. O przekroczeniu natomiast władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego co jednak nie miało miejsca na gruncie niniejszej sprawy (por. np. uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., sygn. II OSK 2233/13).
Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.